教師退出機(jī)制：國際經(jīng)驗(yàn)與中國方略

朱劍 劉曉潔 陳愛萍

2022年11月11日，浙江省寧波市教育局發(fā)布《寧波市中小學(xué)（幼兒園）教師退出機(jī)制實(shí)施辦法（征求意見稿）》，吹皺了教師行業(yè)“鐵飯碗”的一池春水。一時(shí)間，關(guān)于中國基礎(chǔ)教育教師隊(duì)伍是否應(yīng)實(shí)行“退出機(jī)制”的討論迅速成為街頭巷尾的熱門談資。其中，贊同者有之，他們認(rèn)為無論是從法律法規(guī)、教育政策抑或是現(xiàn)實(shí)國情來看，我國都有實(shí)施“教師退出機(jī)制”的必要；反對者也有之，他們主張不能簡單地將企業(yè)人員退出機(jī)制硬套到教師行業(yè)，相應(yīng)的教師退出標(biāo)準(zhǔn)和后續(xù)安排等制度尚未確立，貿(mào)然實(shí)施“教師退出機(jī)制”恐怕有較大風(fēng)險(xiǎn)。

那么，我國基礎(chǔ)教育階段是否有必要實(shí)行“教師退出機(jī)制”呢？在回答該問題之前，我們可將視野拓展至全球。誠然，“教師退出機(jī)制”在中國較為鮮見，但在部分發(fā)達(dá)國家并非如此：早在20世紀(jì)80年代，日本就通過實(shí)施初任者研修制度和修訂《教職員資格法》等方式來管理“不合格教師”；美英等教育強(qiáng)國也先后加入實(shí)施“教師退出機(jī)制”的陣營?；诖?，本文將梳理上述發(fā)達(dá)國家基礎(chǔ)教育教師退出的做法、成效與挑戰(zhàn)，為我國“教師退出機(jī)制”探索出一條可行性路徑。

美國：基于教師評估的裁員退出和常規(guī)退出

作為一個教育高度分權(quán)的國家，美國并未有統(tǒng)一的“教師退出機(jī)制”。總體而言，當(dāng)前美國基礎(chǔ)教育教師退出包含“裁員退出”和“常規(guī)退出”兩類。

就裁員退出而言，美國各州主要參考兩大標(biāo)準(zhǔn)：教師績效與教齡。具體來看，10個州要求將教師績效作為最重要的指標(biāo)，8個州將其作為參考指標(biāo)，33個州/特區(qū)沒有將其作為衡量指標(biāo)；7個州表示教齡是唯一衡量指標(biāo)，11個州表示將教齡作為裁員時(shí)的衡量指標(biāo)，23個州/特區(qū)表示本地可自行考慮是否加入教齡這一衡量指標(biāo)，10個州表示在裁員時(shí)不考慮教齡。而常規(guī)退出在很大程度上依托教師績效——23個州明確表示教學(xué)低效是解雇教師的充分理由，28個州/特區(qū)未明確說明。在做出解雇決策后，美國各地給予的上訴機(jī)會不盡相同：9個州可上訴一次；2個州允許教師對低效之外的解雇原因多次上訴；35個州允許多次上訴；5個州/特區(qū)未明確說明相關(guān)政策。

無論是裁員退出還是常規(guī)退出，美國越來越重視教師績效指標(biāo)。教師績效是教師評估的重要組成部分，因此，為更有效地衡量教師績效，美國愈發(fā)重視教師評估，2022年11月，美國教師質(zhì)量委員會（National Council on Teacher Quality， NCTQ）發(fā)布《2022年各州狀況：教師和校長評估政策》報(bào)告，提出要通過課堂教學(xué)觀摩、學(xué)生發(fā)展軌跡測量、州級學(xué)生學(xué)業(yè)評估和學(xué)生調(diào)查等多種方式對教師進(jìn)行有效評估，從而獲得充分的證據(jù)來幫助相關(guān)部門做出最終解雇決定。

英國：常規(guī)教師評估與后續(xù)能力核實(shí)相結(jié)合

英國（主要指英格蘭地區(qū)）的教師退出程序分為兩步：常規(guī)教師評估與后續(xù)能力核實(shí)。

常規(guī)教師評估包含以下五步。第一步，組建評估專家團(tuán)隊(duì)。一般而言，學(xué)校治理委員會與校外有經(jīng)驗(yàn)的評估顧問（由學(xué)校治理委員會任命）組成專家團(tuán)隊(duì)來評估中小學(xué)校長，校長再組建團(tuán)隊(duì)評估其所在學(xué)校的教師。第二步，設(shè)定評估目標(biāo)。在充分咨詢校外評估顧問的基礎(chǔ)上，學(xué)校治理委員會設(shè)定校長評估目標(biāo)，評估專家與教師協(xié)商決定普通教師的評估目標(biāo)。普通教師評估目標(biāo)一般在每個評估周期之前或評估啟動伊始時(shí)確定，呈現(xiàn)出具體、可測量、可實(shí)現(xiàn)的特點(diǎn)，且和他們的角色及工作經(jīng)歷相匹配。如不能達(dá)成一致意見，評估專家可直接設(shè)定教師評估目標(biāo)。第三步，評估教師績效。在遵循英格蘭2011年發(fā)布的《教師標(biāo)準(zhǔn)》基礎(chǔ)上，學(xué)校主要通過觀摩教師的課堂教學(xué)和其他職責(zé)履行情況來評判教師的優(yōu)點(diǎn)與不足。第四步，提供反饋。教師會收到來自評估專家團(tuán)隊(duì)的建設(shè)性反饋意見，一旦教師出現(xiàn)問題，評估專家團(tuán)隊(duì)將與教師正式會面，以便有機(jī)會當(dāng)面向教師闡明問題的性質(zhì)與嚴(yán)重程度，教師也可就改進(jìn)的目標(biāo)、支持條件和進(jìn)度表與評估團(tuán)隊(duì)展開討論。第五步，評估專家團(tuán)隊(duì)對教師整改情況進(jìn)行再次評估。如達(dá)到要求，其評估程序恢復(fù)正常；否則，將進(jìn)入后續(xù)能力核實(shí)階段。

后續(xù)能力核實(shí)程序主要適用于能力嚴(yán)重不足的教師和校長。首先，一旦教師或校長被認(rèn)定為能力嚴(yán)重不足，他們將收到書面評判通知，并被邀請參加能力核實(shí)會議。能力核實(shí)會議一般由學(xué)校治理委員會主席或校長主持，主要討論以下內(nèi)容：指出嚴(yán)重能力不足教師的專業(yè)劣勢、提出具體改進(jìn)方案、討論改進(jìn)的支持措施、設(shè)定整改進(jìn)度表與后續(xù)評估方案，并提醒教師一旦整改不達(dá)標(biāo)將被解雇。教師在該會議上可就他們的具體表現(xiàn)進(jìn)行回應(yīng)和詳細(xì)說明。如能提供充足證據(jù)證明他們并非能力嚴(yán)重不足，這些教師將繼續(xù)走常規(guī)教師評估程序；否則，能力核實(shí)會議繼續(xù)。會議結(jié)束后，教師績效監(jiān)測與評估手續(xù)正式啟動。隨后，為更好地監(jiān)測教師整改情況，將舉行正式評估會議。在該會議上，如治理委員會主席或校長滿意教師的整改情況，能力核實(shí)程序?qū)⒈唤K止，常規(guī)教師評估將重啟；如教師整改情況一般，但他們有信心在規(guī)定時(shí)間內(nèi)達(dá)到整改目標(biāo)，教師績效監(jiān)測與評估周期將適當(dāng)延長；如教師在延長期內(nèi)未有明顯改觀，將收到正式書面警告。最后，最終決策會議將啟動。如教師在績效監(jiān)測與評估周期延長期內(nèi)的整改效果達(dá)到要求，他們依然可重新參加常規(guī)教師評估；否則，將可能被解雇或要求暫停工作。在正式解雇教師之前，學(xué)校會與地方教育局商討最終決策會議的結(jié)果。一旦做出決策，教師將第一時(shí)間收到解雇結(jié)果、解雇原因、當(dāng)前合同終止時(shí)間和申訴途徑等信息。申訴一般在解雇結(jié)果公布五天之內(nèi)進(jìn)行，教師須遞交書面申訴報(bào)告。專家團(tuán)隊(duì)會對教師申訴報(bào)告進(jìn)行再次評估，并將最終結(jié)果第一時(shí)間告知教師本人。

日本：“指導(dǎo)力不足教師”管理三步走

從程序來看，日本在管理“指導(dǎo)力不足教師”時(shí)要經(jīng)歷三個步驟：確定“指導(dǎo)力不足教師”名單前的信息掌握、確定“指導(dǎo)力不足教師”名單中的信息再核實(shí)與申訴以及確定“指導(dǎo)力不足教師”名單后的后續(xù)安排。

在確定“指導(dǎo)力不足教師”名單前，日本各地教育主管部門會定期巡查學(xué)校的日常情況，各校校長也會密切關(guān)注教師的工作狀態(tài)，對教師的日常教學(xué)工作和其他表現(xiàn)進(jìn)行綜合考察，收集多方利益相關(guān)者對教師的反饋，對工作表現(xiàn)欠佳的教師提出整改意見。如相關(guān)教師在收到整改意見后依然沒有明顯改善，將被列入“指導(dǎo)力不足教師”名單。

在確定“指導(dǎo)力不足教師”名單后，當(dāng)?shù)亟逃鞴懿块T將與該教師所在學(xué)校的校長一起復(fù)核并再次依據(jù)相關(guān)規(guī)定對教師的教學(xué)技能、方法和態(tài)度等進(jìn)行考察，同事、學(xué)生和家長對該教師的看法也將列入考察范圍。為確保結(jié)果的公正性，被列入“指導(dǎo)力不足”名單的教師可進(jìn)行口頭或書面申訴。如申訴失敗，他們將被正式評定為“指導(dǎo)力不足教師”。

一旦“指導(dǎo)力不足教師”名單正式確定，將啟動后續(xù)程序。根據(jù)日本《教育公務(wù)員特例法》，“指導(dǎo)力不足教師”必須有針對性地參加指導(dǎo)改善研修。研修結(jié)束后，當(dāng)?shù)亟逃鞴懿块T將針對“指導(dǎo)力不足教師”的改善情況進(jìn)行認(rèn)定：合格教師回到原工作崗位，對不合格教師根據(jù)情況嚴(yán)重程度采取退休、免職、降級、停職或降薪等不同處理方式。

“他山之石”的經(jīng)驗(yàn)與啟示

經(jīng)過三四十年的發(fā)展，美、英、日等國的“教師退出機(jī)制”在實(shí)踐中不斷完善。以教學(xué)能力為主要衡量指標(biāo)、定量與定性相結(jié)合的教師評估為教師清退提供了較為充分的證據(jù)，也在很大程度上讓那些被清退的教師心服口服。同時(shí)，人性化的清退程序?yàn)榻處煛案倪^自新”提供了充分的機(jī)會，盡管部分教師被認(rèn)定為能力不足，但他們可通過提供證據(jù)、再次接受培訓(xùn)或申訴等方式回歸正常崗位。

與此同時(shí)，美、英、日三國在實(shí)施“教師退出機(jī)制”的過程中也面臨一些挑戰(zhàn)。首先，退出機(jī)制的實(shí)施加重了教師的心理負(fù)擔(dān)。日本在“指導(dǎo)力不足教師”認(rèn)定中和認(rèn)定后提出退休或離職的教師人數(shù)迅速增加，一些研究也證實(shí)了退出機(jī)制給美國和英國的新教師帶來不小的心理壓力。其次，如何以一種客觀、科學(xué)的方式去衡量教師的教學(xué)能力是三國面臨的一個共同挑戰(zhàn)。美國在這點(diǎn)上體現(xiàn)得更為明顯，盡管越來越多的州/特區(qū)開始進(jìn)行教師評估，但當(dāng)前僅有不到一半的州/特區(qū)將教學(xué)績效作為清退的參考標(biāo)準(zhǔn)。

無論基于政策層面還是現(xiàn)實(shí)層面考慮，我國實(shí)施“教師退出機(jī)制”的話題都不容回避。早在2018年發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見》中就提出要“建立完善教師退出機(jī)制，提升教師隊(duì)伍整體活力”。同時(shí)，我國現(xiàn)有基礎(chǔ)教育教師隊(duì)伍年齡學(xué)科結(jié)構(gòu)失調(diào)、部分教師不能適應(yīng)新時(shí)期的教育教學(xué)要求、師范專業(yè)與教師資格證報(bào)考的持續(xù)火爆、出生人口的斷崖式下降以及少數(shù)教師抱有“躺平”的消極心態(tài)等嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)也加深了大眾對“教師退出機(jī)制”的討論。我們認(rèn)為，從美、英、日三國“教師退出機(jī)制”的運(yùn)作方式、取得的成效與面臨的挑戰(zhàn)來看，我國要實(shí)施“教師退出機(jī)制”，首先要建立較為科學(xué)合理的教師評估機(jī)制、公正規(guī)范的監(jiān)督與仲裁機(jī)制和健全完備的后續(xù)保障機(jī)制。

首先，建立科學(xué)合理的教師評估機(jī)制。這一點(diǎn)主要涉及三個關(guān)鍵問題：評估什么？誰來評估？評估結(jié)果如何使用？就內(nèi)容而言，教師評估除了關(guān)注師德師風(fēng)之外，更要重視教師的教育教學(xué)能力；就評估主體而言，可在學(xué)校治理機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)下，充分發(fā)揮教師同行、校外專家和學(xué)生代表的作用，形成多元且專業(yè)的評估團(tuán)隊(duì)；就評估結(jié)果而言，要力圖將評估團(tuán)隊(duì)收集到的定量與定性數(shù)據(jù)整合成證據(jù)鏈，為清退教師提供充分的證據(jù)。

其次，建立公正規(guī)范的監(jiān)督與仲裁機(jī)制。在開展教師評估的過程中，要確保建立公正規(guī)范的監(jiān)督機(jī)制，評估標(biāo)準(zhǔn)與具體指標(biāo)的確立、評估團(tuán)隊(duì)的組建和評估結(jié)果的使用都要納入監(jiān)督機(jī)制的范疇。同時(shí)，一旦教師認(rèn)為清退證據(jù)不充分，可申請上訴，這種情況也需要有相應(yīng)的仲裁機(jī)制來應(yīng)對。唯有如此，才能切實(shí)保障教師的正當(dāng)權(quán)益，避免部分教師因其他原因被清退。

最后，配套健全完備的后續(xù)保障機(jī)制。教師被清退一旦成定局，我們需要為他們配套后續(xù)保障機(jī)制。教育部門、社會保障部門等相關(guān)部門需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，充分保障退出教師的基本工資福利并做好退出教師的心理工作；更為重要的是，對于本身具備良好素質(zhì)的退出教師，要結(jié)合他們的實(shí)際需求與特點(diǎn)為其提供個性化的研修培訓(xùn)，從而盡快幫助他們轉(zhuǎn)崗或再就業(yè)。