勉強(qiáng)度過退休制度改革危機(jī)的法國政府

張金嶺

2023年6月13日，法國總統(tǒng)馬克龍?jiān)谛l(wèi)生、勞工兩部部長陪同下，視察位于阿爾代什省的一家制藥廠。

4月14日，以總統(tǒng)馬克龍正式頒布新法為標(biāo)志，法國退休制度改革在歷經(jīng)三個(gè)多月的立法博弈后暫告一段落。但是，圍繞這場改革的政治較量卻遠(yuǎn)未結(jié)束，由其而起的抗議、罷工仍持續(xù)不斷。6月8日，法國國民議會(huì)反對派提出的旨在廢除新法的提案在議會(huì)辯論，盡管在當(dāng)天被撤回，但并沒有挫敗反對派的抗?fàn)?。勉?qiáng)度過退休制度改革危機(jī)的法國政府依舊面臨巨大挑戰(zhàn)。

被指“不民主”的立法過程

退休制度改革早在馬克龍首個(gè)總統(tǒng)任期就被提上政治日程，相關(guān)嘗試在2019年底遭受沉重打擊。自2023年初正式推出改革法案以來，對于阻力之強(qiáng)大，馬克龍與法國政府有著清醒的認(rèn)知，但態(tài)度堅(jiān)決，毫不退讓，甚至加速推動(dòng)立法程序。

新法頒布標(biāo)志著政府的改革目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)，但這背后的浪濤澎湃卻無法被忽視，政府被指“破壞民主決策機(jī)制”。今年3月16日，在反對改革之聲異常激烈之際，政府突然決定動(dòng)用憲法第49-3條賦予的權(quán)力，繞開國民議會(huì)投票，強(qiáng)行宣布通過改革法案。對此，議會(huì)反對力量和廣大民眾雖有所預(yù)料，但當(dāng)它真正成為政府的現(xiàn)實(shí)選擇時(shí)，怒火立即被點(diǎn)燃，演變成席卷法國各地的抗議示威和罷工浪潮，暴力不斷，很多人被捕。

政府宣布強(qiáng)行通過改革法案后，反對派發(fā)起兩項(xiàng)不信任動(dòng)議。按照法國法律規(guī)定，若有不信任動(dòng)議在議會(huì)獲通過，不但改革法案會(huì)被廢除，政府也面臨解散重組危險(xiǎn)。在第一次由獨(dú)立派聯(lián)合黨團(tuán)發(fā)起的不信任動(dòng)議表決中，支持者獲得278票，與不信任案獲通過所需的法定287票僅有9票之差。

國會(huì)中的改革阻力主要來自國民議會(huì)。3月11日，當(dāng)法案文本還處在“一讀”階段，參議院就通過了改革計(jì)劃。即便如此，政府也未曾冒險(xiǎn)在國民議會(huì)進(jìn)行正常的投票表決，足見當(dāng)時(shí)反對力量有多強(qiáng)勢。政府顯然有著精明的算計(jì)。在正常投票表決的情況下，對法案持猶豫立場者不會(huì)成為贊同力量，但當(dāng)政府訴諸憲法49-3條后，面對反對力量發(fā)起的不信任投票，猶豫的議員們則又變成“支持者”。不信任投票未獲通過，更加刺激了民眾的憤怒情緒，街頭抗議與行業(yè)罷工更加猛烈。由于清潔工罷工，3月底的巴黎街頭一度垃圾成山，臭氣熏天。

盡管反對派提交了違憲申訴，但在4月14日，憲法委員會(huì)還是批準(zhǔn)了改革法案的核心內(nèi)容，這意味著改革邁過了立法程序的最后一道門檻。當(dāng)晚，馬克龍即批準(zhǔn)頒布新法，此舉又遭到反對派和工會(huì)組織猛烈抨擊。新法頒布后，民眾和工會(huì)組織先后組織了多輪新的抗議示威，還呼吁就改革法案進(jìn)行全民公投。以獨(dú)立派聯(lián)合黨團(tuán)為主的議會(huì)反對派力量則著手動(dòng)議廢除新法，一度令馬克龍領(lǐng)導(dǎo)的議會(huì)多數(shù)派憂心忡忡。

6月8日，經(jīng)過一段時(shí)間醞釀，國民議會(huì)就反對派提案進(jìn)行專題辯論。除要求將法定退休年齡降回到62歲、延緩提高養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)年限外，該提案還建議舉辦“致力于保障退休體系可持續(xù)發(fā)展的融資大會(huì)”，以解決養(yǎng)老金面臨的財(cái)政難題。提案者表示，退休制度的財(cái)政支持不能只依賴于在職人員，因?yàn)樵诼毴藛T與非在職人員的數(shù)量對比越來越不平衡，而且資本在國民財(cái)富中所占比重不斷擴(kuò)大，對勞動(dòng)者本身很是不利。

反對派原以為這份提案是有可能通過國民議會(huì)“一讀”的。然而，作為退休制度改革的推動(dòng)者，國民議會(huì)中的總統(tǒng)多數(shù)派祭出憲法第40條給予阻擊和否決。法國憲法第40條規(guī)定，由國會(huì)成員提出的法律提案或修正案，若導(dǎo)致公共資源的減少或公共負(fù)擔(dān)的加重，則不可接受。因此，國民議會(huì)主席以反對派提出的廢除改革舉措提案將會(huì)導(dǎo)致公共財(cái)政負(fù)擔(dān)增加為由，予以拒絕。對此結(jié)果，提案的主推者、獨(dú)立派聯(lián)合黨團(tuán)主席伯特蘭·潘徹認(rèn)為是一場“大鬧劇”，是“政府陷入困境的標(biāo)志”，“如果把憲法第40條適用于所有議會(huì)法案，我們將無法再提交任何法案”。

退休制度改革中的關(guān)鍵議題

自1993年法國首次啟動(dòng)大規(guī)模的退休制度改革以來，已有多次修法。本次改革最具標(biāo)志性的變化是，除個(gè)別行業(yè)和群體外，到2030年逐步將法定退休年齡延遲至64歲。同時(shí)，自2027年起退休人員若要獲得全額養(yǎng)老金，其養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)年限必須達(dá)到43年，較此前的改革規(guī)劃提前了8年。

其他受到特別關(guān)注的新舉措是，又有一部分特殊的退休體系走向終結(jié)。新法正式實(shí)施后，法國的電氣、公證等行業(yè)和巴黎大眾運(yùn)輸公司、法蘭西銀行的新雇員將不能再像其前輩那樣享受特殊退休制度提供的額外保障。除此之外，還有一些較為重要的改革措施，比如：為從事護(hù)理工作的勞動(dòng)者設(shè)立養(yǎng)老保險(xiǎn)，以便更好地照顧這一群體的退休權(quán)益；把針對養(yǎng)育三名以上子女（含三名）的退休人員多享受10%退休金的規(guī)定拓展至自由職業(yè)和律師等群體；將最低退休金水平提升至每月1200歐元（稅前），相當(dāng)于稅后最低工資的85%。不過，最低退休金水平的提高只面向工作年限達(dá)到要求且按最低工資標(biāo)準(zhǔn)全職繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)的勞動(dòng)者。據(jù)估計(jì)，未來每年將有1萬至2萬名新退休人員受益于最低養(yǎng)老金改革。此外，改革還從制度上進(jìn)一步保障了在公共部門就職的勞動(dòng)者可以工作到70歲的可能性。此前，只有有子女要撫養(yǎng)或工作年限不足的人才可申請工作到70歲。

法國退休制度改革歷程

在法國國會(huì)就改革法案進(jìn)行討論的過程中，參議院和國民議會(huì)對政府最初的改革舉措提出了不少重要修正，比如在養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)年限計(jì)算、退休金獎(jiǎng)勵(lì)等方面，盡可能減少對母親權(quán)益的影響。國會(huì)還決定，到2027年把男女兩性的退休金差額縮小一半，到2050年全部消除二者間的差別。參議院還對向老年人發(fā)放團(tuán)結(jié)津貼的條件進(jìn)行了更嚴(yán)格的限定，將每年在法國居住時(shí)間的要求從6個(gè)月提高至9個(gè)月。

在延遲退休的背景下，改革特別關(guān)注老年人就業(yè)問題，為此專門在員工人數(shù)達(dá)300人以上的企業(yè)中設(shè)立“老年指數(shù)”，作為推動(dòng)企業(yè)招募老年員工的抓手。相關(guān)企業(yè)必須每年都要發(fā)布老年員工就業(yè)狀況，及其為促進(jìn)老年人就業(yè)所采取的措施。違反規(guī)定的企業(yè)會(huì)受到處罰，額度將達(dá)其所有員工工資總額的1%。在改革法案的審讀討論期間，參議院提議未來三年為60歲以上的長期失業(yè)者試行一種“老年人非固定期限合同”，推動(dòng)其就業(yè)，簽署此類合同的雇主在一年內(nèi)可免繳家庭分?jǐn)偨穑母锓ò缸罱K予以采納。

改革落實(shí)仍將面臨困境

退休制度改革立法看似以法國政府的勝利而告終，但紛爭遠(yuǎn)未結(jié)束，政府公信力已被嚴(yán)重削弱。馬克龍領(lǐng)導(dǎo)的中間派力量在國民議會(huì)中本擁有最多席位，但政府卻靠訴諸憲法49-3條強(qiáng)行通過改革法案，而且由此激起的不信任投票差點(diǎn)通過，表明黨派紛爭將進(jìn)一步撕裂法國政治和社會(huì)。

追求公平與團(tuán)結(jié)也是此次改革的重要目標(biāo)之一，標(biāo)志性舉措就是政府努力推動(dòng)特殊退休體系的終結(jié)。但改革并不徹底，海員、自由職業(yè)者及巴黎歌劇院、法蘭西劇院等機(jī)構(gòu)的工作人員所享有的獨(dú)立退休制度和農(nóng)業(yè)部門的退休制度保留原狀。這種“留尾巴”的做法令民眾感到不公。

盡管政府特別強(qiáng)調(diào)改革對減少養(yǎng)老財(cái)政赤字的作用，但在部分經(jīng)濟(jì)界人士看來，現(xiàn)實(shí)并非如此。經(jīng)濟(jì)學(xué)家帕特里克·阿圖斯表示，此次改革在經(jīng)濟(jì)上“毫無價(jià)值”，且“效率低下”，政府不應(yīng)當(dāng)進(jìn)行被大多數(shù)利益相關(guān)者拒絕的改革，目前法國大多數(shù)人不想工作到那么晚。作為政府改革法案附件一起公布的一項(xiàng)研究報(bào)告顯示，目前法國60至64歲人群的就業(yè)率僅為33%，遠(yuǎn)低于歐盟45%的平均水平。如何創(chuàng)造崗位，滿足行將退休群體的就業(yè)需求，對法國構(gòu)成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。阿圖斯表示，將退休年齡從62歲延遲至64歲，雖會(huì)到2030年底將法國60歲以上人群的就業(yè)率提高6個(gè)百分點(diǎn)，但總體就業(yè)率只會(huì)因此提高0.6個(gè)百分點(diǎn)，意義不大。

相比之下，年輕人的就業(yè)問題更值得關(guān)注。目前法國年輕人就業(yè)率遠(yuǎn)低于歐洲平均水平。到2023年1月，歐盟和歐元區(qū)25歲以下人口的平均失業(yè)率為14.4%，法國這一數(shù)據(jù)則為17.4%。法國國家統(tǒng)計(jì)和經(jīng)濟(jì)研究院數(shù)據(jù)顯示，2021年在法國15至29歲的人群中，有12.8%的人屬于“尼特族”，即未就業(yè)也未在學(xué)或接受培訓(xùn)者，總?cè)藬?shù)高達(dá)140萬，其中在18至24歲群體中的“尼特族”占了18.3%。提高青年人就業(yè)率可改善法國人口的職退比，進(jìn)而緩和改革所針對的現(xiàn)收現(xiàn)付的退休制度財(cái)政平衡問題。阿圖斯表示，如果法國的失業(yè)率（2022年為7.2%）能降到德國的水平（2022年為3.5%），未來八年將為政府創(chuàng)造400億歐元的財(cái)政收入，有助于緩解養(yǎng)老金財(cái)政保障難題。

新法頒布并不意味著所有改革舉措都能順利落實(shí)，法國政府尤其要著重考慮如何在新法實(shí)施過程中回應(yīng)反對者的訴求。在憲法委員會(huì)通過改革議案當(dāng)天，總理博爾內(nèi)表示，“今晚，既沒有贏家，也沒有輸家”。很明顯，政府利用各種法律救濟(jì)手段實(shí)現(xiàn)了立法，并未真正贏得民心。為盡早實(shí)現(xiàn)其追求的退休制度財(cái)政平衡，法國政府一意孤行，某些條款還存在法律漏洞，都將在新法實(shí)施過程中暴露出來。長遠(yuǎn)看，這場改革將給法國社會(huì)發(fā)展帶來怎樣的影響，對于正日益面臨人口老齡化挑戰(zhàn)的世界各國有何借鑒，值得持續(xù)關(guān)注。