規(guī)范公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營與價值實現(xiàn)的浙江探索

單沁彤　俞巍滔　王平

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營是激活公共數(shù)據(jù)資源、挖掘數(shù)據(jù)價值的重要手段?！墩憬」矓?shù)據(jù)條例》（以下簡稱《公共數(shù)據(jù)條例》）率先以地方立法形式明確，授權(quán)運營是公共數(shù)據(jù)開放利用的重要手段。浙江省大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局緊密推動《浙江省公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）的起草工作，已多輪征求意見。杭甬溫等地也針對各自發(fā)展定位與產(chǎn)業(yè)特色制定了本地授權(quán)運營政策，助力數(shù)據(jù)要素產(chǎn)業(yè)發(fā)展?！逗贾菔泄矓?shù)據(jù)授權(quán)運營實施方案（試行）》（以下簡稱《實施方案》）于2023年2月公開征求意見。省級《暫行辦法》和地市《實施方案》作為系列配套政策，將推動規(guī)范公共數(shù)據(jù)的社會化開發(fā)利用，充分釋放數(shù)據(jù)紅利。

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的基本原則

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營是指公共數(shù)據(jù)管理部門將公共數(shù)據(jù)資源按照法定程序，合法授權(quán)給某個特定數(shù)據(jù)運營機構(gòu)，由其對授權(quán)的公共數(shù)據(jù)開展加工處理、價值挖掘等活動，并產(chǎn)生數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)的相關(guān)行為。當(dāng)前，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營不僅是數(shù)據(jù)要素市場化機制探索的關(guān)鍵賽道，也是各地推進公共數(shù)據(jù)價值創(chuàng)新的密集領(lǐng)域。浙江、上海等地針對實踐中諸多堵點問題，率先啟動公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營立法探索，初步勾畫了授權(quán)運營的基本規(guī)則。

以一體化智能化公共數(shù)據(jù)平臺建設(shè)為基礎(chǔ)，浙江采取“原則性規(guī)定+專門立法”的立法模式，初步形成公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營行為的規(guī)范框架。浙江《公共數(shù)據(jù)條例》明確了授權(quán)運營制度的基本原則、運營主體、運營協(xié)議、運營范圍、收益標的等內(nèi)容， 《暫行辦法》進一步細化了授權(quán)運營的操作規(guī)范。

安全可控，依法利用。公共數(shù)據(jù)具有高價值、敏感性的特征，出于安全考慮，政府對公共數(shù)據(jù)開放往往持審慎態(tài)度，阻塞了高價值數(shù)據(jù)的有效供給。授權(quán)運營強調(diào)落實安全可控原則，按照公共數(shù)據(jù)分類分級要求，加強數(shù)據(jù)全生命周期安全和合法利用管理，確保數(shù)據(jù)來源可溯、去向可查、行為留痕、責(zé)任可究，禁止開放的公共數(shù)據(jù)不得授權(quán)運營，最大程度維護國家安全和社會公共利益。授權(quán)運營協(xié)議應(yīng)當(dāng)明確數(shù)據(jù)安全要求，授權(quán)運營單位應(yīng)當(dāng)依托公共數(shù)據(jù)平臺加工數(shù)據(jù)，最終對外提供的應(yīng)是數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)，如數(shù)據(jù)模型、數(shù)據(jù)分析報告、數(shù)據(jù)指數(shù)等，不得向第三方提供原始數(shù)據(jù)。

公平公正，市場配置。為構(gòu)建數(shù)據(jù)要素市場開放競爭的形態(tài)，授權(quán)運營應(yīng)避免由單一主體獨占性經(jīng)營，形成壟斷和歧視。同時從制度建設(shè)、誠信記錄、專業(yè)資質(zhì)、安全條件等方面明確主體資質(zhì)要求，維護市場秩序。浙江省及杭州市的制度文件中均對授權(quán)運營單位的行為，以及依申請授權(quán)運營的流程進行了詳細規(guī)范。以協(xié)議方式明確政府與運營主體，在數(shù)據(jù)需求收集、提交數(shù)據(jù)需求申請、數(shù)據(jù)提供單位授權(quán)確認和數(shù)據(jù)交付或匯聚、運營方開展數(shù)據(jù)利用等環(huán)節(jié)的權(quán)利與義務(wù)。

公共數(shù)據(jù)資源市場化配置的激活路徑

浙江貼合數(shù)字化發(fā)展實際，以具體場景為牽引，公共數(shù)據(jù)平臺為支撐，通過公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營，創(chuàng)新公共數(shù)據(jù)資源市場化利用的有效模式和可行路徑。

場景牽引，服務(wù)于民。多年來，浙江數(shù)字政府建設(shè)蹄疾步穩(wěn)，積累了海量政務(wù)數(shù)據(jù)和豐富應(yīng)用場景。在授權(quán)運營制度設(shè)計中，基于特定場景，通過針對性、專業(yè)化分類授權(quán)，引入專業(yè)運營機構(gòu)，激活公共數(shù)據(jù)價值，有利于實現(xiàn)數(shù)據(jù)價值開發(fā)與數(shù)據(jù)合理授權(quán)的統(tǒng)一。浙江《暫行辦法》要求授權(quán)運營單位按照應(yīng)用場景申請公共數(shù)據(jù)，且場景具有重大經(jīng)濟或社會價值。杭州《實施方案》同樣強調(diào)場景牽引，數(shù)據(jù)授權(quán)遵循“一場景一清單一審定”原則，數(shù)據(jù)產(chǎn)品或數(shù)據(jù)服務(wù)不得用于或變相用于未經(jīng)審批的應(yīng)用場景。為更好滿足公共利益，賦能公共服務(wù)，浙江優(yōu)先支持與民生緊密相關(guān)、社會需求迫切、行業(yè)增值潛力顯著和產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略意義重大的領(lǐng)域開展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營，挖掘數(shù)據(jù)運營的場景需求，開發(fā)形成數(shù)據(jù)產(chǎn)品并向社會提供服務(wù)，賦能社會發(fā)展。杭州《實施方案》進一步提出重點發(fā)展醫(yī)療健康、金融保險、商貿(mào)物流、工業(yè)制造等10個領(lǐng)域中的應(yīng)用場景，在2025年底前形成20個以上有價值、可推廣的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)。

平臺支撐，域內(nèi)加工。為了實現(xiàn)“原始數(shù)據(jù)不出域、數(shù)據(jù)可用不可見”，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營需要依托可信環(huán)境開展數(shù)據(jù)加工處理，確保數(shù)據(jù)安全。近年來，浙江創(chuàng)新建設(shè)省市縣一體化智能化公共數(shù)據(jù)平臺以及一體化數(shù)字資源系統(tǒng)，積極構(gòu)建數(shù)字資源智能化總賬本，推動實現(xiàn)數(shù)字資源“一本賬管理、一站式瀏覽、一攬子申請、一平臺調(diào)度、一體化生產(chǎn)、一張網(wǎng)管控”，提升數(shù)字資源利用效能。省內(nèi)部分市縣先行先試，初步探索實踐公共數(shù)據(jù)資源的開發(fā)利用、授權(quán)運營，如臺州市利用信用數(shù)據(jù)助力小微企業(yè)金融服務(wù)，衢州市探索信用數(shù)據(jù)多場景應(yīng)用。依托現(xiàn)有公共數(shù)據(jù)平臺，深化建設(shè)省域一體化公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營平臺，有助于統(tǒng)一建設(shè)數(shù)據(jù)要素基礎(chǔ)設(shè)施，規(guī)范開發(fā)標準，提升分布式隱私計算能力，實現(xiàn)安全脫敏、訪問控制監(jiān)管溯源、全程審計等數(shù)據(jù)大開發(fā)、大安全功能。

應(yīng)對挑戰(zhàn)，持續(xù)完善授權(quán)運營制度體系。當(dāng)前，公共數(shù)據(jù)供給能力不足、數(shù)據(jù)安全風(fēng)險較大等問題依然存在，對授權(quán)運營構(gòu)成較大挑戰(zhàn)。國家層面尚未就數(shù)據(jù)開發(fā)利用，專門立法，地方現(xiàn)有制度探索也較粗疏，授權(quán)運營行為的法律性質(zhì)仍存在較大爭議。浙江《暫行辦法》與杭州《實施方案》對于暢通公共數(shù)據(jù)資源社會化開發(fā)利用具有積極意義，但距離真正實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)安全、合規(guī)、高效開發(fā)利用，仍有較大探索空間。一方面，應(yīng)明確公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營與數(shù)據(jù)開放之間的關(guān)系，圍繞授權(quán)運營以及數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)市場運營環(huán)節(jié)細化制度設(shè)計。另一方面，需要迭代升級授權(quán)運營平臺，進一步強化數(shù)據(jù)供給、創(chuàng)新數(shù)據(jù)治理、加強數(shù)據(jù)安全，以制度、技術(shù)和市場三輪驅(qū)動，提升公共數(shù)據(jù)資源配置效率，滿足數(shù)據(jù)要素產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的需求。