鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村宅基地退出成效評價(jià)研究

［摘要］農(nóng)村宅基地具有社會保障和福利的性質(zhì)，對維護(hù)農(nóng)村社會的穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用。受法律限制農(nóng)民無法自由流轉(zhuǎn)宅基地，這導(dǎo)致農(nóng)村宅基地閑置浪費(fèi)嚴(yán)重，農(nóng)戶“一戶多宅”現(xiàn)象普遍，宅基地建設(shè)缺乏合理規(guī)劃，在一定程度上影響了農(nóng)村人口市民化進(jìn)程和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。天津市“宅基地?fù)Q房”模式、重慶市“地票”模式、四川省成都市“土地綜合整治”模式和彭州市“土地銀行”模式、浙江省嘉興市“兩分兩換”模式是當(dāng)前農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”制度改革和探索的有益嘗試。采用層次分析法、模糊綜合評價(jià)和灰理論對青島市即墨區(qū)“雙置換”宅基地改革模式進(jìn)行綜合評價(jià)，研究結(jié)果顯示：青島市即墨區(qū)“雙置換”模式宅基地退出后的經(jīng)濟(jì)效益提升顯著，社會效益次之，環(huán)境效益、管理利用狀況評價(jià)結(jié)果不理想，據(jù)此，提出解決農(nóng)民退出宅基地后的就業(yè)問題、完善社會保障機(jī)制打消農(nóng)民的后顧之憂、大力發(fā)展鄉(xiāng)村文明、引入產(chǎn)業(yè)吸引外來人口盤活空置回遷房和商鋪等對策建議。

［關(guān)鍵詞］鄉(xiāng)村振興 農(nóng)村宅基地 退出成效 青島

［中圖分類號］ F301.1［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A ［文章編號］1008—3642（2023）03—0072—06

引言

農(nóng)村宅基地制度改革是解決“三農(nóng)”問題和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略順利實(shí)施的關(guān)鍵。我國的宅基地制度作為保障農(nóng)民住房需要的一項(xiàng)福利性制度，在很長一段時(shí)間內(nèi)對維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用。根據(jù)我國法律和政策規(guī)定，宅基地所有權(quán)歸屬農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，使用權(quán)歸屬于農(nóng)民個(gè)人，宅基地的流轉(zhuǎn)僅限于本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員，不得向外流轉(zhuǎn)。因此，我國農(nóng)村宅基地僅體現(xiàn)保障性質(zhì)，不體現(xiàn)財(cái)產(chǎn)性質(zhì)。隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，大量農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，一方面，城市人口、產(chǎn)業(yè)、資金、資源等要素集聚，造成城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊張，另一方面，農(nóng)村人口外流，農(nóng)村宅基地的大量閑置浪費(fèi)?，F(xiàn)有的宅基地制度嚴(yán)重阻礙了城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程，影響鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。2018年中央“一號文件”提出農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革，允許各地試點(diǎn)探索宅基地的退出和補(bǔ)償，這為探索宅基地制度改革提供了重要依據(jù)。

目前學(xué)者的研究主要集中于農(nóng)民退出宅基地的意愿、退出宅基地模式、退出補(bǔ)償機(jī)制等。如徐忠國通過對嘉興市的實(shí)地調(diào)研和數(shù)據(jù)分析，認(rèn)為農(nóng)民是否退出宅基地是農(nóng)民在綜合權(quán)衡各方面因素后做出的決定。其中，政府對退出宅基地后的補(bǔ)償、對農(nóng)民的安置措施、農(nóng)民自身的家庭收入、退出后的社會保障等方面在農(nóng)民退出宅基地的意愿中占主導(dǎo)地位＼[1＼]。張秋琴等人總結(jié)出農(nóng)民是否愿意退出宅基地取決于兩大方面：一是政府補(bǔ)償方式的多樣性，能否滿足不同類型農(nóng)民的需求；二是退出宅基地后的生活質(zhì)量是否提高，能否滿足農(nóng)民對更好生活的預(yù)期＼[2＼]。曾旭暉等人提出在宅基地流轉(zhuǎn)的土地增值收益分配中存在各主體的利益平衡機(jī)制不健全，建議引入收益多方主體共享機(jī)制＼[3＼]。靳相木等人提出完善宅基地“三權(quán)分置”的相關(guān)法律，將試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)進(jìn)行總結(jié)，形成統(tǒng)一、有效、科學(xué)的制度創(chuàng)舉，融入國家農(nóng)村土地法律體系＼[4＼]。但是，學(xué)者的研究很少著眼于農(nóng)村宅基地退出后的成效評價(jià)。本研究在分析目前我國農(nóng)村宅基地發(fā)展現(xiàn)狀和問題、宅基地試點(diǎn)過程和實(shí)踐探索中幾種比較典型宅基地退出模式的基礎(chǔ)上，以青島市即墨區(qū)孟沙河社區(qū)“雙置換”模式為例，對宅基地退出后的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、環(huán)境效益、管理利用狀況等進(jìn)行成效評價(jià)，以期為完善農(nóng)村宅基地制度，健全宅基地退出機(jī)制，加快推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展等提供有益借鑒。

一、目前我國農(nóng)村宅基地發(fā)展現(xiàn)狀與問題

（一）農(nóng)村人口減少和農(nóng)村宅基地閑置浪費(fèi)并存

工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展必然伴隨著農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，更多的人口從事城市工商業(yè)，較少的人口從事農(nóng)業(yè)，城市工業(yè)、商業(yè)、服務(wù)業(yè)等建設(shè)用地增加，同時(shí)，農(nóng)村建設(shè)用地相應(yīng)減少。但是我國的情況恰好相反，在1990—2020年城鎮(zhèn)化加速發(fā)展30年時(shí)間里，全國農(nóng)村常住人口減少了 332 億人，但農(nóng)村居民點(diǎn)用地卻增加了 1072×108 m2［5］。一方面，大量農(nóng)民進(jìn)入城市生活工作，部分農(nóng)民還在城市買房定居，造成城市建設(shè)用地需求旺盛并日益緊張；另一方面，農(nóng)民進(jìn)城后沒有主動退出宅基地，宅基地處于閑置狀態(tài)，形成了大量的空心村，造成土地資源的極大浪費(fèi)。根據(jù)中國科學(xué)院的研究測算，中國“空心村”土地整治增地潛力約為 760 萬公頃［6］ 。

（二）農(nóng)民超標(biāo)占用宅基地，“一戶多宅”現(xiàn)象普遍

農(nóng)村宅基地的審批和管理缺乏合理的手續(xù)和流程，農(nóng)民們建新不拆舊，超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地。另外，農(nóng)村土地用途沒有嚴(yán)格界定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以隨意將其他類型的用地轉(zhuǎn)變?yōu)檎亍２糠执迕裨谝延姓氐幕A(chǔ)上，低價(jià)收購進(jìn)城定居農(nóng)民的宅基地，造成“一戶多宅”現(xiàn)象比較普遍。以青島市即墨區(qū)為例，在實(shí)際調(diào)查中，366 戶中有 235 戶宅基地?cái)?shù)量大于等于2，占總戶數(shù)6421%，農(nóng)村宅基地面積占集體建設(shè)用地面積的比例超過70%［7］。由于基層地方政府對農(nóng)民建房缺乏合理引導(dǎo)和有效管理，加之農(nóng)村宅基地為無償取得并且無成本留置，因此造成一戶多宅、超標(biāo)準(zhǔn)占地現(xiàn)象嚴(yán)重。

（三）農(nóng)村宅基地建設(shè)缺乏合理規(guī)劃

大多數(shù)農(nóng)村建設(shè)缺乏科學(xué)規(guī)劃，農(nóng)民申請宅基地建房具有隨意性，私搭亂建現(xiàn)象嚴(yán)重，土地資源利用粗放，沒有進(jìn)行集約化管理。鄉(xiāng)村聚落規(guī)模較小，布局分散，房屋排列無序，公共基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施匱乏。部分農(nóng)民為了自己耕種的便捷性，不惜占用耕地建房，嚴(yán)重破壞18億畝耕地警戒線的指標(biāo)。近年來，部分地區(qū)按照縣政府的要求制定一些簡單的村莊規(guī)劃，但是大多觀念陳舊，缺乏整體性的長遠(yuǎn)考慮。也有部分地區(qū)制定的規(guī)劃起點(diǎn)太高、標(biāo)準(zhǔn)太高，無法與村莊實(shí)際情況相結(jié)合，實(shí)施中無法操作。

二、目前我國農(nóng)村宅基地退出的模式分析

針對目前宅基地使用中存在的問題，國家鼓勵(lì)各地試點(diǎn)有序退出宅基地。一方面，深化農(nóng)村土地制度改革，充分發(fā)揮宅基地的資產(chǎn)屬性，達(dá)到改善農(nóng)民居住條件、提高農(nóng)民生活水平、增加農(nóng)民收入的目的。另一方面，盤活存量土地資源，實(shí)現(xiàn)節(jié)約、集約用地，聚集分散的居民點(diǎn)為建設(shè)用地節(jié)約指標(biāo)，達(dá)到加快新農(nóng)村建設(shè)的目的。目前，比較典型的宅基地退出模式有以下幾種。

（一）天津市“宅基地?fù)Q房”模式

天津市的“宅基地?fù)Q房”模式始于2005年2月，它是在劃定區(qū)域范圍內(nèi)，以地方政府為主導(dǎo)，在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)農(nóng)民以自己手中的宅基地?fù)Q取區(qū)域范圍內(nèi)的小城鎮(zhèn)商品房。退出宅基地后農(nóng)民的生計(jì)由地方政府統(tǒng)一安置。退出的宅基地通過合理規(guī)劃，整理復(fù)墾為耕地，確保耕地“數(shù)量不減、質(zhì)量不降”，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡。新建小城鎮(zhèn)的土地除滿足農(nóng)民居住外，剩余土地通過土地市場以招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式出售，所獲收入主要用于小城鎮(zhèn)商品房或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。資金嚴(yán)格管理、?？顚Ｓ谩＿@種模式主要是以土地收益權(quán)質(zhì)押的方式從銀行換取建設(shè)資金置換出農(nóng)村宅基地，農(nóng)民宅基地作為建設(shè)用地以經(jīng)營性用地方式有償公開出讓，出讓收益用于農(nóng)民安置和小城鎮(zhèn)建設(shè)。這種模式一方面促進(jìn)了農(nóng)村土地集約節(jié)約利用，另一方面也解決了小城鎮(zhèn)建設(shè)過程中的融資難問題，加速了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。截至2013年底，天津市在試點(diǎn)期間共有13 000多戶，共計(jì)45萬人完成宅基地?fù)Q房，節(jié)約土地資源8595畝［8］?！罢?fù)Q房”模式是在現(xiàn)有法律框架范圍內(nèi)的制度創(chuàng)新，原有土地收益分配格局變化不大，實(shí)施之后農(nóng)民的居住條件明顯改善，農(nóng)民獲得了部分土地增值收益的分配。這種模式適用于東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較快，交通發(fā)達(dá)、地理位置優(yōu)越，城鄉(xiāng)差距比較小的地區(qū)。

（二）重慶市的“地票”模式

作為全國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)，重慶市從2007年開始實(shí)施“地票”制度。所謂“地票”，是在原“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”和“耕地占補(bǔ)平衡”政策的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織完全自愿退出宅基地，由村委會向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出復(fù)墾立項(xiàng)申請，由專門的土地整理機(jī)構(gòu)將退出的宅基地復(fù)墾為耕地，驗(yàn)收合格后形成相同面積的建設(shè)用地指標(biāo)＼[9＼]?！暗仄薄笨赏ㄟ^農(nóng)村土地交易所向社會公開出售，換取城市建設(shè)用地指標(biāo)?！暗仄薄蹦Ｊ奖P活了農(nóng)村宅基地的融資能力，提高了土地的資產(chǎn)價(jià)值，促進(jìn)了農(nóng)民增收，保障了農(nóng)民的權(quán)益，同時(shí)實(shí)現(xiàn)了城市反哺農(nóng)村。截至2014年12月，重慶市通過出售“地票”累計(jì)交易額高達(dá)1033億元，累計(jì)交易土地626萬畝［8］。這種模式需要地方政府積極支持與推動和農(nóng)民的廣泛調(diào)動與參與，適用于重慶這種山地資源豐富、貧困地區(qū)較多、城鄉(xiāng)居民收入差距比較大、具有典型二元城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)差距的地區(qū)。

（三）四川省成都市的“土地綜合整治”模式和彭州市的“土地銀行”模式

成都市的“土地綜合整治”是在成都市區(qū)域范圍內(nèi)，通過科學(xué)規(guī)劃、合理布局，采取工程措施對鄉(xiāng)村、道路、水利、農(nóng)田、樹林進(jìn)行綜合整理收治。綜合整治的土地按照類別分為農(nóng)用地和建設(shè)用地。其中，建設(shè)用地包括農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地、公共設(shè)施和公益事業(yè)用地以及農(nóng)村宅基地等。而農(nóng)村宅基地整治的市場潛力最大，整理出的用地指標(biāo)最高。通過“拆院并院”項(xiàng)目，帶動布局分散的村民向中心區(qū)集中，帶動土地向規(guī)?；?jīng)營集中，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。通過“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”項(xiàng)目，退出宅基地復(fù)墾后得到的建設(shè)用地指標(biāo)可以轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)使用，解決了城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)不足的難題。而宅基地復(fù)墾后由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一管理，開展科學(xué)化、規(guī)?；?jīng)營，農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)入股村集體經(jīng)濟(jì)組織，享受經(jīng)營收益和分紅。但是由于農(nóng)民建房也需要占用一定數(shù)量的集體建設(shè)用地，宅基地退出后所有權(quán)仍屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，這種模式下的宅基地退出是相對的。

四川省彭州市以農(nóng)村宅基地使用權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)為基礎(chǔ)，以節(jié)約集約用地為導(dǎo)向，以農(nóng)民增收為目的，鼓勵(lì)農(nóng)民將長期閑置、低效利用的土地存入“土地銀行”?！巴恋劂y行”將農(nóng)戶存入的零散土地進(jìn)行分類整合，“零存整貸”，貸給市場上其他的土地需求者，開展大規(guī)模的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，加速農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。“土地銀行”是由地方政府出面組織的、具有較強(qiáng)公信力的、能夠?yàn)閺V大農(nóng)戶和土地市場需求者搭建的一個(gè)公共平臺。在這個(gè)平臺上，農(nóng)民與土地需求者并不直接接觸，通過短暫讓渡土地使用權(quán)獲得財(cái)產(chǎn)收入和工資，一方面降低了農(nóng)民自己從事生產(chǎn)經(jīng)營的風(fēng)險(xiǎn)和成本，另一方面，農(nóng)民以憑借土地承包經(jīng)營權(quán)獲得了收益，也充分體現(xiàn)農(nóng)民對宅基地和承包地的處分權(quán)。

（四）浙江省嘉興市的“兩分兩換”模式

浙江省嘉興市的實(shí)施“兩分兩換”模式，在實(shí)施過程中將“宅基地”與“承包地”分開，將農(nóng)民搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開。農(nóng)民以自家宅基地置換城鎮(zhèn)住房政策，具體實(shí)施過程中嘉興市探索了三種方式：一是農(nóng)民以退出的宅基地置換公寓房，二是給予農(nóng)民補(bǔ)助異地集中自建公寓房，三是對農(nóng)村宅基地及其地上住房進(jìn)行評估實(shí)行貨幣安置［8］。以此來推進(jìn)遷村并居，改變農(nóng)民生活方式，促進(jìn)農(nóng)民市民化。同時(shí)，農(nóng)民以自家“承包地”置換相應(yīng)的社會保障，農(nóng)戶以代種、出租、入股、轉(zhuǎn)包等方式全部流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，領(lǐng)取每年每畝地700元的土地流轉(zhuǎn)租金，并且租金會逐年提高。第二種方式中農(nóng)民全部退出土地承包經(jīng)營權(quán)后，由農(nóng)業(yè)投資公司統(tǒng)一管理、統(tǒng)一運(yùn)營，農(nóng)民則按照被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)政策置換社會保障，打消農(nóng)民的后顧之憂，改變生產(chǎn)方式，促進(jìn)集約經(jīng)營［8］?！皟煞謨蓳Q”模式以地方政府為主導(dǎo)，土地使用制度深化改革為契機(jī)，在尊重農(nóng)民意愿、合理補(bǔ)償?shù)那疤嵯?，通過各種激勵(lì)手段鼓勵(lì)農(nóng)民自愿退出宅基地和承包地，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集中居住的目的。最終達(dá)到挖掘農(nóng)村宅基地潛力，盤活閑置非農(nóng)建設(shè)用地，促進(jìn)土地資源集約利用，縮小城鄉(xiāng)差距，降低城市化成本，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的目的。

雖然各地在進(jìn)行試點(diǎn)過程中積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，但是從總體上看，我國的宅基地退出仍處于探索階段。宅基地退出過程中存在哪些障礙、流轉(zhuǎn)后農(nóng)民的社會保障如何解決、回遷后農(nóng)民的就業(yè)問題、安置房小區(qū)的利用率等，這些問題都需要大量實(shí)踐來檢驗(yàn)。因此，對農(nóng)村宅基地退出后的成效進(jìn)行評價(jià)，系統(tǒng)梳理宅基地退出過程中存在的問題，探討解決之策，對加快農(nóng)村宅基地制度改革具有重要意義。

三、青島市即墨區(qū)“雙置換”宅基地退出模式成效評價(jià)

（一）青島市即墨區(qū)“雙置換”宅基地退出模式分析

青島市即墨區(qū)位于青島市遠(yuǎn)郊，2017年撤市設(shè)區(qū)，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平相對較高。該項(xiàng)目選擇在即墨區(qū)靈山鎮(zhèn)政府駐地沿孟沙河岸邊的孟沙河生態(tài)社區(qū)實(shí)施，是鄉(xiāng)村振興齊魯樣板、省級示范建設(shè)項(xiàng)目。該項(xiàng)目由即墨金投公司承建，項(xiàng)目總投資約26億元，總占地面積約441畝，規(guī)劃建筑面積約556萬m2。

該項(xiàng)目2019年4月正式啟動，進(jìn)入項(xiàng)目論證和征詢村民意見階段，2019年8月正式動工，2020年10月完成竣工驗(yàn)收并進(jìn)行回遷工作。孟沙河社區(qū)遵循“政府主導(dǎo)、街道實(shí)施”的原則，采取“雙置換”模式，即“宅基地置換房屋、貨幣，承包地置換租金、股金”。農(nóng)民以自家宅基地置換相應(yīng)面積的城鎮(zhèn)商品房或者按照市場價(jià)置換貨幣，以房地權(quán)屬證件載明的面積為準(zhǔn)，每戶住宅增加10m2作為補(bǔ)償面積，置換同等面積的回遷房，多出的面積按照5060元/m2進(jìn)行貨幣補(bǔ)償。承包地入股以村集體經(jīng)濟(jì)組織為主導(dǎo)的土地股份合作社，置換每年每畝地1000元的租金和相應(yīng)的股金，并且每五年租金提高10%。農(nóng)民完成回遷后剩余的宅基地用于補(bǔ)充城市建設(shè)用地指標(biāo)?！半p置換”宅基地退出模式的實(shí)施緩解了城市建設(shè)用地緊張與農(nóng)村宅基地閑置的矛盾，喚醒了農(nóng)村閑置土地資源，促進(jìn)土地規(guī)模化、集約化使用，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的重要舉措。

（二）宅基地退出模式評價(jià)體系的建立

通過實(shí)地走訪發(fā)放調(diào)查問卷，主要針對即墨區(qū)政府公務(wù)員、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員、村民、退住宅基地農(nóng)民等人群，共發(fā)放調(diào)查問卷300份，其中收回有效問卷285份，有效率95%。通過對調(diào)查問卷進(jìn)行匯總整理，從經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、環(huán)境效益、管理利用狀況四個(gè)方面對孟沙河生態(tài)社區(qū)宅基地“雙置換”退出模式的成效進(jìn)行評價(jià)，共選取13個(gè)二級指標(biāo)。

基于指標(biāo)體系和農(nóng)戶調(diào)查所得的數(shù)據(jù)，利用SPSS190統(tǒng)計(jì)軟件、Logistic模型和AHP軟件進(jìn)行分析，我們選擇了對孟沙河生態(tài)社區(qū)宅基地退出項(xiàng)目的相關(guān)領(lǐng)域比較熟悉的n位專家，分別從經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、環(huán)境效益以及管理利用狀況等對各個(gè)指標(biāo)進(jìn)行打分，首先得出判斷矩陣，計(jì)算并通過一致性檢驗(yàn)后得到各層次的權(quán)重如表1所示：

（三）對準(zhǔn)則層進(jìn)行評價(jià)

1.構(gòu)建樣本評價(jià)矩陣

采用專家打分法，分別為各單項(xiàng)評價(jià)指標(biāo)進(jìn)行打分，分值分布在0—100之間，共選取n位專家根據(jù)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)對準(zhǔn)則層進(jìn)行評價(jià)，最終選取對該項(xiàng)目的相關(guān)領(lǐng)域比較熟悉的專家的評分結(jié)果作為指標(biāo)分值＼[10＼]。

2.確定評價(jià)等級

確定評價(jià)集為W={W1，W2，W3，W4}={優(yōu)秀，良好，一般，較差}，相應(yīng)的分?jǐn)?shù)為W={90，80，70，50}。

3.指標(biāo)的優(yōu)化

根據(jù)評價(jià)等級，確定評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)為4類，評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)序號集為S= {1，2，3，4}，按照灰理論公式對定性指標(biāo)進(jìn)行優(yōu)化。

4.計(jì)算出灰色統(tǒng)計(jì)數(shù)，然后根據(jù)公式計(jì)算灰色評估權(quán)值，形成權(quán)矩陣。逐一求出其他因素的評估權(quán)值，得出經(jīng)濟(jì)效益評價(jià)的權(quán)矩陣R1。同理，求出社會效益、環(huán)境效益、管理利用狀況單項(xiàng)評價(jià)的權(quán)矩陣R2，R3，R4。

5.計(jì)算模糊綜合評價(jià)矩陣

由權(quán)重集X ={x1，x2，…xis}和權(quán)矩陣R=［rij］計(jì)算出對各單項(xiàng)評價(jià)的綜合模糊評價(jià)C。然后計(jì)算Y層評價(jià)結(jié)果B= C*V。

6.對第二層次進(jìn)行評價(jià)

由權(quán)重集A={a1，a2，a3，a4}和評價(jià)矩陣B進(jìn)行二層模糊綜合評價(jià)

E=A*B=（0.372 6，0.265 8，0.205 4，0.156 2）*

89.65

82.25

77.49

65.52= 81.42

四、青島市即墨區(qū)“雙置換”宅基地退出模式的綜合分析及經(jīng)驗(yàn)借鑒

以下從經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、環(huán)境效益、管理狀況四個(gè)方面具體分析。

（一）經(jīng)濟(jì)效益分析

通過對問卷調(diào)查的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析得知，“經(jīng)濟(jì)效益”在第一準(zhǔn)則層的權(quán)重最高為0372 6，綜合評分為8965，為第一準(zhǔn)則層的最高值。四個(gè)二級指標(biāo)中，“農(nóng)民財(cái)產(chǎn)增加C1”和“農(nóng)民居住條件改善C3”權(quán)重較高，受調(diào)人群不管是地方政府公務(wù)員、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，村民和退出宅基地農(nóng)民等人群都關(guān)注這兩個(gè)指標(biāo)。孟沙河生態(tài)社區(qū)回遷房均為4～7層帶電梯商品房，由于所有樓座均設(shè)電梯，打消了之前60歲以上老人爬樓的顧慮。另外，根據(jù)協(xié)議房產(chǎn)證登記的面積每宗住房多補(bǔ)償10 m2，基本每家每戶都分到2～3套住房。由于住房性質(zhì)屬于商品房，5年之后可自由入市買賣，增加了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)，充分體現(xiàn)了宅基地的財(cái)產(chǎn)屬性。因此，“農(nóng)民財(cái)產(chǎn)增加C1”和“農(nóng)民居住條件改善C3”在專家打分中分值較高。“農(nóng)民年均收入提高C2”和“農(nóng)民就業(yè)機(jī)會增加C4”兩個(gè)指標(biāo)得分不高。原因在于選擇宅基地退出的村子年輕人比例較低，且大多在即墨區(qū)或者青島市安家置業(yè)，常住居民大多為55歲以上老人和留守兒童。當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)的引入并沒有給這個(gè)年齡段的人群創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會，大多數(shù)農(nóng)民退出宅基地后還在從事原來的手工藝品、小作坊工作，部分農(nóng)民進(jìn)入到產(chǎn)業(yè)園區(qū)從事基層工作。因此，農(nóng)民年均收入和就業(yè)機(jī)會有所增加，但是增加幅度沒有預(yù)期的那么高。

（二）社會效益分析

社會效益在第一準(zhǔn)則層的權(quán)重為0265 8，綜合評分為8225，僅次于經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)。三個(gè)二級指標(biāo)綜合評分較高的是“土地資源節(jié)約利用C5”和“增加建設(shè)用地指標(biāo)C6”，“農(nóng)村社會保障完善C7”得分較低。即墨區(qū)靈山鎮(zhèn)孟沙河社區(qū)從2019年3月開始，利用近兩個(gè)月時(shí)間，啟動鎮(zhèn)駐地周邊7個(gè)村莊、1 440戶居民、1 660余處住宅房屋的新型社區(qū)建設(shè)，土地退出流轉(zhuǎn)率達(dá)到100％，流轉(zhuǎn)土地12萬畝，增加了城市建設(shè)用地指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)了土地資源節(jié)約利用。即墨區(qū)靈山鎮(zhèn)政府將安置區(qū)之外的宅基地和耕地由地方政府統(tǒng)一規(guī)劃、招商引資，開發(fā)了“玫瑰小鎮(zhèn)”旅游業(yè)項(xiàng)目、“花鄉(xiāng)藥谷”田園綜合體項(xiàng)目，形成“龍頭企業(yè)+產(chǎn)業(yè)基地+合作社+農(nóng)戶”的發(fā)展模式，村民從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)中解放出來，轉(zhuǎn)入新型產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)宜居、富民增收的良好態(tài)勢，為全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略打造了齊魯樣板。但是農(nóng)民普遍對于社會保障滿意度不高。農(nóng)民對宅基地的依賴很大程度上基于宅基地的保障功能，退出宅基地后集體身份喪失，其將失去最基本的生活保障，如果沒有相配套的措施對農(nóng)民退出后的生活加以保障，農(nóng)民退出宅基地的意愿并不是很強(qiáng)烈。

（三）環(huán)境效益分析

環(huán)境效益在第一準(zhǔn)則層的權(quán)重為0205 4，綜合評分為7749分，分值較低。三個(gè)二級指標(biāo)中“基礎(chǔ)設(shè)施配套完善C8”和“鄉(xiāng)村規(guī)劃合理C9”綜合評分較高。2020年9月份安置房社區(qū)建設(shè)完成，通過竣工驗(yàn)收后10月份實(shí)施回遷，安置房均為精裝修，村民拎包入住。安置房社區(qū)內(nèi)配套建設(shè)幼兒園、生態(tài)公園、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站等服務(wù)設(shè)施。在為期一年半的建設(shè)過程中，靈山鎮(zhèn)同步推進(jìn)村莊合并，成立新村黨總支、村委會和經(jīng)濟(jì)組織，引入城市社區(qū)管理模式，組建物業(yè)管理機(jī)構(gòu)，創(chuàng)建社區(qū)網(wǎng)格工作中心，構(gòu)建起黨建引領(lǐng)社會治理新體系。在環(huán)境效益方面，分值比較低的是“鄉(xiāng)村文明建設(shè)C10”。由此可見，農(nóng)民退出宅基地上樓，是一種居住條件的改善，而農(nóng)民文明素質(zhì)的提升，則是一個(gè)長期的過程。

（四）管理利用狀況分析

管理利用狀況分析在第一準(zhǔn)則層的權(quán)重為0156 2，綜合評分為6552，分值最低。三個(gè)二級指標(biāo)中“農(nóng)民回遷率C11”分值較高。該地區(qū)農(nóng)民外出安置時(shí)間為18個(gè)月，除了個(gè)別老人自然減員外，其余人口回遷率高達(dá)100%，因此“農(nóng)民回遷率C11”分值較高?！盎剡w房利用率C12”“沿街底商利用率C13”分值較低。由于村民們都選擇了住房補(bǔ)償為主，貨幣補(bǔ)償為輔，每宗宅基地均補(bǔ)償了2～3套商品房，因此，回遷房利用率僅為35%，65%的回遷房是空置的。由于社區(qū)居民人數(shù)較少，消費(fèi)能力有限，整個(gè)回遷房社區(qū)集聚效應(yīng)不明顯，沿街底商的利用率僅為15%，85%的底商常年處于空置狀態(tài)，造成了資源的極大浪費(fèi)。農(nóng)民回遷率高，但回遷房及其經(jīng)濟(jì)性用房使用效率偏低也說明，一方面，在選擇補(bǔ)償方式時(shí)可合理引導(dǎo)居民根據(jù)家庭常住人口特點(diǎn)選擇合理補(bǔ)償方式；另一方面，在宅基地制度改革中，除滿足了農(nóng)民住房的剛性需求外，如何更好地根據(jù)當(dāng)?shù)匚幕?、村民家庭人口結(jié)構(gòu)特點(diǎn)、習(xí)慣習(xí)俗等開發(fā)適宜村民經(jīng)營的項(xiàng)目，保障農(nóng)民既能上樓居住，又能下樓工作，是要考慮的重要問題。

五、完善農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制的對策建議

（一）解決農(nóng)民退出宅基地后的就業(yè)問題

農(nóng)民退出宅基地上樓居住后，生活成本明顯升高，首先要解決的是就業(yè)問題。一份穩(wěn)定的工作不僅能夠維持生計(jì)，也有利于社區(qū)治安的穩(wěn)定。為農(nóng)民再就業(yè)提供更多機(jī)會，需要提供能夠適合農(nóng)民能力要求的崗位。要大力引進(jìn)勞動密集型產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)等吸納勞動力就業(yè)多的產(chǎn)業(yè)部門。根據(jù)市場需求，設(shè)立社區(qū)居民培訓(xùn)學(xué)校，免費(fèi)提供培訓(xùn)機(jī)會，提升農(nóng)民技能和素質(zhì)以適應(yīng)城鎮(zhèn)發(fā)展需要。從就業(yè)的角度上提升農(nóng)民的勞動技能，根據(jù)其就業(yè)意向，培訓(xùn)相關(guān)工作技能。同時(shí)，加強(qiáng)對農(nóng)民的職業(yè)教育，不斷提升農(nóng)民的擇業(yè)觀、就業(yè)觀和價(jià)值觀。

（二）完善社會保障機(jī)制以解除農(nóng)民的后顧之憂

農(nóng)民退出宅基地后一般有兩種去向：一種是留在農(nóng)村，另一種是進(jìn)入城市定居生活。不管是何種去向，都要完善社會保障機(jī)制，解除農(nóng)民的后顧之憂。對于留在農(nóng)村的居民，積極改進(jìn)農(nóng)村社會保險(xiǎn)制度，不僅僅局限于養(yǎng)老、醫(yī)療和低保，要?jiǎng)?chuàng)設(shè)更多的福利性保障制度，讓農(nóng)民在保障生存權(quán)的同時(shí)，擁有更高的生活質(zhì)量；對于進(jìn)入城市的居民，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，可通過一次性補(bǔ)繳等方式使農(nóng)村居民在進(jìn)城后能夠享受到與城市居民相同的社會保障。根據(jù)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的要求，進(jìn)城農(nóng)民社保范圍逐漸擴(kuò)大到就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老以及教育等方面，其子女可以享受到九年義務(wù)教育，貧困家庭則可以享受最低生活保障。

（三）大力發(fā)展鄉(xiāng)村文明以助力鄉(xiāng)村文化振興

鄉(xiāng)村文明建設(shè)具有先導(dǎo)和引擎作用。要加強(qiáng)社會主義鄉(xiāng)村文明建設(shè)，縮小新時(shí)代城鄉(xiāng)文化發(fā)展差距。鄉(xiāng)村文明能夠有效吸引城市要素資源向鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移，進(jìn)而促進(jìn)產(chǎn)業(yè)興旺，同時(shí)也為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)提供優(yōu)良的人文環(huán)境，實(shí)現(xiàn)生態(tài)宜居。鄉(xiāng)風(fēng)文明是生活富裕的重要內(nèi)涵，生活富裕不僅體現(xiàn)在物質(zhì)生活的提升，也體現(xiàn)在包括鄉(xiāng)風(fēng)文明在內(nèi)的精神生活的豐富。應(yīng)以社區(qū)為單位，開展社區(qū)文明規(guī)范養(yǎng)成教育，引導(dǎo)居民樹立公共生活意識、環(huán)保意識等，堅(jiān)決杜絕亂扔垃圾、電梯內(nèi)吸煙等不文明行為。另外，多開展社區(qū)文化活動，給居民提供交往、溝通的平臺，讓居民在參加活動過程中溝通思想、交流感情，形成和睦的鄰里關(guān)系和和諧的社區(qū)文化，增強(qiáng)對回遷房社區(qū)的歸屬感和認(rèn)同感，促進(jìn)鄉(xiāng)村文化振興。

（四）加大招商引資，積極盤活空置回遷房和商鋪

加大招商引資，通過優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)、優(yōu)質(zhì)資源吸引外來人口來本地就業(yè)創(chuàng)業(yè)，人口的增加必然導(dǎo)致對住房的需求增加，不論是租賃房屋還是買賣房屋，都會刺激存量回遷房和商鋪市場的發(fā)展。比如，可根據(jù)當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)土人情和地方特色，大力發(fā)展民宿。在尊重農(nóng)民意愿的前提下，多措并舉、有序盤活存量回遷房和商鋪，施以合理的設(shè)計(jì)、修繕和改造，為游客提供休閑度假、體驗(yàn)當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗文化和特色美食、購買農(nóng)副產(chǎn)品等服務(wù)，在解決農(nóng)民就業(yè)問題的同時(shí)也拓寬了農(nóng)民的增收渠道。

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