鄉(xiāng)村振興視域下就地城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略意義與路徑選擇

趙 林

（北京建筑大學(xué)馬克思主義學(xué)院）

城鎮(zhèn)化水平是衡量一個(gè)國(guó)家、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的重要標(biāo)準(zhǔn)。自1978年改革開放以來(lái)至2022年，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率從17.92%躍升至65.22%，城鎮(zhèn)人口從17245萬(wàn)人增加到92071萬(wàn)人。城鎮(zhèn)化給我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展帶來(lái)了巨大變革，促使我國(guó)產(chǎn)業(yè)升級(jí)與結(jié)構(gòu)變化，成為解決“三農(nóng)”問(wèn)題的重要途徑。但是，傳統(tǒng)的異地城鎮(zhèn)化為主的城鎮(zhèn)化方式導(dǎo)致我國(guó)在發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)了一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)為：在城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略下，城鄉(xiāng)土地的二元分治與戶籍制度的不夠完善增加了推進(jìn)城鎮(zhèn)化的難度；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)責(zé)不夠匹配延緩了城鎮(zhèn)化的進(jìn)度；各參與主體的利益關(guān)系不夠協(xié)調(diào)阻礙了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程；鄉(xiāng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展失衡造成就地城鎮(zhèn)化推進(jìn)乏力。因此，2014年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，將城鎮(zhèn)化的核心轉(zhuǎn)向居民，形成了以人為核心的新型城鎮(zhèn)化理念。2016年印發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見(jiàn)》中明確提出鼓勵(lì)“農(nóng)民就近城鎮(zhèn)化”。2022年國(guó)家發(fā)改委印發(fā)《2022年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》明確指出，要促進(jìn)超大特大城市優(yōu)化發(fā)展，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)。就地城鎮(zhèn)化是以小城鎮(zhèn)或中心村為主要依托，在鄉(xiāng)村“就地發(fā)展”，在家門口實(shí)現(xiàn)就業(yè)，農(nóng)民就地實(shí)現(xiàn)生活方式與生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略任務(wù)的重要途徑。

一、就地城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略意義

在我國(guó)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中出現(xiàn)了一些問(wèn)題，例如大城市出現(xiàn)的一些城市病以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的逐步衰退，而傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化則難以解決這些問(wèn)題。因此，就地城鎮(zhèn)化的優(yōu)勢(shì)就進(jìn)一步凸顯出來(lái)。就地城鎮(zhèn)化與異地城鎮(zhèn)化之間存在較大差別，是一種新型的城鎮(zhèn)化模式，它可以解決傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化過(guò)程中出現(xiàn)的一些問(wèn)題，有效緩解城市交通問(wèn)題、生態(tài)環(huán)境問(wèn)題、就業(yè)問(wèn)題等城市病，減輕大城市的壓力。不僅如此，就地城鎮(zhèn)化還能夠促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，傳承與發(fā)展農(nóng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，進(jìn)一步解決農(nóng)村空心化等問(wèn)題。就地城鎮(zhèn)化與我國(guó)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、農(nóng)民發(fā)展意愿同向同行，是推進(jìn)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要路徑。

就地城鎮(zhèn)化更加貼近中國(guó)實(shí)際，是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的重要途徑，能夠以較低成本實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村的就地改造，進(jìn)一步促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)資源的合理配置；能夠有效利用農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，將農(nóng)村改造為城市社區(qū)、將農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘢瑥亩行Ы鉀Q農(nóng)村“空心化”這一問(wèn)題；能夠升級(jí)農(nóng)村原有低端產(chǎn)業(yè)，有助于激活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)內(nèi)在活力，對(duì)于促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展具有重要的意義。

二、影響就地城鎮(zhèn)化進(jìn)程的主要原因

就地城鎮(zhèn)化在鄉(xiāng)村振興過(guò)程中具有重要地位。但是，由于我國(guó)對(duì)就地城鎮(zhèn)化的探索仍處于初級(jí)階段，在推進(jìn)過(guò)程中難免會(huì)遇到一些問(wèn)題。

（一）制度不夠完善

當(dāng)前的土地制度與戶籍制度影響了就地城鎮(zhèn)化的實(shí)現(xiàn)。一方面，我國(guó)城鄉(xiāng)分治的土地權(quán)利結(jié)構(gòu)使得政府就地城鎮(zhèn)化建設(shè)較為積極。我國(guó)現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定，“城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有”“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有”，但同時(shí)我國(guó)《憲法》規(guī)定:“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償?！闭鳛橥恋亻_發(fā)的主體，為了推進(jìn)就地城鎮(zhèn)化，往往會(huì)通過(guò)《憲法》的規(guī)定征用農(nóng)村土地，使得就地城鎮(zhèn)化進(jìn)程過(guò)于快速。但另一方面，戶籍制度的不完善挫傷了農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化的積極性。在我國(guó)，居民的福利待遇與其戶籍相關(guān)聯(lián)，城鄉(xiāng)戶籍體制使得農(nóng)村居民與城市居民在政治、教育、醫(yī)療等方面的權(quán)益存在差異。在推進(jìn)就地城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，農(nóng)民的身份發(fā)生了轉(zhuǎn)變，雖然這種轉(zhuǎn)變使農(nóng)村非務(wù)農(nóng)人員具有了市民身份，卻無(wú)法享受到應(yīng)有的市民權(quán)利，這也意味著，農(nóng)民的合法權(quán)益沒(méi)有受到保障。因此，也就無(wú)法有效調(diào)動(dòng)當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c就地城鎮(zhèn)化的積極性。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)責(zé)不夠匹配

在就地城鎮(zhèn)化的發(fā)展過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本應(yīng)作為主要推手，引導(dǎo)當(dāng)?shù)鼐用衽c企業(yè)推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的現(xiàn)代化。但在實(shí)際操作過(guò)程中，由于行政許可權(quán)、處罰權(quán)等各項(xiàng)權(quán)力缺位，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所擁有的權(quán)力與責(zé)任不夠匹配，為了完成上級(jí)政府分配的任務(wù)，不得不采取一些行政干預(yù)手段，或多或少地忽視了市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)律和居民意愿。這種權(quán)力小責(zé)任大、權(quán)力邊界模糊的現(xiàn)狀，影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推動(dòng)就地城鎮(zhèn)化的積極性，使就地城鎮(zhèn)化難以按預(yù)期進(jìn)度推行。

（三）參與主體的利益關(guān)系需要合理協(xié)調(diào)

就地城鎮(zhèn)化是一個(gè)將農(nóng)村內(nèi)部多種要素重新分配、進(jìn)一步協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系和秩序重建的過(guò)程。政府、企業(yè)、農(nóng)民雖然都是城鎮(zhèn)化的參與主體，但三者之間的利益關(guān)系也需要合理協(xié)調(diào)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為協(xié)調(diào)者，如果沒(méi)有協(xié)調(diào)好自身與農(nóng)民和企業(yè)之間的利益關(guān)系，就容易產(chǎn)生社會(huì)矛盾，影響就地城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策和地方土地財(cái)政的驅(qū)動(dòng)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了獲得城市建設(shè)用地指標(biāo)，往往會(huì)利用其行政力量采取合村并居、重新建設(shè)農(nóng)村的措施。而農(nóng)民由于長(zhǎng)期在農(nóng)村居住，其生活習(xí)慣、行為方式難以在短時(shí)間內(nèi)較好地融入新的居住環(huán)境，容易與當(dāng)?shù)爻鞘芯用癞a(chǎn)生沖突，有些農(nóng)民會(huì)提出更多經(jīng)濟(jì)要求，也有些農(nóng)民會(huì)產(chǎn)生較大抵觸情緒，影響就地城鎮(zhèn)化的推進(jìn)。

（四）產(chǎn)業(yè)失衡導(dǎo)致就地城鎮(zhèn)化發(fā)展乏力

我國(guó)推進(jìn)就地城鎮(zhèn)化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在開發(fā)過(guò)程中多以就近區(qū)域的低端產(chǎn)業(yè)為主，導(dǎo)致就地城鎮(zhèn)化的發(fā)展因缺少資金和技術(shù)的支持而受阻。一方面，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)遠(yuǎn)離大城市，在發(fā)展過(guò)程中多依附本地以及就近轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè)，使農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)等第一、第二產(chǎn)業(yè)成為就地城鎮(zhèn)化的支撐產(chǎn)業(yè)，難以形成特色產(chǎn)業(yè)，只能被動(dòng)接受低端產(chǎn)業(yè)資本的投資，使得產(chǎn)業(yè)與城市的融合難以實(shí)現(xiàn)。另一方面，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)多以低端加工制造業(yè)為主，工業(yè)化程度較低，處于由初期向中期的過(guò)渡階段，只有較少產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)了從中期向工業(yè)化的轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，導(dǎo)致就地城鎮(zhèn)化發(fā)展乏力。

三、就地城鎮(zhèn)化的路徑選擇

（一）加快土地、戶籍制度改革，完善居民社會(huì)保障制度

首先，應(yīng)進(jìn)一步完善土地流轉(zhuǎn)以及征地補(bǔ)償制度。應(yīng)以農(nóng)民權(quán)力為主體，切實(shí)保障農(nóng)民利益，通過(guò)審核土地資質(zhì)、確認(rèn)土地權(quán)利、審批登記、頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書等措施界定農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，逐漸落實(shí)土地所有權(quán)、承包權(quán)以及經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分置”，放活土地經(jīng)營(yíng)與開發(fā)；完善土地流轉(zhuǎn)與審批制度，規(guī)范征地程序，逐步提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，建立合理的利益補(bǔ)償與分享機(jī)制，既要保證農(nóng)村土地利用效率，又要關(guān)注土地利益主體的合法權(quán)益。其次，完善法律法規(guī)，制訂有關(guān)土地利用環(huán)節(jié)的整體規(guī)劃，有機(jī)整合城鄉(xiāng)各類要素，構(gòu)建和諧有序的土地利用市場(chǎng)，充分利用市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制與政府調(diào)控機(jī)制，合理制定土地價(jià)格，規(guī)范土地使用行為，加強(qiáng)管控，實(shí)現(xiàn)土地要素的合理運(yùn)用。最后，進(jìn)一步完善戶籍制度，建立城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障機(jī)制。逐步消除由戶籍制度帶來(lái)的城鄉(xiāng)福利差異、完善鄉(xiāng)村居民向城鎮(zhèn)居民的戶口遷移制度，構(gòu)建居住證體系，將遷移農(nóng)民福利與居住證體系相捆綁，切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益，從而消除遷移農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民在教育、醫(yī)療等社會(huì)保障方面的差異，讓農(nóng)民真正成為市民。

（二）充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，優(yōu)化政府權(quán)責(zé)配置

首先，應(yīng)明確市場(chǎng)與政府的職能，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。市場(chǎng)遵循價(jià)值規(guī)律，能夠通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)、價(jià)值杠桿等功能實(shí)現(xiàn)資源配置的最優(yōu)化，就地城鎮(zhèn)化過(guò)程中應(yīng)積極構(gòu)建以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的融資機(jī)制，根據(jù)市場(chǎng)需求推進(jìn)建設(shè)。不僅如此，政府通過(guò)“看得見(jiàn)的手”能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控，發(fā)揮在統(tǒng)籌規(guī)劃、公共服務(wù)、制度完善等方面的作用，監(jiān)控與規(guī)范市場(chǎng)主體行為，為就地城鎮(zhèn)化的推進(jìn)營(yíng)造公平、開放、有序的發(fā)展空間。其次，優(yōu)化城鄉(xiāng)管理體制，明確政府各級(jí)部門職責(zé)。建立規(guī)范、靈活、高效的政府管理體制，進(jìn)一步明確上級(jí)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的關(guān)系，明確市縣、縣鄉(xiāng)政府之間的責(zé)任，避免出現(xiàn)同一事項(xiàng)兩級(jí)政府重復(fù)干涉的現(xiàn)象，提高辦事效率。最后，市縣級(jí)政府應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)政放權(quán)，將相關(guān)權(quán)力下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，并根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際情況采取合并、重建等措施，對(duì)于發(fā)展較好、規(guī)模較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦予更高的自主權(quán)，并將投資成本較高的公共服務(wù)建設(shè)交由上級(jí)政府負(fù)責(zé)。

（三）統(tǒng)籌多元利益，保障農(nóng)民合法權(quán)益

首先，要營(yíng)造良好和諧的社會(huì)氛圍，構(gòu)建穩(wěn)定的社會(huì)關(guān)系。要正確認(rèn)識(shí)、處理城鎮(zhèn)化過(guò)程中出現(xiàn)的各種問(wèn)題與沖突，加強(qiáng)城鎮(zhèn)文化宣傳工作，構(gòu)建和諧穩(wěn)定的社會(huì)關(guān)系，使居民積極參與到各種活動(dòng)中來(lái)，加強(qiáng)人與人之間的聯(lián)系，構(gòu)建新型社會(huì)關(guān)系；與此同時(shí)，要加強(qiáng)文化宣傳創(chuàng)新，高度重視社會(huì)主義核心價(jià)值觀對(duì)人們行為的規(guī)范作用，通過(guò)開設(shè)道德教育、法制教育等課程，提高“新居民”的文化素養(yǎng)，從而構(gòu)建和諧穩(wěn)定的社會(huì)氛圍。其次，要建立健全矛盾調(diào)節(jié)機(jī)制。要以全局觀念和系統(tǒng)思維為指導(dǎo)，統(tǒng)籌規(guī)劃城鎮(zhèn)化建設(shè)，綜合考慮不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的區(qū)域面積大小、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、環(huán)境區(qū)位優(yōu)勢(shì)等因素，因地制宜地推進(jìn)就地城鎮(zhèn)化；積極完善居民溝通機(jī)制，通過(guò)構(gòu)建居民溝通平臺(tái)，有效整合城鎮(zhèn)化建設(shè)相關(guān)意見(jiàn)，將其納入到城鎮(zhèn)化規(guī)劃實(shí)施的過(guò)程中；要加強(qiáng)政府同居民、企業(yè)的溝通，積極征求意見(jiàn)，盡可能滿足人們的多樣化訴求。最后，要積極完善居民城鎮(zhèn)化監(jiān)督機(jī)制建設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也應(yīng)當(dāng)完善城鎮(zhèn)化監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)政府同居民之間的溝通，公開財(cái)政收支狀況、產(chǎn)權(quán)分配狀況，進(jìn)一步拓寬居民與政府間的溝通渠道，構(gòu)建一個(gè)透明、公開的財(cái)政監(jiān)督體系，維護(hù)居民的各項(xiàng)權(quán)益。

（四）加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，重視培養(yǎng)創(chuàng)新人才

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)升級(jí)本地產(chǎn)業(yè)，提升企業(yè)質(zhì)量。合理規(guī)劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)與城區(qū)的產(chǎn)業(yè)規(guī)模，選定合理區(qū)域建設(shè)產(chǎn)業(yè)園、工業(yè)園，并充分利用本地資源開發(fā)具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)的創(chuàng)業(yè)園區(qū)，制定園區(qū)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，為園區(qū)發(fā)展打好產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。其次，引入現(xiàn)代管理技術(shù)與產(chǎn)業(yè)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、集體經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化管理。要加大技術(shù)投入，改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)加工業(yè)與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)低端化、弱質(zhì)化的狀況，用現(xiàn)代化的產(chǎn)業(yè)體系與成熟的工業(yè)技術(shù)提高園區(qū)經(jīng)濟(jì)效益，用現(xiàn)代化的經(jīng)營(yíng)管理模式推進(jìn)園區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。具體來(lái)講，就是要積極完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、集體經(jīng)濟(jì)的融資機(jī)制，構(gòu)建集體經(jīng)濟(jì)信用擔(dān)保體系，逐漸延長(zhǎng)集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)鏈條，形成集體經(jīng)濟(jì)與城市企業(yè)的長(zhǎng)效合作機(jī)制，提升本地企業(yè)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力與可持續(xù)發(fā)展能力。最后，要加強(qiáng)對(duì)當(dāng)?shù)鼐用竦募寄芘嘤?xùn)，培養(yǎng)創(chuàng)新人才。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)積極開展各類技能培訓(xùn)課程，同時(shí)鼓勵(lì)民間資本對(duì)務(wù)工人員提供就業(yè)培訓(xùn)支持，積極構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)就業(yè)信息服務(wù)平臺(tái)，引導(dǎo)農(nóng)民樹立正確的擇業(yè)觀、就業(yè)觀，從多條路徑幫助農(nóng)民從原來(lái)的低端產(chǎn)業(yè)融入中高端產(chǎn)業(yè)。除此之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)重視具有一定技能的外來(lái)務(wù)工人員，出臺(tái)相應(yīng)補(bǔ)貼政策留住人才，為推進(jìn)就地城鎮(zhèn)化提供人才支持。