筑牢金融安全網(wǎng)

王志琴

適應(yīng)新形勢新要求，堅(jiān)持總體國家安全觀，強(qiáng)化金融安全戰(zhàn)略認(rèn)知、戰(zhàn)略規(guī)劃和戰(zhàn)略統(tǒng)籌，筑牢新時代防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防線，確保金融穩(wěn)、經(jīng)濟(jì)活、國家安，是當(dāng)前和今后一個時期維護(hù)國家安全的重大命題。

金融安全有多重要？

2023年3月10日，美國硅谷銀行宣布因資不抵債申請破產(chǎn)，成為美國歷史上第二大規(guī)模和2008年以來最大的銀行倒閉事件。硅谷事件引發(fā)連鎖反應(yīng)，震動全球金融市場，也引起金融界和科技創(chuàng)新領(lǐng)域極大的關(guān)注。

據(jù)美聯(lián)社3月22日報(bào)道，一項(xiàng)新的民意調(diào)查顯示，只有10%的美國人表示對銀行和其他金融機(jī)構(gòu)很有信心，顯著低于2020年的22%。報(bào)道稱，硅谷銀行倒閉風(fēng)波在美國社會引發(fā)了一系列沖擊，喚起了人們對于2008年金融危機(jī)的不安回憶，并引發(fā)了社會對2018年出臺的一項(xiàng)法規(guī)的質(zhì)疑，該法規(guī)取消了金融危機(jī)后實(shí)施的嚴(yán)格監(jiān)管。調(diào)查顯示，56%的受訪者認(rèn)為政府對金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管力度不足。

繼美國硅谷銀行倒閉之后，成立于1856年的瑞士信貸銀行（簡稱“瑞信”）也陷入重大危機(jī)。

一直以來，“安全”和“信譽(yù)”是瑞士銀行的超級名片，幾乎全世界的有錢人存錢都會首選瑞士的銀行。

直到美國的銀行破產(chǎn)引發(fā)連鎖危機(jī)，百年老店瑞信岌岌可危，即便瑞士政府出手主導(dǎo)瑞銀收購強(qiáng)行“續(xù)命”，可“賤賣”之后的瑞信依然鬧出172億美元債權(quán)一夜成廢紙的丑聞。就如美國《華爾街日報(bào)》長文所評論的那樣，從美國蔓延出來的銀行危機(jī)并沒有結(jié)束，在收購瑞信后，瑞銀集團(tuán)的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)也會大幅增加。一旦出現(xiàn)意外，瑞銀集團(tuán)乃至整個瑞士的銀行業(yè)都有走向破產(chǎn)的可能。

那么，曾經(jīng)的銀行界標(biāo)桿，將徹底信用破產(chǎn)。而對瑞士這個國家而言，銀行業(yè)的崩塌不僅事關(guān)經(jīng)濟(jì)和財(cái)務(wù)尊嚴(yán)，更關(guān)乎國家形象認(rèn)同。

作為國家安全的重要組成部分，金融安全是經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)。

金融安全是什么？中國社會科學(xué)院的研究報(bào)告對于金融安全給出了如下界定：金融安全是指國家或地區(qū)金融體系保持正常運(yùn)轉(zhuǎn)的狀態(tài)。一是宏觀經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康運(yùn)行，經(jīng)濟(jì)政策獨(dú)立有效；二是金融市場有序發(fā)展，金融體系能夠抵御各種國內(nèi)外直接和間接不利因素沖擊；三是金融機(jī)構(gòu)能夠正常提供流動性、降低交易成本、優(yōu)化資源配置；四是體現(xiàn)金融安全動態(tài)特征，隨著國內(nèi)外金融環(huán)境的變化而變化。金融安全涉及的風(fēng)險(xiǎn)因素不僅存在于金融體系內(nèi)部，而且存在于經(jīng)濟(jì)社會生活的方方面面，一旦爆發(fā)會波及到其他部門甚至危及社會穩(wěn)定與國家安全。

金融安全網(wǎng)則是為了保持金融體系尤其是銀行體系安全穩(wěn)健運(yùn)行，防止個體風(fēng)險(xiǎn)向其他金融機(jī)構(gòu)和整個金融體系擴(kuò)散、蔓延而建立的危機(jī)防范和管理的一系列制度安排。

黨的二十大報(bào)告指出，要強(qiáng)化金融穩(wěn)定保障體系，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)底線。這為新時代處置重大金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)人民財(cái)產(chǎn)安全提供了重要遵循和根本指南。

維護(hù)金融安全事關(guān)全局

黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，完善重點(diǎn)領(lǐng)域安全保障體系和重要專項(xiàng)協(xié)調(diào)指揮體系，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)、重大基礎(chǔ)設(shè)施、金融、網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)、生物、資源、核、太空、海洋等安全保障體系建設(shè)。其中，金融安全保障體系建設(shè)是重點(diǎn)任務(wù)之一。

在國家安全體系中，金融安全具有十分重要和獨(dú)特的地位。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“金融是國家重要的核心競爭力，金融安全是國家安全的重要組成部分，金融制度是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中重要的基礎(chǔ)性制度。”

維護(hù)金融安全，是關(guān)系我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局的一件帶有戰(zhàn)略性、根本性的大事。

2015年7月1日，全國人大常委會通過了《中華人民共和國國家安全法》。其中第二十條規(guī)定：“國家健全金融宏觀審慎管理和金融風(fēng)險(xiǎn)防范、處置機(jī)制，加強(qiáng)金融基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)能力建設(shè)，防范和化解系統(tǒng)性、區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)，防范和抵御外部金融風(fēng)險(xiǎn)的沖擊。”該法律條款為金融安全法律規(guī)范體系構(gòu)建提供了重要基礎(chǔ)。

金融安全穩(wěn)定，有如給經(jīng)濟(jì)注入新鮮血液，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行順暢健康；金融不安全，金融風(fēng)險(xiǎn)突出，經(jīng)濟(jì)安全也必將受到威脅，甚至導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)運(yùn)行混亂、經(jīng)濟(jì)形勢惡化。

改革開放以來，我國金融業(yè)發(fā)展取得巨大成就，金融成為資源配置和宏觀調(diào)控的重要工具，是推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要力量。總體看，我國金融形勢是良好的，金融風(fēng)險(xiǎn)是可控的。同時，在國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力因素綜合影響下，我國金融發(fā)展仍面臨不少風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。

習(xí)近平總書記對金融風(fēng)險(xiǎn)防范化解工作高度重視，強(qiáng)調(diào)金融安全是國家安全的重要組成部分，要堅(jiān)持底線思維、問題導(dǎo)向，堅(jiān)決守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線。

黨的十八大以來，與金融安全有關(guān)的話題，兩次成為中共中央政治局集體學(xué)習(xí)的主題。

2017年4月25日，十八屆中央政治局就維護(hù)國家金融安全進(jìn)行第四十次集體學(xué)習(xí)。習(xí)近平總書記在主持學(xué)習(xí)時強(qiáng)調(diào)，金融安全是國家安全的重要組成部分，是經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)。維護(hù)金融安全，是關(guān)系我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局的一件帶有戰(zhàn)略性、根本性的大事。金融活，經(jīng)濟(jì)活；金融穩(wěn)，經(jīng)濟(jì)穩(wěn)。必須充分認(rèn)識金融在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會生活中的重要地位和作用，切實(shí)把維護(hù)金融安全作為治國理政的一件大事，扎扎實(shí)實(shí)把金融工作做好。

2019年2月22日，十九屆中央政治局就完善金融服務(wù)、防范金融風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行第十三次集體學(xué)習(xí)。習(xí)近平總書記在主持學(xué)習(xí)時強(qiáng)調(diào)，要深化對國際國內(nèi)金融形勢的認(rèn)識，正確把握金融本質(zhì)，深化金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，平衡好穩(wěn)增長和防風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系，精準(zhǔn)有效處置重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)，深化金融改革開放，增強(qiáng)金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力，堅(jiān)決打好防范化解包括金融風(fēng)險(xiǎn)在內(nèi)的重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)，推動我國金融業(yè)健康發(fā)展。

適應(yīng)新形勢新要求，堅(jiān)持總體國家安全觀，強(qiáng)化金融安全戰(zhàn)略認(rèn)知、戰(zhàn)略規(guī)劃和戰(zhàn)略統(tǒng)籌，筑牢新時代防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防線，確保金融穩(wěn)、經(jīng)濟(jì)活、國家安，是當(dāng)前和今后一個時期維護(hù)國家安全的重大命題。

開啟金融監(jiān)管新格局

2023年5月18日，國家金融監(jiān)督管理總局正式揭牌。繼2018年中國銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會組建之后，金融監(jiān)管格局又迎來重大調(diào)整，這是深化金融監(jiān)管體制改革、加強(qiáng)和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管、促進(jìn)實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管全覆蓋的重大舉措。

2023年3月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》（簡稱《方案》），其中多項(xiàng)涉及金融監(jiān)管領(lǐng)域。

《方案》明確后，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的13項(xiàng)具體改革中有6項(xiàng)都涉及金融監(jiān)管改革。除進(jìn)一步理順中央和地方的金融監(jiān)管體制外，更優(yōu)化了金融監(jiān)管部門間的職責(zé)劃分。包括在中國銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會基礎(chǔ)上組建國家金融監(jiān)督管理總局，統(tǒng)一負(fù)責(zé)除證券業(yè)之外的金融業(yè)監(jiān)管，不再保留中國銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會；中國證券監(jiān)督管理委員會調(diào)整為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，劃入國家發(fā)展改革委的企業(yè)債券發(fā)行審核職責(zé)由證監(jiān)會統(tǒng)一負(fù)責(zé)；統(tǒng)籌推進(jìn)中國人民銀行分支機(jī)構(gòu)改革等。

隨著國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的推行，我國的金融監(jiān)管部門架構(gòu)由過去的“一行兩會”，即央行與銀保監(jiān)會、證監(jiān)會，調(diào)整為“一行一局一會”。通過構(gòu)建“一行一局一會”的金融監(jiān)管格局，把所有的合法金融行為和非法金融行為都納入監(jiān)管，讓未來新出現(xiàn)的金融機(jī)構(gòu)和金融業(yè)務(wù)都難逃監(jiān)管，形成全覆蓋、全流程、全行為的金融監(jiān)管體系。

“這樣一來，即便今后新出現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)和金融形式，也都在監(jiān)管框架之內(nèi)?！鄙虾＝鹑谂c發(fā)展實(shí)驗(yàn)室主任曾剛表示，通過機(jī)構(gòu)設(shè)置調(diào)整和職責(zé)優(yōu)化，落實(shí)黨的二十大提出的“依法將各類金融活動全部納入監(jiān)管”相關(guān)部署，最終消除監(jiān)管盲區(qū)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管全覆蓋。

在清華大學(xué)五道口金融學(xué)院副院長田軒看來，金融方面的一系列調(diào)整變化，是強(qiáng)化黨對金融工作集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的體現(xiàn)，也是建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序市場體系以及加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的內(nèi)在要求。通過加強(qiáng)金融一體化協(xié)調(diào)，能夠防止監(jiān)管部門條塊分割導(dǎo)致的監(jiān)管真空，杜絕監(jiān)管套利，從而助力金融領(lǐng)域穩(wěn)步推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，使金融更高質(zhì)量服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

提供更有力法治保障

金融法治是金融市場和金融體系健康運(yùn)行的基礎(chǔ)。加強(qiáng)金融法治建設(shè)，是金融治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路，更是提高監(jiān)管效能、防范金融風(fēng)險(xiǎn)的重要抓手。

2023年5月19日，中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所發(fā)布“法治藍(lán)皮書”《中國法治發(fā)展報(bào)告No.21（2023）》，其中專門發(fā)布了2022年中國金融穩(wěn)定法治情況。

2022年4月20日，十三屆全國人大常委會第三十四次會議審議通過了《中華人民共和國期貨和衍生品法》；2022年12月27日，十三屆全國人大常委會第三十八次會議對《中華人民共和國金融穩(wěn)定法（草案）》進(jìn)行了首次審議。

2022年，中國人民銀行法、商業(yè)銀行法、銀行業(yè)監(jiān)督管理法、保險(xiǎn)法、《保險(xiǎn)保障基金管理辦法》《商業(yè)銀行表外業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理辦法》等與金融穩(wěn)定相關(guān)立法的修法工作穩(wěn)步推進(jìn)。

貴州省、福建省、湖南省等地的金融監(jiān)督管理?xiàng)l例也在2022年頒布或施行，各地深入探索金融穩(wěn)定地方立法取得豐碩成果。

我國金融法治建設(shè)不斷加強(qiáng)，但也存在不足，缺少金融穩(wěn)定的核心法律，涉及金融穩(wěn)定的制度分散在多部法律中，呈現(xiàn)碎片化特征，缺乏整體設(shè)計(jì)和跨行業(yè)跨部門的統(tǒng)籌安排，一些重要問題仍缺乏制度規(guī)范，成為影響金融安全穩(wěn)定的制約因素。

“關(guān)于金融穩(wěn)定的整體設(shè)計(jì)和跨行業(yè)跨部門的統(tǒng)籌存在不足，相關(guān)條款也較為原則，一些問題還缺乏制度規(guī)范?！?022年11月22日，中國人民銀行條法司副司長謝丹在2022金融街論壇年會上表示，2021年3月以來，按照黨中央的決策部署，中國人民銀行會同國家發(fā)展改革委、司法部、財(cái)政部、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會、外匯局等部門，起草了金融穩(wěn)定法草案征求意見稿，于2022年4月6日向社會公開征求意見。相關(guān)部門、地方政府、國際組織、金融機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會、專家學(xué)者等積極反饋了意見，人民銀行等部門認(rèn)真研究并予以充分吸收。

謝丹表示，金融穩(wěn)定法緊緊圍繞維護(hù)金融穩(wěn)定這條主線，通過防范化解和處置金融風(fēng)險(xiǎn)的一整套制度安排，提升金融機(jī)構(gòu)、金融市場和金融基礎(chǔ)設(shè)施的穩(wěn)健性和安全性，使得金融體系處于能夠有效發(fā)揮其關(guān)鍵功能的狀態(tài)。即使在受到內(nèi)外部因素沖擊時，資源配置、風(fēng)險(xiǎn)管理、支付結(jié)算等關(guān)鍵功能和服務(wù)不受影響。

“在這種狀態(tài)下，宏觀經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行，貨幣和財(cái)政政策穩(wěn)健有效，金融生態(tài)環(huán)境安全適宜，金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的效能不斷提升?！敝x丹表示，這部專門立法以防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)為根本任務(wù)，旨在構(gòu)建維護(hù)金融穩(wěn)定的“四梁八柱”，向社會各界傳遞黨中央國務(wù)院堅(jiān)定不移維護(hù)金融穩(wěn)定的信心和決心，切實(shí)保障人民群眾的根本利益。

金融穩(wěn)定法一直備受關(guān)注。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授繆因知曾撰文指出，金融穩(wěn)定法是我國防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)的法治系統(tǒng)工程的重要一步。其主要內(nèi)容是對金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的防范和處置，包括對風(fēng)險(xiǎn)行為的“減速”和對問題機(jī)構(gòu)的“輸血”“換骨”。這是對老百姓最擔(dān)心的風(fēng)險(xiǎn)事件（如金融機(jī)構(gòu)倒閉）的兜底。

完善維護(hù)金融穩(wěn)定長效機(jī)制

防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)，特別是防止發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，是金融工作的根本性任務(wù)，也是金融工作的永恒主題。

2008年金融危機(jī)后，“維護(hù)金融穩(wěn)定”逐漸成為現(xiàn)代貨幣政策的一大目標(biāo)，但事實(shí)上，貨幣政策并不是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的最佳選擇。

我國在貨幣政策框架轉(zhuǎn)型兼顧金融穩(wěn)定目標(biāo)的同時，通過“貨幣政策+宏觀審慎”的雙支柱體系來互相配合，使得金融穩(wěn)定與其他目標(biāo)配合程度提高。

我國在宏觀審慎政策方面的探索實(shí)踐起步較早。2003年，央行在房地產(chǎn)金融領(lǐng)域首次引入最低首付比例政策。2011年年初，央行正式引入差別準(zhǔn)備金動態(tài)調(diào)整機(jī)制，這也是我國宏觀審慎管理框架的雛形。2016年，央行將差別準(zhǔn)備金動態(tài)調(diào)整機(jī)制“升級”為宏觀審慎評估體系（MPA），從7個方面對金融機(jī)構(gòu)的行為進(jìn)行引導(dǎo)，建立了更為全面、更有彈性的宏觀審慎政策框架。

2017年第五次全國金融工作會議提出，要以防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)為底線，加強(qiáng)宏觀審慎管理制度建設(shè)。黨的十九大報(bào)告提出，“健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調(diào)控框架”。2019年年初，黨中央、國務(wù)院批定的機(jī)構(gòu)改革方案，進(jìn)一步明確了人民銀行負(fù)責(zé)宏觀審慎管理的職能，牽頭建立宏觀審慎管理框架，統(tǒng)籌監(jiān)管系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)、金融控股公司和重要金融基礎(chǔ)設(shè)施，并批準(zhǔn)設(shè)立了宏觀審慎管理局。2021年12月31，央行正式發(fā)布了《宏觀審慎政策指引（試行）》。它標(biāo)志著，“十四五”規(guī)劃中明確提出的完善宏觀經(jīng)濟(jì)治理以及審慎監(jiān)管體系正式落地，也是推動《巴塞爾協(xié)議III》在我國落地的重要配套性舉措。

不同于貨幣政策以CPI為錨，宏觀審慎政策側(cè)重于抑制系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的順周期波動和跨機(jī)構(gòu)、跨部門、跨市場、跨境傳染，這是金融系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的主要來源，宏觀審慎政策就是對它們進(jìn)行“對癥下藥”，維護(hù)金融體系穩(wěn)定。

近年來，以強(qiáng)化宏觀審慎管理為主線的金融監(jiān)管改革持續(xù)推進(jìn)，我國系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范能力進(jìn)一步提高。

金融穩(wěn)定同樣需要存款保險(xiǎn)制度。存款保險(xiǎn)制度是金融安全網(wǎng)的重要組成部分。目前，世界上已有140多個國家和地區(qū)建立了存款保險(xiǎn)制度。實(shí)踐證明，存款保險(xiǎn)制度在保護(hù)存款人權(quán)益、及時防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融穩(wěn)定中發(fā)揮了重要作用，已成為各國普遍實(shí)施的一項(xiàng)金融業(yè)基礎(chǔ)性制度安排。

自2015年《存款保險(xiǎn)條例》施行以來，我國存款保險(xiǎn)制度在保護(hù)存款人利益、維護(hù)公眾信心、防控銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融穩(wěn)定等方面發(fā)揮了積極作用。央行發(fā)布的《中國金融穩(wěn)定報(bào)告（2019）》指出，建立存款保險(xiǎn)制度，切實(shí)加強(qiáng)和完善對存款人的保護(hù)，明確在銀行機(jī)構(gòu)經(jīng)營失敗時的損失分?jǐn)偤惋L(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制，有利于及時防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融體系穩(wěn)定。

“我國存款保險(xiǎn)制度旨在加強(qiáng)對存款人的保護(hù)，推動形成市場化的風(fēng)險(xiǎn)防范和處置框架，建立維護(hù)金融穩(wěn)定運(yùn)行的長效機(jī)制，促進(jìn)金融改革和銀行業(yè)健康發(fā)展，目前這方面的作用正在逐步顯現(xiàn)。在包商銀行等高風(fēng)險(xiǎn)中小銀行風(fēng)險(xiǎn)處置過程中，存款保險(xiǎn)的很多功能得到了有效發(fā)揮?！痹?022金融街論壇年會上中國人民銀行副行長宣昌能表示。宣昌能介紹，隨著風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率、早期糾正、風(fēng)險(xiǎn)處置等核心機(jī)制逐步發(fā)揮作用，未來對存款類金融機(jī)構(gòu)的市場約束更強(qiáng)，有助于及時防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步提升金融安全網(wǎng)的整體效能，助推金融業(yè)穩(wěn)健發(fā)展。