加強(qiáng)長江流域水資源保護(hù)法規(guī)體系建設(shè)的思考

鄧瑞 李亞俊 王孟 李斐 鄧志民 劉揚(yáng)揚(yáng) 沈丹丹

摘 要：加強(qiáng)長江流域水資源保護(hù)法規(guī)建設(shè)是推進(jìn)依法治水治江、強(qiáng)化水資源管理的重要基礎(chǔ)和法治保障。梳理了長江流域水資源保護(hù)法規(guī)體系的建設(shè)現(xiàn)狀、重要實(shí)踐和建設(shè)成效。結(jié)合《長江保護(hù)法》以及水利部水資源保護(hù)職責(zé)、水資源管理新要求，針對(duì)生態(tài)文明建設(shè)新時(shí)期水資源保護(hù)法規(guī)體系建設(shè)存在的問題及需求，明確了新形勢(shì)下長江流域水資源保護(hù)法規(guī)體系建設(shè)的總體思路，從水資源保護(hù)法規(guī)體系建設(shè)、管理體制機(jī)制、管理制度、法律責(zé)任等方面提出了完善建議，可為進(jìn)一步健全長江流域法規(guī)體系、規(guī)范流域水資源保護(hù)管理提供參考。

關(guān)鍵詞：長江流域；水資源保護(hù)；長江保護(hù)法；法規(guī)體系；管理制度

中圖分類號(hào)：TV213.4? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

水資源保護(hù)是新時(shí)期強(qiáng)化水資源剛性約束、復(fù)蘇河湖生態(tài)環(huán)境的重要內(nèi)容，也是強(qiáng)化流域管理治理、推進(jìn)新階段水利高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑。《水法》明確了水資源管理的基本制度，確立了水功能區(qū)管理、飲用水水源地保護(hù)、地下水保護(hù)等制度。水利部“三定”（定機(jī)構(gòu)、定編制、定職能）方案賦予了水行政主管部門水資源保護(hù)規(guī)劃編制、生態(tài)需水保障、飲用水水源地保護(hù)等職責(zé)。為切實(shí)履行水資源保護(hù)職責(zé)，水利部積極推進(jìn)以生態(tài)需水保障、飲用水水源地保護(hù)為抓手的水資源保護(hù)事務(wù)管理，水資源保護(hù)法治建設(shè)也取得了快速發(fā)展。進(jìn)入水利高質(zhì)量發(fā)展的新時(shí)期，繼續(xù)加強(qiáng)水資源保護(hù)法治建設(shè)是依法治水、強(qiáng)化水利體制機(jī)制法治管理[1]的重要實(shí)現(xiàn)路徑。

長江流域水資源保護(hù)法規(guī)建設(shè)是規(guī)范、支撐長江流域水資源保護(hù)管理的重要保障。長江水利委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“長江委”）和流域各省市積極推進(jìn)流域水資源保護(hù)法規(guī)體系建設(shè)，出臺(tái)了《長江水利委員會(huì)入河排污口監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》《長江水利委員會(huì)入河排污口設(shè)置驗(yàn)收辦法》《長江水利委員會(huì)生態(tài)流量監(jiān)督管理辦法》等流域規(guī)范性文件以及《貴州省水資源保護(hù)條例》等地方性法規(guī)，在長江流域水資源保護(hù)事務(wù)管理中發(fā)揮了重要作用，對(duì)健全涉水法治體系[2]，促進(jìn)水利高質(zhì)量發(fā)展至關(guān)重要。2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，水利部水資源保護(hù)職責(zé)得以優(yōu)化，水資源保護(hù)法規(guī)體系也需做相應(yīng)調(diào)整，才能為治江事業(yè)的現(xiàn)代化提供應(yīng)有的實(shí)踐探索和制度支持。在此背景下，梳理了長江流域水資源保護(hù)法規(guī)體系建設(shè)現(xiàn)狀、實(shí)踐和成效，提出了完善法規(guī)體系建設(shè)的建議，有助于形成水資源剛性約束，提升流域管理治理能力，推動(dòng)水資源保護(hù)管理工作。

1 水資源保護(hù)法規(guī)建設(shè)現(xiàn)狀

長江流域水資源保護(hù)法規(guī)體系建設(shè)具有明顯的時(shí)代連續(xù)性與階段性，與不同時(shí)期國家治水治江思路的發(fā)展、長江流域水資源保護(hù)管理的需求緊密相連。21 世紀(jì)初期，我國的水資源管理重心從開發(fā)利用管理轉(zhuǎn)移到合理配置和節(jié)約保護(hù)，以水資源的可持續(xù)利用支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。黨的十七大提出，要牢固樹立科學(xué)發(fā)展觀與落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，進(jìn)一步開拓可持續(xù)治水思路。黨的十八大后，生態(tài)文明建設(shè)理念、習(xí)近平總書記“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路、長江大保護(hù)、河長制等水資源保護(hù)新方略將水資源保護(hù)的最新要求從理念走向?qū)嵺`，從人治走向法治。黨的十九大以來，水利工作邁入了高質(zhì)量發(fā)展的新時(shí)期。在不同的歷史時(shí)期，為適應(yīng)流域水資源管理需求，長江流域水資源保護(hù)法治建設(shè)不斷完善和發(fā)展。

1.1 國家水資源保護(hù)法規(guī)建設(shè)

國家層面水資源保護(hù)法治建設(shè)是流域水資源保護(hù)法治建設(shè)的基石，對(duì)流域法治建設(shè)具有統(tǒng)籌引領(lǐng)作用。目前，水資源保護(hù)基本形成了以憲法為核心，以《水法》《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》《長江保護(hù)法》等為基本內(nèi)容，以《取水許可和水資源費(fèi)征收管理辦法》《河道管理?xiàng)l例》《入河排污口監(jiān)督管理辦法》《水功能區(qū)管理辦法》等行政法規(guī)、部門規(guī)章為配套的水資源保護(hù)法規(guī)體系。雖然我國目前沒有專門的水資源保護(hù)法律，但已初步建立了與水資源保護(hù)相關(guān)的法律體系。這些法律法規(guī)在長江流域水資源保護(hù)中起到了非常重要的作用，使長江流域水資源保護(hù)基本上有法可依。

1.2 流域水資源保護(hù)法規(guī)建設(shè)

結(jié)合長江水資源保護(hù)實(shí)際情況，長江委系統(tǒng)提出了水資源保護(hù)立法的理論基礎(chǔ)、制度設(shè)計(jì)、管理體制，完成了《長江流域水資源保護(hù)條例》的編制。2005年水利部頒布實(shí)施《入河排污口監(jiān)督管理辦法》，針對(duì)入河排污口權(quán)限劃分不明晰、協(xié)調(diào)程序不明確、統(tǒng)計(jì)驗(yàn)收的程序內(nèi)容缺乏等問題，長江委結(jié)合流域?qū)嶋H出臺(tái)了《長江水利委員會(huì)入河排污口監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》《長江水利委員會(huì)入河排污口設(shè)置驗(yàn)收辦法》兩部規(guī)范性文件，對(duì)加強(qiáng)入河排污口審批的日常監(jiān)管[3]，推進(jìn)流域內(nèi)重要入河排污口的監(jiān)督管理起到了重要作用。2021年實(shí)施的《長江保護(hù)法》規(guī)定了資源保護(hù)、生態(tài)保護(hù)、污染防治等系統(tǒng)內(nèi)容，引領(lǐng)長江流域水資源保護(hù)法治建設(shè)。為落實(shí)《長江保護(hù)法》生態(tài)流量管控要求，長江委印發(fā)實(shí)施了《水利部長江水利委員會(huì)河湖生態(tài)流量監(jiān)督管理辦法（試行）》，明確規(guī)定了長江委、省級(jí)水行政主管部門、水工程運(yùn)行管理單位在長江流域跨省河流及重要湖泊生態(tài)流量保障和監(jiān)督管理的職責(zé)，同時(shí)對(duì)控制斷面生態(tài)流量監(jiān)測(cè)與信息報(bào)送、調(diào)度保障措施和預(yù)警響應(yīng)處置等進(jìn)行了規(guī)范。

1.3 地方水資源保護(hù)法規(guī)建設(shè)

地方水資源保護(hù)立法是我國水資源保護(hù)立法體制的有機(jī)組成部分，是對(duì)國家立法的重要補(bǔ)充，主要由地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、地方性規(guī)范文件組成。目前已有的水資源保護(hù)條例或者含有水資源保護(hù)內(nèi)容的地方性法規(guī)有《貴州省水資源保護(hù)條例》《重慶市水資源管理?xiàng)l例》等。2015年《中華人民共和國立法法》賦予了設(shè)區(qū)市環(huán)境保護(hù)的立法權(quán)，擁有地方立法的地市著手開展了地方水資源保護(hù)立法工作，進(jìn)一步擴(kuò)充了水資源保護(hù)地方性法規(guī)的范圍。地方性水資源保護(hù)立法已經(jīng)具有一定規(guī)模，對(duì)水資源保護(hù)管理的多個(gè)方面進(jìn)行了較為全面的規(guī)定，這些文件在流域水資源保護(hù)立法體系和行政體制下互相銜接、互相補(bǔ)充，為流域水資源保護(hù)起到了基礎(chǔ)性保障作用。

2 長江流域水資源保護(hù)法規(guī)體系建設(shè)成效

2.1 形成流域水資源保護(hù)法規(guī)體系

經(jīng)過多年發(fā)展，長江流域已經(jīng)形成以《長江保護(hù)法》《水法》《水污染防治法》《環(huán)境保護(hù)法》為統(tǒng)領(lǐng)，以《水利部長江水利委員會(huì)河湖生態(tài)流量監(jiān)督管理辦法（試行）》《長江委入河排污口監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》《長江委入河排污口設(shè)置驗(yàn)收辦法》等為實(shí)施依據(jù)，以《貴州省水資源保護(hù)條例》等地方立法為補(bǔ)充的多層級(jí)水資源保護(hù)法規(guī)體系，為依法治水和實(shí)現(xiàn)水利改革發(fā)展提供了有力法治保障。

2.2 支撐流域水資源保護(hù)管理工作

長江委和流域各省切實(shí)履行水資源保護(hù)法定職責(zé)，以相關(guān)法律規(guī)范為依據(jù)，有序開展了水資源保護(hù)規(guī)劃與管理、水功能區(qū)管理、入河排污口管理、飲用水水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)、生態(tài)需水保障等工作，流域水質(zhì)狀況總體好轉(zhuǎn)，長江流域2018年評(píng)價(jià)水功能區(qū)1 261個(gè)，達(dá)標(biāo)的水功能區(qū)1 008個(gè)，達(dá)標(biāo)率為79.9%。

2.3 形成流域水資源保護(hù)法制理論

在開展水資源保護(hù)法制建設(shè)的進(jìn)程中，形成了流域水資源保護(hù)法制建設(shè)的系列基礎(chǔ)理論。針對(duì)流域復(fù)雜的水資源問題，形成了水資源保護(hù)的內(nèi)涵、立法目的與原則、管理體制、法律制度等內(nèi)容，提出了水資源保護(hù)立法制度體系，建立了以水功能區(qū)管理為基礎(chǔ)、以改善水質(zhì)為目標(biāo)導(dǎo)向的水資源保護(hù)管理制度體系，包括水功能區(qū)管理、入河排污口管理、飲用水水源地保護(hù)、生態(tài)需水保障、地下水保護(hù)等多項(xiàng)制度。

3 長江流域水資源保護(hù)法規(guī)體系建設(shè)存在的問題

3.1 國家法律法規(guī)有關(guān)水資源保護(hù)法治建設(shè)新要求亟待落實(shí)

黨的十八大以來，生態(tài)文明體制改革深入推進(jìn)，為推進(jìn)流域水資源保護(hù)工作提供了基本遵循?！堕L江保護(hù)法》明確生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的基本原則，明確了飲用水水源地保護(hù)、生態(tài)流量保障、生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的制度內(nèi)容。與此同時(shí)，國家生態(tài)文明建設(shè)、長江經(jīng)濟(jì)帶等方面規(guī)范性文件也對(duì)新時(shí)期水資源保護(hù)提出了要求，新時(shí)期長江水資源保護(hù)工作必須以《長江保護(hù)法》等國家法律法規(guī)和國家政策為基本遵循，落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)等要求[4]，準(zhǔn)確把握經(jīng)濟(jì)規(guī)律、自然規(guī)律、生態(tài)規(guī)律，保護(hù)長江流域水資源，維護(hù)健康長江建設(shè)。

3.2 適應(yīng)新時(shí)期水資源保護(hù)管理的法規(guī)制度體系亟需構(gòu)建

水資源保護(hù)法規(guī)建設(shè)經(jīng)過多年的立法基礎(chǔ)理論研究與實(shí)踐應(yīng)用，形成了以水功能區(qū)劃為基礎(chǔ)的水資源保護(hù)基本制度體系，為水利部門開展水資源保護(hù)事務(wù)管理、履行水資源保護(hù)職責(zé)提供了法律依據(jù)，為依法治水和推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了有利條件。2018年《關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定》，對(duì)水利部水資源保護(hù)管理職責(zé)進(jìn)行了優(yōu)化。在此背景下，需要圍繞新時(shí)期水資源保護(hù)工作重心和思路的調(diào)整[5]，開展生態(tài)流量管理、飲用水水源保護(hù)等水資源保護(hù)立法體系理論建設(shè)和制度設(shè)計(jì)，建構(gòu)適應(yīng)新時(shí)期水利高質(zhì)量發(fā)展的水資源保護(hù)法規(guī)體系，建立健全流域水資源保護(hù)制度，為規(guī)范和促進(jìn)水利改革事業(yè)發(fā)展提供法治保障。

3.3 流域水資源保護(hù)管理治理長效機(jī)制亟待建立

流域水資源保護(hù)管理法規(guī)體系尚不健全，水源地保護(hù)管理、水生態(tài)修復(fù)、生態(tài)補(bǔ)償?shù)葘ｍ?xiàng)性規(guī)范政策缺失；流域管理和區(qū)域管理相結(jié)合的水資源保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制尚不完善，跨部門、跨區(qū)域的聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)不夠[6]，存在協(xié)商制度不健全、信息交流渠道不暢通、信息共享不充分等問題；穩(wěn)定增長的投入機(jī)制和公眾參與機(jī)制尚待完善；流域生態(tài)補(bǔ)償制度進(jìn)展緩慢，制約著流域的統(tǒng)一管理；飲用水水源地、生態(tài)流量保障等監(jiān)管機(jī)制有待加強(qiáng)；智慧水利和信息化建設(shè)尚處起步階段，水信息整合共享不足，尚未完善監(jiān)測(cè)信息共享機(jī)制[7]。新時(shí)期水資源保護(hù)法治建設(shè)應(yīng)服務(wù)于江河湖泊生態(tài)流量管控與保障、飲用水水源保護(hù)等管理保障，從法治層面建立水資源保護(hù)管理的長效機(jī)制。

4 新形勢(shì)下長江流域水資源保護(hù)法規(guī)體系建設(shè)思路和對(duì)策

4.1 總體思路

新時(shí)期長江流域水資源保護(hù)法規(guī)體系建設(shè)應(yīng)以《長江保護(hù)法》為統(tǒng)領(lǐng)，以保障水安全為價(jià)值[8]，以強(qiáng)化流域管理治理和涉水體制機(jī)制建設(shè)為重點(diǎn)，以水資源與水環(huán)境承載能力為剛性約束，以保護(hù)與修復(fù)健康河湖的水量、水質(zhì)、水域空間和水生態(tài)為重要目標(biāo)，結(jié)合流域的實(shí)際情況和水資源保護(hù)的實(shí)踐需要，設(shè)定流域水資源保護(hù)的主要內(nèi)容和基本法律制度。

（1）完善流域水資源保護(hù)法規(guī)體系建設(shè)。落實(shí)《長江保護(hù)法》制度要求，完善涉水保護(hù)配套立法建設(shè)，推進(jìn)長江流域飲用水水源地保護(hù)、地下水保護(hù)、水生態(tài)保護(hù)修復(fù)等流域法規(guī)體系建設(shè)。

（2）健全水資源保護(hù)管理體制機(jī)制。建立以國家協(xié)調(diào)機(jī)制為統(tǒng)籌的流域保護(hù)機(jī)制，加快建立以河長制為統(tǒng)籌的水資源保護(hù)管理體制機(jī)制，統(tǒng)籌推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)，強(qiáng)化流域治理機(jī)制建設(shè)。

（3）健全水資源保護(hù)管理制度群。完善水資源保護(hù)規(guī)劃、生態(tài)流量管理、飲用水水源地保護(hù)、地下水保護(hù)、水生態(tài)保護(hù)修復(fù)、水系連通等制度體系。

（4）健全水資源保護(hù)法律責(zé)任體系。完善水資源保護(hù)民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任，探索研究水資源保護(hù)損害賠償制度。

4.2 新形勢(shì)下水資源保護(hù)法規(guī)體系建設(shè)對(duì)策

4.2.1 加快流域水資源保護(hù)法規(guī)體系建設(shè)

落實(shí)《長江保護(hù)法》要求，開展長江保護(hù)法中水資源保護(hù)相關(guān)立法配套建設(shè)，推進(jìn)流域水資源保護(hù)法規(guī)體系建設(shè)。深入開展流域水源地管理、水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、生態(tài)補(bǔ)償、水資源保護(hù)監(jiān)測(cè)等制度研究，適時(shí)推進(jìn)流域飲用水水源地管理、生態(tài)需水保障等水資源保護(hù)立法或指導(dǎo)政策，規(guī)范和約束各類水資源保護(hù)活動(dòng)[9]。研究提出新時(shí)期水資源保護(hù)立法框架、制度內(nèi)容。

4.2.2 完善水資源保護(hù)管理體制機(jī)制

落實(shí)《水法》所確立的流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，強(qiáng)化流域管理治理，利用長江流域省級(jí)河湖長聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，促進(jìn)流域治理管理與河長制湖長制工作深度融合[10]，突出流域機(jī)構(gòu)在水資源保護(hù)規(guī)劃、飲用水水源地保護(hù)、生態(tài)流量保障、水生態(tài)保護(hù)修復(fù)、地下水保護(hù)中的作用。銜接《長江保護(hù)法》長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制，重點(diǎn)加強(qiáng)跨部門、跨區(qū)域的流域水資源保護(hù)協(xié)作機(jī)制建設(shè)[11]。建立健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制、公眾參與機(jī)制等。

4.2.3 健全水資源保護(hù)管理制度體系

（1）完善河湖生態(tài)流量保障制度。生態(tài)流量保障是新時(shí)期水利部門開展水資源保護(hù)管理事務(wù)的重要職責(zé)和有力抓手。貫徹執(zhí)行《長江水利委員會(huì)生態(tài)流量監(jiān)督管理辦法》，落實(shí)流域水資源調(diào)度機(jī)制，將生態(tài)流量納入年度水量調(diào)度計(jì)劃，研究建立水利水電工程生態(tài)調(diào)度機(jī)制。加強(qiáng)生態(tài)流量監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制[12]，依托現(xiàn)有水文站網(wǎng)和水資源信息報(bào)送機(jī)制，完善長江流域重點(diǎn)河湖生態(tài)流量監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)。完善生態(tài)流量監(jiān)管考核制度，相關(guān)考核結(jié)果納入最嚴(yán)格水資源管理和河湖長制考核。將生態(tài)流量保障全面納入流域水資源保護(hù)管理的法制體系。

（2）健全飲用水水源地保護(hù)制度。加強(qiáng)飲用水水源保護(hù)，保障飲用水安全是水利部門履行水資源保護(hù)管理職責(zé)的重要內(nèi)容。新時(shí)期飲用水水源保護(hù)制度的健全應(yīng)結(jié)合水利部水源地保護(hù)事務(wù)管理開展，強(qiáng)化水源供水需求保障和水質(zhì)安全監(jiān)督。建立飲用水水源核準(zhǔn)制度，完善長江流域飲用水水源地名錄管理[13]，研究制定飲用水水源地分級(jí)分類管理要求，逐步完善飲用水水源地準(zhǔn)入與退出機(jī)制；推進(jìn)飲用水水源地安全評(píng)估，建立水源地安全保障問題通報(bào)和整改銷號(hào)機(jī)制，指導(dǎo)推進(jìn)應(yīng)急備用水源建設(shè)，加強(qiáng)飲用水水源風(fēng)險(xiǎn)管控；推進(jìn)重要飲用水水源地生態(tài)隔離帶建設(shè)，完善飲用水水源地監(jiān)督性監(jiān)測(cè)及監(jiān)管制度。

（3）建立河湖水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)制度。水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)是水資源保護(hù)工作開展的重要內(nèi)容。從近年來發(fā)布的相關(guān)政策文件看，開展生態(tài)修復(fù)將是未來一段時(shí)間內(nèi)實(shí)施長江大保護(hù)的主旋律，可以結(jié)合國土空間規(guī)劃和水生態(tài)空間管控，針對(duì)流域內(nèi)重要江河湖庫敏感水域以及受損的水生態(tài)系統(tǒng)，將河湖連通性維護(hù)與恢復(fù)、河岸帶生態(tài)修復(fù)、濕地保護(hù)與修復(fù)、水生生境保護(hù)與修復(fù)等納入制度建設(shè)內(nèi)容[14]。

（4）完善地下水資源保護(hù)制度。組織開展地下水資源調(diào)查評(píng)價(jià)，建立流域地下水取水總量控制指標(biāo)和水位控制指標(biāo)[15]，嚴(yán)格地下水取水許可管理。研究制定地下水禁止開采區(qū)和限制開采區(qū)的劃定制度、地下水保護(hù)性措施、地下水工程等方面的具體要求。

（5）建立水資源保護(hù)空間管控制度。建立水生態(tài)空間的管控制度[16]，按照統(tǒng)籌生產(chǎn)生活生態(tài)，優(yōu)先保障生態(tài)空間的要求，嚴(yán)格長江干支流與重要湖庫水域、飲用水水源地的空間管控，落實(shí)污染物總量減排要求，從水資源保護(hù)角度積極推進(jìn)負(fù)面清單管理。建立水資源節(jié)約與開發(fā)利用紅線控制制度[17]。堅(jiān)持節(jié)水優(yōu)先，提出加快實(shí)施農(nóng)業(yè)、工業(yè)和城鄉(xiāng)節(jié)水技術(shù)改造的措施，以及強(qiáng)化節(jié)水管理、堅(jiān)決遏制用水浪費(fèi)的制度建議。

4.2.4 完善水資源保護(hù)法律責(zé)任體系

有效的水資源保護(hù)立法離不開明確的法律責(zé)任的設(shè)定。法律責(zé)任條款的設(shè)定應(yīng)當(dāng)立足于水資源及其保護(hù)現(xiàn)狀，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展、合法性與協(xié)調(diào)性、可行性等原則，強(qiáng)化立法中行政法律責(zé)任的條款設(shè)定，包括涉及違反飲用水水源地保護(hù)的法律責(zé)任設(shè)定、擅自取水或者未按照批準(zhǔn)的條件取水的法律責(zé)任設(shè)定。探索建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度[18]，區(qū)分不同法律位階的責(zé)任權(quán)限，重點(diǎn)是對(duì)水資源保護(hù)立法中規(guī)定的不執(zhí)行各種法定義務(wù)及侵犯法定權(quán)利的行為，規(guī)定相應(yīng)的賠償措施和懲罰措施[19]。不突破上位法，針對(duì)環(huán)境保護(hù)問責(zé)制度，在法律責(zé)任主體、處罰種類、責(zé)任承擔(dān)方式等責(zé)任構(gòu)成設(shè)計(jì)方面進(jìn)一步明確。

5 建議

加強(qiáng)長江流域水資源保護(hù)法規(guī)體系建設(shè)，是落實(shí)《長江保護(hù)法》水資源制度建設(shè)的重要內(nèi)容，為此提出如下建議。

（1）進(jìn)一步完善流域水資源保護(hù)法規(guī)體系建設(shè)。推進(jìn)長江流域飲用水水源地保護(hù)、地下水保護(hù)、水生態(tài)保護(hù)修復(fù)等流域法規(guī)體系建設(shè)。

（2）進(jìn)一步健全水資源保護(hù)管理體制機(jī)制。建立以國家協(xié)調(diào)機(jī)制為統(tǒng)籌的流域保護(hù)機(jī)制，加快建立以河長制為統(tǒng)籌的水資源保護(hù)管理體制機(jī)制，統(tǒng)籌推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)，強(qiáng)化流域治理機(jī)制建設(shè)。

（3）進(jìn)一步健全水資源保護(hù)管理制度群。完善水資源保護(hù)規(guī)劃、生態(tài)流量管理、飲用水水源地保護(hù)、地下水保護(hù)、水生態(tài)保護(hù)修復(fù)、水系連通等制度體系建設(shè)。

（4）進(jìn)一步健全水資源保護(hù)法律責(zé)任體系。完善水資源保護(hù)民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任，探索研究水資源損害賠償制度。

參考文獻(xiàn)：

[1] 李國英.推動(dòng)新階段水利高質(zhì)量發(fā)展 全面提升國家水安全保障能力：寫在2022年“世界水日”和“中國水周”之際[J].中國水利，2022（6）：2，1.

[2] 馬建華. 復(fù)蘇河湖生態(tài)環(huán)境 強(qiáng)化流域治理管理 維護(hù)長江生態(tài)系統(tǒng)健康[N]. 人民長江報(bào)，2022-03-22（1）.

[3] 吳國平，楊國勝. 長江流域水資源保護(hù)法規(guī)體系建設(shè)與思考[J]. 人民長江，2016，47（12）：33-36，41.

[4] 呂忠梅.《長江保護(hù)法》適用的基礎(chǔ)性問題[J].環(huán)境保護(hù)，2021，49（增刊1）：23-29.

[5] 王曉紅，張建永，史曉新.新時(shí)期水資源保護(hù)規(guī)劃框架體系研究[J].水利規(guī)劃與設(shè)計(jì)，2021（6）：1-3，61.

[6] 陳海嵩.生態(tài)環(huán)境治理體系的規(guī)范構(gòu)造與法典化表達(dá)[J].蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（法學(xué)版），2021，8（4）：27-41.

[7] 吳志廣，王永強(qiáng).長江水資源保護(hù)與利用技術(shù)方略[J].長江技術(shù)經(jīng)濟(jì)，2021，5（6）：1-10.

[8] 柯堅(jiān)，王敏.論《長江保護(hù)法》立法目的之創(chuàng)設(shè)：以水安全價(jià)值為切入點(diǎn)[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2019，58（6）：87-94.

[9] 劉揚(yáng)揚(yáng)，王孟，鄧瑞，等.《長江保護(hù)法》施行后流域水資源保護(hù)的思考[J].人民長江，2021，52（10）：135-140.

[10] 陳健，莊超，付琦皓，等.基于政策分析和實(shí)踐調(diào)查的河湖長制考核工作研究[J].水利發(fā)展研究，2022，22（2）：20-29.

[11] 許繼軍，陳述.新時(shí)期長江流域水資源保護(hù)利用管理體制機(jī)制研究[J].長江科學(xué)院院報(bào)，2022，39（7）：1-6.

[12] 劉兆孝，王孟，李斐，等.推進(jìn)長江生態(tài)流量保障工作的思考與建議[J].中國水利，2022（9）：42-44，51.

[13] 鄧瑞，鄧志民，王孟，等.加強(qiáng)長江流域飲用水水源地名錄管理的思考和建議[J/OL].人民長江：1-11.[2022-08-03]. http：//kns.cnki.net/kcms/de-tail/42.1202.TV.20220720.1110.002.html.

[14] 劉兆孝.《長江保護(hù)法》對(duì)推進(jìn)流域水資源保護(hù)重點(diǎn)工作的啟示[J].長江技術(shù)經(jīng)濟(jì)，2021，5（2）：17-20.

[15] 朱黨生，張建永，王曉紅，等.關(guān)于河湖生態(tài)環(huán)境復(fù)蘇的思考和對(duì)策[J].中國水利，2022（7）：32-35.

[16] 王孟，劉兆孝，邱涼，等.地方水資源保護(hù)立法理論與實(shí)踐[M].武漢：長江出版社，2017.

[17] 劉聯(lián)兵，熊昱，王海偉，等.對(duì)貫徹實(shí)施長江保護(hù)法持續(xù)推進(jìn)長江水資源節(jié)約保護(hù)的思考[J].中國水利，2022（11）：22-24.

[18] 彭中遙.生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)機(jī)制的體系化構(gòu)建：以公私法協(xié)動(dòng)為視角[J].北京社會(huì)科學(xué)，2021（9）：76-86.

[19] 朱軍，杜群.黨內(nèi)法規(guī)視域下生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律責(zé)任與政治責(zé)任的功能協(xié)同[J].理論月刊，2021（10）：88-99.

Abstract：Strengthening the construction of laws and regulations on water resources protection in the Yangtze River basin is essential to advance the rule of law in water governance and enhance water resource management. We made a review on the current status，key practices and effectiveness of legal system construction for water resources protection in the Yangtze River basin. Drawing upon the Yangtze River Protection Law，the responsibility of the Ministry of Water Resources in water resources conservation，and the emerging requirements for water resource management，we propose an overarching strategy for constructing the regulatory system of water resource conservation in the Yangtze River Basin to tackle the existing problems in this regard. We offered a range of improvement suggestions in the regulatory framework，management mechanisms，institutional arrangements，legal responsibilities，among other aspects of water resource conservation management. This research will serve as a reference for further enhancing the regulatory system of the Yangtze River Basin，while promoting the effective and efficient management of water resource conservation practices throughout the basin.

Key words：Yangtze River Basin；water resources protection；Yangtze River Protection Law；legal system；management system