長江岸線管控現(xiàn)狀及對(duì)策研究

孔繁忠 董亞辰 王雪

摘 要：長江岸線是支撐長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的主要資源，加強(qiáng)長江岸線管控，是保障防洪、供水、通航、生態(tài)安全的迫切需要?！堕L江保護(hù)法》施行后，對(duì)長江岸線管理提出了更嚴(yán)格管控要求。目前，長江岸線管理還存在法規(guī)體系不健全、管理職責(zé)交叉、規(guī)劃頂層設(shè)計(jì)及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)尚需完善、監(jiān)管責(zé)任界限不清晰等問題。針對(duì)這些問題，從完善岸線法律法規(guī)及配套制度、健全岸線管理體制機(jī)制、修編規(guī)劃和岸線管理相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定、強(qiáng)化岸線管理全過程監(jiān)督等方面提出對(duì)策建議。研究成果可為長江大保護(hù)提供決策支持。

關(guān)鍵詞：長江大保護(hù)；長江岸線；管理保護(hù)；長效機(jī)制

中圖分類號(hào)：TV213.4 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

岸線是一定水位下水體與陸地的交線，通常指水陸交界一定長度范圍內(nèi)的帶狀區(qū)域[1]。長江岸線作為長江流域一種極為特殊的自然資源，具有稀缺性以及顯著的不可替代性[2]，承擔(dān)著流域防洪保安屏障的重要作用[3]，是長江生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分[4]。長江大保護(hù)背景下，進(jìn)一步強(qiáng)化長江岸線管理，是深入貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想的生動(dòng)實(shí)踐，是推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展的必然要求，是保障防洪、供水、通航、生態(tài)安全的迫切需要[5]。

全面推行河湖長制以來，在水利部的高位推動(dòng)下，長江水利委員會(huì)和長江流域相關(guān)省份先后開展了長江干流岸線保護(hù)和利用、河湖“清四亂”等專項(xiàng)行動(dòng)，有力推動(dòng)了長江大保護(hù)工作。經(jīng)過近幾年持續(xù)清理整治并生態(tài)復(fù)綠，非法占用河道岸線、阻礙河道行洪等突出問題得到有效解決，長江岸線面貌顯著改善，生態(tài)環(huán)境修復(fù)取得明顯成效[6]。

2021年3月1日，《中華人民共和國長江保護(hù)法》（以下簡稱《長江保護(hù)法》）施行，明確國家對(duì)長江流域河湖岸線實(shí)施特殊管制，為長江岸線管理提供堅(jiān)強(qiáng)的法律保障，同時(shí)也對(duì)長江岸線管理提出了更高標(biāo)準(zhǔn)、更嚴(yán)要求。對(duì)照“共抓大保護(hù)”、《長江保護(hù)法》新要求，需加快建立《長江保護(hù)法》相關(guān)配套制度體系，充分發(fā)揮河湖長制平臺(tái)作用，進(jìn)一步理順岸線管理體制，明晰監(jiān)管責(zé)任界限，凝聚共抓大保護(hù)合力。

通過對(duì)長江大保護(hù)背景下的長江岸線管理現(xiàn)狀調(diào)查，分析長江岸線管理存在的主要問題，針對(duì)性地提出對(duì)策建議，為建立健全長江岸線管理長效機(jī)制以及推進(jìn)長江大保護(hù)提供決策支持。

1 大保護(hù)背景下的長江岸線管控現(xiàn)狀

1.1 長江岸線保護(hù)利用現(xiàn)狀

長江作為我國最大的“黃金水道”，岸線資源極為豐富，其開發(fā)利用關(guān)乎流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展[7]。自溪洛渡以下，長江干流河道總長度約為3 117 km[8]。長江水利委員會(huì)于2016年制定了《長江岸線保護(hù)和開發(fā)利用總體規(guī)劃》（以下簡稱《岸線規(guī)劃》），明確長江干流溪洛渡以下岸線總長約8 311.7 km（含洲灘岸線），其中湖北省、重慶市、江蘇省岸線長度居前三位，分別為2 156.3 km、2 058.2 km和1 169.9 km；已利用岸線長度為1 713.4 km，岸線利用率約為20.6％，主要包括碼頭工程、取排水設(shè)施、橋梁工程、灘岸環(huán)境綜合整治工程等。上海市、江蘇省、湖北省岸線利用率居前三位，分別為49.2%、35.6%、23.7%；云南省、四川省、安徽省岸線利用率相對(duì)較低，分別為6.7%、10.3%、11.7%。湖北省、江蘇省、上海市已開發(fā)利用岸線長度居前三位，分別為511.9 km、416.0 km、242.8 km；云南省、湖南省、江西省已開發(fā)利用岸線長度相對(duì)較少，分別僅為15.9 km、34.2 km、45.7 km。

2017年12月，推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室部署開展長江干流岸線保護(hù)和利用專項(xiàng)檢查行動(dòng)，對(duì)長江干流溪洛渡以下9省市共5 711個(gè)岸線利用項(xiàng)目進(jìn)行清查，確定涉嫌違法違規(guī)項(xiàng)目2 441個(gè)，其中拆除取締項(xiàng)目356個(gè)，整改規(guī)范項(xiàng)目2 085個(gè)。通過清理整治，共騰退長江岸線約162 km，有效釋放了長江岸線的空間。各省市岸線利用情況見表1。

1.2 《岸線規(guī)劃》執(zhí)行情況

《岸線規(guī)劃》將長江岸線劃分為保護(hù)區(qū)、保留區(qū)、控制利用區(qū)和開發(fā)利用區(qū)等四類功能分區(qū)，對(duì)各類岸線功能分區(qū)提出了不同的管控要求，在滿足長江防洪、供水、生態(tài)、通航安全要求的前提下，基本實(shí)現(xiàn)了長江岸線科學(xué)有序的管理保護(hù)格局?！栋毒€規(guī)劃》規(guī)劃岸線總長度17 394 km，涉及長江干流9?。ㄖ陛犑校┘爸Я魉诘馁F州省。

《岸線規(guī)劃》印發(fā)后，沿江省市加強(qiáng)宣貫落實(shí)，嚴(yán)格項(xiàng)目審批，強(qiáng)化監(jiān)督檢查，開展專項(xiàng)整治，不合理利用長江岸線現(xiàn)象大幅減少，有效促進(jìn)了岸線資源利用方式向節(jié)約集約利用轉(zhuǎn)變；嚴(yán)格按照岸線功能分區(qū)的管控要求，對(duì)涉河建設(shè)項(xiàng)目開展審批管理，進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、飲用水水源保護(hù)區(qū)等各類生態(tài)敏感保護(hù)對(duì)象的保護(hù)，在保障防洪安全、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)岸線高效利用的前提下，按照“確有必要、無法避讓、確保安全”原則，科學(xué)適度利用長江岸線。

2? “共抓大保護(hù)”及《長江保護(hù)法》對(duì)岸線管控的新要求

2016年1月以來，習(xí)近平總書記多次考察長江沿線并3次召開座談會(huì)，明確指出新階段推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展，必須貫徹生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展理念，堅(jiān)持共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)。

“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”理念，要求長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展從中華民族永續(xù)發(fā)展、資源永續(xù)利用角度出發(fā)，將“綠水青山就是金山銀山”理論貫穿始終并落地生效，使綠水青山真真正正成為金山銀山，實(shí)現(xiàn)綠色可持續(xù)發(fā)展。

“共抓大保護(hù)”，要強(qiáng)化系統(tǒng)思維，突出一個(gè)“共”字，無論是山水林田湖草沙各要素，還是防洪、通航、產(chǎn)業(yè)發(fā)展，都要緊緊圍繞流域生態(tài)保護(hù)進(jìn)行?！安桓愦箝_發(fā)”，并不等于不要開發(fā)，而是要對(duì)無序開發(fā)、資源枯竭式開發(fā)說“不”，要從資源環(huán)境承載能力出發(fā)，堅(jiān)持“以水定域、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”原則，以綠色、科學(xué)有序、可持續(xù)發(fā)展為前提，在全國率先實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展[9]。

在《長江保護(hù)法》中，共提及“岸線”19次，對(duì)河湖岸線保護(hù)范圍劃定、岸線保護(hù)規(guī)劃制定、岸線開發(fā)建設(shè)、合理高效利用提出明確要求，明確了長江岸線修復(fù)責(zé)任主體，對(duì)非法侵占長江流域河湖水域，以及違法利用或占用河湖岸線的行為制定了更為嚴(yán)格的處罰標(biāo)準(zhǔn)?！堕L江保護(hù)法》的實(shí)施為長江岸線管控提供了堅(jiān)實(shí)的法律保障與更高要求，形成了保護(hù)長江岸線的硬性約束機(jī)制。

3 目前長江岸線管控存在的問題

3.1 法規(guī)體系尚不健全

目前，我國相關(guān)水法規(guī)中涉及岸線管理的具體條款較為分散，原則性規(guī)定較多，可操作性不強(qiáng)，岸線保護(hù)利用缺乏專門法律保障[10]。《長江保護(hù)法》要求的相關(guān)配套制度尚未健全，岸線管理法制化、制度化、規(guī)范化仍需加快推進(jìn)。

3.2 岸線管理職責(zé)交叉

長江岸線管理涉及水行政、交通運(yùn)輸、生態(tài)環(huán)境、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等不同行業(yè)部門，管理保護(hù)步調(diào)難以統(tǒng)一，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)面臨較多困難。在實(shí)際工作中，水行政主管部門認(rèn)為岸線屬于河道的重要組成部分，交通主管部門負(fù)責(zé)港口岸線的使用審批，而自然資源主管部門認(rèn)為岸線管理屬于土地管理一部分，導(dǎo)致了岸線管理中存在多頭管理、條塊分割、職責(zé)交叉、各自為政現(xiàn)象，難以形成工作合力，制約了對(duì)長江岸線的科學(xué)合理保護(hù)利用。

3.3 規(guī)劃頂層設(shè)計(jì)及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)尚需完善

《岸線規(guī)劃》印發(fā)以后，長江岸線管理呈現(xiàn)向好態(tài)勢(shì)。隨著長江大保護(hù)的深入貫徹落實(shí)，岸線管理形勢(shì)發(fā)生了一定的變化，如規(guī)劃涉及的一些生態(tài)敏感區(qū)部分已取消或調(diào)整，長江干線過江通道布局規(guī)劃、一些城市的總體規(guī)劃和港口布局規(guī)劃等也有調(diào)整，造成部分岸線功能分區(qū)的管控要求已與現(xiàn)有實(shí)際保護(hù)目標(biāo)或開發(fā)利用需求不一致，需要及時(shí)對(duì)岸線功能分區(qū)進(jìn)行動(dòng)態(tài)更新。同時(shí)，《長江保護(hù)法》要求的劃定河湖岸線保護(hù)范圍、制定河湖岸線修復(fù)規(guī)范、確定岸線修復(fù)指標(biāo)等尚無相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)際工作中缺乏相應(yīng)的技術(shù)支撐。

3.4 監(jiān)管責(zé)任界限未明晰

岸線利用項(xiàng)目監(jiān)督管理工作，既包括審批許可部門對(duì)申請(qǐng)人在項(xiàng)目建設(shè)期間是否落實(shí)批復(fù)文件要求的監(jiān)管，也包括地方水行政主管部門對(duì)申請(qǐng)人在項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)行期間的日常涉河活動(dòng)監(jiān)管。監(jiān)管過程中，由于現(xiàn)有水法律法規(guī)未對(duì)流域管理機(jī)構(gòu)和地方各級(jí)水行政主管部門在岸線利用項(xiàng)目監(jiān)督管理方面的職責(zé)予以明確，許可審批事項(xiàng)監(jiān)管責(zé)任界限未完全明晰，容易造成部分建設(shè)項(xiàng)目缺乏有效監(jiān)管。

4 建立長江岸線管控長效機(jī)制有關(guān)建議

4.1 完善法律法規(guī)及配套制度

（1）加快修訂完善《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國河道管理?xiàng)l例》等水法規(guī)，進(jìn)一步明確岸線管理職責(zé)。按照《長江保護(hù)法》要求盡快制定相關(guān)配套政策法規(guī)，健全長江岸線管理保護(hù)法規(guī)政策體系。通過出臺(tái)法律法規(guī)，進(jìn)一步明確大保護(hù)背景下長江岸線管理各部門單位主體責(zé)任，明晰有關(guān)行業(yè)主管部門、屬地政府職責(zé)，從法律層面為長江岸線科學(xué)合理管控提供有力支撐。

（2）進(jìn)一步完善岸線管理相關(guān)配套制度體系。通過在不同層次推動(dòng)建立長江岸線保護(hù)利用聯(lián)席會(huì)議制度，明確岸線巡查、聯(lián)防聯(lián)控等岸線監(jiān)管相關(guān)制度，探索建立長江岸線資源有償使用及適度退出制度，使長江岸線管理工作更加制度化、規(guī)范化。

4.2 健全長江岸線管理體制機(jī)制

（1）進(jìn)一步壓實(shí)屬地責(zé)任。一是依托河湖長制強(qiáng)化長江岸線管理，發(fā)揮河湖長制“集中力量干大事”的制度優(yōu)勢(shì)。二是進(jìn)一步壓實(shí)各級(jí)河湖長責(zé)任，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)和履職盡責(zé)，明確各級(jí)河湖長目標(biāo)任務(wù)，持續(xù)抓好長江岸線管理保護(hù)工作。三是充分發(fā)揮河長辦的協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、分辦、督辦作用，協(xié)調(diào)相關(guān)部門協(xié)同推進(jìn)長江岸線管理各項(xiàng)工作。

（2）創(chuàng)新完善岸線管理工作機(jī)制。一是推動(dòng)長江岸線保護(hù)利用協(xié)調(diào)機(jī)制長效化，落實(shí)長江岸線保護(hù)利用協(xié)調(diào)機(jī)制，確保協(xié)調(diào)機(jī)制工作任務(wù)落地見效。二是建立健全長江岸線保護(hù)利用部門聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，省、市、縣級(jí)河長辦應(yīng)充分利用協(xié)調(diào)機(jī)制，確保跨界執(zhí)法不斷檔、無空白區(qū)域。

4.3 加快規(guī)劃修編，制定岸線管理相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

（1）建立岸線規(guī)劃動(dòng)態(tài)修訂機(jī)制，根據(jù)新形勢(shì)下推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展和推行河湖長制工作等新要求，結(jié)合岸線管理新變化，盡快啟動(dòng)《岸線規(guī)劃》修編工作。

（2）按照《長江保護(hù)法》要求，研究制定長江流域河湖岸線保護(hù)范圍劃定技術(shù)指南，統(tǒng)一長江流域河湖岸線保護(hù)范圍劃定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；研究制定長江流域河湖岸線修復(fù)技術(shù)規(guī)范和修復(fù)指標(biāo)，保障河湖自然岸線比例，恢復(fù)河湖岸線生態(tài)功能；研究制定符合長江流域管理實(shí)際的涉河建設(shè)項(xiàng)目審查技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，不斷推進(jìn)涉河建設(shè)項(xiàng)目審批規(guī)范化。

4.4 強(qiáng)化全過程監(jiān)督

（1）加強(qiáng)日常巡查監(jiān)管。按照屬地管理和分級(jí)管理原則，建立職責(zé)明晰、嚴(yán)格高效、規(guī)范有序的岸線監(jiān)管體系，逐漸建立和完善長江岸線日常監(jiān)管巡查制度，落實(shí)巡查責(zé)任，強(qiáng)化長江岸線和涉河建設(shè)項(xiàng)目的日常巡查、檢查和執(zhí)法，實(shí)行長江岸線動(dòng)態(tài)監(jiān)管。

（2）積極開展部門聯(lián)合執(zhí)法。縣級(jí)以上人民政府充分發(fā)揮河長制平臺(tái)作用，統(tǒng)籌相關(guān)部門行政執(zhí)法職能，建立水行政、公安、生態(tài)環(huán)境等相關(guān)部門跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。

（3）開展常態(tài)化監(jiān)督檢查。將長江岸線利用項(xiàng)目納入常態(tài)化監(jiān)督檢查，對(duì)長江岸線利用清理整治項(xiàng)目開展常態(tài)化管理；實(shí)行分級(jí)分片負(fù)責(zé)的監(jiān)督管理模式，各級(jí)水行政主管部門按照岸線審批管理權(quán)限，組織協(xié)調(diào)本區(qū)域內(nèi)岸線管理監(jiān)督檢查工作。

（4）加強(qiáng)岸線監(jiān)管能力建設(shè)。一是建立健全岸線管理機(jī)構(gòu)，依托水行政主管部門設(shè)置專職河道岸線管理保護(hù)機(jī)構(gòu)。二是完備監(jiān)督執(zhí)法裝備，逐步完備各類巡查、執(zhí)法管理設(shè)施配備，增加無人機(jī)、視頻監(jiān)控等先進(jìn)的監(jiān)管設(shè)施設(shè)備，利用現(xiàn)代化信息手段進(jìn)一步強(qiáng)化長江岸線管理能力建設(shè)。

5 結(jié)束語

長江岸線管理是江河湖泊保護(hù)的重要內(nèi)容。隨著習(xí)近平生態(tài)文明思想不斷深入貫徹，長江岸線管理已逐步走上法制化、規(guī)范化、常態(tài)化、精細(xì)化的軌道，長效管理機(jī)制逐步形成，但是由于其涉及部門眾多、因素復(fù)雜，仍有一些問題需要解決，各級(jí)政府、有關(guān)部門必須加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、密切合作、綜合施策，努力實(shí)現(xiàn)河湖岸線資源的科學(xué)利用、有效保護(hù)和依法管理，實(shí)現(xiàn)河暢、水清、岸綠、景美的河湖生態(tài)環(huán)境，為美麗長江的建設(shè)提供有力支撐。

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Abstract：The Yangtze River shoreline is a crucial resource for supporting the development of the Yangtze River Economic Belt. Strengthening the management and control of the Yangtze River shoreline is an urgent need for ensuring flood control，water supply，navigation，and ecological safety. The implementation of the Yangtze River Protection Law has raised more stringent requirements for the management of the Yangtze River shoreline. Currently，the management of Yangtze River shoreline is faced with problems such as incomplete regulatory system，overlapping managerial responsibilities，imperfect top-level planning and related standards，and unclear delineation of supervisory responsibilities. In response to these problems，we propose suggestions from aspects of improving laws and regulations，establishing sound shoreline management systems and mechanisms，formulating technical standards related to shoreline management，and enhancing the whole-process supervision of shoreline management. The research findings provide decision-making support for the protection of the Yangtze River.

Key words：Great Protection of the Yangtze River；Yangtze River shoreline；management and protection；long-term mechanism