河北省新型農(nóng)藥管理體系建設(shè)實(shí)踐與思考

闞清松，劉少軍，謝 歡，孫新鎖，許 昊，高 軍，唐甜綺，張 楠

(河北省農(nóng)藥檢定監(jiān)測(cè)總站，河北 石家莊 050031)

2017年新《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》實(shí)施后，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門增加了統(tǒng)籌行業(yè)發(fā)展、生產(chǎn)許可等諸多新的農(nóng)藥管理職能，管理體制機(jī)制、方式方法面臨著適應(yīng)全過(guò)程全鏈條管理的重大轉(zhuǎn)變。實(shí)踐表明，建立并完善以行政管理為核心、公共服務(wù)為支撐、社會(huì)化服務(wù)為補(bǔ)充的新型農(nóng)藥管理體系，是滿足農(nóng)藥全程管理的必備條件，是適應(yīng)《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》新要求的必然選擇。

1 農(nóng)藥管理體系建設(shè)的背景

1.1 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)藥行業(yè) 河北是農(nóng)業(yè)大省也是農(nóng)藥生產(chǎn)使用大省。耕地面積近1億畝，主要農(nóng)作物病蟲害常年發(fā)生面積超5億畝次，病蟲災(zāi)害對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)威脅巨大。僅以2022年糧食生產(chǎn)為例，全年糧食總產(chǎn)量3 865萬(wàn)噸中約700萬(wàn)噸是與農(nóng)藥貢獻(xiàn)分不開的，農(nóng)藥有效供給與合理使用在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中發(fā)揮著重要作用。全省擁有農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)139家，農(nóng)藥登記產(chǎn)品2 787個(gè)，年農(nóng)藥產(chǎn)量20多萬(wàn)噸，產(chǎn)業(yè)規(guī)模位居全國(guó)前列；共有農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)單位19 000多家，農(nóng)藥年使用量近4萬(wàn)噸。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)農(nóng)藥的需求數(shù)量長(zhǎng)期處于高位，農(nóng)藥產(chǎn)業(yè)大而不強(qiáng)、產(chǎn)能過(guò)剩、產(chǎn)品落后的問(wèn)題突出，農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域“小散亂”現(xiàn)象經(jīng)常反復(fù)，農(nóng)藥不合理使用和包裝廢棄物回收困難帶來(lái)的安全和環(huán)境問(wèn)題日趨復(fù)雜。農(nóng)藥登記、生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和使用等管理工作任務(wù)十分艱巨。

1.2 農(nóng)藥管理機(jī)構(gòu) 省市級(jí)農(nóng)藥行政管理部門、技術(shù)支撐機(jī)構(gòu)的農(nóng)藥管理與服務(wù)職能分工情況，縣級(jí)農(nóng)藥管理部門、技術(shù)支撐單位數(shù)量等情況(表1)。

表1 河北省農(nóng)藥管理部門與技術(shù)支撐機(jī)構(gòu)職能分工情況表

1.3 農(nóng)藥管理人員 除農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)行政審批職能由地方各級(jí)行政審批部門承擔(dān)外，全省農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門有農(nóng)藥行政管理與執(zhí)法人員355人，公共服務(wù)技術(shù)支撐機(jī)構(gòu)人員773人。農(nóng)藥管理與技術(shù)支撐工作人員中35歲以下的占比18%，50歲以上的人員占比29%；大學(xué)以上學(xué)歷人員占比64%，農(nóng)藥、植保專業(yè)的占比25%，法律和管理相關(guān)專業(yè)的人員占比6%，具有副高級(jí)以上職稱的專業(yè)技術(shù)人員占比27%。廊坊、衡水及保定部分農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法人員實(shí)行參公管理。

2 農(nóng)藥管理體系存在的問(wèn)題

2.1 農(nóng)藥管理的認(rèn)識(shí)不夠到位 農(nóng)藥供給端長(zhǎng)期產(chǎn)能充裕，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)近年來(lái)沒(méi)有出現(xiàn)農(nóng)藥短缺的現(xiàn)象，農(nóng)藥的救災(zāi)屬性和農(nóng)藥管理工作的重要性在一定程度上被忽視。雖然新《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》重新界定了管理職責(zé)，但許多地方職能部門的認(rèn)知和角色定位還沒(méi)有從“管審批”轉(zhuǎn)變到“管行業(yè)”上來(lái)，沒(méi)有上升到全行業(yè)、全鏈條、全過(guò)程管理的高度。

2.2 管理體系與法規(guī)新要求不盡適應(yīng) 近幾年機(jī)構(gòu)改革中，一些地方?jīng)]有將農(nóng)藥管理作為一項(xiàng)新的系統(tǒng)性工作來(lái)定位，機(jī)構(gòu)設(shè)置、部門分工與全程全鏈條系統(tǒng)管理的要求有偏差。部分地區(qū)設(shè)置的業(yè)務(wù)部門過(guò)多職能過(guò)于分散，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門內(nèi)部又形成了新的“多頭管理”；也有的地方部門分工與職能職責(zé)不對(duì)應(yīng)，承擔(dān)的工作任務(wù)超出了部門履職能力。體系構(gòu)建不系統(tǒng)不健全，運(yùn)行不順暢、不穩(wěn)定，潛在的管理盲點(diǎn)和服務(wù)盲區(qū)多，影響了管理的效率和效果。

2.3 技術(shù)支撐和管理能力與履職要求不匹配 農(nóng)藥管理和技術(shù)支撐工作涉及經(jīng)濟(jì)、管理、法律、化工、制造、環(huán)境、植保等諸多領(lǐng)域，目前大多數(shù)管理人員來(lái)自傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，知識(shí)結(jié)構(gòu)、管理經(jīng)驗(yàn)、履職能力與承擔(dān)農(nóng)藥管理新職責(zé)、公共服務(wù)新任務(wù)有差距。市縣級(jí)嚴(yán)重缺乏農(nóng)藥檢測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)設(shè)備設(shè)施及配套技術(shù)力量的現(xiàn)象普遍存在。

3 構(gòu)建新型農(nóng)藥管理體系的對(duì)策

3.1 新型農(nóng)藥管理體系的構(gòu)成

3.1.1 農(nóng)藥行政管理部門 新型體系的主體。由省、市、縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村系統(tǒng)行政部門組成，主要履行農(nóng)藥行業(yè)管理、行政審批、執(zhí)法監(jiān)管等職能。

3.1.2 農(nóng)藥公共服務(wù)機(jī)構(gòu) 新型體系的支撐。由省、市、縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門直屬機(jī)構(gòu)組成，承擔(dān)農(nóng)藥技術(shù)審查、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、檢驗(yàn)檢測(cè)、標(biāo)準(zhǔn)制定、技術(shù)指導(dǎo)、調(diào)查統(tǒng)計(jì)等職能，為農(nóng)藥行政許可、市場(chǎng)監(jiān)管和產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供技術(shù)支撐。

3.1.3 農(nóng)藥社會(huì)化服務(wù)單位 新型體系的補(bǔ)充。由農(nóng)藥行業(yè)協(xié)會(huì)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門認(rèn)定的第三方檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)、農(nóng)藥登記試驗(yàn)單位，從事農(nóng)藥研發(fā)、示范推廣的科研院所、植保服務(wù)組織組成，為農(nóng)藥管理提供必要支持。

3.2 建設(shè)原則

3.2.1 明確定位，合理布局 按照全鏈條、全過(guò)程管理新要求，立足服務(wù)農(nóng)藥產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)業(yè)綠色高質(zhì)量發(fā)展，不同管理層級(jí)差異化定位，科學(xué)合理設(shè)置農(nóng)藥行政管理部門和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)。

3.2.2 健全體系，明晰職責(zé) 理順農(nóng)藥管理體制機(jī)制，明晰體系內(nèi)農(nóng)藥行政管理部門和技術(shù)支撐機(jī)構(gòu)的職責(zé)邊界。構(gòu)建以行政管理為核心、公共服務(wù)為支撐、社會(huì)化服務(wù)為補(bǔ)充的新體系。

3.2.3 監(jiān)管有效，支撐有力 提升體系運(yùn)轉(zhuǎn)效能。強(qiáng)化行政部門管理職責(zé)，提高管理效能和效果；增強(qiáng)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)和社會(huì)化服務(wù)單位的技術(shù)支撐能力，為實(shí)施有效管理提供必要保障。

3.3 建設(shè)目標(biāo)

3.3.1 省級(jí)層面 突出全局性、權(quán)威性和指導(dǎo)性。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門專設(shè)1個(gè)負(fù)責(zé)農(nóng)藥管理的部門，對(duì)內(nèi)統(tǒng)籌行業(yè)發(fā)展、行政審批、執(zhí)法監(jiān)管和公共服務(wù)，對(duì)外協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)發(fā)改、安全、環(huán)保等相關(guān)職能部門。專業(yè)性強(qiáng)或技術(shù)要求高的行政處罰、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、檢驗(yàn)檢測(cè)、技術(shù)指導(dǎo)等職能單獨(dú)設(shè)立或集中劃歸相應(yīng)機(jī)構(gòu)。

3.3.2 市縣層面 突出執(zhí)行力和針對(duì)性。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門按照行政管理和技術(shù)支撐2項(xiàng)職能分設(shè)管理部門和服務(wù)機(jī)構(gòu)，兼顧上下對(duì)口，避免業(yè)務(wù)交叉、多頭管理。石家莊、滄州、邯鄲、邢臺(tái)、保定、衡水等農(nóng)藥產(chǎn)業(yè)較發(fā)達(dá)的市，突出農(nóng)藥生產(chǎn)監(jiān)督，冀中南糧食主產(chǎn)區(qū)突出農(nóng)藥市場(chǎng)監(jiān)管和技術(shù)指導(dǎo)，農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)集群區(qū)側(cè)重農(nóng)藥安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)。

3.3.3 社會(huì)化服務(wù) 突出專業(yè)性和互補(bǔ)性。以省區(qū)域農(nóng)藥風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)中心為基礎(chǔ)，組建農(nóng)藥社會(huì)化服務(wù)聯(lián)合體。整合農(nóng)藥行業(yè)協(xié)會(huì)，第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)和登記試驗(yàn)單位，聯(lián)合河北農(nóng)業(yè)大學(xué)、省農(nóng)科院植保所，吸收農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)科研力量和植保服務(wù)骨干組織，在研發(fā)試驗(yàn)、質(zhì)量抽檢、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、推廣應(yīng)用等環(huán)節(jié)提供技術(shù)支持。

3.4 重點(diǎn)任務(wù)

3.4.1 加強(qiáng)宏觀管理 突出行業(yè)規(guī)劃和制度建設(shè)。依據(jù)本省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要，結(jié)合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和農(nóng)藥行業(yè)現(xiàn)狀，對(duì)本省農(nóng)藥行業(yè)作出中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，引領(lǐng)農(nóng)藥產(chǎn)業(yè)綠色高質(zhì)量發(fā)展和農(nóng)藥市場(chǎng)健康發(fā)展。制定“農(nóng)藥安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)辦法”“藥情信息調(diào)查統(tǒng)計(jì)管理辦法”“農(nóng)藥銷售處方管理辦法”“農(nóng)藥生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者責(zé)任清單”等一系列配套制度，強(qiáng)化市場(chǎng)主體責(zé)任，促進(jìn)農(nóng)藥全行業(yè)規(guī)范運(yùn)行。

3.4.2 加大政策支持 把農(nóng)藥行業(yè)發(fā)展支持政策納入“大農(nóng)業(yè)”范疇，突出農(nóng)藥救災(zāi)屬性，加大產(chǎn)業(yè)扶持力度，做好跨部門政策銜接，避免陷入政策支持盲區(qū)。設(shè)立新優(yōu)農(nóng)藥研發(fā)專項(xiàng)基金，加大政府財(cái)政投入，重點(diǎn)支持高效低毒低殘留、生物農(nóng)藥、納米農(nóng)藥等先進(jìn)農(nóng)藥產(chǎn)品的研發(fā)和生產(chǎn)。加大對(duì)農(nóng)藥使用環(huán)節(jié)的支持，鼓勵(lì)施藥先進(jìn)裝備和配套技術(shù)的推廣應(yīng)用。

3.4.3 注重審批效果 強(qiáng)化農(nóng)藥生產(chǎn)許可的“疏導(dǎo)”作用，提高農(nóng)藥產(chǎn)業(yè)集中度和企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。把好登記初審關(guān)，發(fā)揮登記許可的引導(dǎo)作用，加快農(nóng)藥產(chǎn)品更新?lián)Q代。嚴(yán)格執(zhí)行經(jīng)營(yíng)準(zhǔn)入條件，加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)許可的審查和監(jiān)管，完善限制使用農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)規(guī)劃布局，進(jìn)一步凈化農(nóng)藥市場(chǎng)，強(qiáng)力推進(jìn)經(jīng)營(yíng)門店處方賣藥和實(shí)名制購(gòu)藥，把科學(xué)合理使用農(nóng)藥的卡口提前至經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)。

3.4.4 強(qiáng)化技術(shù)支撐 組建省級(jí)農(nóng)藥產(chǎn)學(xué)研用專家團(tuán)隊(duì)，增加市縣級(jí)農(nóng)藥風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、檢驗(yàn)檢測(cè)設(shè)施設(shè)備配置，提升農(nóng)藥管理公共服務(wù)能力。石家莊、邯鄲、滄州、衡水等市以及糧食主產(chǎn)區(qū)和特色產(chǎn)業(yè)集群區(qū)，應(yīng)建立區(qū)域性農(nóng)藥檢驗(yàn)檢測(cè)實(shí)驗(yàn)室，為快速處理農(nóng)藥安全事件和風(fēng)險(xiǎn)追蹤追溯提供保障。統(tǒng)籌利用檢驗(yàn)檢測(cè)、登記試驗(yàn)單位以及科研院所、社會(huì)組織的技術(shù)力量，形成農(nóng)藥管理技術(shù)支撐的有效補(bǔ)充。

3.4.5 推行在線服務(wù) 打造上下聯(lián)通橫向貫通的數(shù)字化農(nóng)藥管理綜合服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)省市縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門管理服務(wù)“一網(wǎng)通”。平臺(tái)模塊涵蓋農(nóng)藥管理與公共服務(wù)的全要素，上接農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)藥數(shù)字平臺(tái)，橫向鏈接農(nóng)藥相關(guān)的部門、企業(yè)、單位和組織。通過(guò)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)藥行政許可、市場(chǎng)監(jiān)管、產(chǎn)品追溯、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、技術(shù)指導(dǎo)、信用管理等全方位的管理和服務(wù)，全面提升農(nóng)藥管理和服務(wù)的效能。

3.4.6 提升人員素質(zhì) 省級(jí)和農(nóng)藥產(chǎn)業(yè)集中區(qū)域的農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，應(yīng)增加配備經(jīng)濟(jì)管理、法律和化工方面的人才。各層級(jí)應(yīng)加大農(nóng)藥管理和技術(shù)支撐復(fù)合型人才的培養(yǎng)，省級(jí)農(nóng)藥管理部門要加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、法律法規(guī)、國(guó)際貿(mào)易方面的培訓(xùn)，增強(qiáng)引領(lǐng)和推動(dòng)行業(yè)發(fā)展的能力。市縣要加強(qiáng)行政執(zhí)法、檢驗(yàn)檢測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)方面的培訓(xùn)，強(qiáng)化農(nóng)藥市場(chǎng)監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防控方面的能力。