回應(yīng)性治理視野下創(chuàng)新基層社會治理的路徑和機制

何得桂 夏美鑫

摘 要：基層社會治理對于我國國家治理具有基礎(chǔ)性地位和作用。陜西省石泉縣社會治理實踐的案例研究表明：推動形成既有秩序又有活力的基層社會治理，需要科層之間的良性互動，更離不開政府組織對社會的積極回應(yīng)和有效治理;與單向度治理、科層化治理相比較，回應(yīng)性治理以執(zhí)政黨和政府的使命驅(qū)動為根本前提，重視人民合理訴求的便捷式傳達，治理過程注重治理主體的積極回應(yīng)，把增強基層善治能力作為回應(yīng)結(jié)果;通過治理主體協(xié)同化、治理理念積極化、治理方式精細(xì)化、治理目標(biāo)人本化的實現(xiàn)機制加強和創(chuàng)新基層社會治理，從而在黨政部門與社會群眾的雙向積極互動中達成公共利益最大化和公共事務(wù)預(yù)期治理效果，以此助推基層治理邁向現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：回應(yīng)性治理;基層社會治理;善治能力;治理現(xiàn)代化;全過程治理

中圖分類號：D630;C916? ???????文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1009-9107（2023）04-0055-10

收稿日期：2022-10-30? DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2023.04.07

基金項目：國家社會科學(xué)基金重點項目（22AZZ006）

作者簡介：何得桂，男，西北農(nóng)林科技大學(xué)人文社會發(fā)展學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向為公共政策。

創(chuàng)新基層社會治理是國家治理現(xiàn)代化進程中的重要課題?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》指出，基層治理是國家治理的基石，統(tǒng)籌推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和城鄉(xiāng)社區(qū)治理，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程。我國自古便有統(tǒng)治者與百姓間上下互動、滿足訴求的政治智慧，不論是西周時期的“路鼓”“肺石”，還是明代的“叩閽”，都屬于直訴制民主下的“雙軌政治”［1］。在現(xiàn)代社會，公共政策的出臺與民情民意如果形成良性互動，且能合理滿足人民期待的福祉，那么治理效能就能提升，反之就出現(xiàn)治理“赤字”。因此，應(yīng)超越單向度治理，積極主動回應(yīng)民眾訴求，這關(guān)乎國家治理效能?；貞?yīng)是善治的基本要素［2］，回應(yīng)性治理是現(xiàn)代國家的重要特征，也是增強基層社會活力、筑牢基層治理基礎(chǔ)的題中之義。如何不斷提高黨和政府回應(yīng)社會的自覺性、敏捷性、有效性和可持續(xù)性，基于回應(yīng)性治理視野揭示創(chuàng)新基層社會治理的路徑與機制，從而增強基層善治能力，是實踐中亟待解答的問題。

一、創(chuàng)新基層社會治理的研究進展

現(xiàn)代化進程中基層社會治理面臨諸多挑戰(zhàn)：社會公共性如何有序提升［3］，政府治理與居民自治、社會調(diào)節(jié)如何良性互動，黨和政府體系的多維整合能力如何提高等［4］。既有的基層社會治理研究主要聚焦三個方面。

（一）宏觀治理結(jié)構(gòu)

從治理結(jié)構(gòu)看，既有研究致力于將基層治理置于國家與社會之間的關(guān)系演變展開學(xué)理探討。社會安排與構(gòu)造往往取決于國家邏輯［5］。中國是典型的單一制國家［6］，并逐漸形成一個基層社會。新中國成立后，國家將“單位”作為組織載體，形成總體性制度安排［7］，這一時期的國家與社會處于一體同構(gòu)狀態(tài)［8］。改革開放以后，政府部分職能抽離出社會領(lǐng)域，調(diào)整管理權(quán)力從而推動國家與社會關(guān)系從一體同構(gòu)向有限分離轉(zhuǎn)變［9］。中國共產(chǎn)黨十六屆四中全會標(biāo)志著我國由“社會管控”全面向“社會管理”轉(zhuǎn)變，構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局邁出新步伐。隨著中國特色社會主義進入新時代，國家行政權(quán)力和治理重心逐漸下沉至基層社會，“國家-社會”二元分析框架的解釋力局限性日漸凸顯。學(xué)者們將目光轉(zhuǎn)移至國家制度結(jié)構(gòu)研究，以“政黨-國家-社會”范式［10］探討多元合作共治的中國敘事，提煉出將治理融入社會創(chuàng)制的“國家創(chuàng)制社會”［11］、注重共同締造的“賦能型治理”［12］、蘊含生產(chǎn)與吸納雙向過程的“生產(chǎn)社會”［13］等基層社會治理范式，豐富和拓展了“國家-社會”關(guān)系理論。

（二）中觀治理機制

從治理機制看，既有成果立足我國制度特征和基本國情，主要以政府組織結(jié)構(gòu)為切入點探究基層治理行為?；鶎由鐣幱趪覚?quán)力系統(tǒng)的末梢部分，它以民眾為主體。地方政府作為基層社會治理的重要主體，對上承接國家方針政策、對下負(fù)責(zé)地方社會治理，處于“層層發(fā)包”［14］的中間位置。在中央政策激勵、上級行政壓力和現(xiàn)實治理能力的綜合作用下，創(chuàng)新和完善基層治理展現(xiàn)出創(chuàng)新周期短、創(chuàng)新頻率集中、創(chuàng)新主動性欠佳、創(chuàng)新主體分布不均的特征［15］。黨建勢能充分體現(xiàn)基層社會黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，有助于將政治勢能轉(zhuǎn)化為治理創(chuàng)新效能［16］。我國基層社會治理逐漸積累實踐創(chuàng)新經(jīng)驗，總結(jié)出以問題和目標(biāo)為導(dǎo)向的“治道”［17］，但也難免形成制度懸浮于基層治理場域的問題，最終產(chǎn)生制度構(gòu)建與治理實踐間的差距［18］。

（三）微觀治理路徑

從治理路徑看，既有研究扎根田野和城鄉(xiāng)社區(qū)以提煉基層治理的機制和路徑。健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系是中央積極倡導(dǎo)和推行的，“三治融合”是新時代構(gòu)建共建共治共享治理格局的有效實現(xiàn)路徑。自治、法治、德治按照不同強度組合，形成不同的治理方式、治理體系以及“善治類型”［19］。在功能作用方面，有的地方以自治凝人心、法治揚正道、德治創(chuàng)新風(fēng)，從而構(gòu)筑美好家園［20］;有的以德治為基、法治為綱、自治為要，構(gòu)筑維護社會穩(wěn)定和諧的“三腳架”［21］。它們相互促進又相互支撐，注重以自治方式激發(fā)治理活力、以法治手段維護公平正義、以德治力量糾正失德行為，以提升基層治理正能量。

既有研究橫跨多個層面，從政黨-國家-社會關(guān)系等維度透視基層社會治理，提煉內(nèi)在治理機制，注重挖掘地方治理實踐以促進基層善治。這些對于本研究具有重要啟發(fā)價值，但仍然存在一定的局限性：其一，對地方社會治理實踐的經(jīng)驗分析較多，但是學(xué)理性的提煉升華有待加強;其二，關(guān)于市域社會治理研究較多，而基于縣域單元的基層社會治理研究相對欠缺，特別是還需加強內(nèi)在機制的系統(tǒng)性分析;其三，以黨和政府為治理主體進行自上而下的治理分析較多，但是從群眾路線和基層社會出發(fā)的全過程治理研究所受重視程度不夠，還需深入挖掘民心政治導(dǎo)向的豐富內(nèi)涵，積極開展筑牢基層基礎(chǔ)的回應(yīng)性治理?；谝陨戏治龊团袛啵疚膹幕貞?yīng)性治理視角對陜西省安康市石泉縣基層社會治理實踐展開分析，在闡釋其基本動因與做法成效的基礎(chǔ)上，著力挖掘創(chuàng)新基層社會治理的機制和實現(xiàn)路徑，以期將地方治理實踐升華為可復(fù)制、可推廣的中觀層面的學(xué)理性概念或解釋框架，為增強國家善治能力提供借鑒。

二、回應(yīng)性治理分析框架與案例選擇

（一）理論緣起

源于法學(xué)理論的“回應(yīng)性”一詞隨著治理理論發(fā)展進入公共治理領(lǐng)域?！罢貞?yīng)”［22］是政府在公共管理中對社會需求及問題作出敏銳積極的回復(fù)與反應(yīng)的過程。服務(wù)型政府與回應(yīng)型政府有所區(qū)別，前者是政府為社會提供服務(wù)的單向治理，后者是政府與社會的雙向治理［23］。注重公眾參與、增進公共利益、激發(fā)多元主體積極性的回應(yīng)性治理是維護社會穩(wěn)定、提升政府公信力的重要途徑。

回應(yīng)性治理是積極的、可持續(xù)的回應(yīng)，而不是消極的、急功近利的回應(yīng)。它是一種極具針對性、彰顯人民性的全過程政民合作治理，而不是單向式治理。它的內(nèi)涵不僅涉及流程完整、優(yōu)化，還關(guān)注過程精細(xì)和效果良好，即追求各環(huán)節(jié)的精準(zhǔn)性和有效性。本文認(rèn)為，回應(yīng)性治理是治理主體基于使命驅(qū)動以多種形式及時回應(yīng)社會和公民的合理訴求，同時也強調(diào)公民和社會積極參與以提升治理效能，以敏捷驅(qū)動和積極治理為顯著特征，以增強善治能力為結(jié)果導(dǎo)向的互動治理模式。該定義反映基于群眾路線的全過程治理創(chuàng)新觀點，在已有基礎(chǔ)上增加回應(yīng)前提與回應(yīng)結(jié)果環(huán)節(jié)，有助于豐富和拓展回應(yīng)性治理的內(nèi)涵，對增強基層善治能力具有建設(shè)性。

（二）分析框架

基于以上對回應(yīng)性治理的回溯與界定，本文構(gòu)建“前提-基礎(chǔ)-過程-結(jié)果”的分析框架（見圖1）。

1.回應(yīng)前提：黨和政府的使命驅(qū)動。辦好當(dāng)代中國的事情，關(guān)鍵在于執(zhí)政黨。使命驅(qū)動下執(zhí)政黨在推動國家治理現(xiàn)代化進程中發(fā)揮頂層設(shè)計、把舵定向的決定性作用。民心是最大的政治，要堅持人民至上。“共產(chǎn)黨人區(qū)別于其他任何政黨的又一個顯著標(biāo)志，就是和最廣大的人民群眾取得最密切的聯(lián)系，全心全意為人民服務(wù)，一刻也不脫離群眾。”［24］“以人民為中心”貫穿于我國革命、改革、建設(shè)與復(fù)興的各個時期，具有極其深厚群眾基礎(chǔ)，是國家治理現(xiàn)代化的根本性特征和有效實現(xiàn)路徑。民心政治理念作用下，黨和政府不斷推動制度體系建設(shè)，充分調(diào)動社會各方積極性、主動性和創(chuàng)造性，整合治理力量、匯集治理智慧;通過站穩(wěn)群眾立場、樹牢為民初心，忠實踐行為人民服務(wù)的宗旨，以人民至上、為民造福的使命驅(qū)動強化回應(yīng)前提。

2.回應(yīng)基礎(chǔ)：人民合理訴求的傳達。暢通和拓展群眾意見和訴求的表達渠道，以人民需求為治理向度，從而打通堵點，搭建便捷多元、規(guī)范有序的民意直達通道。推動相關(guān)公共部門高效運轉(zhuǎn)，調(diào)動各類群團組織積極參與，利用代表、政協(xié)委員等社會精英的影響力，以社會主義協(xié)商民主制度促進決策更加尊重民意、遵循規(guī)律、匯聚民智、代表民利。用好社會監(jiān)督，將其作為主動發(fā)現(xiàn)問題、倒逼作為的強勁動力，實現(xiàn)自我凈化、自我革新、自我完善和自我提高。解決民意焦點問題，及時回應(yīng)群眾關(guān)切，引導(dǎo)鼓勵人民反映訴求、建言獻策，通過健全民意溝通渠道筑牢回應(yīng)基礎(chǔ)。

3.回應(yīng)過程：治理主體的積極回應(yīng)。積極回應(yīng)與消極回應(yīng)相對立且可以相互轉(zhuǎn)化，其邏輯起點源于風(fēng)險社會理論?！帮L(fēng)險意識的核心在于未來而非現(xiàn)在，我們在今天變得積極是為了避免或預(yù)防未來的問題與危機?！保?5］積極回應(yīng)在治理風(fēng)險尚未形成之時給予精準(zhǔn)預(yù)判，深入分析干擾社會穩(wěn)定的因素并予以整治，從而減少治理風(fēng)險發(fā)生的可能性，防患于未然。積極回應(yīng)離不開各治理主體間的協(xié)作共治。以黨建引領(lǐng)為龍頭，各方力量積極行動，增強治理合力;以源頭治理解決本質(zhì)問題，避免“滅火式”治理造成社會問題反復(fù)與治理資源浪費［26］。黨領(lǐng)共治下治理主體進行參與式治理可以打通回應(yīng)過程。

4.回應(yīng)結(jié)果：善治能力的結(jié)果導(dǎo)向。有效回應(yīng)群眾訴求是公共部門的重要責(zé)任，高質(zhì)量地回應(yīng)民眾訴求的服務(wù)體系是一種善治模式［27］。黨和政府在使命驅(qū)動下積極回應(yīng)社會、整合社會，以“人民至上”理念增強回應(yīng)意愿和治理能力，將人民的合理訴求通過表達渠道及時上呈，以群眾需求為導(dǎo)向筑牢回應(yīng)基礎(chǔ)。各治理主體要強化責(zé)任意識與服務(wù)功能，在協(xié)同共治中積極治理以打通回應(yīng)過程，最終在政民雙向互動中達成公共利益最大化和公共事務(wù)最佳治理，推動基層善治乃至社會治理現(xiàn)代化。

（三）案例選擇

為更好地分析回應(yīng)性治理視野下創(chuàng)新基層社會治理的機制和路徑，本文選取基層社會治理實踐為研究對象。本文案例選擇主要遵循兩個原則：一是體現(xiàn)代表性，制度創(chuàng)新至少在縣域范圍內(nèi)推廣且對基層治理現(xiàn)狀有較大改善;二是有針對性和前瞻性，既要以針對性的舉措加強基層社會治理，也要蘊藏可復(fù)制性以及預(yù)示基層社會治理創(chuàng)新的發(fā)展方向。陜西省安康市石泉縣位于巴山以北、秦嶺以南，縣域面積1 525平方千米，下轄11個鎮(zhèn)，2021年總?cè)丝跒?8.2萬人。當(dāng)?shù)?016年之前存在基層治理效能不夠理想、群眾工作不夠扎實、社會參與相對不足的困境;2016年開始，石泉縣以黨建為引領(lǐng)，踐行以人民為中心的發(fā)展思想，開辟出以書記民情“三本賬”為統(tǒng)攬、“三共”為主線、“六制”為支撐、“鎮(zhèn)村工作一體化”為保障的高效能基層社會治理之路［28］，主動直接聯(lián)系和服務(wù)群眾，有效激活治理效能，形成獨具特色的基層社會治理路徑。2022年7月，筆者和調(diào)研團隊深入石泉縣調(diào)研，訪談各級黨政機關(guān)干部、村“兩委”負(fù)責(zé)人和村民共30人，采取座談會、參與式觀察等方式獲取第一手資料;同時收集相應(yīng)的政策文件、公告等文獻資料，對“加強基層社會治理的石泉探索”有了較為深入了解。

三、創(chuàng)新基層社會治理的地方實踐呈現(xiàn)

（一）基本動因：歷史性、人民性和變革性的統(tǒng)一

2016年之前，石泉縣存在城鄉(xiāng)公共治理情勢復(fù)雜、區(qū)域和鎮(zhèn)村之間發(fā)展不平衡不充分、回應(yīng)意愿和回應(yīng)能力不足的困境，主要表現(xiàn)為：其一，基層黨組織組織能力不強、政治功能薄弱、治理水平不高，存在“鎮(zhèn)上機關(guān)化、村上薄弱化”的問題，難以逾越基層社會治理及服務(wù)群眾“最后一公里”;其二，民情民意掌握不精準(zhǔn)，渠道分散化且閉環(huán)運行，缺乏科學(xué)的信息分類和統(tǒng)籌分析，導(dǎo)致群眾訴求回應(yīng)缺乏時效性;其三，縣域群眾利益訴求復(fù)雜多元、矛盾糾紛日益凸顯，基層社會治理在制度集成、架構(gòu)科學(xué)、方式系統(tǒng)方面存在一定的欠缺。

基于此，在歷史性、人民性和變革性的推動下，石泉縣積極探索創(chuàng)新基層社會治理的有效路徑。所謂歷史性指的是中華文明數(shù)千年所傳承的政治傳統(tǒng)，包含合法統(tǒng)治的道義責(zé)任。石泉縣以強烈責(zé)任感、使命感積極加強基層社會治理，從而更好地滿足社會進步之需，推動縣域高質(zhì)量發(fā)展。人民性是指黨的價值準(zhǔn)則和意識形態(tài)的集中體現(xiàn)——中國共產(chǎn)黨的群眾路線。石泉縣黨政部門注重集成式收集民意，以此為基礎(chǔ)制定政策已經(jīng)形成政治自覺和創(chuàng)新意識。新時代黨的群眾路線下的全過程民主治理正在成為現(xiàn)實。變革性是指政治勢能和現(xiàn)實催生的回應(yīng)民意的制度安排?；谏霞壵畯娪辛Α⒆陨隙碌男姓苿?，石泉縣以民意為導(dǎo)向的績效考核推動回應(yīng)民意的制度體系健全、工作機制優(yōu)化;注重制度創(chuàng)新和系統(tǒng)集成，對民意形成制度化的吸納與積極回應(yīng)。歷史性、人民性和變革性相統(tǒng)一，從而推動基層社會治理創(chuàng)新實踐的深入開展。

（二）主要做法：以上下貫通與左右互動加強基層社會治理

結(jié)合基層社會治理實際問題，石泉縣自2016年起通過推行鎮(zhèn)村工作一體化制度、書記民情“三本賬”制度和“三共六制”社會治理模式，以上下貫通和左右互動來加強基層社會治理。

1.突出向下負(fù)責(zé)的治理邏輯。為推動基層治理與鄉(xiāng)村振興深度融合，石泉縣2019年在迎豐鎮(zhèn)等地試點推行鎮(zhèn)村工作一體化制度，選派3～5名鎮(zhèn)干部到各村駐村幫扶，組建鄉(xiāng)村振興工作隊，主要由鎮(zhèn)干部擔(dān)任第一書記，打通基層治理“最后一百米”。2020年，全縣所有鎮(zhèn)、村（社區(qū)）全面推行鎮(zhèn)村工作一體化制度，工作隊以“三到三同三促進”為要求開展工作。“三到”是指鎮(zhèn)黨委和政府的年度工作任務(wù)分解到村、3～5名鎮(zhèn)干部派駐到村、1名鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)跟進到村。以行政村為治理單元，干部力量下沉至最末梢，派駐干部崗位在村、黨組織關(guān)系在村、工作及吃住也在村?！叭笔侵缚h鎮(zhèn)村干部注重決策同商、落實同抓、責(zé)任同擔(dān)，重大事項由工作隊和村“兩委”共同商議決策，按照“四議兩公開”程序?qū)嵤?，以工作隊形式推動日常工作且?zhèn)村干部協(xié)同負(fù)責(zé)。“三促進”指的是鎮(zhèn)村工作一體化制度創(chuàng)新的落腳點在于促進新型農(nóng)村集體經(jīng)濟、促進群眾致富、促進基層治理，制度優(yōu)化整合資源實現(xiàn)基層治理目標(biāo)。在黨的建設(shè)與鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展方面，突出村域基本單元;在鄉(xiāng)村發(fā)展的重點難點、薄弱風(fēng)險領(lǐng)域由鎮(zhèn)干部承擔(dān)主要責(zé)任。鄉(xiāng)村振興工作隊是由脫貧攻堅工作隊轉(zhuǎn)化而來。鎮(zhèn)村工作一體化制度將新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展、基層黨組織建強、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府資源配置優(yōu)化等工作合理統(tǒng)籌安排，是脫貧攻堅時期駐村幫扶制度的積極繼承和有效延伸。駐村干部發(fā)揮上通下達的積極作用，承擔(dān)政府回應(yīng)與資源協(xié)調(diào)的重要職責(zé)。

2.重視向上傳遞的民情治理。石泉縣2016年8月出臺《關(guān)于推行縣鎮(zhèn)書記民情“三本賬”制度的暫時辦法》，以縣委書記為“一線總指揮”，以中共石泉縣委為“一線指揮部”，設(shè)置直接聯(lián)系和服務(wù)群眾工作領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室（簡稱“聯(lián)系辦”），組織開展“群眾意見建議賬”“群眾利益訴求賬”“群眾投訴舉報賬”三本賬的建立與管理工作?？h級層面牽頭抓總，縣委書記率先帶頭執(zhí)行，鎮(zhèn)級層面設(shè)置一定的管理機構(gòu)，村級層面則設(shè)立登記受理機構(gòu)。經(jīng)過實踐探索，2018年1月起全縣推行書記民情“三本賬”制度，用好書記“關(guān)鍵人”、緊抓領(lǐng)導(dǎo)干部“關(guān)鍵少數(shù)”、圍繞群眾利益“關(guān)鍵事”，制定“分類建賬-書記閱批-受理告知-快速交辦-嚴(yán)格督查-結(jié)果反饋-書記把關(guān)-回復(fù)征詢-銷號歸檔”的辦理流程（見圖2），構(gòu)建黨委統(tǒng)攬、上下銜接、權(quán)責(zé)明晰、運行高效的群眾工作新格局。書記民情“三本賬”制度統(tǒng)籌民意導(dǎo)向、問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向，推動綜合治理、源頭治理、系統(tǒng)治理和依法分類治理一體化，創(chuàng)造性地構(gòu)建“群眾說事-書記接事-組織辦事”的閉環(huán)式基層社會治理體系［29］，健全直接聯(lián)系和服務(wù)群眾工作機制，積極回應(yīng)群眾的合理訴求，為“事事有回音、件件有著落”奠定制度基礎(chǔ)。

3.強化左右互動的黨領(lǐng)共治。以創(chuàng)建全省基層黨建示范縣為契機，石泉縣2016年以來積極探索建立“三共六制”社會治理模式，旨在構(gòu)建治理方式信息化、治理架構(gòu)科學(xué)化、治理制度集成化的基層社會治理長效機制。所謂“三共”是指平臺共建、事務(wù)共治、成果共享，它基于共同締造理念，強調(diào)治理主體共同發(fā)力。平臺共建主要以群眾反映強烈的難點熱點問題為切入口，各級黨委依照群眾訴求，指導(dǎo)基層黨組織制定為民服務(wù)的供給清單和需求清單，同時積極與屬地范圍內(nèi)的單位黨組織對接并建立共建清單。事務(wù)共治突出優(yōu)勢互補，將各單位統(tǒng)合于基層管理服務(wù)，整合各類社會服務(wù)、市場服務(wù)和公共服務(wù)資源，著力使服務(wù)便捷化和精準(zhǔn)化。成果共享注重健全基層工作積分考核機制，圍繞基層黨建、矛盾調(diào)處、共駐共建等內(nèi)容落實職責(zé)、明確任務(wù)，助力基層治理現(xiàn)代化?！傲啤敝饕獜娬{(diào)提升基層社會治理能力。它以宣傳教育機制弘揚和踐行社會主義核心價值觀，開展道德評議和宣傳教育活動，健全公共文化服務(wù)體系;以治安防控機制維護社會和諧穩(wěn)定，建立綜治中心和平安超市，人防技防“雙管齊下”，實現(xiàn)治安防控全覆蓋;以法律服務(wù)機制推進法治化治理，開展“七五”普法行動，實施“三官一律”進基層，營造群眾知法懂法、守法用法的良好風(fēng)氣;以矛盾糾紛調(diào)處機制搭建協(xié)商治理新平臺，落實行政調(diào)解、人民調(diào)解和司法調(diào)解“三調(diào)聯(lián)動”機制，健全矛盾糾紛多元化解體系;以民生保障機制增進人民福祉，深化便民服務(wù)，完善城鄉(xiāng)群眾關(guān)愛服務(wù)體系;以村（居）民自治機制提升自治水平，建強基層黨支部堡壘，發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用，積極培育社會組織，規(guī)范基層社會秩序，深化基層自治。

（三）基本成效：筑牢基層基礎(chǔ)且體現(xiàn)秩序和活力

經(jīng)過多年的積極探索，石泉縣有效回應(yīng)人民訴求、踐行群眾路線導(dǎo)向的基層社會治理實踐取得較顯著成效。在鎮(zhèn)村工作一體化、書記民情“三本賬”和“三共六制”的制度創(chuàng)新基礎(chǔ)上，石泉縣構(gòu)建起以群眾訴求驅(qū)動的回應(yīng)型治理的基層社會治理體系，從而將黨建工作、基層治理和群眾路線深度融合并協(xié)同互動，以“黨建引領(lǐng)、多維互動、協(xié)作共治”的治理格局推動基層善治能力加強。群眾智慧與社會力量在制度作用和組織動員下有效統(tǒng)合，以高效能治理引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展。2019年石泉縣脫貧摘帽以來，城鄉(xiāng)居民生產(chǎn)總值和可支配收入持續(xù)增長，榮獲陜西省扶貧績效考核優(yōu)秀縣、陜西省縣域經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)幭冗M位獎、2018-2020年度陜西省文明城市、“十三五”全國普法工作先進單位等表彰榮譽;石泉縣還多次被評為全國信訪“三無”縣，平安建設(shè)滿意度達99.04％，2020-2022年公眾安全滿意度測評結(jié)果均位居省市前列;獲得2021年度平安縣、“平安銅鼎”、2021年度平安安康建設(shè)市域社會治理先進縣、“無黑無惡”示范創(chuàng)建先進縣、2022年全國信訪先進集體、2023年全國信訪工作示范縣等稱號。縣域治理與社會發(fā)展展現(xiàn)蓬勃生機和治理活力。

四、 創(chuàng)新基層社會治理的實踐路徑和機制

（一）實現(xiàn)路徑：“四位一體”的積極型回應(yīng)治理體系

上下貫通和左右互動的基層治理實踐何以能夠構(gòu)建積極回應(yīng)體系、推動治理效能提升？本文以“前提-基礎(chǔ)-過程-結(jié)果”“四位一體”分析框架解構(gòu)石泉縣基層社會治理實踐，明晰積極型回應(yīng)治理體系的建構(gòu)路徑。

1.以黨建引領(lǐng)強化回應(yīng)前提。加強基層黨建是回應(yīng)性治理的重要前提和有效方式?；谑姑驼h和服務(wù)型政黨的雙重驅(qū)動，石泉縣以黨建引領(lǐng)不斷強化回應(yīng)性治理的前提。鎮(zhèn)村工作一體化制度撬動各類資源和服務(wù)下沉至末梢;同時實行“眼睛向下關(guān)注民生、人往下走和群眾打成一片、工作下沉夯實基層治理”的黨員干部“三下”活動，選派黨員干部駐村至基層一線，選優(yōu)配強基層黨組織干部力量，增強基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用，黨建引領(lǐng)強化基層社會治理。為加強社會組織與非公有制經(jīng)濟組織的黨建水平，探索推廣社會組織或非公企業(yè)+N項機制工作模式，派駐黨建工作指導(dǎo)員至社會組織與非公有制經(jīng)濟組織，制定黨建工作任務(wù)清單，構(gòu)建完整的黨建制度鏈，豐富并拓展黨員及黨組織基層治理作用的實現(xiàn)途徑。在各項制度創(chuàng)新中，黨員干部力量下沉至基層各領(lǐng)域，依靠為人民服務(wù)的初心宗旨積極回應(yīng)群眾訴求，提升黨建引領(lǐng)下各部門的回應(yīng)意愿和能力，使基層社會更好地貫徹黨的方針路線和主張，增強基層社會回應(yīng)性和治理效能。

2.以渠道暢通筑牢回應(yīng)基礎(chǔ)。積極暢通并拓展民情民意表達渠道是回應(yīng)性治理的基礎(chǔ)工程。在創(chuàng)新推行書記民情“三本賬”制度過程中，石泉縣拓寬表達渠道，積極回應(yīng)群眾合理訴求?？h、鎮(zhèn)、村三級黨組織書記面向社會主動公布手機號碼，群眾可以直接與書記建立聯(lián)系渠道，或通過其他渠道便捷反映利益訴求和意見建議，從而暢通回應(yīng)流程，提升回應(yīng)效率。新時代推進國家治理現(xiàn)代化關(guān)鍵在于發(fā)揮我國制度優(yōu)勢。充分發(fā)揮人大代表作用，各級代表切實履行法定職責(zé)，體察民情、監(jiān)督民意、傳遞民聲，保持與人民的密切聯(lián)系。維護正常信訪渠道，加強和改進信訪工作。積極發(fā)揮社會主義協(xié)商民主的優(yōu)勢作用，突出各種協(xié)商形式的治理效能并構(gòu)建優(yōu)勢互補的協(xié)商合作機制，擴大政治參與的有序性。通過多渠道同時運轉(zhuǎn)，確保民意上達全面及時，全方位、無死角地筑牢回應(yīng)基礎(chǔ)，真正實現(xiàn)“民意呈上來”，并以此為基點開展回應(yīng)性精確治理。

3.以黨領(lǐng)共治打通回應(yīng)過程。黨建引領(lǐng)下的協(xié)同共治與積極回應(yīng)是回應(yīng)性治理過程中的應(yīng)有之義。以“三共六制”工作機制構(gòu)建區(qū)域聯(lián)建共同體，黨建引領(lǐng)整合服務(wù)資源、破除行政壁壘。石泉縣實現(xiàn)縱向聯(lián)抓平臺共建、橫向聯(lián)建事務(wù)共治、系統(tǒng)聯(lián)動成果共享，將基層黨組織建設(shè)為轄區(qū)內(nèi)聯(lián)結(jié)各項工作、人民群眾和各類組織的軸心，基于“共駐共建”塑造融合式基層黨建。推行縣、鎮(zhèn)、村（社區(qū)）三級基層黨建工作聯(lián)席會議制度，基于屬地黨組織黨建和行業(yè)單位系統(tǒng)雙向考核，帶動縣域內(nèi)行業(yè)單位系統(tǒng)所屬的黨組織和在職黨員到屬地社區(qū)“雙報到”。凝聚轄區(qū)內(nèi)機關(guān)、學(xué)校等多元主體力量，充分整合公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會服務(wù)資源，各展所長、共治共享。以文化引領(lǐng)、治安防控、法律服務(wù)、矛盾調(diào)處、民生保障、居民自治“六制”要求，分別制定供給和需求清單;建強與“六制”相對應(yīng)的6支志愿服務(wù)隊，細(xì)化服務(wù)崗位設(shè)置，以民主協(xié)商、雙向認(rèn)領(lǐng)的共建清單積極回應(yīng)群眾訴求。

4.以回應(yīng)治理導(dǎo)向善治結(jié)果?；鶎由鐣卫淼氖剿鳉v經(jīng)多年實踐，已形成一套較為完善的回應(yīng)性治理機制?；貞?yīng)前提、回應(yīng)基礎(chǔ)、回應(yīng)過程各環(huán)節(jié)、各部分緊密配合，提高了群眾的滿意度和認(rèn)同感，邁向基層善治。從回應(yīng)前提看，黨和政府將群眾訴求擺在核心位置，以人民為中心，全心全意為人民服務(wù);黨員干部和黨建力量下沉至治理末梢，自上而下增強回應(yīng)意愿，以民心政治理念構(gòu)建起回應(yīng)性政黨和回應(yīng)性政府的雛形。從回應(yīng)基礎(chǔ)看，以群眾的問題導(dǎo)向和需求導(dǎo)向為治理目標(biāo)，暢通民意表達渠道，傳達群眾合理訴求，及時回應(yīng)人民關(guān)切;搭建民眾與治理主體直接溝通橋梁，鞏固拓展多種民意表達渠道，以全方位、無死角的民情民意洞察筑牢回應(yīng)基礎(chǔ)。從回應(yīng)過程看，黨建引領(lǐng)多元主體協(xié)作共治，優(yōu)化資源整合與分配機制，增強基層社會治理合力;各治理主體圍繞黨建核心加強責(zé)任意識與服務(wù)意識，發(fā)揮各方優(yōu)勢予以積極回應(yīng)，從而構(gòu)建共建共治共享的高效能基層社會治理格局。從回應(yīng)結(jié)果看，各環(huán)節(jié)關(guān)聯(lián)緊密且有效銜接，形成完整的積極回應(yīng)鏈條，完善全過程回應(yīng)治理;破解碎片化、分散化的基層社會治理格局與人民群眾難以反饋建議的難題，從而構(gòu)建全過程治理回應(yīng)體系，提升回應(yīng)效果;通過彌補基層社會治理資源匱乏、治理機構(gòu)不足的局限性，推動回應(yīng)性治理效能提升，實現(xiàn)善治目標(biāo)，以黨政部門與社會群眾的雙向積極互動促進基層社會治理現(xiàn)代化。

（二）實現(xiàn)機制：基層善治能力取向的回應(yīng)性治理

作為創(chuàng)新基層社會治理的有效路徑，回應(yīng)性治理形成完整的全過程積極回應(yīng)鏈條，在治理主體、治理理念、治理方式、治理目標(biāo)方面各有其獨特機制，以此推動基層善治能力提升和國家治理現(xiàn)代化。

1.基于黨建勢能的治理主體協(xié)同化。中國共產(chǎn)黨是中國式現(xiàn)代化的領(lǐng)導(dǎo)核心。黨的領(lǐng)導(dǎo)是當(dāng)代中國的最大國情［30］。“三共六制”制度創(chuàng)新基于黨建引領(lǐng)，統(tǒng)籌各治理主體積極整合、優(yōu)勢互補，推動黨領(lǐng)共治提質(zhì)增效。優(yōu)化黨組織與職能部門的權(quán)責(zé)關(guān)系，建立健全相互支撐、相互獨立、相互監(jiān)督的組織運行局面，同時完善風(fēng)險防控、考評考核等保障機制，以清單式治理手段明確目標(biāo)責(zé)任，提升治理效能。構(gòu)建良性層級互動關(guān)系，推動治理權(quán)力與服務(wù)重心下沉，加強各主體間的利益聯(lián)結(jié)關(guān)系，增進多維互動程度。充分考慮基層社會的復(fù)雜性、治理的艱巨性以及多元主體自主治理需求，協(xié)商回應(yīng)各主體利益訴求;注重強化利益聯(lián)結(jié)機制和有效信息溝通互動機制，以共同治理目標(biāo)為基礎(chǔ)原則整合利用各項資源要素，進而形成整體性力量，破解基層社會治理難題，推動基層社會治理邁向現(xiàn)代化。

2.基于積極政府的治理理念積極化。積極治理是基層社會治理現(xiàn)代化的重要特征。在現(xiàn)代社會，公共行政組織逐漸趨于積極治理，政府角色轉(zhuǎn)變?yōu)楣伯a(chǎn)品與服務(wù)的生產(chǎn)和供給者，且致力于打造“無縫隙政府”，能夠在任何時間地點為民眾提供服務(wù)［31］。中國政府在歷史進程中趨于扮演積極角色，并將其轉(zhuǎn)化為國家發(fā)展的優(yōu)勢［32］，以“積極國家”姿態(tài)對社會問題進行干預(yù)［33］。書記民情“三本賬”制度通過集成式的渠道收集線索，聚焦干部群眾普遍反映的熱點堵點問題，預(yù)判治理風(fēng)險且在風(fēng)險尚未成形時及時開展治理，從而防范和化解社會矛盾，維護社會秩序穩(wěn)定。黨政部門在積極組織和動員多元主體、整合多方力量、形成治理合力的過程中發(fā)揮主導(dǎo)作用，深挖社會問題根源，以積極治理、有效回應(yīng)的政策實踐提升公共行政組織的公信力，增強基層社會治理效能。積極治理基于依法執(zhí)政、依法行政原則，積極行為注重以法律為準(zhǔn)繩，依照法定程序進行，積極接受各方監(jiān)督，黨政機關(guān)的權(quán)力行使應(yīng)始終處于法律設(shè)定的公權(quán)力邊界內(nèi)，且治理行為嚴(yán)格遵循程序正當(dāng)和信息公開原則，維護人民合法利益和社會穩(wěn)定。

3.基于敏捷驅(qū)動的治理方式精細(xì)化。專業(yè)化、智能化、信息化的治理手段和形式有助于促使基層社會各治理單元協(xié)調(diào)穩(wěn)定、精確高效運作，以精細(xì)化治理方式創(chuàng)造治理價值，提升治理效能。石泉縣基層社會治理實踐推動治理主體能動性和創(chuàng)造性的發(fā)揮，調(diào)動群眾參與積極性，構(gòu)建起“橫向到邊、縱向到底”治理體系和治理向度，指導(dǎo)城鄉(xiāng)基層社會以增進精準(zhǔn)性為靶向、以提升治理效能為目標(biāo)，通過對治理主體的精確定位、群眾訴求的精準(zhǔn)識別、治理流程的精細(xì)劃分，以“長效運行、精細(xì)治理”為價值導(dǎo)向，完善基層社會治理感知精確、指向精準(zhǔn)的運作網(wǎng)絡(luò)體系。建立政民雙向知識結(jié)構(gòu)互補、利益網(wǎng)絡(luò)兼容的互動治理結(jié)構(gòu)［34］;厘清黨政機關(guān)、社會組織、城鄉(xiāng)居民等各方主體的職能權(quán)責(zé)，并依照資源合理配置原則對相關(guān)主體職能權(quán)責(zé)進行規(guī)范化、清晰化、精準(zhǔn)化的梳理和界定［35］，以統(tǒng)籌聯(lián)動、精準(zhǔn)決策的互動機制構(gòu)建基層社會集成聯(lián)動、高效運轉(zhuǎn)的治理格局。

4.基于共同締造的治理目標(biāo)人本化。推進基層善治，要突出“以人為本”的治理目標(biāo)，開展組織群眾、發(fā)動群眾的“共同締造”活動;注重體現(xiàn)群眾意愿、關(guān)注群眾切身利益，發(fā)揮群眾積極性、主動性和創(chuàng)造性，以民心政治的落地提高基層社會治理的溫度、高度、廣度和力度。堅持人民至上的立場和“從群眾中來、到群眾中去”的原則，對于我國基層社會完善治理機制、創(chuàng)新治理模式、提升治理水平具有啟發(fā)和借鑒價值。堅持“以人為本，為民服務(wù)”的價值導(dǎo)向，構(gòu)建治理目標(biāo)人本化的政策設(shè)計，推動基于引導(dǎo)動員與群眾反饋的人本化治理互動逐漸完善［36］。聚智集力，依托大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)手段，構(gòu)建信息共享交流服務(wù)平臺，鼓勵多元主體共同參與基層社會治理、信息互通、資源共享，形成“一切為民”的治理規(guī)范。調(diào)動廣大群眾的自主性和積極性，激發(fā)其作為主體參與基層社會治理的自覺，推動國家向基層社會分權(quán)賦能的提質(zhì)增效。

5.以回應(yīng)性治理推動基層善治發(fā)展。集權(quán)式的“條條”治理與分權(quán)式的“塊塊”治理相結(jié)合，造就我國獨特且科學(xué)的國家治理體系［37］。但是條塊之間由于各自為政、銜接不暢和矛盾沖突，造成政策不兼容、合作不通暢、平臺不對接的困境［38］，進而造成基層治理成本日益增加、治理邊際效益遞減。以基層善治能力提升為基本取向的回應(yīng)性治理有助于破解黨政部門的條塊協(xié)同不到位問題，增進條塊結(jié)合和系統(tǒng)整合的能力水平。從治理主體看，回應(yīng)性治理利用黨建勢能，協(xié)調(diào)與平衡黨建引領(lǐng)下的政府、企業(yè)、公民、社會組織等多元主體的多種利益訴求，以閉環(huán)式的治理體系達成治理主體協(xié)同化。從治理理念看，回應(yīng)性治理下的治理主體扮演積極角色，基于“積極政府”的治理方式以回應(yīng)意愿和回應(yīng)能力的提升，達成治理理念積極化。從治理方式看，回應(yīng)性治理構(gòu)建長效運行的精細(xì)化治理網(wǎng)絡(luò)體系，以“橫向到邊、縱向到底”的治理結(jié)構(gòu)達成治理方式精細(xì)化。從治理目標(biāo)看，回應(yīng)性治理站穩(wěn)“人民至上”的根本立場，積極組織并發(fā)動群眾，以“共同締造”的民心政治達成治理目標(biāo)人本化。回應(yīng)性治理的上述四項機制共同作用、相互支撐、相互促進（見圖3），進而推動基層善治能力提升與國家治理現(xiàn)代化。

五、結(jié)論與討論

“一個國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平很大程度上體現(xiàn)在基層。基礎(chǔ)不牢，地動山搖。要不斷夯實基層社會治理這個根基?！保?8］基于回應(yīng)性治理視野對基層社會治理的石泉實踐展開研究，本文得出如下結(jié)論。

第一，推動形成既有秩序又有活力的基層社會治理，需要科層之間的良性互動，也離不開政府組織對社會的積極回應(yīng)和有效治理。基層社會的活力和有序問題關(guān)乎基層治理效能。基層政權(quán)處于國家與社會上下交接的樞紐部位，只有實現(xiàn)上意下達、下情上達的雙向互動，它才能更好地實現(xiàn)國家上層與基層的均衡。與此同時，人民群眾是基層社會的主體，他們主動性、積極性和創(chuàng)造性的發(fā)揮程度影響著公共治理效能?；貞?yīng)性治理以積極回應(yīng)增強基層社會活力、筑牢基層社會基礎(chǔ);以積極、可持續(xù)的回應(yīng)實現(xiàn)上下貫通，以全過程政民合作治理促進左右互動，以治理各環(huán)節(jié)精準(zhǔn)性、針對性和有效性的增強培育基層社會秩序與活力，從而提高基層社會治理效能。

第二，回應(yīng)性治理以“四位一體”的路徑構(gòu)建積極回應(yīng)機制。回應(yīng)性治理是治理主體在使命驅(qū)動下以多種形式及時回應(yīng)社會方面的合理訴求，強調(diào)公民和社會積極參與以提升治理效能，以敏捷驅(qū)動和積極治理為顯著特征，以增強善治能力為結(jié)果導(dǎo)向。從其形成機制看，回應(yīng)性治理以黨和政府的使命驅(qū)動為回應(yīng)前提，以人民的合理訴求的傳達為回應(yīng)基礎(chǔ)，以治理主體的積極回應(yīng)為回應(yīng)過程，以推進善治的結(jié)果導(dǎo)向為回應(yīng)結(jié)果，最終在黨政部門與社會群眾的雙向積極互動中達成公共利益最大化和公共事務(wù)預(yù)期治理效果，助推基層善治。

第三，回應(yīng)性治理有助于破解全過程治理敏捷性不足的困境，提升基層善治能力。治理主體扮演積極角色，以回應(yīng)意愿和回應(yīng)能力的提升達成治理理念積極化;構(gòu)建長效運作的精細(xì)化治理網(wǎng)絡(luò)體系，以“橫向到邊、縱向到底”的治理向度和結(jié)構(gòu)進而推動精細(xì)化治理;它站穩(wěn)以人民為中心的根本立場，積極依靠群眾、組織群眾和發(fā)動群眾，以“共同締造”理念的民心政治達成治理目標(biāo)人本化。通過治理主體協(xié)同化、治理理念積極化、治理方式精細(xì)化、治理目標(biāo)人本化的運行機制來創(chuàng)新基層社會治理，從而推進善治實現(xiàn)。

本文的邊際貢獻主要有：其一，豐富和擴展回應(yīng)性治理理論。在既有基礎(chǔ)上增加回應(yīng)前提與回應(yīng)結(jié)果環(huán)節(jié)，反映基于群眾路線和基層社會的全過程治理創(chuàng)新觀點，對創(chuàng)新基層社會治理、推進國家治理現(xiàn)代化建設(shè)具有一定啟發(fā)性。其二，深度挖掘縣域基層治理改革實踐，以代表性案例分析我國創(chuàng)新基層社會治理的路徑和機制，對“如何不斷提高黨和政府回應(yīng)社會的自覺性、敏捷性、有效性及可持續(xù)性”這一問題作出解答。其三，構(gòu)建全過程回應(yīng)環(huán)節(jié)與治理機制，形成較為完整的回應(yīng)邏輯閉環(huán)，破解碎片化、分散化的基層社會治理格局以及人民群眾難以敏捷反應(yīng)訴求的難題，從而持續(xù)提升回應(yīng)性治理效能，增強基層善治能力，以政民雙向積極互動推動基層社會治理現(xiàn)代化。

基于人民性、系統(tǒng)性和創(chuàng)新性，我國基層與地方社會治理實踐以提升回應(yīng)性為重要趨向，更加注重創(chuàng)新基層社會治理，回應(yīng)性治理也彰顯其重要理論價值和現(xiàn)實意義。但是本研究主題今后還需進一步深化。例如，要與敏捷治理、合作治理進行比較分析，更好地完善回應(yīng)性治理運行機制;進一步發(fā)掘基層社會治理實踐，豐富回應(yīng)性治理的經(jīng)驗研究。

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The Path and Mechanism of Innovating Grassroots Social Governance in the Perspective of Responsive Governance

HE Degui，XIA Meixin

（Research Center for Rural Governance and Social Construction，Northwest A&F University，Yangling，Shaanxi ?712100，China）

Abstract：Grassroots social governance plays a fundamental role in Chinas national governance.The research based on the social governance practice in Shiquan County，Shaanxi Province shows that to promote the formation of an orderly and dynamic grassroots social governance requires a positive interaction between the branches，as well as the positive response and effective governance of government organizations to society;Compared with one-way governance and bureaucratic governance，responsive governance takes the mission drive of the ruling party and government as the fundamental premise，attaches importance to the convenient communication of peoples reasonable demands，pays attention to the positive response of the governance subject in the governance process， and takes strengthening the ability of good governance at the grassroots level as the response result;Strengthen and innovate grassroots social governance through the realization mechanism of synergetic governance subjects，proactive governance concepts，refined governance methods，and humanistic governance goals，so as to maximize public interests and achieve the expected governance effect of public affairs in the two-way positive interaction between the Party and government departments and the social masses，thus boosting grassroots governance towards modernization.

Key word：responsive governance;grassroots social governance;good governance capacity;modernization of governance;whole process governance

（責(zé)任編輯：張潔）