“黨內(nèi)法規(guī)”的歷史變遷與制度演進

摘 要：“黨內(nèi)法規(guī)”的概念表述由來已久，在黨的建設(shè)的不同階段，其制度演變呈現(xiàn)出不同特點。從概念生成來看，黨內(nèi)法規(guī)深植于黨的歷史發(fā)展進程，經(jīng)歷了“黨規(guī)”到“黨內(nèi)法規(guī)”的語詞變化。但就制度演進而言，黨內(nèi)法規(guī)的歷史變遷又不完全契合黨領(lǐng)導(dǎo)人民進行百年奮斗的歷史分期，更適宜被劃分為“概念實用”“約定俗成”“制度規(guī)范”三個階段，并體現(xiàn)出相應(yīng)的時代價值?！案拍顚嵱谩苯沂玖它h內(nèi)法規(guī)的原初語境和制度初衷，“約定俗成”彰顯了黨內(nèi)法規(guī)概念統(tǒng)一和制度初創(chuàng)的過程，“制度規(guī)范”則確保了黨內(nèi)法規(guī)制度體系的穩(wěn)定成型和健全完善。這種三階段的劃分，更能凸顯黨內(nèi)法規(guī)的制度演進史。

關(guān)鍵詞：“黨內(nèi)法規(guī)”；歷史變遷；概念實用；約定俗成；制度規(guī)范

中圖分類號：D23

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-7408（2023）07-0023-09

基金項目：中共中央黨校（國家行政學(xué)院）學(xué)習(xí)貫徹黨的二十大精神研究專項“黨的自我革命制度規(guī)范體系的系統(tǒng)構(gòu)成、理論邏輯和時代價值”（2023ZX20020）的研究成果。

作者簡介：張海濤（1992—），男，山東淄博人，中共中央黨校（國家行政學(xué)院）黨的建設(shè)教研部講師，法學(xué)博士，研究方向：黨內(nèi)法規(guī)、黨的制度建設(shè)。

“黨內(nèi)法規(guī)”的概念表述由來已久，在黨的建設(shè)不同歷史階段，其制度演變呈現(xiàn)出不同特點。尤其是黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)取得了顯著成就，逐漸形成了一整套內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運行有效的黨內(nèi)法規(guī)體系。學(xué)界目前對黨內(nèi)法規(guī)的歷史梳理多從新民主主義革命時期、社會主義革命和建設(shè)時期、改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新時期、中國特色社會主義新時代以來四個縱向的歷史分期進行理論透視，卻鮮有從制度演進的視角對黨內(nèi)法規(guī)進行歷史解讀?；仡欬h內(nèi)法規(guī)概念生成和制度延展的歷史過程，不僅經(jīng)歷了“黨規(guī)”到“黨內(nèi)法規(guī)”的表述變化，還形成了“概念實用”“約定俗成”“制度規(guī)范”三個環(huán)環(huán)相扣又逐漸演進的發(fā)展階段。對黨內(nèi)法規(guī)制度生成史的梳理，既有助于總結(jié)凝練黨內(nèi)法規(guī)在不同歷史階段的時代意義，也可以豐富黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)理論探討，推動黨的治理現(xiàn)代化進程。

一、從“黨規(guī)”到“黨內(nèi)法規(guī)”的表述變化

“黨內(nèi)法規(guī)”的概念提出不是一蹴而就的，既得益于毛澤東對管黨治黨制度形態(tài)的創(chuàng)造性設(shè)計，也與特定階段黨的建設(shè)時代背景緊密關(guān)聯(lián)?！包h規(guī)”是“黨內(nèi)法規(guī)”的原初表述，而“黨內(nèi)法規(guī)”則于新中國成立初期修改形成，這一微妙變化盡管在百年黨建歷史中并不突出，但卻具有特殊的歷史價值和時代意義。

（一）“黨規(guī)”的提出

“黨內(nèi)法規(guī)”最初被認(rèn)為是毛澤東在新民主主義革命時期提出的。1938年，在黨的擴大的六屆六中全會上，毛澤東作了《論新階段》的政治報告，其中第七部分是于同年10月14日發(fā)表的《中國共產(chǎn)黨在民族戰(zhàn)爭中的地位》，該文被編入《毛澤東選集》第二卷中，在論述“黨的紀(jì)律”時，提到了這一制度概念。毛澤東強調(diào)：“為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌，除了上述四項最重要的紀(jì)律外，還須制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的行動?！保?］528由于新中國成立以來的較長一段時間內(nèi)，黨內(nèi)法規(guī)研究未能引起學(xué)界的充分關(guān)注，同時也沒有注意到《毛澤東選集》在編輯修改時對“黨內(nèi)法規(guī)”這一具體細(xì)節(jié)所進行的表述調(diào)整，所以黨的六屆六中全會往往被視為“黨內(nèi)法規(guī)”概念提出的歷史起點。

但毛澤東在黨的六屆六中全會上所使用的概念實際是“黨規(guī)”。根據(jù)當(dāng)時的文獻(xiàn)版本，相關(guān)表述應(yīng)為：“從中央以至地方的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，應(yīng)制定一種黨規(guī)，把它當(dāng)作黨的法紀(jì)之一部分。一經(jīng)制定之后，就應(yīng)不折不扣地實行起來，以統(tǒng)一各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的行動，并使之成為全黨的模范?！保?］646劉少奇在六屆六中全會上作了《黨規(guī)黨法的報告》，同樣使用了“黨規(guī)”的表述；張聞天也強調(diào)了“黨規(guī)”問題，提出要“服從組織決定，服從黨規(guī)黨法，遵守黨紀(jì)”［2］711。而伴隨黨內(nèi)法規(guī)研究熱度的迅速攀升和理論研究的不斷深入，這一細(xì)微變化逐漸被學(xué)界所覺察，如具有權(quán)威性的基礎(chǔ)教材《黨內(nèi)法規(guī)學(xué)》就指出：“黨內(nèi)法規(guī)”這一提法，是1950年至1953年間毛澤東親自主持編輯《毛澤東選集》第一卷至第三卷第一版時修改形成的表述［3］14。也有學(xué)者考察了1938年由新華書店晉察冀分店印行的《中國共產(chǎn)黨在民族戰(zhàn)爭中的地位》，指出當(dāng)時版本所使用的概念是“黨規(guī)”［4］。透過歷史文獻(xiàn)，可以清楚地發(fā)現(xiàn)，“黨內(nèi)法規(guī)”最初的概念版本實際上為“黨規(guī)”。

（二）“黨內(nèi)法規(guī)”的提出

既然“黨規(guī)”是毛澤東最初使用的概念表述，那么“黨內(nèi)法規(guī)”是何時出現(xiàn)的，又是在何種背景下醞釀形成的？在黨的六屆六中全會召開以后至新中國成立以前的這段時間里，毛澤東并未使用過“黨內(nèi)法規(guī)”的表述，至少從已公開文獻(xiàn)中難以覓得蹤跡，而是否在公開場合提及過這一概念，更無從考究。直至新中國成立初期，“黨內(nèi)法規(guī)”的概念表述才有據(jù)可考，并正式出現(xiàn)在1952年出版的《毛澤東選集》第二卷第一版之中，這成為了黨內(nèi)法規(guī)概念之濫觴。根據(jù)《毛澤東年譜》的記錄，1951年3月初，毛澤東從北京來到石家莊，對擬將收入《毛澤東選集》的文章進行編輯和修改。他曾表示：“搞《毛選》，在北京事情太多，要找個地方，集中精力搞出來。《毛選》現(xiàn)在中國需要，蘇聯(lián)也催著要，要集中突擊一下?！保?］311這充分表明，毛澤東十分重視收入《毛選》的文章，同時也充滿熱情和保持專注度地投入到文章編輯修改工作中。而涉及“黨內(nèi)法規(guī)”概念變化的《中國共產(chǎn)黨在民族戰(zhàn)爭中的地位》一文，在這一時期的《毛澤東年譜》中也有所記錄。同年4月，就《毛澤東選集》的編輯工作，毛澤東致信田家英：“《中國共產(chǎn)黨在民族戰(zhàn)爭中的地位》《矛盾論》，請不要送去翻譯，校對后再送我看?！保?］322這充分說明，毛澤東對這一篇文章進行了反復(fù)校閱，對其中表述的變化更是字斟句酌、反復(fù)思量①。由此梳理可以看出，從“黨規(guī)”到“黨內(nèi)法規(guī)”概念的變化，應(yīng)當(dāng)發(fā)生在《毛澤東選集》編輯修改的過程中，并得到毛澤東本人的同意與認(rèn)可②。

1955年，在黨的全國代表會議上，“黨內(nèi)法規(guī)”概念再次被提及。毛澤東提到：“各種正確的政策，正確的黨內(nèi)法規(guī)，這樣一些言論、行動，當(dāng)然要積極支持，打成一片?！保?］新中國成立初期，“黨內(nèi)法規(guī)”的概念表述幾次見諸文獻(xiàn)或被公開提及，這也再次印證，確實出現(xiàn)了從“黨規(guī)”到“黨內(nèi)法規(guī)”的語詞變化。

“黨內(nèi)法規(guī)”概念的初步問世，至2019年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的再次修訂，在這一歷史跨越中，“黨內(nèi)法規(guī)”概念逐漸實現(xiàn)定型化，黨內(nèi)法規(guī)制度體系也不斷完善。但變化的發(fā)生不是一蹴而就的，不能簡單將其理解為在起草報告和修訂選集時的“智慧閃現(xiàn)”③。黨內(nèi)法規(guī)的歷史形成，蘊含著管黨治黨理念的深刻思考，即真正讓黨內(nèi)法規(guī)深入人心，使之成為管黨治黨的制度利器，最終形成“有規(guī)可依、有規(guī)必依、執(zhí)規(guī)必嚴(yán)、違規(guī)必究”的依規(guī)治黨格局。

二、概念實用：“黨內(nèi)法規(guī)”的原初語境和制度初衷

無論是1938年提出的“黨規(guī)”，還是新中國成立初期修改后的“黨內(nèi)法規(guī)”及其制度形態(tài)的選擇，都蘊含著毛澤東對于特殊背景下管黨治黨的創(chuàng)造性思考。但這一時期，對于選擇何種概念表述，更多的還是考慮概念本身的便利性和實用性，是否更易于在黨內(nèi)被接受和認(rèn)同，能否與關(guān)聯(lián)概念更易明確區(qū)分開，并且更直接體現(xiàn)概念表述所意圖實現(xiàn)的管黨治黨理念。所以，概念實用是選擇“黨內(nèi)法規(guī)”這一表述的原初語境和制度初衷。

（一）實用性與有效性

創(chuàng)設(shè)一種新的黨內(nèi)制度形態(tài)，首當(dāng)考慮的是制度本身的實用性，以及盡可能發(fā)揮制度的實施效果。而制度的概念選擇，決定了適用對象在主觀上的接受程度，進一步則會影響遵守意識和服從態(tài)度。因而，在最初提出“黨規(guī)”，以及后來《毛澤東選集》編修過程中改為“黨內(nèi)法規(guī)”，都會考慮語詞名稱是否可以有效激發(fā)出這種新的制度形式的最佳適用效果④。

“黨內(nèi)法規(guī)”概念創(chuàng)造之初，在于加強黨的紀(jì)律建設(shè)、規(guī)范黨內(nèi)關(guān)系，所以將“黨規(guī)”修改為“黨內(nèi)法規(guī)”自然是突出概念的有效性，使之更加通俗易懂、簡潔明了地表現(xiàn)制度的約束力。而相比于“黨規(guī)”，“黨內(nèi)法規(guī)”則更具管黨治黨的從嚴(yán)色彩，更能凸顯制度效果。在革命取得勝利、建立新中國的新形勢下，如何科學(xué)有效地推動黨的建設(shè)，尤其是執(zhí)政條件下黨組織自身的建設(shè)［7］，自然是黨的領(lǐng)導(dǎo)人需要反復(fù)思量和長遠(yuǎn)謀劃的⑤。正是因為帶有“法規(guī)”一詞，“黨內(nèi)法規(guī)”的概念表述能夠凸顯法治色彩和規(guī)矩意識。與之比較，“黨規(guī)”的概念表述則缺少剛性的、嚴(yán)格的約束傾向。就概念名稱所能體現(xiàn)的從嚴(yán)管黨治黨的制度效果而言，“黨規(guī)”與“黨紀(jì)”“黨法”也并無異同，甚至更為“稀松平常”。此外，“黨規(guī)”的概念表述與一般意義上的政黨規(guī)章制度并無不同，也難以體現(xiàn)出與各類社會組織自治規(guī)范之間的顯著差別［8］。實際上，黨內(nèi)法規(guī)無論是在管黨治黨的從嚴(yán)性，還是通過黨的領(lǐng)導(dǎo)影響治國理政的實踐效果上，都具有鮮明的獨特性。因此，就形式上所直接體現(xiàn)出的實效性而言，“黨內(nèi)法規(guī)”要優(yōu)于“黨規(guī)”。

（二）與關(guān)聯(lián)概念相區(qū)分

1938年提出黨內(nèi)法規(guī)（黨規(guī)）的制度形態(tài)，是在強調(diào)黨的紀(jì)律建設(shè)的語境下發(fā)生的。鑒于張國燾嚴(yán)重破壞黨內(nèi)紀(jì)律的行為，毛澤東重申了“個人服從組織、少數(shù)服從多數(shù)、下級服從上級、全黨服從中央”的紀(jì)律原則，并特別強調(diào)要加強黨紀(jì)教育，不僅普通黨員要遵守黨紀(jì)，還要促使黨員能夠監(jiān)督黨的領(lǐng)袖人物遵守黨紀(jì)［1］528。而正是在為了避免再發(fā)生類似張國燾事件的背景下，才正式提出了黨內(nèi)法規(guī)（黨規(guī)）的制度形式［9］。這也意味著，毛澤東在原初語境下，是在廣義黨的紀(jì)律范疇之中，陳述了黨內(nèi)法規(guī)這種制度形態(tài)。

毛澤東明確區(qū)分了黨內(nèi)法規(guī)（黨規(guī)）與黨的紀(jì)律。在陳述黨紀(jì)重要性之后，他緊接著指出：“為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌，除了上述四項最重要的紀(jì)律外，還須制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的行動。”這至少蘊含了四點制度內(nèi)涵：（1）黨內(nèi)法規(guī)提出的目的，是使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌，黨內(nèi)法規(guī)具有糾偏的制度意圖；（2）“除了四項最重要的紀(jì)律，還須制定一種黨內(nèi)法規(guī)”，意味著黨內(nèi)法規(guī)是相對于黨的紀(jì)律而言的，兩者存在區(qū)別；（3）“制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)”，說明黨內(nèi)法規(guī)是一種或一類特殊的制度形態(tài)，而且區(qū)別于黨紀(jì)的抽象性和概括性，黨內(nèi)法規(guī)側(cè)重具體、明確的制度規(guī)定；（4）“統(tǒng)一各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的行動”，表明黨內(nèi)法規(guī)的制度功能，是具體規(guī)范黨組織的職權(quán)職責(zé)，協(xié)調(diào)一致各級黨組織的行為。就此四點而言，黨的六屆六中全會所提出的黨內(nèi)法規(guī)（黨規(guī)）明確區(qū)別于黨的紀(jì)律。

此外，“黨的法規(guī)”的概念表述，在新民主主義革命時期也曾被使用過，但就概念本身的精確性而言，黨內(nèi)法規(guī)則更為準(zhǔn)確合適。1945年，劉少奇在黨的七大上作《關(guān)于修改黨章的報告》時指出：“黨章，黨的法規(guī)，不僅是要規(guī)定黨的基本原則，而且要狠抓這些原則規(guī)定黨的組織之實際行動的方法，規(guī)定黨的組織形式與黨的內(nèi)部生活的規(guī)則?！保?0］劉少奇所使用的“黨的法規(guī)”與毛澤東在1938年使用的“黨規(guī)”是同一制度形態(tài)，在新中國成立初期編輯《毛澤東選集》時，最終并未選擇使用“黨的法規(guī)”，自然也是有所考慮。“黨的法規(guī)”的概念表述容易令人誤以為是關(guān)于中國共產(chǎn)黨的國家法律法規(guī)，類似于當(dāng)今國外的政黨法，是對政黨及其活動的各種法律規(guī)范的總稱，而非有關(guān)中國共產(chǎn)黨自身的制度建設(shè)。正因“黨內(nèi)法規(guī)”與“黨的法規(guī)”存在本質(zhì)差異，與我國的政黨實踐存在根本上的不同⑥，所以在編輯修改時注意到其中可能存在的問題，最終選擇了“黨內(nèi)法規(guī)”。

（三）不會影響法治權(quán)威

近年來，伴隨黨內(nèi)法規(guī)的學(xué)術(shù)研究不斷深入，關(guān)于“黨內(nèi)法規(guī)”的概念表述是否會影響法治權(quán)威成為討論焦點之一。不少學(xué)者認(rèn)為，“黨內(nèi)法規(guī)”因為含有“法規(guī)”一詞，容易與國家法律體系相混淆，讓人誤以為黨內(nèi)規(guī)章制度也具有國家法律法規(guī)的效力，既影響法治權(quán)威性，又可能模糊執(zhí)政黨與國家政權(quán)機關(guān)的合理邊界⑦。

解釋這一問題，應(yīng)當(dāng)注意避免“以今非古”。如果“黨內(nèi)法規(guī)”概念在提出之時，不會對國家法治權(quán)威產(chǎn)生影響，那么選擇“黨內(nèi)法規(guī)”的概念表述，就具有合理的實用價值。從“黨內(nèi)法規(guī)”概念實際形成的新中國成立初期來看，當(dāng)時國家法制建設(shè)剛剛起步，“法規(guī)”一詞尚未嚴(yán)格保留于國家法律體系之中，社會民眾也能夠理解其與法律法規(guī)的不同。而且新中國成立以來，與“法規(guī)”一詞直接關(guān)聯(lián)的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、民族自治法規(guī)、經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)，也是形成于改革開放之后，在“黨內(nèi)法規(guī)”概念創(chuàng)造之初，不存在與之沖突混淆的問題。

此外，黨內(nèi)法規(guī)的“內(nèi)”也體現(xiàn)出毛澤東在創(chuàng)造這一概念時，有意與國家法律相區(qū)分。正如有學(xué)者所指出的，黨內(nèi)法規(guī)之“內(nèi)”指的是調(diào)整對象的“內(nèi)”，即黨組織和黨員，而調(diào)整領(lǐng)域和事項則包括黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)兩大領(lǐng)域［11］。在“黨規(guī)”制度創(chuàng)設(shè)之初，毛澤東就將之定位為“使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌”“統(tǒng)一各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)行動”的內(nèi)部制度，制度初衷與國家法律并無關(guān)聯(lián)。因此，盡管黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍、調(diào)整對象和事項、調(diào)整方式、調(diào)整效果已今非昔比，但毛澤東首次提出要通過制定黨內(nèi)法規(guī)來規(guī)范黨內(nèi)生活的這個初衷至今未變［3］65-66。

三、約定俗成：“黨內(nèi)法規(guī)”的概念統(tǒng)一和制度初創(chuàng)

新中國成立初期，雖然在重要文獻(xiàn)和全黨會議上幾次提及“黨內(nèi)法規(guī)”，但“黨規(guī)黨法”的表述在這一時期仍頻繁出現(xiàn)，對于“黨內(nèi)法規(guī)”的概念表述，黨內(nèi)尚未形成統(tǒng)一的使用習(xí)慣，也未達(dá)到一種約定俗成的制度記憶。例如，1950年1月，劉少奇針對東北局在處理農(nóng)村中一些新問題時所表現(xiàn)的“左”的錯誤，就提到黨規(guī)黨法，他指出：“現(xiàn)在的黨員農(nóng)民，是可以單干的。我們的黨規(guī)黨法上允許黨員單干而且也允許雇人，認(rèn)為黨員便不能有剝削，是一種教條主義的思想。”［12］1954年2月，在黨的七屆四中全會上，陳云指出：“我們要嚴(yán)守黨的制度和黨規(guī)黨法，發(fā)揚黨的優(yōu)良作風(fēng)，那黨就有保證了?！保?3］

而在黨的十一屆三中全會以前，鄧小平也多次使用了“黨規(guī)黨法”的表述。在1962年擴大的中央工作會議上鄧小平就指出，遵義會議以后，在毛澤東領(lǐng)導(dǎo)下，我們黨建立了一套健全的黨的生活制度，并將之視為黨規(guī)黨法［14］。1978年12月，在為黨的十一屆三中全會作準(zhǔn)備的中央工作會議上，鄧小平指出：“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障?！边@也是黨的歷史上第一次對黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系作出明確闡述［15］4，尤其是突出了黨規(guī)對國法的保障作用，但其仍然未使用“黨內(nèi)法規(guī)”的表述。

“黨內(nèi)法規(guī)”的概念真正在黨內(nèi)開始被統(tǒng)一使用，應(yīng)當(dāng)始于1981年通過的《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》，并在20世紀(jì)90年代初期，最終形成“黨內(nèi)法規(guī)”的習(xí)慣表達(dá)。決議在“歷史的偉大轉(zhuǎn)折”這一部分指出：“中央和各級紀(jì)律檢查委員會的建立，《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和其他有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的制定，各級黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和紀(jì)律檢查機關(guān)為糾正不正之風(fēng)所做的工作，提高了黨的戰(zhàn)斗力?！边@是第一次將“黨內(nèi)法規(guī)”概念寫入中共中央文件［3］15，而且是帶有階段性歷史總結(jié)性質(zhì)的重要中央文件。1990年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》的印發(fā)，則標(biāo)志著“黨內(nèi)法規(guī)”概念已不僅僅停留在領(lǐng)導(dǎo)人講話、政策文件用語的層面，而是形成了正式且明確的制度形態(tài)，并以黨內(nèi)法規(guī)的形式確認(rèn)了“黨內(nèi)法規(guī)”概念。緊隨其后，“黨內(nèi)法規(guī)”正式寫入1992年黨的十四大修訂的黨章，規(guī)定了黨的各級紀(jì)律檢查委員會的主要任務(wù)是維護黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)等內(nèi)容，這意味著“黨內(nèi)法規(guī)”以黨的“根本大法”的形式被確定下來，“黨內(nèi)法規(guī)”的概念得到最終確認(rèn)。

從1981年的“歷史決議”到黨的十四大黨章，這是“黨內(nèi)法規(guī)”概念約定俗成的歷史過程。如果說“黨內(nèi)法規(guī)”的最初創(chuàng)造，是在新中國成立初期審定《毛澤東選集》時，基于概念實用性和制度實效性的“智慧結(jié)晶”，那么第二個“歷史決議”以來的十幾年間，則是“黨內(nèi)法規(guī)”概念統(tǒng)一和黨內(nèi)法規(guī)制度初步定型的過程。這主要基于以下三點原因：（1）根據(jù)第二個“歷史決議”的起草過程。胡喬木曾談到：“稿中的重要觀點很難分清是哪一位提出的，許多是中央領(lǐng)導(dǎo)同志提出的，許多是四千人討論時和三月三十一日向五十二位同志征求意見時提出的?！保?6］這從側(cè)面反映出，“歷史決議”的起草醞釀、征求意見、最終通過，是黨內(nèi)集體智慧結(jié)晶，也得到了黨內(nèi)的一致同意。而在決議起草時，“黨內(nèi)法規(guī)”實際仍是一個稍顯陌生卻又面世已久的概念，但最終寫入了在黨內(nèi)歷史地位十分重要的決議之中，意味著其也得到了黨內(nèi)的認(rèn)同。就此而言，第二個“歷史決議”才是“黨內(nèi)法規(guī)”概念約定俗成的歷史起點⑧。（2）《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》（以下簡稱《制定條例》）是第一次以黨內(nèi)法規(guī)的形式對“黨內(nèi)法規(guī)”概念予以確定，大致厘清了黨內(nèi)法規(guī)制定程序的環(huán)節(jié)與流程，為初步建構(gòu)黨內(nèi)法規(guī)體系奠定了基礎(chǔ)。當(dāng)然，1990年版的《制定條例》雖暫時填補了黨內(nèi)立規(guī)制度的空白，但仍然存在“規(guī)定較為抽象、表述模糊不規(guī)范、缺乏可操作性”的問題［17］。正因如此，1990年版的《制定條例》更多的是將黨內(nèi)法規(guī)的概念內(nèi)涵和表現(xiàn)形式予以制度化，標(biāo)志著黨內(nèi)對這一問題形成了明確共識。（3）黨的十四大黨章的修訂，使得黨內(nèi)法規(guī)獲得黨內(nèi)“根本大法”的確認(rèn)，標(biāo)志著黨內(nèi)法規(guī)上升為“根本性規(guī)定”。黨章是全黨統(tǒng)一意志的最集中體現(xiàn)，也彰顯著黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)的時代經(jīng)驗和鮮明品質(zhì)?！包h內(nèi)法規(guī)”進入黨章之中，意味著無論是黨內(nèi)法規(guī)概念，還是黨內(nèi)法規(guī)制度本身，都無需再過多爭議，而應(yīng)積極遵守和堅決認(rèn)同。同時也意味著，“黨內(nèi)法規(guī)”的概念表述由最初黨的最高領(lǐng)導(dǎo)人的創(chuàng)造性設(shè)計和黨內(nèi)政策的積極推動，轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N約定俗成的制度效果。

四、制度規(guī)范：黨內(nèi)法規(guī)的成熟定型和健全完善

經(jīng)過“概念實用”和“約定俗成”兩個發(fā)展階段，黨內(nèi)法規(guī)的制定工作開始步入正軌，黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)也初具規(guī)模，但有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的諸多理論與實踐問題仍然尚未厘清，不少制度性、理論性、技術(shù)性、學(xué)科性的難題都是在黨的十八大以后才逐漸被解決的。就此而言，黨內(nèi)法規(guī)的成熟定型和健全完善，始于1990年印發(fā)的《制定條例》，但主要集中于黨的十八大之后，表現(xiàn)為黨內(nèi)法規(guī)制度體系逐漸完善、黨內(nèi)法規(guī)理論研究不斷深入、黨內(nèi)法規(guī)學(xué)科建設(shè)加快推進。

（一）黨內(nèi)法規(guī)制度體系逐漸完善

在慶祝建黨100周年大會上，習(xí)近平宣布我們黨已經(jīng)“形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”，這是我們黨百年來持續(xù)推進建章立制特別是黨的十八大以來全面深化黨的建設(shè)制度改革的結(jié)果［18］。黨的二十大通過的黨章（修正案）進一步將“不斷健全黨內(nèi)法規(guī)體系”寫入總綱部分，使之獲得黨內(nèi)“根本大法”的制度依據(jù)。毋庸置疑，黨內(nèi)法規(guī)走向成熟穩(wěn)定的首要條件就是形成健全完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，確保從立規(guī)到執(zhí)規(guī)、遵規(guī)到守規(guī)、監(jiān)督到保障，每一個環(huán)節(jié)都有規(guī)可依、有規(guī)必依、執(zhí)規(guī)必嚴(yán)、違規(guī)必究。而實現(xiàn)這一過程，主要得益于以下兩個方面。

其一，更加注重立規(guī)過程的規(guī)劃性。自1990年《制定條例》頒行以來，黨內(nèi)法規(guī)立規(guī)工作的規(guī)范主義導(dǎo)向不斷凸顯，逐漸改變了過去側(cè)重解決現(xiàn)實問題的功能主義導(dǎo)向，尤其是忽略黨內(nèi)法規(guī)的穩(wěn)定性和前瞻性，而致使黨內(nèi)法規(guī)制定工作出現(xiàn)一定程度的主觀任意和過度靈活。黨的十八大以后，建立了中央黨內(nèi)法規(guī)工作聯(lián)席會議制度，負(fù)責(zé)研究中央黨內(nèi)法規(guī)的制定工作規(guī)劃和年度工作計劃，統(tǒng)籌立規(guī)工作并推動黨內(nèi)法規(guī)的貫徹實施。而2013年和2018年分別發(fā)布的兩個中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要，以及近年來每一年度制發(fā)的黨內(nèi)法規(guī)制定年度計劃，明確了立規(guī)工作的流程圖和路線表，細(xì)化了立規(guī)工作的具體進度，使得黨內(nèi)法規(guī)的立規(guī)過程更加規(guī)范，成為推進黨的建設(shè)制度化的有力舉措。也正是得益于立規(guī)工作的規(guī)劃安排，黨內(nèi)法規(guī)的立改廢釋工作不斷提速有條不紊全面推進，形成了以“1+4”為基本框架的黨內(nèi)法規(guī)體系，即在黨章之下包括組織法規(guī)、領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、自身建設(shè)法規(guī)、監(jiān)督保障法規(guī)在內(nèi)的四大板塊，并實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)兩大治理范疇的法規(guī)全覆蓋⑨。這在根本上得益于黨的十八大以來黨內(nèi)法規(guī)制定工作的長遠(yuǎn)謀劃和有序推進。

其二，更加注重黨規(guī)運行的科學(xué)性。從學(xué)理而言，“黨內(nèi)法規(guī)”專指黨的規(guī)章制度，“黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)”則既是一種動態(tài)過程，也是一個系統(tǒng)工程，不僅包括制定，還包括實施，以及領(lǐng)導(dǎo)體制、工作機制、隊伍建設(shè)和工作保障等內(nèi)容［3］21。而黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的不斷完善，主要得益于黨的十八大以來一系列圍繞黨內(nèi)法規(guī)制定、實施、監(jiān)督保障的頂層設(shè)計和總體部署。正如有學(xué)者所言：“第一個實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制定和實施活動全面貫通的工作鏈條是在黨的十八大后逐步建立起來的。”［15］7在編制規(guī)劃和計劃上，一如上文所述，確保了黨內(nèi)法規(guī)體系的不斷健全。在起草和審批上，2012年發(fā)布、2019年修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，提升了黨內(nèi)法規(guī)的立規(guī)質(zhì)量。在法規(guī)解釋上，2015年黨中央制定出臺了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)解釋工作規(guī)定》，明確了黨內(nèi)法規(guī)的解釋程序，改變了過去存在的“重制定、輕解釋”的問題［19］。在備案審查上，相比于1990年發(fā)布的《中共中央辦公廳關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)備案工作有關(guān)問題的通知》只有三項籠統(tǒng)的要求，2012年制定的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》和2019年修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》則建立起橫向到邊、縱向到底、全面覆蓋的備案審查工作體系。在法規(guī)清理上，黨中央分別于2012年和2018年部署了兩次集中清理工作，作出廢止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)的決定。在法規(guī)執(zhí)行上，2019年制定出臺的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）》，保障了黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性和執(zhí)行力，這是我們黨專門針對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行問題制定的第一個黨內(nèi)法規(guī)［20］。在法規(guī)評估上，自2012年初步建立起黨內(nèi)法規(guī)評估制度以后，2019年《執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）》細(xì)化了法規(guī)實施評估的要求，并于2020年黨中央組織開展了針對十八大以來黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的綜合評估［15］8，以全面掌握黨內(nèi)法規(guī)的制定質(zhì)量、執(zhí)行情況和實施效果。

綜上，正是因為在1990年頒布了第一個《制定條例》，黨內(nèi)法規(guī)制度體系開始了規(guī)范化建設(shè)，加之黨的十八大以來，通過對黨內(nèi)法規(guī)的長遠(yuǎn)規(guī)劃和頂層部署，對之進行由靜態(tài)體系到動態(tài)運行的全方位強化建設(shè)，才使得黨內(nèi)法規(guī)制度體系逐漸完善，為黨內(nèi)法規(guī)的成熟定型打下了堅實基礎(chǔ)。

（二）黨內(nèi)法規(guī)理論研究不斷深入

黨的十八大之前，黨內(nèi)法規(guī)的實踐發(fā)展迅速，重視問題解決和功能導(dǎo)向，而有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的理論研究卻少有問津，更難說通過理論發(fā)展助推黨內(nèi)法規(guī)的制度建設(shè)。長期以來，這樣一種實踐先于理論，行多知少、行急知慢、知不及行的現(xiàn)實狀況，嚴(yán)重制約了黨內(nèi)法規(guī)的制度發(fā)展。所以，黨內(nèi)法規(guī)制度的長足發(fā)展離不開理論研究的與時俱進、不斷深入，并借由理論探討為法規(guī)實踐工作錨定政治方向、厘清價值立場、明晰學(xué)理細(xì)節(jié)。

其一，政治性命題的提出，為黨內(nèi)法規(guī)的理論發(fā)展錨定方向。相比于過去缺少政策目標(biāo)的指引，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)始終未能在一個明確的結(jié)構(gòu)框架中定位發(fā)展方向，而黨的十八大以來一系列關(guān)聯(lián)縝密的頂層設(shè)計，對此作出了實質(zhì)性提升。一是在黨的十八屆四中全會上，專題研究全面依法治國，提出建設(shè)社會主義法治體系，將黨內(nèi)法規(guī)明確納入了法治建設(shè)的宏大版圖。二是習(xí)近平在聽取2015年首輪專項巡視匯報時，明確提出“要堅持依法治國、依規(guī)治黨，把紀(jì)律和規(guī)矩挺起來、立起來”，這也是首次在黨內(nèi)提出依規(guī)治黨，進一步在依規(guī)治黨的層面明確了黨內(nèi)法規(guī)作為管黨治黨的核心制度依據(jù)。三是在2014年黨的群眾路線教育實踐活動總結(jié)大會上，習(xí)近平提出了“堅持思想建黨和制度治黨緊密結(jié)合”的重大命題，強調(diào)從嚴(yán)治黨要同時依靠教育和制度，實現(xiàn)二者的同向發(fā)力、同時發(fā)力。而制度治黨的核心是依規(guī)治黨，依規(guī)治黨的依據(jù)是黨內(nèi)法規(guī)。正是經(jīng)過黨的十八大以來的整體部署，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的政治定位更加明確，在“依法治國與依規(guī)治黨、制度治黨統(tǒng)籌推進，一體建設(shè)”的治理結(jié)構(gòu)中，形成了“全面從嚴(yán)治黨——制度治黨——依規(guī)治黨——黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)”的管黨治黨脈絡(luò)。

其二，學(xué)術(shù)性問題的持續(xù)深化，為黨內(nèi)法規(guī)的理論研究定紛止?fàn)帯Ｔ谧⒅馗拍顚嵱玫某鮿?chuàng)階段，黨內(nèi)法規(guī)更多地被視為一種制度治黨工具和政策執(zhí)行媒介，并未充分觀照概念本身的合理性。與之相關(guān)聯(lián)，需要邏輯思辨、深入研究的學(xué)術(shù)性問題就難顯緊迫必要。但伴隨黨內(nèi)法規(guī)的制度發(fā)展，實踐中遇到的法規(guī)運用和實施困境，就需要從學(xué)理角度將問題解釋清楚、講得明白。而這一學(xué)術(shù)努力所帶來的改變同樣集中在黨的十八大之后。例如，黨內(nèi)法規(guī)的概念合理性，即黨內(nèi)法規(guī)能否稱之為“法規(guī)”，對此學(xué)界提出了“軟法論”［21］“憲法慣例”［22］“政治與法律的系統(tǒng)耦合”［23］“實質(zhì)性法律說”［24］等一系列論據(jù)支撐，盡管也有否定黨內(nèi)法規(guī)“法”屬性的觀點，但學(xué)界對這一問題已然大致形成共識，解決了黨內(nèi)法規(guī)的理論“元問題”。此外，類型化建構(gòu)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系，也是學(xué)理探討不斷深化的典型貢獻(xiàn)。例如，在注重概念實用的功能主義導(dǎo)向下，有學(xué)者認(rèn)為，在社會主義三大改造、“大躍進”和人民公社化運動時期，黨內(nèi)發(fā)布的多項決議替代了國家法律的應(yīng)有功能，如《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》《關(guān)于正確組織煉鐵生產(chǎn)的幾項規(guī)定》等，這就導(dǎo)致了黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的錯位［25］。而長期以來，類似的黨規(guī)國法關(guān)系問題并未引起足夠重視，直至近些年才逐漸提出了清晰的解釋方案。比如，有學(xué)者類型化建構(gòu)了平行、交叉、一體的黨規(guī)國法關(guān)系［26］，同時“黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國家法律”［27］“國家法律對黨內(nèi)法規(guī)的效力限制”［28］等問題也得到充分探討?？傮w而言，學(xué)理問題的深入研究是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)、實踐發(fā)展的基礎(chǔ)所在、根基所在，不解決好理論問題，實踐也難獲得長足發(fā)展。

其三，技術(shù)性難題的有效解決，為黨內(nèi)法規(guī)的價值立場厘清取向。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)走向成熟的又一表現(xiàn)，在于對實踐中反映出的有關(guān)價值立場的選擇問題，能夠作出政治判斷并進行制度回應(yīng)。例如，黨政聯(lián)合發(fā)文作為當(dāng)代中國政治和法治實踐中的獨特制度現(xiàn)象，已經(jīng)從臨時性、過渡性的政策載體演變?yōu)橐环N常態(tài)化的治理工具，其在本質(zhì)上是中國特色黨政關(guān)系在制度層面的集中體現(xiàn)［29］。盡管在實踐中由來已久，但1990年和2012年兩個版本的黨內(nèi)法規(guī)制定條例，都未對黨政聯(lián)合發(fā)文作出制度安排，這就導(dǎo)致僅能從學(xué)理上對這一問題進行有限討論，代表性觀點如“黨政聯(lián)合發(fā)文是一種混合性黨規(guī)”［30］。但是只有制度層面的技術(shù)性安排，才能及時厘清涉及價值立場的政治取向問題，所以2019年的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第13條對此明確規(guī)定，“制定黨內(nèi)法規(guī)涉及政府職權(quán)范圍事項的，可以由黨政機關(guān)聯(lián)合制定”，這就賦予了黨政聯(lián)合發(fā)文的正式規(guī)范依據(jù)，避免因為制度依據(jù)闕如，而出現(xiàn)對黨政聯(lián)合發(fā)文的正當(dāng)性與合理性的質(zhì)疑⑩。就此而言，黨內(nèi)法規(guī)的制度完善同樣離不開技術(shù)性難題的解決，尤其是關(guān)涉政治立場、價值判斷的實踐問題，有必要在制度層面作出回應(yīng)。

（三）黨內(nèi)法規(guī)學(xué)科建設(shè)加快推進

伴隨黨內(nèi)法規(guī)制度體系的不斷完善，學(xué)科發(fā)展的需求也日益凸顯，而這也是對法規(guī)制度建設(shè)的重要反補。正如有學(xué)者所指出的，以黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)范為依托，以黨內(nèi)法規(guī)制度現(xiàn)象為研究對象，以學(xué)科的意識和思維推進黨內(nèi)法規(guī)的研究，加快建設(shè)發(fā)展黨內(nèi)法規(guī)學(xué)科，無疑具有重大理論價值和實踐意義［31］。

近年來，黨內(nèi)法規(guī)學(xué)的學(xué)科建設(shè)取得了重要進展。一是黨內(nèi)法規(guī)研究生教育開展試點工作，多家機構(gòu)已陸續(xù)開始了黨內(nèi)法規(guī)研究生培養(yǎng)，不斷探索培養(yǎng)黨內(nèi)法規(guī)學(xué)的后備研究力量，為理論研究與實務(wù)工作輸送專業(yè)人才。二是具有權(quán)威性、代表性的教材問世，如馬克思主義理論研究和建設(shè)工程項目《黨內(nèi)法規(guī)學(xué)》出版，成為集政治性、科學(xué)性、理論性于一身的黨內(nèi)法規(guī)學(xué)的扛鼎之作［32］。三是學(xué)術(shù)研究共同體不斷壯大，研究學(xué)會和研究中心相繼成立。全國范圍已有27個省區(qū)市設(shè)立黨內(nèi)法規(guī)研究機構(gòu)或?qū)W術(shù)團體，現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)研究會、研究中心等已達(dá)82個［33］，黨內(nèi)法規(guī)研究逐漸形成星火燎原之勢［8］?？偟膩砜?，盡管黨內(nèi)法規(guī)的學(xué)科建設(shè)仍是曙光初露和摸索前進，但對于推動黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)仍是不可或缺的重要力量。

結(jié)語

黨內(nèi)法規(guī)史從來就是黨史的重要維度之一［15］89。但不同于新民主主義革命時期、社會主義革命和建設(shè)時期、改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新時期、中國特色社會主義新時代的歷史時期劃分，根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)制度演進的內(nèi)在特點，黨內(nèi)法規(guī)制度史更聚焦于“概念實用”“約定俗成”“制度規(guī)范”三個實質(zhì)性階段，并內(nèi)嵌于黨的百年發(fā)展中。

“概念實用”“約定俗成”“制度規(guī)范”的三階段劃分方式，更能準(zhǔn)確凸顯黨內(nèi)法規(guī)歷史的變遷過程。整體來看，在新中國成立以前，黨內(nèi)法規(guī)的概念本身尚未定型化，黨內(nèi)法規(guī)的制定工作也沒有形成規(guī)范化的作業(yè)流程，這一新型管黨治黨的制度形態(tài)，更多的是考慮制度建設(shè)的實用、便利、高效。即便新中國成立初期通過編修《毛澤東選集》和在黨的第一次全國代表會議上提及黨內(nèi)法規(guī)的概念，但它仍然不是一種規(guī)范意義上的黨內(nèi)立規(guī)機制。這其中也存在不少需要矯正的問題，比如黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件并未被明確區(qū)分、黨內(nèi)法規(guī)的政策文件色彩突出、制發(fā)工作的隨意性也更明顯等等。可以說，在1990年《制定條例》頒行以前，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)仍然停留在“概念實用”和“約定俗成”的歷史階段。而20世紀(jì)90年代以來，才稱得上黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的規(guī)范化時期，并在黨的十八大之后真正開啟了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的高速發(fā)展階段。

此外，“概念實用”“約定俗成”“制度規(guī)范”的三階段劃分，與“功能主義”向“規(guī)范主義”的制度嬗變過程在本質(zhì)上是一致的，但細(xì)化了制度演變的突出特征。有學(xué)者將黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)在演化總結(jié)為兩階段，即從“功能主義”逐漸過渡為“規(guī)范主義”的價值導(dǎo)向，由起初注重解決現(xiàn)實問題的規(guī)制和便利功能，轉(zhuǎn)變?yōu)楫?dāng)下更為體系化的限權(quán)和控制功能［25］?？疾靸r值導(dǎo)向的內(nèi)在變遷具有啟發(fā)意義，但“功能主義”和“規(guī)范主義”更類似于制度發(fā)生的起點和終點，而從起到終的過程則是“概念實用——約定俗成——制度規(guī)范”的演變脈絡(luò)。值得注意的是，黨章的歷次制定修改，也不能完全揭示黨內(nèi)法規(guī)的歷史演進過程。我們黨歷來重視黨章的制定修改，黨章自中國共產(chǎn)黨誕生起就保持了立規(guī)的自覺性和規(guī)范性，但黨內(nèi)法規(guī)整體的制度建設(shè)，是在經(jīng)歷了長期的環(huán)境塑造和經(jīng)驗積淀之后，才逐漸達(dá)到了制度規(guī)范化的程度?？偠灾h內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)雖然已經(jīng)取得顯著成績，但立規(guī)工作的規(guī)范化、理論研究的精細(xì)化、實踐發(fā)展的技術(shù)化仍然任重道遠(yuǎn)，需持之以恒接續(xù)探索。

注釋：

① 毛澤東主持編輯工作主要是：選稿和確定篇目、對大部分文章精心修改和校訂，并為一部分文章撰寫題解和注釋。對于自己文章的修改編輯，毛澤東十分的審慎認(rèn)真。齊得平. 毛澤東主持編輯《毛澤東選集》的基本概況［J］. 毛澤東研究， 2019（5）。

② 也有學(xué)者認(rèn)為，就是在主持編輯《毛澤東選集》時，毛澤東本人將講話中的“黨規(guī)”修改成“黨內(nèi)法規(guī)”。張洪松. 中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)百年發(fā)展歷程與基本經(jīng)驗［J］. 馬克思主義研究， 2021（1）。

③ 有學(xué)者認(rèn)為，“根據(jù)使用次數(shù)推測，毛澤東極有可能是在對概念使用無意識的情況下使用‘黨內(nèi)法規(guī)的”。武小川. “黨內(nèi)法規(guī)”的約定俗成論：兼論“法規(guī)”的語意演變［J］. 中共中央黨校學(xué)報， 2017（4）。

④ 正如有學(xué)者所指出，黨內(nèi)法規(guī)的“法”是這一概念中最為關(guān)鍵和重要的一個字?！胺ā敝该髁似浞尚浴⒁?guī)范性、權(quán)威性與嚴(yán)肅性，是黨運用法治思維管黨治黨方面的制度成果，表明了其與一般性政黨制度的不同。劉長秋. 論黨內(nèi)法規(guī)的概念與屬性：兼論黨內(nèi)法規(guī)為什么不宜上升為國家法［J］. 馬克思主義研究， 2017（10）。

⑤ 正如有學(xué)者所言，黨內(nèi)法規(guī)的實踐是隨著時代的變遷和解決黨自身面臨的問題、社會生活提出的實際問題的過程逐步向前推進的。在社會主義建設(shè)時期，黨的全面執(zhí)政需要用更明確更規(guī)范的黨內(nèi)法規(guī)來引導(dǎo)建設(shè)和約束自身。陳家剛. “黨內(nèi)法規(guī)”：概念、屬性與邊界［J］. 新視野， 2020（4）。

⑥ 區(qū)別于以政黨法為基礎(chǔ)的“政黨法制”，學(xué)界在近些年也提出了“黨內(nèi)法治”的新概念，但后者是以黨內(nèi)法規(guī)制度體系為基礎(chǔ)所建構(gòu)的執(zhí)政黨依規(guī)治黨的制度理念。肖金明. 論黨內(nèi)法治體系的基本構(gòu)成［J］. 中共中央黨校學(xué)報， 2016（6）；侯嘉斌. 黨內(nèi)法治的內(nèi)涵與雙重邏輯［J］. 馬克思主義研究， 2018（6）。

⑦ 正如劉作翔所指出，近年來理論界出現(xiàn)一種新的研究趨向，即將黨章、黨內(nèi)法規(guī)等視為法律體系的組成部分甚至認(rèn)為就是法律的組成，這樣使得黨章黨規(guī)黨紀(jì)與法律之間的界限變得模糊。劉作翔. 當(dāng)代中國的規(guī)范體系：理論與制度結(jié)構(gòu)［J］. 中國社會科學(xué)， 2019（7）。

⑧ 也有學(xué)者認(rèn)為，約定俗成的歷史過程應(yīng)當(dāng)始于毛澤東首次提出“黨內(nèi)法規(guī)”概念。武小川. “黨內(nèi)法規(guī)”的約定俗成論：兼論“法規(guī)”的語意演變［J］. 中共中央黨校學(xué)報， 2017（4）。

⑨ “改革開放后的40多年來，先后8次修改黨章……全黨制定出臺了近3萬件黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，其中制定修訂的中央黨內(nèi)法規(guī)240部，涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)的方方面面?！彼喂Φ? 黨規(guī)之治：黨內(nèi)法規(guī)一般原理［M］. 北京：法律出版社，2021：437。

⑩ 例如，在黨內(nèi)法規(guī)研究興起之初，就有學(xué)者認(rèn)為隨著黨內(nèi)法規(guī)的法制化、規(guī)范化，黨政聯(lián)合發(fā)文這類形式的法規(guī)今后應(yīng)該會越來越少，直至不再存在。姜明安. 論中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)與作用［J］. 北京大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）， 2012（5）。

參考文獻(xiàn)：

［1］ 毛澤東選集：第2卷［M］. 北京：人民出版社，2009.

［2］中共中央文獻(xiàn)研究室，中央檔案館. 建黨以來重要文獻(xiàn)選編（一九二一——一九四九）：第15冊［G］. 北京：中央文獻(xiàn)出版社， 2011.

［3］宋功德，張文顯. 黨內(nèi)法規(guī)學(xué)［M］.北京：高等教育出版社，2020.

［4］廖奕.中國特色社會主義法學(xué)話語體系研究反思：以“黨內(nèi)法規(guī)”話語為例［J］.法學(xué)家，2018（5）：1-14+192.

［5］中共中央文獻(xiàn)研究室.毛澤東年譜（1949-1976）：第1卷［M］. 北京：中央文獻(xiàn)出版社， 2013.

［6］毛澤東文集：第6卷［M］. 北京：人民出版社， 1999：400.

［7］胡繩. 中國共產(chǎn)黨的七十年［M］. 北京：中共黨史出版社， 1991：274-276.

［8］王偉國.黨內(nèi)法規(guī)作為新時代中國法學(xué)新范疇論綱［J］. 中共中央黨校（國家行政學(xué)院）學(xué)報，2021（1）：46-59.

［9］張海濤. 黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的源頭及歷史影響［J］. 理論視野，2021（8）：86-92.

［10］劉少奇選集：上卷［M］. 北京：人民出版社，1981：316.

［11］林鴻潮.黨政機構(gòu)融合與行政法的回應(yīng)［J］.當(dāng)代法學(xué)，2019（4）：50-59.

［12］中共中央文獻(xiàn)研究室，中央檔案館. 新中國成立以來劉少奇文稿：第1冊［M］. 北京：中央文獻(xiàn)出版社，2005：400.

［13］陳云文選：第2卷［M］. 北京：人民出版社， 1995：233.

［14］鄧小平文選：第1卷［M］. 北京：人民出版社， 1994：300.

［15］宋功德.黨規(guī)之治：黨內(nèi)法規(guī)一般原理［M］.北京：法律出版社，2021.

［16］《胡喬木傳》編寫組. 胡喬木談中共黨史（修訂本）［M］. 北京：人民出版社， 2015：142.

［17］曾鈺誠. 中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)立規(guī)制度嬗變：特征與邏輯［J］.社會主義研究， 2020（2）：72-80.

［18］中共中央辦公廳法規(guī)局. 中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系［N］. 人民日報，2021-08-04.

［19］中共中央辦公廳法規(guī)局. 中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例及相關(guān)規(guī)定釋義［M］.北京：法律出版社，2020：193.

［20］中央辦公廳法規(guī)局研究室. 切實扛起黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任［J］. 秘書工作， 2019（10）：15-18.

［21］姜明安.論中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)與作用［J］. 北京大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2012（3）：109-120.

［22］謝宇.憲法慣例與自治規(guī)范的二元界分：論黨內(nèi)法規(guī)在我國法治體系中的定位［J］.探索與爭鳴，2017（6）：72-77.

［23］張海濤.政治與法律的耦合結(jié)構(gòu)：黨內(nèi)法規(guī)的社會系統(tǒng)論分析［J］.交大法學(xué)，2018（1）：76-88.

［24］郭世杰.論黨內(nèi)法規(guī)向國家法律轉(zhuǎn)化的具體路徑［J］.中共福建省委黨校學(xué)報，2019（1）：40-49.

［25］侯嘉斌.中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的價值導(dǎo)向：從功能主義到規(guī)范主義的嬗變［J］.中共中央黨校學(xué)報，2017（4）：28-36.

［26］歐愛民.黨內(nèi)法規(guī)與國家法律關(guān)系論［M］.北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2018：56-112.

［27］呂品.黨規(guī)嚴(yán)于國法：主要依據(jù)、基本要求、踐行原則［J］. 理論探索，2020（6）：47-53；張海濤.“黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國家法律”的理論反思與正當(dāng)性闡釋［J］.社會主義研究， 2019（5）：104-111.

［28］李樹忠.黨內(nèi)法規(guī)與國家法律關(guān)系的再闡釋［J］.中國法律評論，2017（2）：60-88；張海濤.“國家法律高于黨內(nèi)法規(guī)”的理論反思與關(guān)系重構(gòu)：一個社會憲治的分析進路［J］.湖北社會科學(xué)，2020（3）：113-124.

［29］封麗霞.黨政聯(lián)合發(fā)文的制度邏輯及其規(guī)范化問題［J］.法學(xué)研究，2021（1）：3-4.

［30］歐愛民，李丹. 混合性黨規(guī)的正當(dāng)性證成與適用范圍：黨政聯(lián)合制定黨規(guī)的一種理論回應(yīng)［J］.中南大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2020（1）：87-96.

［31］肖金明.法學(xué)視野下的黨規(guī)學(xué)學(xué)科建設(shè)［J］.法學(xué)論壇，2017（2）：74-86.

［32］呂品.黨內(nèi)法規(guī)學(xué)的扛鼎之作［N］.光明日報，2020-12-30.

［33］中共中央辦公廳法規(guī)局.開辟新時代依規(guī)治黨新境界［N］.人民日報，2021-06-17.

【責(zé)任編輯：張亞茹】