新發(fā)展格局下積極推動高水平對外開放

劉寶成

現(xiàn)代化是我們國家發(fā)展的戰(zhàn)略部署，而開放是現(xiàn)代化的必由之路。

對外開放是一項不容置疑的基本國策

我國的對外開放是一次打破思維繭房的過程。在鴉片戰(zhàn)爭時，西方列強逼我們開放。1978年是我們主動實行對外開放，目的是更多地參與到全球競爭與合作中來?？v觀全球的歷史變遷，多數(shù)開放的經(jīng)濟體均通過發(fā)揮自身的比較優(yōu)勢取得了經(jīng)濟繁榮和社會穩(wěn)定。過去40多年來，我國在社會、經(jīng)濟、科技以及國際政治地位等各個領域取得的輝煌成就，雄辯地證明了對外開放作為基本國策的必要性和正確性。

對外開放意味著我國在建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制的過程中，允許并鼓勵商品、資金、技術、人才等各類經(jīng)濟要素的跨國自由流動，既包括“引進來”，也包括“走出去”。開放是現(xiàn)代化的必由之路。近年來，針對中央提出實行更加積極主動的開放戰(zhàn)略，輿論出現(xiàn)了一些疑問，認為全球化已終結，外資應該逐步退出，以便集中發(fā)展國內市場和民族工業(yè)，認為這是實現(xiàn)自主可控乃至國家安全的最佳途徑。有人提出，既然美西方在經(jīng)貿、科技等領域對我國實施全面打壓，我們?yōu)槭裁催€要對他們開放呢？實際上這是一種認識誤區(qū)，因為我們的開放從來不是無標準的，也不是無原則的。我們一直是有目標、有原則、有步驟的，不是無條件的一個過程。殊不知，美西方之所以加力打壓我國，直接原因就在于我國在積極參與全球化過程中深受裨益，形成了如今東西方此消彼長的格局。收縮或者關閉國門，恰好迎合了美西方壓制中國崛起的戰(zhàn)略企圖。海明威說過，雞蛋如果從外部打破就是食物，從內部打破就能產(chǎn)生新的生命。鴉片戰(zhàn)爭時，西方列強是從外部打破中國，使我們變成西方列強的食物。那么現(xiàn)在我們在中國共產(chǎn)黨的領導下，主動地解放思想，打破了封閉我們的一個殼，就迎來了新的生命。改革開放40多年來，我們見證了自己主動打破封閉的蛋殼所取得的巨大收益。另有人認為，我國對外開放后，形成了我國對美西方的依賴。事實恰恰相反，我國通過強勁的出口賺取的3萬億美元外匯，超過了其他G7國家的總和，而美國對我國出口產(chǎn)品加征關稅大幅增加了美國家庭的消費開支，美國企業(yè)受損近1800億美元，如今有6千家美國企業(yè)向美國政府提起訴訟，反對對華進行貿易制裁。可見，我國強大的出口能力和巨大的開放市場加劇了包括美國在內的經(jīng)貿伙伴對我國的依賴。倘若關閉市場，中斷經(jīng)貿往來，我國將失去外交談判的籌碼，使國際關系陷入極其被動的局面。美西方敢于對俄羅斯發(fā)起嚴厲制裁，一個關鍵的因素是他們不再依賴與俄羅斯的經(jīng)貿交往。所以，通過擴大開放加深與世界各國的經(jīng)貿往來，既是我國積累國民財富的重要途徑，也是我國在外交領域與美西方開展國際斗爭的關鍵杠桿。

新規(guī)則體系下幾種發(fā)展類型

在加入全球化的過程當中，發(fā)展中國家的發(fā)展模式有的成功了，有的失敗了，有的還處于邊緣的程度。在新的規(guī)則體系下，我們可以看到有幾種類型：

一種是全盤接受了全球化規(guī)則，在全球化文化的同化過程中，最后失去了自己。比如說日本的脫亞入歐模式。另外一種是兼容的模式，保持自己的文化、自己的優(yōu)勢，同時接納世界規(guī)則、吸收世界文化，做到和而不同，例如中國模式。還有一種是排斥主流文化、排斥世界全球化的大潮流，最終走向異化或者是邊緣化。

中國夢，對內要實現(xiàn)中華民族偉大復興，對外要實現(xiàn)構建人類命運共同體。習近平總書記說：“世界好，中國才能好；中國好，世界才更好?！?979年，中國對美的貿易額是24.5億美元，到2016年特朗普發(fā)動中美貿易戰(zhàn)的時候，中國對美貿易額已經(jīng)達到了5000億美元。那么這個貿易戰(zhàn)打下來，中美在2021年實現(xiàn)7500多億美元的貿易額。美國政府無論怎樣提倡、推動脫鉤，實踐證明，這樣一個相互連接、相互依賴的共存局面很難被扭轉。正因為在經(jīng)濟上的這種相互依存，美國才會有商界企業(yè)大量的發(fā)出反對脫鉤制裁的聲音。

我們實現(xiàn)高水平的開放，還是要根據(jù)鄧小平同志提出來的三個“有利于”，也就是說哪些領域的開放、哪些層次的開放能夠助力我們發(fā)展社會生產(chǎn)力，能夠助力我們增強國家綜合實力，能夠真正的提高人民的生活水平。

習近平總書記說過，“看清楚我們過去為什么能夠成功，弄明白未來我們怎樣才能繼續(xù)成功?！蔽覀兊哪繕耸墙Y合我們過去的成功經(jīng)驗，但是在開放初期也存在擴張方式粗放，低價惡性競爭，過度消耗資源環(huán)境，貿易順差過大等問題，導致我們付出了學費。在總結教訓的基礎上，我們要探索下一步改革開放的新路徑。要穩(wěn)步擴大規(guī)則、規(guī)制、管理、標準等制度型開放，對標、倡導和參與制定高標準的國際規(guī)則。不僅是對標，而且要倡導和參與制定這些規(guī)則。過去我們融入全球化，更多的是接受西方的規(guī)則，在國內采用“廢改立”的方式與國際規(guī)則進行接軌?，F(xiàn)在我們已經(jīng)取得了相當程度的經(jīng)驗，而且也有貿易實踐經(jīng)驗。

系統(tǒng)歸納總結我國改革開放政策與國際經(jīng)貿規(guī)則的互動歷程和經(jīng)驗，分析國際經(jīng)貿規(guī)則變革趨勢以及我國面臨的機遇挑戰(zhàn)，立足構建新發(fā)展格局，圍繞主動對標高標準國際經(jīng)貿規(guī)則和更好發(fā)揮我國市場優(yōu)勢，我們從數(shù)字經(jīng)濟、競爭政策、產(chǎn)業(yè)補貼、知識產(chǎn)權、國有企業(yè)、生態(tài)環(huán)境及配套改革成功實踐（以深圳為例）等七個重點領域鋪展路線圖，提出了下一步深化國內改革和積極擴大開放的總體思路、著力方向和關鍵舉措。

以構建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局為背景，協(xié)同推進基于高標準經(jīng)貿規(guī)則的全方位、全要素國際合作新構架，探求我國協(xié)同對外開放升級與對內改革深化的新路徑，為我國在全球市場形成競爭新優(yōu)勢提供戰(zhàn)略支撐，倡導一些新的理念、新的規(guī)則。這些理念和規(guī)則體系都應當沿著市場化、國家化和法制化的軌道。過去的現(xiàn)代化重點在硬實力發(fā)展上，現(xiàn)在更加強調規(guī)則體系的建設，以及制度能力的建設問題。

建立高標準國際規(guī)則的判別標準

關于可以對接的高標準國際規(guī)則，并不是規(guī)定越嚴苛越好，而是要審視其是否符合我國的發(fā)展理念、外交原則和具體國情。我們據(jù)此提出了六條判別標準：（1）國家利益至上原則；（2）和平共處五項基本原則；（3）“五通三體”原則；（4）聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展（SDGs）目標；（5）聯(lián)合國《全球契約》；（6）符合WTO精神的規(guī)則體系。以此為尺度，我們將國際規(guī)則進行分門別類，鑒別出剛性規(guī)則和柔性規(guī)則，多邊規(guī)則、區(qū)域性規(guī)則、小多邊（或諸邊）規(guī)則和雙邊規(guī)則，綜合規(guī)則和專項規(guī)則，已加入規(guī)則、待加入規(guī)則和未加入規(guī)則，聯(lián)合國規(guī)則、政府間規(guī)則和行業(yè)規(guī)則。

提煉市場經(jīng)濟善治的基本原則

作為引導、約束和評判行為的規(guī)范，任何規(guī)則均發(fā)源并服務于某種既定的價值理念，如同奧運賽制之于奧運精神。國際經(jīng)貿規(guī)則所認定和奉行的價值理念是自由國際主義，即要素的跨國自由流動有利于降低交易成本，促進國際分工和專業(yè)化，既而在互利的基礎上實現(xiàn)共同繁榮。我們深入剖析了各類通行的國際經(jīng)貿規(guī)則所蘊含的價值機理，發(fā)現(xiàn)其中普遍體現(xiàn)了以下六項有關市場經(jīng)濟善治的基本原則：（1）產(chǎn)權保護原則，即物權和知識產(chǎn)權必須做到歸屬明晰，且受到嚴格有效的保護；（2）主體平等原則，即各類市場主體，不分國籍與權屬，身份和待遇一律平等，政府及其所支配的機構亦鮮能例外；（3）契約自由原則，即各類市場主體自主立約，且誠實守信；（4）競爭公平規(guī)則，即各類市場主體必須按照同一規(guī)則開展中性競爭，反對壟斷和不正當補貼等歧視性做法；（5）規(guī)則“三公”原則，即市場規(guī)則必須做到公開、公正、公平，且明確、統(tǒng)一而穩(wěn)定；（6）政府服務原則，即政府運用公權依照正當程序集中提供法律、政策、標準、管理等公共服務，守護市場規(guī)則和秩序，糾正市場失靈，不得直接參與或扭曲正常的市場競爭。

回顧改革開放的光輝歷程，我國基本上都是沿著上述市場經(jīng)濟善治的原則“操其要于上”，并結合不同發(fā)展階段和不同地區(qū)及行業(yè)特點“分其詳于下”的。堅守市場經(jīng)濟善治的原則，有利于增進我國在國際規(guī)則談判中的說服力，并為反對貿易保護主義和構建人類命運共同體提供理論支持。課題組秉承實事求是的精神，指出了我國在經(jīng)濟治理領域存在的現(xiàn)實問題，并分析了其背后的成因，結合市場經(jīng)濟善治的基本原則，并比照高標準國際規(guī)則總結經(jīng)驗，以務實的態(tài)度提出了繼續(xù)通過深化改革和擴大開放補齊短板、拉長長板的戰(zhàn)略思路。

探究制度型開放的著力點

制度是一切規(guī)則的基礎，而規(guī)則又是指導和約束行為的具體規(guī)范。我國在不斷深入全球化的進程當中，走出了一條步步為營、行穩(wěn)致遠的成功之路。當前，我國正在從漸進式市場開放向制度型開放過渡，而制度型開放的本質在于通過加速國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，依照市場化、國際化和法制化的原則，形成更大范圍、更寬領域、更深層次、高質量、高水平對外開放格局，構建互利共贏、多元平衡、安全高效的開放型經(jīng)濟體系。以降低關稅和促進貿易便利化的邊境規(guī)則為起點，我國下一步高水平制度型開放將在融入和引領新一輪全球化進程中展示出更加強勁的內生主動性與外向進取性。著重點將針對數(shù)字貿易、競爭中立、產(chǎn)業(yè)補貼、知識產(chǎn)權、勞工標準以及環(huán)境保護等新議題，集中對標邊境后的高標準國際規(guī)則。主動與先進的國際經(jīng)貿規(guī)則相銜接，加強開放對改革的催化效應，提升境內外規(guī)則體系的適應性、兼容性，有利于暢通國內外資源的雙向流動與增值，為我國全面高質量發(fā)展提供新動力，增強抗擊系統(tǒng)性風險的能力。

在貿易保護主義和地緣政治裂變兩大因素驅動下，全球化正在裂解，為彌補多邊體系的缺陷，區(qū)域性金融與貿易體系開始蓬勃興起，而且部分內容超越了多邊體系的規(guī)制。我國在維護以世貿組織為代表的多邊體系的同時，積極參與和推進區(qū)域性的經(jīng)貿一體化。將我國提出申請但尚未加入或正式生效的雙多邊經(jīng)貿規(guī)則作為重點，其中包括世貿組織的《環(huán)境產(chǎn)品協(xié)定》（EGA）和《政府采購協(xié)定》（GPA）以及《服務貿易協(xié)定》（TiSA），區(qū)域性的《全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定》（CPTPP）和《數(shù)字經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定》（DEPA），以及雙邊諸國《中歐全面投資協(xié)定》（CAI）。這些協(xié)定存在層級差異，針對不同領域各有側重。我們要系統(tǒng)梳理，鑒別出其中的重點與難點，尤其是對我國可能帶來的利弊得失，進而提出相應的談判原則和注意事項。

界定政府與市場的恰當角色及其相互關系，是國際經(jīng)貿規(guī)則的一項首要任務。自黨的十八大以來，我國始終堅持“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，在發(fā)揮我國體制優(yōu)勢的同時，更完美地詮釋了國際經(jīng)貿規(guī)則的核心內容，明確劃定政府和市場關系。在關于服務型政府的討論中，大家都在談有效市場、有為政府，它們之間的邊界到底在哪里？邊界就在落實正負兩份清單上，一份是體現(xiàn)“法無禁止皆可為”的企業(yè)負面清單，另一份是體現(xiàn)“法無授權不可為”的政府正面清單，是廓清有效市場和有為政府關系、明確彼此權責的一條現(xiàn)實路徑，也是融入和參與構建國際高標準商業(yè)文明規(guī)則體系的一個基礎性條件。

我們提出六條如何鑒定高標準國際規(guī)則的標準。第一，符合我們的國家利益；第二，符合我們的外交方針，和平共處的五項基本原則；第三，符合我們在“一帶一路”倡議中提出來的“五通三體”原則；第四，符合聯(lián)合國的憲章以及聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標；第五，符合聯(lián)合國特別是針對企業(yè)提出來的《全球契約》；第六，符合我們廣泛認同的促進改革的WTO的基本精神，也就是國民待遇原則和最惠國待遇原則。

我們把需要對標的國際規(guī)則分為三大類。第一類就是我們已經(jīng)加入，正在履行的規(guī)則。第二類是我們現(xiàn)在還不具備條件，或者不想加入的規(guī)則。第三類是我們已經(jīng)申請加入，但還沒有生效的規(guī)則。這其中特別提到了首先是WTO的三項規(guī)則：一個是《環(huán)境產(chǎn)品協(xié)定》，一個是《政府采購協(xié)定》，還有一個是《服貿協(xié)定》。第二個是CPTPP，也就是現(xiàn)在11個國家在運行的，最初由美國推動，但是臨門一腳美國退出了。中國從2021年9月份已經(jīng)明確提出加入的申請。第三個就是我們四個國家提出來的《數(shù)字經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定》。最后一個就是中歐的CAI《中歐全面投資協(xié)定》。

我們已經(jīng)提出了申請，我們正在做預先的準備，并積極地推動談判，能夠盡早地采取一些動作，往規(guī)則要求的方向去推動，而且這個規(guī)則要求的方向基本上是一個經(jīng)濟善治的原則。

提出一個路線圖

根據(jù)這四個方面的規(guī)劃，針對數(shù)字經(jīng)濟、競爭政策、產(chǎn)業(yè)補貼、知識產(chǎn)權、國有企業(yè)、生態(tài)環(huán)境及配套改革成功實踐等六個重點提出一個路線圖，從而在保持系統(tǒng)性的前提下，有效地拓展了分析和建議的深度與廣度。

數(shù)字經(jīng)濟領域

數(shù)字經(jīng)濟是驅動未來經(jīng)濟社會發(fā)展的新引擎，也是國際競爭的新高地。我國一直致力于推進信息技術的廣泛應用，以提升生產(chǎn)效率和高質量發(fā)展，并呈現(xiàn)出趕超發(fā)達國家的可喜勢頭。以廣闊的應有場景和創(chuàng)新能力為基礎，我國已經(jīng)具備了創(chuàng)新引領全球數(shù)字經(jīng)濟規(guī)則的實力。鑒于支持數(shù)字經(jīng)濟的信息技術和商務平臺以及交易方式和支付工具均處于急速迭代演變當中，呈現(xiàn)出碎片化、差異化和對立化的特征，迄今尚未形成全球統(tǒng)一的規(guī)則體系。2019年，我國正式加入了世貿組織《電子商務協(xié)定》談判，并在2021年年底與80多個成員發(fā)起了《WTO電子商務聯(lián)合聲明倡議》。在區(qū)域性協(xié)定當中，我國正在積極創(chuàng)造條件，爭取早日加入《數(shù)字經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定》（DEPA）。如何正確把握數(shù)字經(jīng)濟的彌散性和滲透性，實現(xiàn)數(shù)字效率與信息安全之間的動態(tài)平衡，是我國目前面對的迫切問題。為充分釋放數(shù)字經(jīng)濟的潛能，確保我國能夠在數(shù)字經(jīng)濟浪潮中發(fā)揮引領作用，建議我國主管機構針對數(shù)字經(jīng)濟的特性廓清國家安全的概念邊界，以維護安全為底線，以促進效率為主導，因為效率意味著實力的增強，而實力才是安全的堅強保障。

公平競爭領域

公平競爭涉及競爭中立和產(chǎn)業(yè)補貼兩大議題。

關于公平競爭原則。要求政府恪盡職守，在市場競爭活動中保持中立的立場，充分尊重并維護各類市場主體的自主性及競爭規(guī)則的公平性，不得以特權身份參與市場競爭，不得以濫用補貼或授予壟斷的方式對不同的市場主體采取厚此薄彼的歧視性政策。需要強調的是，所有的國際經(jīng)貿規(guī)則僅聚焦于補貼對于競爭在市場界面上的公平性，其主旨在于防范任何類型的經(jīng)營主體（而非專指國有企業(yè)），由于獲得政府補貼而在國際經(jīng)貿的競技場上形成不公平的競爭優(yōu)勢，而不是一概否認補貼的正當性。類似于體育賽事中杜絕直接使用興奮劑，而不反對賽前訓練過程中的營養(yǎng)補充和強身健體。對于我國現(xiàn)有體制下的補貼問題帶來的啟示是，我們可以將必要的補貼進行前置，支持教育、培訓和研發(fā)活動，而減少在市場端對企業(yè)的規(guī)模和價格進行補貼。另外，國際規(guī)則并不排斥國有企業(yè)乃至政府自身以平等身份參與市場活動，但要求政府明確國有企業(yè)的職能和范圍，限制對國有企業(yè)的“非商業(yè)資助”。所以，我國以公有制為主體的市場經(jīng)濟制度不構成國有企業(yè)參與國內外市場的障礙，但國有企業(yè)的壟斷性和政府補貼問題一直是難以對標國際規(guī)則的焦點。國企改革需要進一步分清其公共職能和商業(yè)職能，逐步減少其對壟斷和補貼的依賴，鼓勵其通過以獨立身份參與市場競爭來做大做強做優(yōu)，同時提升其透明度和規(guī)范性。

關于政府與市場的關系。應廓清有為政府與有效市場的定位邊界，應壓縮地方政府和執(zhí)行部門自由裁量空間，增強市場主體對宏觀政策的可預見性。在公平競爭問題上，與其為部分企業(yè)直接提供財政補貼或支持壟斷經(jīng)營，莫若采用市場化、法制化和國際化的手段營造宜商環(huán)境，既可以擺脫市場扭曲的弊端，又能夠通過普遍降低企業(yè)交易成本來實現(xiàn)國民財富的總體增長。

知識產(chǎn)權保護領域

在信息和技術為核心競爭力的時代，各項經(jīng)貿規(guī)則對知識產(chǎn)權的保護力度和范圍達到了前所未有的嚴格程度，跨國企業(yè)也在設法利用法律手段擴大其知識產(chǎn)權“雷區(qū)”，以延長其壟斷優(yōu)勢。對于全球范圍內的領先技術，我國正在由模仿之后的放大應用模式轉向創(chuàng)新引領模式，加大知識產(chǎn)權的保護力度，符合我國的創(chuàng)新驅動戰(zhàn)略。自開放之初加入世界知識產(chǎn)權組織以來，我國已經(jīng)加入了各項有關知識產(chǎn)權保護的國際公約，并在國內建立其完善的法律體系，但仍然存在侵犯知識產(chǎn)權的灰色地帶，全面提高司法和執(zhí)法效率是下一步的工作重點。對標我國業(yè)已和行將加入的國際規(guī)則，我國需要密切關注聲音、氣味、商業(yè)秘密、加密電視和衛(wèi)星信號、電子出版物等新生的知識產(chǎn)權及其保護措施的進展情況。

勞工標準領域

勞工標準不僅涉及經(jīng)濟發(fā)展的比較優(yōu)勢，同時也涉及到一國的人權保護制度。低廉的勞動力是發(fā)展中國家的比較優(yōu)勢，但隨著國民收入水平的提高，我國近年來一直致力于穩(wěn)步提升廣大人民的勞動權益和健康保障。目前存在的主要問題表現(xiàn)在三個方面：一是基于戶籍制度和性別的用工歧視，二是通過靈活用工以及第三方勞務派遣擺脫雇主責任，三是工程款拖欠產(chǎn)生的連鎖反應，致使勞工無法及時得到足額勞動報酬。在雙多邊經(jīng)貿規(guī)則中，有關勞工標準的條款基本上援用了國際勞工組織的規(guī)定。我國迄今已加入了國際勞工組織的28個公約，其中包括8項核心公約中的 6個，唯有《結社自由與保護組織權公約》及《組織權與集體談判權公約》尚付闕如。鑒于《全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定》和《中歐全面投資協(xié)定》均涵蓋了國際勞工組織8項核心公約的內容，這將構成我國加入前者和啟動后者的主要障礙，因其涉及我國勞動法的修改以及勞工組織和管理模式的轉變。

環(huán)境標準領域

致力于經(jīng)濟增長的自由貿易規(guī)則與致力于生態(tài)保護的環(huán)境規(guī)則始終存在對立統(tǒng)一關系，而且各國的發(fā)展水平參差不齊，國際間很難達成整齊劃一的環(huán)保規(guī)則。然而，面對共同的氣候變化壓力，各國在生態(tài)文明理念層面上已經(jīng)建立了高度共識?；凇肮餐袇^(qū)別的責任”原則，國際經(jīng)貿規(guī)則在尊重國家環(huán)境主權和正視各國發(fā)展水平差異的基礎上，要求締約國一方面不得以降低環(huán)境標準來支持不正當競爭，另一方面不得實施市場保護主義和歧視性政策。我國“雙碳目標”的提出，體現(xiàn)了量力而行和盡力而為的指導思想，我們始終在經(jīng)濟增長和生態(tài)保護之間保持積極的平衡，并在國際規(guī)則中力主享受發(fā)展中國家的待遇標準。

制定和輸出國際規(guī)則的能力是國家軟實力的重要體現(xiàn)。我國已經(jīng)具備了創(chuàng)新引領制定高標準國際規(guī)則的充分條件，并據(jù)此提出了具體建議，包括：（1）利用國際論壇和國際機構推動規(guī)則制定；（2）通過更新雙邊投資保護協(xié)定掌握規(guī)則制定主導權；（3）將“一帶一路”規(guī)則化列入首要議事日程；（4）鼓勵行業(yè)企業(yè)參與制定國際規(guī)則。

（編輯 季節(jié)）

本文是2022年10月國家發(fā)改委委托中信改革發(fā)展研究基金會所做課題《雙循環(huán)背景下我國改革開放新路徑研究》（社科工作辦函字【2022】19號）的摘編。