宅基地資格權(quán)：權(quán)屬定位、功能作用與實(shí)現(xiàn)路徑

摘 ??要：準(zhǔn)確把握宅基地資格權(quán)的性質(zhì)是深化宅基地“三權(quán)分置”改革的核心和關(guān)鍵。綜合考察集體成員基于身份性資格取得宅基地使用權(quán)的生成路徑及農(nóng)戶宅基地利用方式變化帶來(lái)的資格屬性的拓展，可知宅基地資格權(quán)是一項(xiàng)兼具身份屬性和財(cái)產(chǎn)屬性的獨(dú)立民事權(quán)利，其功能體現(xiàn)為分配請(qǐng)求權(quán)、居住保障權(quán)、可期待收益權(quán)和有限處分權(quán)。它在宅基地所有權(quán)與使用權(quán)之間建立了關(guān)鍵聯(lián)系，促進(jìn)了所有權(quán)、使用權(quán)的權(quán)能強(qiáng)化與權(quán)益保護(hù)。實(shí)踐中，應(yīng)從界定權(quán)利主體、明確實(shí)現(xiàn)規(guī)則、完善配套制度等方面構(gòu)建宅基地資格權(quán)運(yùn)行機(jī)制，促進(jìn)宅基地資格權(quán)功能的有效發(fā)揮。

關(guān)鍵詞：宅基地“三權(quán)分置”；宅基地資格權(quán)；權(quán)利屬性

中圖分類號(hào)：F321.1 ??文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ??文章編號(hào)：1003-7543（2023）06-0083-12

長(zhǎng)期以來(lái)，宅基地“兩權(quán)分離”下基于身份的福利分配制度，承載著政治穩(wěn)定和社會(huì)保障功能［1］，為保障農(nóng)民安居樂(lè)業(yè)和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，城鄉(xiāng)二元分割體制逐步破除，宅基地制度運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)發(fā)生重大變化，現(xiàn)行宅基地制度安排不適應(yīng)發(fā)展要求的問(wèn)題逐步顯現(xiàn)。在當(dāng)前農(nóng)民市民化成本較高的情況下，大量進(jìn)城農(nóng)民短期內(nèi)難以完全融入城市，他們中的大多數(shù)并未放棄農(nóng)村的宅基地和房屋。同時(shí)，隨著城鄉(xiāng)流動(dòng)的加速，村莊逐步從封閉走向開(kāi)放，對(duì)利用農(nóng)民宅基地的需求不斷增長(zhǎng)，宅基地財(cái)產(chǎn)性功能逐步顯現(xiàn)。以集體成員福利保障為主的制度安排限制了宅基地的流轉(zhuǎn)，難以有效回應(yīng)多樣化的實(shí)踐需求，一定程度上造成了宅基地的低效利用和大量閑置，抑制了農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，阻礙了外部要素進(jìn)入鄉(xiāng)村。雖然目前法律上未認(rèn)可宅基地的流轉(zhuǎn)，但實(shí)踐中由于農(nóng)民和利用主體都能從中獲益，形成了大量事實(shí)上的“法外”利用宅基地樣態(tài)［2］，誘致性制度變遷的條件客觀上已經(jīng)成熟。

為探索宅基地管理制度改革，建立既能有效維護(hù)集體所有制、保障農(nóng)民基本居住利益和土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，又能有效協(xié)調(diào)集體、成員和利用主體各方之間利益關(guān)系的制度，2018年中央“一號(hào)文件”打破傳統(tǒng)的宅基地“兩權(quán)分置”權(quán)利結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新性地提出“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”。2020年6月中央全面深化改革委員會(huì)第十四次會(huì)議審議通過(guò)的《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》進(jìn)一步提出“積極探索落實(shí)宅基地集體所有權(quán)、保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)、適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)的具體路徑和辦法”。這意味著通過(guò)“三權(quán)分置”改革健全宅基地制度體系成為改革的基本方向和主要任務(wù)。

宅基地資格權(quán)是宅基地“三權(quán)分置”改革下探索的一種新型權(quán)利形態(tài)，對(duì)于其權(quán)利性質(zhì)現(xiàn)行法律并沒(méi)有明確界定，理論界和政策面也尚未形成一致的認(rèn)知和觀點(diǎn)①。理論和頂層設(shè)計(jì)的缺乏，導(dǎo)致關(guān)于宅基地資格權(quán)的試點(diǎn)實(shí)踐難以有效聚焦于構(gòu)建有利于“三權(quán)分置”并行權(quán)利體系的政策目標(biāo)，一定程度上影響了試點(diǎn)的深入探索和經(jīng)驗(yàn)的系統(tǒng)提煉。在宅基地“三權(quán)分置”探索不斷深化的背景下，應(yīng)結(jié)合改革意圖、政策意蘊(yùn)和實(shí)踐反饋，檢視現(xiàn)行宅基地制度中成員身份性資格的內(nèi)涵功能及其價(jià)值，系統(tǒng)總結(jié)實(shí)踐中集體成員豐富多樣的宅基地利用方式和形態(tài)，科學(xué)把握宅基地資格權(quán)的生成邏輯，厘清資格權(quán)的屬性作用和運(yùn)行規(guī)則，探索宅基地“三權(quán)分置”的有效實(shí)現(xiàn)形式?；诖耍@里嘗試從宅基地資格權(quán)的集體成員身份性資格的生成路徑和實(shí)踐中農(nóng)戶宅基地利用方式變化帶來(lái)的權(quán)利屬性拓展的邏輯起點(diǎn)出發(fā)，針對(duì)宅基地資格權(quán)呈現(xiàn)的身份屬性和財(cái)產(chǎn)屬性特點(diǎn)，探究準(zhǔn)確界定宅基地資格權(quán)的權(quán)利性質(zhì)及其呈現(xiàn)的身份屬性和財(cái)產(chǎn)屬性共融的思路，明確宅基地資格權(quán)的功能作用和實(shí)現(xiàn)路徑，以期為深化宅基地“三權(quán)分置”改革、構(gòu)建清晰的宅基地資格權(quán)制度體系提供理論參考。

一、“三權(quán)分置”改革下宅基地資格權(quán)的性質(zhì)研究評(píng)述

權(quán)利性質(zhì)關(guān)乎權(quán)屬定位和權(quán)利體系構(gòu)造。準(zhǔn)確把握“三權(quán)分置”改革下宅基地資格權(quán)的性質(zhì)，是實(shí)現(xiàn)宅基地資格權(quán)制度功能和構(gòu)建宅基地“三權(quán)分置”制度體系的基礎(chǔ)。關(guān)于“三權(quán)分置”改革下宅基地資格權(quán)的性質(zhì)，學(xué)術(shù)界進(jìn)行了大量討論，形成了以下幾種代表性觀點(diǎn)：一是成員權(quán)說(shuō)②。該觀點(diǎn)認(rèn)為，宅基地資格權(quán)是農(nóng)民集體成員權(quán)［3］或派生于農(nóng)民集體成員權(quán)［4］，是農(nóng)民作為集體成員的應(yīng)有權(quán)利［5］，是農(nóng)民作為集體成員與宅基地權(quán)益有關(guān)的某種身份條件，是農(nóng)民初始申請(qǐng)宅基地的資格，是成員權(quán)在宅基地領(lǐng)域的具體體現(xiàn)［6］，與集體成員權(quán)的身份屬性相契合，本質(zhì)上屬于集體成員權(quán)范疇［4，7-8］，具有分配請(qǐng)求權(quán)、費(fèi)用豁免權(quán)、優(yōu)先受讓權(quán)、退出補(bǔ)償權(quán)等權(quán)能［3］。二是用益物權(quán)說(shuō)。該觀點(diǎn)認(rèn)為宅基地資格權(quán)是專門為集體成員設(shè)定，具有人身依附性特點(diǎn)和具有收益及處分權(quán)能的用益物權(quán)［9-10］。三是剩余權(quán)說(shuō)。該觀點(diǎn)認(rèn)為，宅基地資格權(quán)是農(nóng)戶讓渡一定期限宅基地使用權(quán)后的剩余權(quán)［11］，是宅基地使用權(quán)中分離出的承載福利保障功能的權(quán)能［12］，是創(chuàng)設(shè)了次級(jí)使用權(quán)之后的宅基地使用權(quán)。當(dāng)讓渡的宅基地使用權(quán)期限屆滿后，宅基地資格權(quán)人的權(quán)利恢復(fù)至圓滿狀態(tài)［11］。四是宅基地使用權(quán)說(shuō)。該觀點(diǎn)認(rèn)為，宅基地資格權(quán)即“兩權(quán)分離”下的宅基地使用權(quán)［13］，主張宅基地“三權(quán)分置”改革遵循“宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、次級(jí)宅基地使用權(quán)（地上權(quán)）”的路徑［14］，宅基地資格權(quán)對(duì)應(yīng)“兩權(quán)分離”下的宅基地使用權(quán)，在其之下創(chuàng)設(shè)能夠自由流轉(zhuǎn)的次級(jí)宅基地使用權(quán)［15］，實(shí)現(xiàn)宅基地“三權(quán)分置”。五是復(fù)合權(quán)利說(shuō)。該觀點(diǎn)認(rèn)為宅基地資格權(quán)是集成員權(quán)和用益物權(quán)于一體的復(fù)合性權(quán)利［16］，是身份性和財(cái)產(chǎn)性復(fù)合權(quán)利［17-18］。此外，還有少部分學(xué)者持“類所有權(quán)說(shuō)”［19-20］、“配給權(quán)說(shuō)”［21］等觀點(diǎn)。

現(xiàn)有理論研究對(duì)宅基地資格權(quán)的內(nèi)涵性質(zhì)作了豐富的基礎(chǔ)論證，具有很好的參考價(jià)值，但目前學(xué)術(shù)界對(duì)宅基地資格權(quán)的理論認(rèn)識(shí)尚未達(dá)成一致觀點(diǎn)。宅基地資格權(quán)作為宅基地“三權(quán)分置”改革中的關(guān)鍵一環(huán)，現(xiàn)行理論研究中的宅基地資格權(quán)是否契合宅基地“三權(quán)分置”的改革目標(biāo)，能否適應(yīng)進(jìn)而支撐宅基地“三權(quán)分置”的改革實(shí)踐，需要進(jìn)一步深入討論和甄別。“成員權(quán)說(shuō)”簡(jiǎn)單地把宅基地資格權(quán)定性為集體成員身份性權(quán)利（身份性權(quán)利具有權(quán)利內(nèi)容的福利性和權(quán)利主體的限定性特征，天然地排斥流轉(zhuǎn)交易），忽視了現(xiàn)實(shí)中農(nóng)戶宅基地利用方式變化帶來(lái)的權(quán)利屬性的變化（實(shí)踐中農(nóng)民宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、退出宅基地使用權(quán)以及政策性土地征收等帶來(lái)的農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值的顯化是不爭(zhēng)的事實(shí)）。同時(shí)，目前關(guān)于集體成員權(quán)的法律規(guī)定尚不完善，將宅基地資格權(quán)定位為集體成員權(quán)的法理支撐尚顯不足［22］。由此，筆者認(rèn)為，宅基地資格權(quán)并不能完全等同于集體成員權(quán)?！坝靡嫖餀?quán)說(shuō)”直接將宅基地資格權(quán)界定為用益物權(quán)，未能有效考量宅基地資格權(quán)身份甄別的制度目的，也未將宅基地資格權(quán)與宅基地使用權(quán)作有效區(qū)分?！笆Ｓ鄼?quán)說(shuō)”則將宅基地資格權(quán)簡(jiǎn)單地界定為“兩權(quán)分離”下宅基地使用權(quán)中的集體成員身份性權(quán)利，將資格權(quán)下降為宅基地使用權(quán)的附屬權(quán)利［23］，忽視了土地集體所有制內(nèi)含的集體成員固有的土地權(quán)利，也未考慮到宅基地資格權(quán)本身的獨(dú)特價(jià)值。土地集體所有制是我國(guó)農(nóng)村的本源性制度，農(nóng)民在集體中土地權(quán)益實(shí)現(xiàn)的前提和基礎(chǔ)就是其集體成員身份。如果按照“剩余權(quán)說(shuō)”從宅基地使用權(quán)中分離出資格權(quán)的生成路徑，則實(shí)現(xiàn)集體土地居住保障的成員享有宅基地資格權(quán)，而那些沒(méi)有實(shí)現(xiàn)居住保障或者暫時(shí)不需要集體土地保障居住的成員則不能判定有沒(méi)有資格權(quán)，這顯然與集體成員基于其成員身份享有申請(qǐng)宅基地的資格的制度路徑不符?！罢厥褂脵?quán)說(shuō)”與“剩余權(quán)說(shuō)”有類似的一面，只不過(guò)其權(quán)利分離的路徑有所不同，其認(rèn)為宅基地資格權(quán)是從現(xiàn)行法律上的宅基地使用權(quán)中再分離出去身份后的宅基地使用權(quán)（地上權(quán)）。這一觀點(diǎn)看到了宅基地資格權(quán)具有“兩權(quán)分離”下宅基地使用權(quán)的身份性的居住保障屬性，但忽視了“三權(quán)分置”改革下宅基地資格權(quán)獨(dú)特的屬性，即能夠基于對(duì)宅基地的占有使用實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)利益。筆者贊成“復(fù)合權(quán)利說(shuō)”關(guān)于宅基地資格權(quán)是一種兼具身份性和財(cái)產(chǎn)性的復(fù)合權(quán)利的觀點(diǎn)，但對(duì)其主張宅基地資格權(quán)是集成員權(quán)和用益物權(quán)于一體的權(quán)利的觀點(diǎn)不盡認(rèn)同。從宅基地資格權(quán)的生成路徑來(lái)看，宅基地資格權(quán)具備集體成員權(quán)的身份屬性，但與集體成員權(quán)并不能一一對(duì)應(yīng)，同時(shí)這一觀點(diǎn)認(rèn)為，宅基地資格權(quán)中含有基于身份性的用益物權(quán)，這與“宅基地使用權(quán)說(shuō)”觀點(diǎn)相類似，將宅基地資格權(quán)等同于“兩權(quán)分離”下的宅基地使用權(quán)?！邦愃袡?quán)說(shuō)”將宅基地資格權(quán)上升為與集體所有權(quán)具備同等權(quán)利，與集體成員基于成員身份取得宅基地資格的宅基地資格權(quán)生成路徑不符。“配給權(quán)說(shuō)”則與“剩余權(quán)說(shuō)”相反，將宅基地資格權(quán)限定在宅基地初始分配環(huán)節(jié)，忽略了農(nóng)戶取得宅基地后的利用方式變化帶來(lái)的資格權(quán)權(quán)利屬性的拓展。

二、“三權(quán)分置”改革下宅基地資格權(quán)的定位

宅基地資格權(quán)的提出和設(shè)立，有其深厚的制度和實(shí)踐基礎(chǔ)。宅基地資格權(quán)作為集體成員在集體土地利益方面的集中體現(xiàn)，并非一種新創(chuàng)設(shè)的權(quán)利，而是將長(zhǎng)期以來(lái)宅基地制度安排和實(shí)踐運(yùn)行中已經(jīng)客觀存在的集體成員在使用集體土地實(shí)現(xiàn)居住保障和財(cái)產(chǎn)利益方面的權(quán)利凝練而成的權(quán)利。

（一）“兩權(quán)分離”與基于身份性的集體成員居住利益

現(xiàn)行農(nóng)村宅基地“集體所有、成員使用”的“兩權(quán)分離”權(quán)利結(jié)構(gòu)是城鄉(xiāng)二元分割體制下的制度設(shè)計(jì)，其初衷是為了保障農(nóng)民的基本居住權(quán)利，承載著居住保障功能，農(nóng)民的宅基地使用權(quán)具有特定的身份和福利性質(zhì)。其基本制度設(shè)計(jì)是，宅基地屬于農(nóng)民集體所有，村民委員會(huì)依法代表農(nóng)民集體行使集體所有權(quán)。符合條件的集體成員以戶為單位向本集體申請(qǐng)并經(jīng)批準(zhǔn)后取得宅基地使用權(quán)，用于建造住宅及附屬設(shè)施實(shí)現(xiàn)居住保障。宅基地集體所有權(quán)是農(nóng)戶宅基地使用權(quán)的“母權(quán)”［24］。宅基地集體所有者依法對(duì)農(nóng)戶宅基地的利用行為進(jìn)行監(jiān)督管理，實(shí)現(xiàn)宅基地的規(guī)范化利用。農(nóng)戶宅基地使用權(quán)由集體所有權(quán)派生，其利用方式受到集體所有權(quán)規(guī)則的約束。農(nóng)戶取得宅基地使用權(quán)的唯一依據(jù)是其集體成員身份，宅基地集體所有者（農(nóng)民集體）對(duì)農(nóng)戶宅基地利用行為監(jiān)督管理的權(quán)源和途徑也是基于農(nóng)戶的集體成員身份，即集體成員對(duì)集體分配的宅基地權(quán)益的行使需要遵守集體土地的利用規(guī)則。不言而喻，“兩權(quán)分離”制度安排下，雖然沒(méi)有明確的“宅基地資格權(quán)”概念，但其事實(shí)上客觀存在并內(nèi)含于集體成員的身份性權(quán)利之中，是農(nóng)戶基于其集體成員身份利用集體土地建造住宅實(shí)現(xiàn)居住利益的資格?；谡厥褂脵?quán)的身份性和福利保障功能，政策規(guī)范中嚴(yán)格限制宅基地使用權(quán)對(duì)外轉(zhuǎn)讓①。對(duì)于已取得宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，其唯一合法轉(zhuǎn)讓途徑就是將其宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給符合宅基地申請(qǐng)條件的本集體成員，轉(zhuǎn)讓的依據(jù)也是基于其集體成員身份，需嚴(yán)格遵循使用主體身份性要求。正是宅基地使用權(quán)的身份性和福利性，法律在定性其用益物權(quán)性質(zhì)時(shí)，只規(guī)定農(nóng)戶占有、使用的權(quán)利，沒(méi)有體現(xiàn)宅基地的收益和處分權(quán)能。農(nóng)戶宅基地的收益權(quán)與農(nóng)戶處分自己的宅基地使用權(quán)的權(quán)能密切相關(guān)［25］，在政策嚴(yán)格限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的情況下，農(nóng)戶對(duì)其宅基地的唯一處置途徑就是經(jīng)本集體同意，將宅基地（連同地上房屋一起）轉(zhuǎn)讓給本集體中符合宅基地申請(qǐng)條件的成員，在這種情況下，是否明確農(nóng)戶宅基地的收益權(quán)能就顯得不那么重要了。

綜上，宅基地“兩權(quán)分離”的權(quán)利結(jié)構(gòu)和制度功能中本身就蘊(yùn)含了集體成員身份性權(quán)利的“宅基地資格權(quán)”，體現(xiàn)為農(nóng)戶基于其集體成員身份享有的申請(qǐng)并利用集體土地實(shí)現(xiàn)居住保障的資格，具有特定的身份屬性和居住保障功能。

（二）“三權(quán)分置”改革下宅基地資格權(quán)的屬性理論解析

農(nóng)民向集體申請(qǐng)分配宅基地的依據(jù)是其集體成員身份，基于此，宅基地資格權(quán)可以理解為集體成員基于其成員身份具備的一項(xiàng)向本集體申請(qǐng)分配宅基地以保障其居住的資格性權(quán)利，具有特定的身份屬性。同時(shí)，實(shí)踐中農(nóng)民將其閑置宅基地和閑置住宅流轉(zhuǎn)并獲取相應(yīng)收益的情況大量存在，現(xiàn)行政策也鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員探索多種方式盤活利用閑置宅基地和閑置住宅發(fā)展鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)。在這種情況下，宅基地資格權(quán)就不只是農(nóng)戶向集體申請(qǐng)分配宅基地的一種資格性權(quán)利，還是農(nóng)戶在實(shí)現(xiàn)住有所居后流轉(zhuǎn)閑置宅基地使用權(quán)和農(nóng)房，依約定獲得流轉(zhuǎn)收益并對(duì)實(shí)際使用人的利用方式進(jìn)行規(guī)制的權(quán)利，以及流轉(zhuǎn)屆滿后收回宅基地使用權(quán)的權(quán)利，是農(nóng)戶在不違背宅基地集體所有權(quán)制度規(guī)范的前提下調(diào)整其宅基地利用方式實(shí)現(xiàn)土地財(cái)產(chǎn)收益的前提和基礎(chǔ)。而宅基地“三權(quán)分置”的政策目標(biāo)就是要在堅(jiān)持宅基地居住保障功能、保持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，釋放農(nóng)民宅基地的資產(chǎn)功能，讓宅基地“活”起來(lái)，解決閑置浪費(fèi)問(wèn)題?！叭龣?quán)分置”改革下宅基地資格權(quán)的設(shè)立，需要契合并能夠有效落實(shí)這一政策目標(biāo)。從這一點(diǎn)來(lái)看，宅基地“三權(quán)分置”權(quán)利結(jié)構(gòu)下的宅基地資格權(quán)除了固有的在申請(qǐng)分配環(huán)節(jié)起作用的身份屬性外，也是宅基地流轉(zhuǎn)、繼承、退出、收回等環(huán)節(jié)的基本要素，具備管理處分宅基地并獲得相應(yīng)財(cái)產(chǎn)收益的功能，是一項(xiàng)兼具身份性與財(cái)產(chǎn)性、保障功能與財(cái)產(chǎn)功能的權(quán)利形態(tài)。當(dāng)然，傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)價(jià)值的財(cái)產(chǎn)功能與福利性質(zhì)的保障功能是對(duì)立的，二者很難統(tǒng)一于單項(xiàng)權(quán)利中。這正是“三權(quán)分置”改革下宅基地資格權(quán)權(quán)屬定位的難點(diǎn)，也是改革的核心要點(diǎn)。這就需要我們以巨大的勇氣和智慧，跳出非此即彼的慣性思維束縛和傳統(tǒng)的路徑依賴，準(zhǔn)確把握政策初衷和實(shí)踐需求，順應(yīng)更好地保障集體成員居住權(quán)益和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的改革目標(biāo)，對(duì)傳統(tǒng)和實(shí)踐中“資格權(quán)”呈現(xiàn)的人身權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行創(chuàng)造性重組，探尋破解宅基地保障功能和財(cái)產(chǎn)功能之間障礙的方法，實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)性權(quán)利與身份性權(quán)利共融。

因此，宅基地“三權(quán)分置”改革應(yīng)統(tǒng)籌體現(xiàn)國(guó)家（集體）意志的宅基地居住保障功能與實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值的收益功能，對(duì)宅基地資格權(quán)進(jìn)行創(chuàng)造性制度設(shè)計(jì)，既要做到對(duì)集體成員身份性權(quán)利的有效承接，又要考慮現(xiàn)實(shí)中農(nóng)民對(duì)宅基地利用方式的變化所帶來(lái)的權(quán)利屬性的變化，將現(xiàn)實(shí)中農(nóng)戶基于其集體成員身份而取得的集體土地的各項(xiàng)利益權(quán)利化。一個(gè)重要參考是借鑒承包地“三權(quán)分置”改革經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立獨(dú)立于宅基地所有權(quán)和使用權(quán)的宅基地資格權(quán)，并以之為紐帶構(gòu)建介于宅基地集體所有權(quán)和使用權(quán)之間的權(quán)利關(guān)系，形成宅基地“所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)”分置并行的權(quán)利結(jié)構(gòu)。在宅基地所有權(quán)和資格權(quán)關(guān)系中，通過(guò)宅基地資格權(quán)，承載和度量成員對(duì)集體土地的居住利益，以及在農(nóng)村社會(huì)日益開(kāi)放形勢(shì)下成員可以利用集體分配的宅基地參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)并實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)價(jià)值的程度。基于此，“三權(quán)分置”改革下的宅基地資格權(quán)不僅體現(xiàn)為集體成員居住保障屬性的資格權(quán)利，而且體現(xiàn)為承擔(dān)傳導(dǎo)宅基地集體所有權(quán)制度價(jià)值、規(guī)范農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)和再利用行為的制度標(biāo)準(zhǔn)。在宅基地資格權(quán)和使用權(quán)關(guān)系中，通過(guò)宅基地資格權(quán)有效承接“兩權(quán)分離”權(quán)利結(jié)構(gòu)下宅基地使用權(quán)中的身份屬性，使之純化為一項(xiàng)獨(dú)立的物權(quán)，契合“適度流轉(zhuǎn)”的改革目的。同時(shí)，通過(guò)宅基地資格權(quán)規(guī)范分離后的宅基地使用權(quán)的有序流轉(zhuǎn)［26］，使之在集體所有權(quán)與集體所有制的允許范圍內(nèi)運(yùn)行。

綜上，宅基地“三權(quán)分置”改革下的宅基地資格權(quán)，應(yīng)是一項(xiàng)兼具身份屬性和財(cái)產(chǎn)屬性的復(fù)合權(quán)利形態(tài)，在宅基地“三權(quán)分置”權(quán)利結(jié)構(gòu)中發(fā)揮著承上啟下的樞紐和核心作用，存在于宅基地分配、使用、流轉(zhuǎn)、收回等各個(gè)階段。宅基地資格權(quán)的身份屬性是農(nóng)戶向集體申請(qǐng)分配宅基地的前提，財(cái)產(chǎn)屬性是農(nóng)戶取得宅基地后的實(shí)際利用形態(tài)?！叭龣?quán)分置”權(quán)利結(jié)構(gòu)下，當(dāng)集體成員自用集體分配的宅基地時(shí)，宅基地資格權(quán)和使用權(quán)合一，財(cái)產(chǎn)屬性表現(xiàn)為農(nóng)民持有完整的物權(quán)性質(zhì)的宅基地使用權(quán)，此時(shí)不發(fā)生“三權(quán)分置”。當(dāng)集體成員基于契約流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)時(shí)，發(fā)生“三權(quán)分置”情形，利用主體取得的不再是物權(quán)法上規(guī)定的物權(quán)性質(zhì)的宅基地使用權(quán)，而是基于契約對(duì)集體成員的宅基地的利用權(quán)。可以看出，“三權(quán)分置”改革下的“宅基地使用權(quán)”應(yīng)定位于對(duì)集體成員的宅基地的多形式利用，而非“兩權(quán)分離”結(jié)構(gòu)下基于集體成員身份取得的“宅基地使用權(quán)”。鑒于“三權(quán)分置”改革下宅基地使用權(quán)利用方式多樣，其性質(zhì)可能是用益物權(quán)或擔(dān)保物權(quán)，也可能是物權(quán)性質(zhì)的債權(quán)或單純的債權(quán)，需要具體情況具體分析。由此可以進(jìn)一步推出，“三權(quán)分置”權(quán)利結(jié)構(gòu)下的宅基地資格權(quán)本身不具備財(cái)產(chǎn)價(jià)值，而是基于對(duì)具備財(cái)產(chǎn)價(jià)值的宅基地使用權(quán)的支配合理實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)利益。

（三）“三權(quán)分置”改革下宅基地資格權(quán)的實(shí)踐特征再審視

宅基地資格權(quán)來(lái)源于前期的改革試點(diǎn)實(shí)踐，其制度價(jià)值應(yīng)置于“三權(quán)分置”改革實(shí)踐中再檢驗(yàn)，以進(jìn)一步驗(yàn)證其制度功能的有效性。

從鞏固完善集體所有權(quán)、保障農(nóng)民居住利益角度來(lái)看，“兩權(quán)分離”的宅基地制度安排契合了傳統(tǒng)村莊封閉性和社會(huì)保障二元性的特征。當(dāng)前，城鄉(xiāng)要素的加速流動(dòng)和農(nóng)業(yè)人口的加速轉(zhuǎn)移不斷打破農(nóng)村宅基地的利用形態(tài)，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)程度不斷加深與對(duì)其規(guī)制手段不足的矛盾凸顯，而缺少對(duì)使用權(quán)流轉(zhuǎn)的有效規(guī)制可能帶來(lái)土地利用秩序破壞和農(nóng)民失地的風(fēng)險(xiǎn)。宅基地資格權(quán)則能很好地承擔(dān)起這一功能。比如，在各地結(jié)合閑置宅基地和閑置農(nóng)房盤活利用、探索宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和自愿有償退出等用于開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)的實(shí)踐中，宅基地資格權(quán)人通過(guò)對(duì)流轉(zhuǎn)的宅基地使用權(quán)設(shè)定使用方式、使用期限、費(fèi)用繳納和期滿處置等規(guī)則，強(qiáng)化對(duì)宅基地和房屋的“排他性”權(quán)利，規(guī)制社會(huì)主體的利用行為，在有效保障農(nóng)戶土地房屋產(chǎn)權(quán)和居住利益的同時(shí)實(shí)現(xiàn)了土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利。農(nóng)戶對(duì)利用主體規(guī)制的依據(jù)是其集體成員身份資格，傳導(dǎo)的是土地集體所有權(quán)的制度規(guī)范。在此過(guò)程中，宅基地資格權(quán)也接受實(shí)踐中去身份化后的宅基地利用方式的反作用，逐步拓展宅基地資格權(quán)的內(nèi)涵功能，從居住保障的身份性權(quán)利衍生出具有收益功能的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，并進(jìn)一步向集體所有權(quán)傳導(dǎo)反饋，完善集體所有權(quán)在成員個(gè)體上的土地權(quán)能內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)路徑，推動(dòng)宅基地集體所有權(quán)制度的鞏固完善。

從放活宅基地使用權(quán)、拓展農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利角度來(lái)看，宅基地資格權(quán)在堅(jiān)守土地集體所有權(quán)制度價(jià)值的基礎(chǔ)上，契合了適度放活宅基地使用權(quán)的目標(biāo)。當(dāng)前，許多農(nóng)村地區(qū)宅基地普遍存在私下流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，進(jìn)而形成了多樣化的具有財(cái)產(chǎn)屬性的宅基地利用方式及相應(yīng)的流轉(zhuǎn)形式［25］，為農(nóng)民帶來(lái)了財(cái)產(chǎn)性收入，滿足了利用主體的需求。同時(shí)，現(xiàn)行政策也鼓勵(lì)對(duì)閑置宅基地和閑置農(nóng)房開(kāi)展盤活利用，提高土地利用效率。在政策鼓勵(lì)和實(shí)踐需求的雙重加持下，放活宅基地財(cái)產(chǎn)功能的誘致性制度變遷條件已經(jīng)基本成熟。通過(guò)創(chuàng)設(shè)宅基地資格權(quán)，傳導(dǎo)集體所有權(quán)制度價(jià)值，在農(nóng)戶流轉(zhuǎn)宅基地時(shí)，可以通過(guò)身份性資格權(quán)利對(duì)實(shí)際使用人的利用方式進(jìn)行評(píng)估并規(guī)制，避免過(guò)度流轉(zhuǎn)和違規(guī)利用形成對(duì)集體所有制和集體所有權(quán)的沖擊，并依法合規(guī)實(shí)現(xiàn)宅基地資格權(quán)人的土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值。而這種對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)程度和利用方式進(jìn)行規(guī)制的標(biāo)準(zhǔn)不可能來(lái)自其他制度，否則難以準(zhǔn)確傳達(dá)集體所有權(quán)的制度目的，以限制流轉(zhuǎn)的宅基地使用權(quán)參與市場(chǎng)化利用的程度。宅基地資格權(quán)則可以有效承擔(dān)這一功能，通過(guò)傳達(dá)土地集體所有制和集體所有權(quán)的制度價(jià)值，在保障集體成員基本居住權(quán)益的基礎(chǔ)上，兼顧了宅基地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)需求，釋放了農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值。

綜上分析，從實(shí)現(xiàn)宅基地“三權(quán)分置”的改革目標(biāo)來(lái)看，宅基地資格權(quán)在政策上和實(shí)踐中都體現(xiàn)為一項(xiàng)兼具身份屬性和財(cái)產(chǎn)屬性的獨(dú)立民事權(quán)利。從生成路徑來(lái)看，宅基地資格權(quán)是集體成員身份性權(quán)利在集體土地利益方面的具體體現(xiàn)，同時(shí)伴隨實(shí)踐需求拓展了財(cái)產(chǎn)屬性的權(quán)利內(nèi)涵。從權(quán)利內(nèi)容來(lái)看，宅基地資格權(quán)兼有申請(qǐng)分配宅基地資格的身份性權(quán)利和獲得土地收益的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。從功能作用來(lái)看，宅基地資格權(quán)獨(dú)立成權(quán)并在宅基地所有權(quán)和使用權(quán)之間發(fā)揮著橋梁紐帶作用。其設(shè)立的路徑應(yīng)是在全面檢視現(xiàn)行宅基地制度安排中關(guān)于農(nóng)戶宅基地的身份性資格權(quán)利，以及實(shí)踐中大量發(fā)生的農(nóng)戶宅基地利用方式變化帶來(lái)的權(quán)利屬性拓展的基礎(chǔ)上，構(gòu)建獨(dú)立的宅基地資格權(quán)制度體系，實(shí)現(xiàn)宅基地“三權(quán)”順暢高效運(yùn)行。

三、宅基地資格權(quán)的功能作用體現(xiàn)

權(quán)能是權(quán)利屬性的表現(xiàn)形式［27］，厘清宅基地資格權(quán)屬性對(duì)賦予其權(quán)能和功能至關(guān)重要。宅基地資格權(quán)是一項(xiàng)兼具身份屬性和財(cái)產(chǎn)屬性的獨(dú)立民事權(quán)利。宅基地資格權(quán)的身份屬性使得享有資格權(quán)的農(nóng)戶可以向本集體申請(qǐng)分配宅基地以保障其基本居住，非本集體成員不能享有本集體的宅基地保障①。就宅基地資格權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性而言，“三權(quán)分置”改革下農(nóng)戶基于集體成員身份取得宅基地使用權(quán)后，可以自主決定是自用還是通過(guò)特定路徑流轉(zhuǎn)。當(dāng)農(nóng)戶自用宅基地時(shí)，宅基地資格權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性融于保障屬性中，表現(xiàn)為如果不通過(guò)宅基地而以其他同等的保障方式需要付出的成本。當(dāng)宅基地資格權(quán)人通過(guò)特定路徑流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)合理實(shí)現(xiàn)其土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值時(shí)，便實(shí)現(xiàn)了特定條件下的收益功能。這種宅基地資格權(quán)的收益權(quán)使得無(wú)論宅基地如何流轉(zhuǎn)，宅基地資格權(quán)人都有向使用權(quán)人主張收益的權(quán)利。需要明確的是，由于宅基地資格權(quán)主體的身份約束，宅基地資格權(quán)本身不能流轉(zhuǎn)，只能通過(guò)特定路徑合理獲得財(cái)產(chǎn)性收益。同時(shí)，宅基地資格權(quán)人依約規(guī)范使用主體行為，以及到期收回宅基地使用權(quán)等權(quán)利，構(gòu)成宅基地資格權(quán)的有限處分權(quán)能。基于此，宅基地資格權(quán)的功能作用主要體現(xiàn)為分配請(qǐng)求權(quán)、居住保障權(quán)、可期待收益權(quán)和有限處分權(quán)。

（一）分配請(qǐng)求權(quán)

分配請(qǐng)求權(quán)是宅基地資格權(quán)的主要功能體現(xiàn)，它是指宅基地資格權(quán)人可以向其所在集體申請(qǐng)分配宅基地的權(quán)利。就權(quán)利主體而言，分配請(qǐng)求權(quán)的資格主體僅限于農(nóng)村集體成員（戶），符合“一戶一宅”等限定條件。就制度功能而言，分配請(qǐng)求權(quán)是宅基地資格權(quán)人利用集體土地實(shí)現(xiàn)居住保障的基礎(chǔ)和前提。就實(shí)現(xiàn)方式而言，分配請(qǐng)求權(quán)僅代表具備向集體申請(qǐng)分配宅基地的權(quán)利，并不意味著已經(jīng)獲得具體地塊的宅基地。能否獲得宅基地，還需要考慮集體的土地資源、保障方式等情況，并履行一定的法律手續(xù)。

（二）居住保障權(quán)

居住保障權(quán)是指宅基地資格權(quán)人對(duì)依法取得的具體地塊的宅基地在可以支配的范圍內(nèi)建造住宅及附屬設(shè)施用于居住的權(quán)利。居住保障權(quán)是宅基地制度的首要價(jià)值目標(biāo)［28］和宅基地資格權(quán)的核心內(nèi)容，農(nóng)戶在不退出宅基地使用權(quán)的情況下終身享有居住權(quán)［29］。在宅基地“兩權(quán)分離”權(quán)利結(jié)構(gòu)下，居住保障權(quán)體現(xiàn)為農(nóng)民利用集體分配的宅基地建造住宅以實(shí)現(xiàn)戶有所居。宅基地“三權(quán)分置”權(quán)利結(jié)構(gòu)下，由宅基地資格權(quán)承載居住保障功能，并通過(guò)多樣化方式實(shí)現(xiàn)集體成員的基本居住權(quán)。

（三）可期待收益權(quán)

可期待收益權(quán)是指宅基地資格權(quán)人流轉(zhuǎn)或退出宅基地使用權(quán)以及在政府征收等情況下獲得相應(yīng)收益和補(bǔ)償?shù)臋?quán)利?！叭龣?quán)分置”權(quán)利結(jié)構(gòu)下，宅基地資格權(quán)人通過(guò)特定途徑流轉(zhuǎn)其宅基地使用權(quán)獲得財(cái)產(chǎn)性收益，使得宅基地資格權(quán)具備了特定條件下的收益權(quán)能和功能［30］。這種收益具有可期待性，并不是已經(jīng)實(shí)現(xiàn)的收益。宅基地資格權(quán)收益功能的實(shí)現(xiàn)是基于集體成員對(duì)宅基地的占有、使用和處分權(quán)。收益功能的主體是宅基地資格權(quán)人，客體是宅基地使用權(quán)。實(shí)現(xiàn)途徑主要有兩種：一是流轉(zhuǎn)。宅基地資格權(quán)人流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)給他人用于經(jīng)營(yíng)目的時(shí)，獲得宅基地流轉(zhuǎn)的對(duì)價(jià)性收益，這種收益也可以理解為宅基地資格權(quán)人用流轉(zhuǎn)租金代替宅基地實(shí)物保障［14］。當(dāng)集體成員將農(nóng)房與宅基地流轉(zhuǎn)并獲取財(cái)產(chǎn)性收益時(shí)，宅基地對(duì)其而言不再承擔(dān)居住保障功能，而是實(shí)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)價(jià)值功能，體現(xiàn)宅基地資格權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性。實(shí)際利用者取得的宅基地使用權(quán)已不具備基于集體成員身份的居住保障屬性，這也是宅基地有償使用的理論依據(jù)。二是退出或征收補(bǔ)償。在快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，一些地方鼓勵(lì)進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿退出農(nóng)村宅基地使用權(quán)并由農(nóng)民集體對(duì)其補(bǔ)償；國(guó)家為了公共利益需要也可以依法征收農(nóng)民宅基地并依法對(duì)宅基地資格權(quán)人進(jìn)行安置或經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。在這種情況下，宅基地資格權(quán)人獲得了補(bǔ)償性收益，可保障其基本居住需要，體現(xiàn)為居住保障屬性。

（四）有限處分權(quán)

有限處分權(quán)是指宅基地資格權(quán)人可以調(diào)整其對(duì)集體分配的宅基地的利用方式，讓渡一定期限內(nèi)的宅基地和房屋使用權(quán)并對(duì)實(shí)際使用人的利用行為進(jìn)行監(jiān)督管理的權(quán)利。宅基地資格權(quán)人將宅基地使用權(quán)用于出租等市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)行為和經(jīng)營(yíng)等用途時(shí)，須接受宅基地資格權(quán)傳遞的來(lái)自宅基地集體所有權(quán)的規(guī)制。根據(jù)宅基地實(shí)際使用人身份的不同，有限處分權(quán)可分為兩種類型：一種是宅基地資格權(quán)人和實(shí)際使用人合一的情況，即集體成員利用自己的宅基地時(shí)，有限處分權(quán)主要表現(xiàn)為成員合法合規(guī)利用集體分配的宅基地建造住宅用于居住保障，抑或自主開(kāi)發(fā)利用，并接受來(lái)自集體的監(jiān)督管理；另一種是宅基地資格權(quán)人和實(shí)際使用人分離的情況，當(dāng)集體成員流轉(zhuǎn)部分或全部宅基地使用權(quán)時(shí)，宅基地資格權(quán)人和實(shí)際使用人發(fā)生分離，有限處分權(quán)體現(xiàn)為宅基地資格權(quán)人對(duì)其合法取得的宅基地，在不違背集體所有權(quán)規(guī)制的情況下改變利用方式的行為，以及基于約定對(duì)實(shí)際使用人的宅基地利用行為進(jìn)行監(jiān)督管理的行為，以保證實(shí)際使用人合法正當(dāng)開(kāi)發(fā)利用。

四、“三權(quán)分置”改革下宅基地資格權(quán)的實(shí)現(xiàn)路徑

宅基地資格權(quán)發(fā)揮著保障農(nóng)民基本居住和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值的重要功能，改革實(shí)踐中，需要從界定權(quán)利主體、明確實(shí)現(xiàn)規(guī)則、完善配套制度出發(fā)，構(gòu)建科學(xué)的宅基地資格權(quán)的運(yùn)行機(jī)制，充分發(fā)揮宅基地資格權(quán)的制度價(jià)值。

（一）界定權(quán)利主體

宅基地資格權(quán)是政策新設(shè)的權(quán)利種類，關(guān)于其權(quán)利主體，現(xiàn)行法律政策沒(méi)有明確規(guī)定。一些學(xué)者提出，《中華人民共和國(guó)土地管理法》等法律規(guī)定“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”，2018年中央“一號(hào)文件”提出“保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)”，都堅(jiān)持“農(nóng)戶”的宅基地資格主體地位，表明“農(nóng)戶”是宅基地的基本分配單位，宅基地資格權(quán)的權(quán)利主體應(yīng)當(dāng)是“農(nóng)戶”［3，9，23，31］。也有學(xué)者提出，宅基地資格權(quán)是集體成員基于其成員身份而獲得，成員權(quán)的法律主體是“成員個(gè)人”，因此，“農(nóng)戶”并非宅基地資格權(quán)的權(quán)利主體，集體成員才是宅基地資格權(quán)的適格權(quán)利主體［7，10，26，32-33］。上述觀點(diǎn)都各有其道理，也各有不足之處。“農(nóng)戶”主體論看到了宅基地權(quán)益的行使方式，但忽略了集體成員以其身份取得資格的宅基地資格權(quán)生成路徑。在農(nóng)村土地等財(cái)產(chǎn)確權(quán)時(shí)，基于產(chǎn)權(quán)清晰的要求，將宅基地使用權(quán)等權(quán)益確定到成員，但這也并不意味著可以簡(jiǎn)單地把宅基地資格權(quán)主體界定為集體成員。宅基地資格權(quán)的權(quán)利內(nèi)容與成員權(quán)不盡相同，兩者并不能一一對(duì)應(yīng)。鑒于我國(guó)農(nóng)村長(zhǎng)期形成的強(qiáng)調(diào)“財(cái)產(chǎn)共有”的“家戶制”傳統(tǒng)［34］，以“農(nóng)戶”為認(rèn)定的基本單元具有協(xié)調(diào)成本低、社會(huì)關(guān)系穩(wěn)定的特點(diǎn)。因此，在宅基地資格權(quán)主體界定中，需準(zhǔn)確把握相關(guān)主體之間關(guān)系，結(jié)合宅基地資格權(quán)的集體成員身份的權(quán)源以及相關(guān)法律政策和實(shí)踐中凸顯的“農(nóng)戶”的管理地位，構(gòu)建“以‘成員為權(quán)利主體、以‘農(nóng)戶為權(quán)利行使主體”的宅基地資格權(quán)“雙層權(quán)利主體結(jié)構(gòu)”，形成“按人認(rèn)定資格、按戶實(shí)現(xiàn)權(quán)益”的宅基地資格權(quán)主體認(rèn)定機(jī)制，通過(guò)“確權(quán)到人、以戶控制”，既可以落實(shí)作為集體成員的資格和權(quán)利，又契合了農(nóng)村生活以“農(nóng)戶”家庭為單位的社會(huì)習(xí)慣。

（二）明確實(shí)現(xiàn)規(guī)則

根據(jù)“按人認(rèn)定資格、按戶實(shí)現(xiàn)權(quán)益”的宅基地資格權(quán)主體認(rèn)定機(jī)制，需明確集體成員資格認(rèn)定和農(nóng)戶范圍界定的規(guī)則。一是合理認(rèn)定成員資格。成員“資格”也即“身份”。關(guān)于農(nóng)村集體成員身份認(rèn)定，目前尚沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，各地因文化傳統(tǒng)和風(fēng)俗習(xí)慣等差異，在成員身份認(rèn)定中大多綜合考量戶籍狀況、土地生活保障、生產(chǎn)生活關(guān)系、權(quán)利義務(wù)關(guān)系等多種因素，呈現(xiàn)多元化認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)踐樣態(tài)。筆者認(rèn)為，這種綜合考慮多種因素的多元身份認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)契合農(nóng)村社會(huì)實(shí)際，在成員資格認(rèn)定中具有重要參考價(jià)值。同時(shí)，考慮到我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障水平仍然比較低以及絕大多數(shù)農(nóng)村居民仍然需要依靠集體宅基地實(shí)現(xiàn)居住保障的實(shí)際，實(shí)踐中可將土地生活保障標(biāo)準(zhǔn)作為成員資格認(rèn)定的基本標(biāo)準(zhǔn)①，將戶籍、生產(chǎn)生活關(guān)系等標(biāo)準(zhǔn)作為輔助依據(jù)。土地生活保障強(qiáng)調(diào)農(nóng)民與集體土地之間的物質(zhì)依賴關(guān)系，是成員與集體在基本居住保障方面最本質(zhì)的聯(lián)系［35］。在城鄉(xiāng)流動(dòng)和戶籍制度改革深化的背景下，戶籍在很多地區(qū)已經(jīng)難以反映成員與集體之間的聯(lián)系；生產(chǎn)生活關(guān)系等雖然能體現(xiàn)成員與集體之間的聯(lián)系，但聯(lián)系的緊密程度較之土地生活保障則略顯不足。二是明確界定“戶”的標(biāo)準(zhǔn)和“分戶”條件。關(guān)于宅基地資格權(quán)行使主體“農(nóng)戶”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)行法律并未對(duì)其概念內(nèi)涵進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)界定。一些地方探索以立法或鄉(xiāng)規(guī)民約形式進(jìn)行界定，基本方式是以農(nóng)村集體成員基于婚姻、血緣等關(guān)系為紐帶共同生活形成的集體“成員戶”或“家庭戶”為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。考慮到各地農(nóng)村情況復(fù)雜多樣，由法律統(tǒng)一規(guī)定詳細(xì)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)較為困難，可在明確基本原則的基礎(chǔ)上，由地方規(guī)范和集體自治決定“戶”具體的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于“分戶”條件，由于農(nóng)村集體“成員戶”“家庭戶”不是一個(gè)長(zhǎng)期穩(wěn)定的事實(shí)狀態(tài)，在特定條件下可以“分戶”?！稗r(nóng)戶”是宅基地資格權(quán)的實(shí)現(xiàn)主體，“分戶”對(duì)宅基地利用管理影響巨大。目前，各地對(duì)“分戶”標(biāo)準(zhǔn)的掌握不一致，一些地方對(duì)分戶原則和分戶規(guī)則作了探索，大多是結(jié)合戶內(nèi)成員數(shù)量以法定年齡或事實(shí)婚姻為界。在現(xiàn)行宅基地按戶無(wú)償分配和宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值不斷顯化的背景下，可以推斷，發(fā)達(dá)地區(qū)和大城市郊區(qū)農(nóng)戶會(huì)有很高的“分戶”積極性。同時(shí)，農(nóng)民“分戶”后，原農(nóng)戶的戶內(nèi)成員減少，但大多數(shù)地方很難相應(yīng)調(diào)減原農(nóng)戶的宅基地面積。這就導(dǎo)致農(nóng)村人口不斷減少情況下宅基地總量不降反升，“一戶多宅”、長(zhǎng)期閑置狀況嚴(yán)重。從公平保障集體成員基本居住和集約節(jié)約利用集體資源出發(fā)，應(yīng)在合理界定“農(nóng)戶”概念內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，采用“人”“戶”結(jié)合的方式確定以“申請(qǐng)宅基地為目的”的“分戶”條件。其基本思路是，制定“戶均宅基地面積”和“人均宅基地面積”兩個(gè)控制標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于在標(biāo)準(zhǔn)面積保障范圍之內(nèi)的農(nóng)戶，即使符合傳統(tǒng)的諸如達(dá)到法定結(jié)婚年齡等“分戶”條件的，也不予分配宅基地，從嚴(yán)掌握以申請(qǐng)宅基地為目的的“分戶”。當(dāng)戶內(nèi)成員增加超出現(xiàn)有宅基地面積保障時(shí)，可以申請(qǐng)改建、擴(kuò)建或者以“分戶”方式再申請(qǐng)宅基地，同時(shí)根據(jù)分戶后原農(nóng)戶家庭成員數(shù)量相應(yīng)核減原農(nóng)戶宅基地面積②。這種“定人定面積”的方式既能公平保障集體成員居住，又能化解實(shí)踐中大量的“一戶多宅”和“亂占超占”等問(wèn)題。

（三）完善配套制度

宅基地資格權(quán)制度與宅基地集體所有權(quán)、宅基地使用權(quán)等制度密切相關(guān)，其有效實(shí)現(xiàn)需要相關(guān)制度的協(xié)同配套。一是完善宅基地集體所有權(quán)權(quán)能。加快推進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)組織立法，明確宅基地集體所有權(quán)行使主體，強(qiáng)化集體所有權(quán)的監(jiān)督管理權(quán)能，在集體成員申請(qǐng)宅基地建設(shè)住宅、宅基地和農(nóng)房流轉(zhuǎn)交易、宅基地收益分配等環(huán)節(jié)，強(qiáng)化集體對(duì)取得的身份性、利用的合規(guī)性以及程序的規(guī)范性審核，在強(qiáng)化民主管理的同時(shí)維護(hù)宅基地資格權(quán)主體權(quán)益，構(gòu)建形成合法合規(guī)利用秩序。二是健全宅基地資格權(quán)制度體系。確立宅基地資格權(quán)法律地位和行權(quán)方式，構(gòu)建完善宅基地資格權(quán)認(rèn)定、確權(quán)和權(quán)能行使的制度安排，規(guī)范宅基地資格權(quán)的取得、喪失、退出、日常管理等的規(guī)則和程序，探索宅基地資格權(quán)登記備案制度和動(dòng)態(tài)調(diào)整制度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民公平享有、合法行使權(quán)益。三是構(gòu)建農(nóng)村居民戶有所居多元保障體系。探索保障農(nóng)村居民“戶有所居”的有效實(shí)現(xiàn)形式，多元化保障農(nóng)村居民的宅基地資格權(quán)。在繼續(xù)完善“一戶一宅”的宅基地分配制度保障農(nóng)戶宅基地資格權(quán)權(quán)益的基礎(chǔ)上，在農(nóng)村居住用地緊張的地區(qū)探索以建設(shè)農(nóng)民公寓、集中居住區(qū)以及經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)刃问綄?shí)現(xiàn)農(nóng)戶宅基地資格權(quán)權(quán)益。強(qiáng)化規(guī)劃與指標(biāo)保障，完善鎮(zhèn)村莊規(guī)劃體系，合理安排宅基地和保障戶有所居的農(nóng)民住宅建設(shè)用地，在新增建設(shè)用地指標(biāo)中單列安排部分指標(biāo)專項(xiàng)保障農(nóng)戶住宅建設(shè)用地需求。構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的住房保障體系，在土地后備資源不足的地方，探索建立宅基地資格權(quán)與城鎮(zhèn)住房保障體系相銜接機(jī)制，允許宅基地資格權(quán)人在未取得宅基地使用權(quán)的前提下，可同等享受城鎮(zhèn)居民的住房保障。四是探索適度放活宅基地使用權(quán)機(jī)制。在堅(jiān)持宅基地居住保障功能的基礎(chǔ)上，適度放活宅基地和農(nóng)房使用權(quán)是宅基地“三權(quán)分置”改革的重要使命。放活宅基地使用權(quán)的關(guān)鍵在于構(gòu)建有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)和優(yōu)化配置的機(jī)制，其基本途徑是，健全包括宅基地使用權(quán)在內(nèi)的城鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，激活農(nóng)村土地要素潛能；完善宅基地使用權(quán)用于出租、合作、轉(zhuǎn)讓、入股等流轉(zhuǎn)方式的具體范圍、期限、用途及實(shí)現(xiàn)路徑，打通宅基地與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地轉(zhuǎn)換機(jī)制，吸引更多要素投入鄉(xiāng)村。五是構(gòu)建宅基地有償使用和自愿退出機(jī)制。為維護(hù)宅基地資格權(quán)的公平性，應(yīng)通過(guò)完善宅基地有償使用和自愿退出的制度安排，構(gòu)建公平有序的宅基地利用格局。對(duì)于非本集體成員利用本集體宅基地發(fā)展經(jīng)營(yíng)的，性質(zhì)上已不再屬于宅基地?zé)o償保障的范疇和功能，應(yīng)根據(jù)主體和用途差異探索收取有償使用費(fèi)，并對(duì)其利用行為進(jìn)行必要的規(guī)范。在城鄉(xiāng)流動(dòng)大背景下，建立有效的宅基地使用權(quán)退出機(jī)制，對(duì)于公平和集約利用集體土地具有積極作用。方式上可采取引導(dǎo)宅基地退出與多樣化保障相協(xié)同，發(fā)揮宅基地資格權(quán)的保障功能，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值。六是強(qiáng)化宅基地監(jiān)管執(zhí)法機(jī)制。強(qiáng)化宅基地資格權(quán)與歷史遺留問(wèn)題處置銜接機(jī)制，既要保障農(nóng)戶合法權(quán)益不受損害，又要避免違規(guī)利益合法化。對(duì)于“一戶多宅”、超占多占、違規(guī)建設(shè)等歷史遺留問(wèn)題，應(yīng)分時(shí)段、分類型、分區(qū)域明確處置辦法，在集體成員民主協(xié)商的基礎(chǔ)上，推動(dòng)拆除違規(guī)建筑物，退回集體土地，而不應(yīng)以有償使用或有償退出方式化解。對(duì)于非集體成員自愿退出合法方式取得的宅基地使用權(quán)的，應(yīng)給予其地上房屋合理補(bǔ)償，宅基地則不予補(bǔ)償。健全違法違規(guī)用地巡查執(zhí)法機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并處置違章用地建房，對(duì)于非法占用耕地建房的一律予以拆除。

五、結(jié)語(yǔ)

宅基地“三權(quán)分置”改革是農(nóng)村土地制度改革的一項(xiàng)重大制度創(chuàng)新。宅基地資格權(quán)作為一項(xiàng)新設(shè)權(quán)利，是宅基地“三權(quán)分置”權(quán)利體系中最為薄弱的環(huán)節(jié)，需要在充分實(shí)踐基礎(chǔ)上通過(guò)理論創(chuàng)新和制度構(gòu)建使之上升為一項(xiàng)具體的民事權(quán)利。宅基地資格權(quán)的提出，旨在切實(shí)保障農(nóng)民的基本居住權(quán)益和農(nóng)民不斷顯化的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，實(shí)現(xiàn)戶有所居和權(quán)益保護(hù)的制度目標(biāo)。宅基地資格權(quán)衍生于集體成員的身份性資格權(quán)利，并適應(yīng)宅基地利用方式變化帶來(lái)的屬性拓展進(jìn)行創(chuàng)造性變革，兼具身份性權(quán)利和財(cái)產(chǎn)性權(quán)利特征，包含分配請(qǐng)求權(quán)、居住保障權(quán)、可期待收益權(quán)和有限處分權(quán)等功能，在宅基地所有權(quán)與使用權(quán)之間建立了關(guān)鍵聯(lián)系，破除了宅基地保障功能與財(cái)產(chǎn)功能之間的內(nèi)在障礙，促進(jìn)了宅基地所有權(quán)、使用權(quán)的權(quán)能強(qiáng)化與權(quán)益保護(hù)。在改革實(shí)踐中，應(yīng)從界定權(quán)利主體、明確實(shí)現(xiàn)規(guī)則、完善配套制度等方面健全宅基地資格權(quán)運(yùn)行機(jī)制，促進(jìn)宅基地資格權(quán)功能的有效發(fā)揮，并通過(guò)充分的改革實(shí)踐驗(yàn)證和理論論證，完善制度設(shè)計(jì)，推動(dòng)向法律轉(zhuǎn)化，以切實(shí)維護(hù)廣大農(nóng)民群眾的合法土地權(quán)益。

值得進(jìn)一步討論的是，從制度變遷角度來(lái)看，宅基地資格權(quán)的內(nèi)涵和功能也不是一成不變的，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展變化將推動(dòng)宅基地資格權(quán)權(quán)利內(nèi)涵不斷演化和制度功能不斷優(yōu)化。從宅基地“兩權(quán)分離”向“三權(quán)分置”的演進(jìn)路徑來(lái)看，宅基地資格權(quán)實(shí)現(xiàn)了從“兩權(quán)分離”權(quán)利結(jié)構(gòu)下主要承擔(dān)居住保障功能到“三權(quán)分置”權(quán)利結(jié)構(gòu)下兼具居住保障和財(cái)產(chǎn)價(jià)值的功能拓展。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，城鄉(xiāng)二元體制將進(jìn)一步消融，城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系將逐步趨同。那時(shí)，城鄉(xiāng)居民可以享受同等的居住保障，宅基地不再是農(nóng)村居民居住保障來(lái)源，宅基地資格權(quán)的居住保障功能也將完成其歷史使命，宅基地將與農(nóng)村其他土地以及國(guó)有土地一樣，城鄉(xiāng)居民都可以利用，宅基地資格權(quán)也將可能轉(zhuǎn)變?yōu)橐豁?xiàng)實(shí)實(shí)在在的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

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［29］劉雙良．宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)能構(gòu)造及實(shí)現(xiàn)路徑［J］．甘肅社會(huì)科學(xué)，2018（5）：228-235．

［30］韓松．論鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)民戶有所居的住房保障［J］．法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)），2022（2）：20-32．

［31］劉恒科．宅基地“三權(quán)分置”的政策意蘊(yùn)與制度實(shí)現(xiàn)［J］．法學(xué)家，2021（5）：43-56．

［32］韓松．宅基地立法政策與宅基地使用權(quán)制度改革［J］．法學(xué)研究，2019（6）：70-92．

［33］房紹坤，任怡多．農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)糾紛的司法實(shí)證研究——基于129份裁判文書的整理分析［J］．河北法學(xué)，2022（4）：2-17．

［34］李偉．家戶制傳統(tǒng)在民法典中的呈現(xiàn)與轉(zhuǎn)型［J］．政法論叢，2020（6）：148-158．

［35］房紹坤，任怡多．“嫁出去的女兒，潑出去的水？”——從“外嫁女”現(xiàn)象看特殊農(nóng)民群體成員資格認(rèn)定［J］．探索與爭(zhēng)鳴，2021（7）：106-120．

①絕大多數(shù)學(xué)者肯定了宅基地“三權(quán)分置”的政策價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義，并對(duì)宅基地“三權(quán)分置”改革下宅基地集體所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的構(gòu)造和宅基地資格權(quán)的性質(zhì)、功能、實(shí)現(xiàn)方式和入法路徑等展開(kāi)分析，也有部分學(xué)者認(rèn)為宅基地資格權(quán)不符合宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)利構(gòu)造邏輯。筆者認(rèn)為，宅基地“三權(quán)分置”改革和宅基地資格權(quán)的設(shè)立對(duì)健全宅基地制度體系、完善宅基地制度功能具有積極作用，故在行文分析時(shí)不再討論反對(duì)設(shè)立宅基地資格權(quán)的研究觀點(diǎn)。

②現(xiàn)行法律構(gòu)造和政策文件中，并未設(shè)置農(nóng)民集體的“成員權(quán)”，而是通過(guò)成員在集體的“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”“宅基地使用權(quán)”“集體收益分配權(quán)”中的身份屬性表現(xiàn)出來(lái)。

①1999年印發(fā)的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》規(guī)定：農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購(gòu)買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證；2004年印發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》規(guī)定：禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地；2004年印發(fā)的《國(guó)土資源部關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》規(guī)定：農(nóng)村村民將原有住房出賣、出租或贈(zèng)與他人后，再申請(qǐng)宅基地的，不得批準(zhǔn)；2008年印發(fā)的《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知》規(guī)定：對(duì)城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買和違法建造住宅申請(qǐng)宅基地使用權(quán)登記的，不予受理。

①作為資格權(quán)主體的集體成員（戶），還享有對(duì)集體事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)、表決權(quán)、監(jiān)督權(quán)以及自身權(quán)益受到損害時(shí)的救濟(jì)權(quán)等權(quán)利，這些權(quán)利屬于集體成員權(quán)范疇，與宅基地資格權(quán)并不實(shí)質(zhì)性對(duì)應(yīng)，故此，在這里不作討論。

①結(jié)合地方探索實(shí)踐，確定“土地生活保障標(biāo)準(zhǔn)”的一般做法是農(nóng)戶是否取得集體土地的承包資格并且以本集體的土地等資源作為基本生活（居?。┍Ｕ希鋸?qiáng)調(diào)農(nóng)民與集體之間的實(shí)質(zhì)上的關(guān)聯(lián)，而戶籍、生產(chǎn)生活關(guān)系等體現(xiàn)為農(nóng)民與集體之間形式上的關(guān)聯(lián)。

②將因分戶新申請(qǐng)宅基地而核減并收回分戶前原農(nóng)戶因分戶而超占的宅基地的做法在實(shí)踐中很難操作，但對(duì)這類情況視而不見(jiàn)會(huì)不斷形成新的宅基地面積超標(biāo)問(wèn)題。解決此類問(wèn)題可行的思路是，在宅基地使用權(quán)證書上標(biāo)注因分戶新申請(qǐng)宅基地導(dǎo)致原農(nóng)戶宅基地面積超標(biāo)，待房屋翻建、改建時(shí)按戶內(nèi)現(xiàn)有成員數(shù)量核批宅基地面積，同時(shí)，涉及退出、土地征收等情況時(shí)，對(duì)超面積部分不予補(bǔ)償。

Homestead Qualification Right： Ownership Positioning， Function and Realization Path

LIU Jun-jie

Abstract： Accurately grasping the nature of homestead qualification right is the core and key for deepening the reform about three rights separation of homestead. Based on a comprehensive review of the generation path of the collective members' acquisition of the right to use homestead and the expansion of the qualification attribute brought about by the change of the way of using homestead， the homestead qualification right should be an independent civil right with both identity attribute and property attribute， which has the system functions of distribution request right， residential security right， expectable income right and limited disposal right， and it promotes the strengthening of ownership and usage right and the protection of rights and interests by establishing a key link between the homestead ownership and the homestead usage right. In practice， we should establish the operation mechanism of homestead qualification right from the aspects of defining the right subject， clarifying the implementation rules， and improving the supporting system， so as to promote the effective play of the function of homestead qualification right.

Key words： three rights separation of homestead; homestead qualification right; the right attribute

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“農(nóng)村宅基地‘三權(quán)分置改革試點(diǎn)工作成效評(píng)估研究”（22BJY003）。

作者簡(jiǎn)介：劉俊杰，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心農(nóng)地政策研究室主任、研究員。