國有企業(yè)董事會制度的相關問題與制度優(yōu)化

林芝

董事會在企業(yè)中居于中心環(huán)節(jié)，其向上對股東會負責，又向下對企業(yè)經(jīng)理層進行授權(quán)，在企業(yè)內(nèi)部處于承上啟下的關鍵地位。從企業(yè)內(nèi)部建設和整體發(fā)展中，董事會在其中的重要地位可知，董事會是否能有效發(fā)揮其職能和作用，將直接決定企業(yè)能否健康、可持續(xù)發(fā)展。國企在國民經(jīng)濟中的重要地位，要求國企必須要肩負起引導社會經(jīng)濟健康發(fā)展的重任，國企實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展是國家、市場和民眾對其提出的主要要求。筆者將以我國國有企業(yè)董事會制度為論述的中心，重點探求優(yōu)化國企董事會制度的措施，以期為國企的健康發(fā)展提供理論參考。

一、國有企業(yè)董事會制度概述

隨著國企改革工作在社會范圍內(nèi)的全面落實，我國國企董事會制度在國企組織結(jié)構(gòu)和管理經(jīng)營中的作用愈發(fā)突出。從董事會的組成方式上而言，國企的股東會選舉產(chǎn)生董事，而后由全體董事共同組成董事會，董事會由股東會任命和授權(quán)，負責國企經(jīng)營管理的一切活動。換言之，董事會的權(quán)利是由股東會賦予的，董事會開展一切工作都需要對股東會負責。

董事會制度則主要指企業(yè)所采用的董事會代表股東會和企業(yè)法人的運行制度。我國在對董事會與股東會以及企業(yè)法人的關系上有兩種認知，即：代表說和代理說，其中社會對代表說的認可度較高。代表說即為：董事會是企業(yè)法人的組成部分，董事會所表達的意識就是企業(yè)法人的意思，其行為后果應直接歸屬企業(yè)法人。

二、國有企業(yè)應用董事會制度的必要性

1.董事會在國企內(nèi)部居于樞紐地位。董事會不僅在國企組織結(jié)構(gòu)中居于核心地位，還在國企生產(chǎn)經(jīng)營和管理中處于中心環(huán)節(jié)，在國企的內(nèi)部建設和發(fā)展中都具有重要作用。董事會通過自身在國企中所處的關鍵位置，將國企的決策權(quán)、領導權(quán)、控制權(quán)和企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營以及治理很好地結(jié)合在一起，將國企的發(fā)展和責任有機結(jié)合在一起，既以國企自身的發(fā)展為重點關注對象，又將國企在國民經(jīng)濟和市場經(jīng)濟中的責任作為內(nèi)部建設的依據(jù)，同時兼顧國企改革和社會發(fā)展的雙重責任，積極主動承擔起社會建設的重要責任，致力于以國企改革推動社會經(jīng)濟的有序發(fā)展，為社會企業(yè)和自身創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境，將其社會作用的發(fā)揮反饋至自身的發(fā)展需求中。

董事會在國企發(fā)展中的重要作用，不僅表現(xiàn)在其內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整和重組中，還將表現(xiàn)在整個市場環(huán)境的良好發(fā)展中，其中國企發(fā)展中的重要作用即代表董事會在國企中是不可缺少的部分，也是國企尋求未來發(fā)展入場券的重要結(jié)構(gòu)，在國企內(nèi)部的應用尤為必要。

2.強化公司治理機制建設的必要內(nèi)容。治理機制是國企開展管理和企業(yè)治理工作的主要依據(jù)，國企的治理是由企業(yè)和法律共同制定的，其中既體現(xiàn)法律的重要性和嚴謹性，又體現(xiàn)法律對企業(yè)個體差異和自我發(fā)展的尊重。從治理機制的建設依據(jù)而言，嚴格按照《公司法》和企業(yè)發(fā)展的實際需求，是治理機制制定的重要要求。董事會在國企內(nèi)部承擔國企內(nèi)部建設和管理經(jīng)營的重要職責，其作為由股東會產(chǎn)生并對股東會直接負責的組織，對經(jīng)理層具有一定的決策指導作用，同時為監(jiān)事會行使監(jiān)督權(quán)掃清內(nèi)部障礙。董事會權(quán)力的有效行使不僅能促進監(jiān)事會監(jiān)督職權(quán)的落實，保障國企內(nèi)部各級管理者言行合規(guī)，維護國企內(nèi)部管理的有序性和合理性；還能在為治理機制收集眾多相關信息，以信息為基礎，輔之以董事會職權(quán)的行使，強化國企治理機制的建設工作，在國企完善治理機制中發(fā)揮著不可替代的作用。

3.推進國企現(xiàn)代化建設進程的必要工作。國企改革的最終目的是將國企建設成為現(xiàn)代化企業(yè)，治理機制的逐步完善是國企現(xiàn)代化建設的重要工作之一，除此之外，國企現(xiàn)代化建設工作中還包括國企內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整，其現(xiàn)代化建設的指向，不僅是強化國企內(nèi)部約束機制，以維護股東的合法利益，還致力于提高國企生產(chǎn)、經(jīng)營和管理效率，提高國企的生產(chǎn)力水平，以使國企在市場上發(fā)揮重要的引導作用。董事會在國企內(nèi)部建設中尤為重要，國企現(xiàn)代化建設工作的本質(zhì)是從國企的內(nèi)部建設出發(fā)，以自內(nèi)而外的形式，逐步推進國企現(xiàn)代化建設進程，提高國企的現(xiàn)代化水平，與社會經(jīng)濟發(fā)展的方向和需求相適應。

三、國企董事會制度發(fā)展現(xiàn)狀以及相關問題

到目前為止，國企改革三年行動已經(jīng)經(jīng)過了兩年的實踐檢驗，并取得了較好的改革成果，國企改革三年計劃趨于完成。但是，從國企還未完成的改革任務中可知，國企內(nèi)部建設和整體發(fā)展中仍舊存在部分問題，影響國企生產(chǎn)、經(jīng)營和管理工作進度的順利推進，甚至導致國企改革工作任務在當前處于緩慢運行階段。不可否認的是，國企改革兩年來的成果在完善國企內(nèi)部建設和調(diào)整組織結(jié)構(gòu)中的作用顯著，尤其是在董事會制度中表征明顯，國企董事會制度愈發(fā)完善，在推動國企現(xiàn)代化建設中發(fā)揮著重要的作用。但是，國企董事會制度中仍舊存在亟待解決的問題，若不對其加以重視，將阻礙我國社會經(jīng)濟的整體發(fā)展。

1.國企董事會制度發(fā)展現(xiàn)狀。我國國企改革的方向是將國企放置在市場大環(huán)境內(nèi)，為市場內(nèi)的經(jīng)濟主體提供企業(yè)改革的經(jīng)驗，不僅以現(xiàn)代化建設和市場化建設為改革的主要目標，還將推動市場整體現(xiàn)代化建設偉大的理想框架。換言之，國企改革不僅以自身為改革的主要對象，還將自身置于市場環(huán)境之下，尋求以自身帶動市場建設的改革方法。董事會則是現(xiàn)代企業(yè)治理機制的重要組成部分，其通過分權(quán)制衡的方式，將企業(yè)內(nèi)部各主體的言行控制在合理的范圍內(nèi)，以維護國企整體的合法利益。自上世紀80年代開始進行的國企股份制改造工作始，我國市場進入到國企改革的工作中，且伴隨著后續(xù)《公司法》的頒布，董事會智慧在國企內(nèi)部建立起來，并在國企內(nèi)部中的單位愈發(fā)提升，在國企的內(nèi)部建設中發(fā)揮重要作用的同時，該制度的發(fā)展水平也得到不同程度的提高。

（1）董事會制度組織結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀。不同性質(zhì)和類型的國企其董事會制度的組織結(jié)構(gòu)也是不同的，國企的性質(zhì)主要可以依據(jù)兩種條件對其進行劃分，即：國企所處的市場經(jīng)營領域和其在國有資產(chǎn)管理機制中所處的層級。其中，按照國企在市場中領域可見其分為：競爭性質(zhì)的國企和非競爭性質(zhì)的國企。非競爭性質(zhì)的國企其經(jīng)營活動主要以實現(xiàn)社會價值為目的，追求社會效益和公共效益，具有公共性、服務性和壟斷性的特點。其具備的這三種特點恰恰代表著非競爭性質(zhì)的國企與競爭性質(zhì)的國企是具有相同點的，即重視市場化經(jīng)營，二者所經(jīng)營的側(cè)重點和方向不同，其治理機制也存在不同。相較于競爭性質(zhì)的國企，非競爭性質(zhì)的國企其與市場內(nèi)企業(yè)的經(jīng)營性質(zhì)存在一定的差距，由于其涉及的公共利益較大，其在實際的內(nèi)部治理過程中，董事會制度難免會受到政府機關的關注，非競爭性質(zhì)的國企其政企分離的難度較大；此外，非競爭性質(zhì)的國企其所處的領域缺少市場競爭機制的介入，市場上缺少同類產(chǎn)品的比較，其所獲得的經(jīng)濟效益和利潤無法明確體現(xiàn)出企業(yè)的實際運營情況，企業(yè)受到的約束性較微弱，長此以往不利于激發(fā)該類型國企的經(jīng)營熱情，給國企董事會制度的發(fā)展帶來一定的阻礙。

以國企的層級位置為依據(jù)，可將國企分為兩種類型，與上述的市場領域的劃分類型基本相同。競爭領域的國企由于市場競爭機制的介入，其董事會制度與市場內(nèi)的其他企業(yè)基本相同，組成結(jié)構(gòu)發(fā)展情況與市場內(nèi)其他企業(yè)的發(fā)展情況和水平近似，此處所用于與國企進行比較的社會企業(yè)主要是指內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)完整的、具有董事會制度的社會企業(yè)。而非競爭領域的國企需要與政府直接相連，國企董事會制度中相應地增加了政府代表，政府代表在其中充當政府董事的角色，主要負責將國企的經(jīng)營信息等傳送至政府，同時，將政府的相關政策和審核數(shù)據(jù)傳送至國企，肩負信息雙向傳遞的責任，以使政府能及時、準確、全面地獲取國企經(jīng)營和管理的相關信息，并從行業(yè)發(fā)展和國家經(jīng)濟實力增長的總體戰(zhàn)略上，對其進行管理，將政府意志傳送至國企，并在國企的決策上得以體現(xiàn)。

（2）董事會制度運行現(xiàn)狀。國企董事會制度的運行態(tài)勢良好，尤其是在國企改革的背景下，國企內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)愈發(fā)完善，對推動國企的內(nèi)部建設和整體發(fā)展中發(fā)揮著重要的作用。

2.國企董事會制度中存在的問題。國企董事會制度中存在的問題是國企改革未完全的主要表現(xiàn)，以下將對其中存在的問題進行簡要分析。（1）國企董事會制度不完善。國企董事會獨立性尤為重要，在政府對國企進行宏觀調(diào)控和督促董事會行使職能的過程中，盡量不干涉國企的具體工作，以保持國企董事會的獨立性。但是，政府在實際的操作中，往往無法明確自身的職責范圍，或存在政企不分的問題。國企董事會的職權(quán)受限，在這一情況下，國企董事會的制度存在不完善的地方，嚴重阻礙國企獨立運行。（2）相應監(jiān)管機制不健全。國資委作為監(jiān)督國企董事會的主要政府部門，其監(jiān)督的職權(quán)存在規(guī)定不清的問題，嚴重影響政府對國企董事會的監(jiān)督效果。加之，國企對經(jīng)理層的監(jiān)督受限于經(jīng)理層不斷擴大的權(quán)力范圍，打破了董事會和經(jīng)理層之間的平衡，監(jiān)督機制無法對與國企董事會相關的監(jiān)督權(quán)的行使提供良好的參考。（3）國企董事會追責工作落實度較低。我國《公司法》中對國企董事會追責事宜的涉及較少，無法為國企董事會追責，尤其是進行法律追責提供全面的依據(jù)，導致國企在涉及追責問題中通常無法在短期內(nèi)完成追責工作。

四、優(yōu)化國企董事會制度的措施

各國國家性質(zhì)不同勢必是影響國有企業(yè)的相關制度，我國國企的董事會制度與其他國家存在一定的不同，是具有中國特色的國企董事會制度，其在我國國企內(nèi)的落實，雖站在我國國家性質(zhì)上，但是從上文的分析中可知，其中仍舊存在部分微問題，對國企改革工作形成阻礙之勢，不利于國企的健康、可持續(xù)發(fā)展。這就要求政府、國企要共同致力于董事會制度的完善工作，從而滿足國企發(fā)展的實際需求。

1.針對不同經(jīng)營性質(zhì)的國企，完善相應法律法規(guī)。我國的國企按照不同的條件可以分為兩類國企，其中最為關鍵的是競爭領域和非競爭領域的國企，兩者所處的領域不同，其與市場之間的密切度也是不同的，政府相關部門需要就不同性質(zhì)的國企在現(xiàn)有《公司法》的基礎上進步不斷完善，以滿足不同國企發(fā)展所要的法律法規(guī)依據(jù)，尤其要重點關注國企董事會制度方面的立法工作，重視董事會在國企內(nèi)部的重要地位。

政府相關部門在針對國企董事會制度進行立法工作時，首先，要明確自身與國企之間的關系，尤其是涉及國企經(jīng)營和各項具體工作中政府與國企的職權(quán)關系，尊重國企董事會的獨立性，允許國企在市場的自由引導下，尋求自我發(fā)展的新路徑，適當放權(quán)于國企以及董事會。其次，政府立法部門要針對不同性質(zhì)的國企制定具有針對性的法律法規(guī)，例如，針對參與市場競爭機制的國企，政府立法工作的重心應該放置于如何激發(fā)該類國企的自發(fā)性和主動性，對該類國企的約束力應該相應降低。其法律法規(guī)的制定以宏觀調(diào)控為主要目的。對于非競爭領域的國企，法律法規(guī)的主要內(nèi)容應該圍繞監(jiān)督該性質(zhì)的國企為重心，同時也應該給予該類國企董事會一定的自主權(quán)，從法律地位上明確董事會在國企中的重要地位。

其中，需要注意的是，政府應且僅享有法律和企業(yè)章程所規(guī)定的權(quán)力，對于除此之外的所有權(quán)力，都應交由國企董事會，由董事會負責行使相關權(quán)力，政府不得干涉國企董事會合法行使職權(quán)范圍內(nèi)的權(quán)力。此外，在我國國企具有兩種不同的分類，每一分類下的國企都為兩種類型，法律法規(guī)需要體現(xiàn)對不同分類國企的不同內(nèi)容，完善法律體系，滿足不同分類國企董事會經(jīng)營決策的具體需要。最后，法律法規(guī)不僅要明確政府在不同分類國企中的權(quán)力，還要明確國企各組織結(jié)構(gòu)與董事會之間的關系以及在國企內(nèi)的具體職權(quán)，為董事會對其他組織結(jié)構(gòu)行使監(jiān)督權(quán)提供法律依據(jù)，以使國企董事會開展工作有法可依、有法必依、違法必究。

2.健全國企信息公開制度，構(gòu)建董事會監(jiān)管機制。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，尤其是在經(jīng)濟社會組成主體數(shù)量逐漸增加的背景下，我國各級政府相繼在區(qū)域內(nèi)落實國家征信體系，并將信息公開制度落實到區(qū)域內(nèi)的社會經(jīng)濟中，鼓勵、引導和支持企業(yè)參與到征信評價和信息公開制度系統(tǒng)內(nèi)，為政府相關部門針對國企董事會行使監(jiān)督權(quán)提供全面、準確的信息依據(jù)，以使政府監(jiān)督權(quán)落實到國企具體的董事會工作中。

與國企董事會相關的監(jiān)管機制主要有兩種。（1）國資委對國企董事會的外部監(jiān)管機制。（2）董事會對經(jīng)理層的內(nèi)部監(jiān)管機制。構(gòu)建董事會監(jiān)管機制需要從內(nèi)外兩個方面著手，不僅要重視董事會監(jiān)督權(quán)，關注董事會監(jiān)督者的身份，還要重視董事會在國企與政府之間的被監(jiān)督者的身份，處理好兩種身份，在監(jiān)督與被監(jiān)督的過程中，推動國企經(jīng)營管理工作的有序進行。

3.優(yōu)化國企董事會組織結(jié)構(gòu)，明確追責主體。董事會組織結(jié)構(gòu)是否合理將直接決定董事會的職能是否能得到實現(xiàn)，換言之，要保證董事會職能的有效實現(xiàn)，就要從優(yōu)化董事會組織結(jié)構(gòu)著手。首先，國企選任董事會要將市場機制引進國企內(nèi)部，從而達到避免腐敗的目的。市場機制最主要的內(nèi)容為競爭機制，國企在開展選任董事會工作時，不妨從各個部門、崗位選擇備選人，擴大董事會候選人的范圍，增加候選人的數(shù)量。其次，候選人不應只面向國企內(nèi)部，還應將選擇的范圍擴大至社會，從各行各業(yè)中選擇具備董事會管理能力的人才，例如：大學教師、會計師、律師等。再其次，國資委與國企董事會之間是監(jiān)督與被監(jiān)督的關系，國資委參與到董事會選任工作中，將從組織組建的初級階段，對董事會運轉(zhuǎn)等相關工作進行監(jiān)管，保證董事會的廉潔化建設。最后，董事會的董事在國企內(nèi)承擔著經(jīng)營和管理的職責，經(jīng)營能力的高低將直接決定國企未來的發(fā)展水平，在組建董事會之時，需要將經(jīng)營能力作為考核候選人的重點內(nèi)容，為國企選擇能“挑大梁”的董事。

除此之外，在選擇董事組建董事會之后，董事在具體開展的過程中或們面臨追責問題，這就要求國企要逐步完善國企董事會制度和追責制度，增加派生訴訟方式追責，股東可作為追責主體對董事會成員進行訴訟追責。同時，要配合董事會日常的權(quán)責分配，為后期權(quán)責的明確和追責的落實提供具體的參考。

4.明確董事會評估標準。董事會評估不能僅涉及企業(yè)經(jīng)營水平這一單一方面，還應對董事會組織結(jié)構(gòu)的合理性和應履行的義務等進行評估，構(gòu)建全面的評估體系，而后針對不同的評估內(nèi)容建立健全董事會評估標準，從企業(yè)經(jīng)營和發(fā)展的實際需求出發(fā)。董事會評估在對董事會集體進行評估之外，要重點關注對個體董事的評估工作，防止因個人因素導致董事會整體管理和經(jīng)營中出現(xiàn)無法挽回的問題。

五、結(jié)語

建立健全國企董事會制度是國企改革的重點內(nèi)容，同時也是國企以現(xiàn)代化建設為發(fā)展方向的重要舉措，是國企改革過程中邁出的重要一步。國企需要從監(jiān)管機制、追責以及評估標準方面對董事會進行改革，在政府法律法規(guī)的支持下，逐步完善國企董事會制度，為國企改革和現(xiàn)代化建設服務。

（作者單位：福安市城市建設投資集團有限公司）