檔案治理工具的選擇偏好與優(yōu)化策略研究

常大偉 黃軒宇 吳若彤

摘 要：檔案治理工具是為解決檔案治理問題而采用的各種方法、策略和技術(shù)的集合。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和檔案業(yè)務(wù)生態(tài)變遷，檔案治理的復(fù)雜性進一步增加，對有效運用各種檔案治理工具提出了更高要求。當前，檔案治理工具應(yīng)用失衡情況較為顯著，即以規(guī)制性治理工具為主，其他類型的治理工具應(yīng)用頻次相對較低，制約了檔案治理工具的作用發(fā)揮。為此，需要及時調(diào)整規(guī)制性檔案治理工具在檔案治理中的應(yīng)用比重，拓展新型檔案治理工具在檔案治理中的應(yīng)用范圍，并立足檔案治理實踐不斷創(chuàng)新檔案治理工具的形式，提升檔案治理工具與檔案治理目標適應(yīng)水平，增強檔案治理工具與檔案治理場景的匹配程度。

關(guān)鍵詞：檔案治理；檔案治理工具；檔案治理效能

分類號：G271.6；G279.2

A study of selection Preferences and optimization strategies for Archival Management tools

Chang Dawei， Huang Xuanyu， Wu Ruotong

（ School of Information Management， Zhengzhou University， Zhengzhou， Henan 450001 ）

Abstract： Archival management tools are a collection of various methods， strategies and techniques used to solve archival management problems. With economic and social development and changes in the ecology of archival business， the complexity of archival management has further increased， placing higher demands on the effective use of various archival management tools. At present， the imbalance in the application of archival management tools is relatively significant， manifested by the predominance of regulatory management tools and the relatively low frequency of application of other types of management tools， which restricts the role of archival management tools. In this regard， it is necessary to adjust the proportion of regulatory archival management tools in archival management， expand the application scope of new archival management tools in archival management， and continuously innovate the form of archival management tools based on archival management practice to improve the level of adaptation of archival management tools to archival management goals and enhance the degree of matching between archival management tools and archival management scenarios.

Keywords： Archival Management； Archival Management Tools； Archival Management Effectiveness

中國式現(xiàn)代化作為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會主義現(xiàn)代化建設(shè)之路，既是基于國家治理在既往實踐中所取得的成就而得以形成，也須依靠國家治理在未來的演進而不斷成熟。可以說，國家治理是中國式現(xiàn)代化的核心主題。[1]檔案治理作為國家治理的重要組成部分，同樣肩負著以檔案治理現(xiàn)代化服務(wù)中國式現(xiàn)代化的歷史重任。檔案治理現(xiàn)代化是一項系統(tǒng)性工程，與檔案治理理念的塑造、檔案治理體系的完善、檔案治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、檔案治理規(guī)則的健全和檔案治理工具的選擇有著密切關(guān)系。[2]其中，作為檔案治理基本手段和具體措施的檔案治理工具，在檔案治理實踐中發(fā)揮著重要的規(guī)制、引導(dǎo)、激勵和疏解功能，是將檔案治理意圖轉(zhuǎn)化為檔案治理行為和檔案治理成效的關(guān)鍵變量。相關(guān)學(xué)者已經(jīng)意識到檔案治理工具在檔案治理現(xiàn)代化中的重要作用，并圍繞檔案治理工具的內(nèi)涵、形式、作用方式等進行了積極探討。例如，李宗富等認為檔案治理工具是檔案治理的方法、技術(shù)和手段，涵蓋檔案法律規(guī)范和各種現(xiàn)代技術(shù)[3]；金波等認為檔案治理工具在形式上主要有行政方式、法治方式、市場化方式和社會化方式[4]；李子林等指出國際檔案理事會主要借助檔案治理原則、檔案業(yè)務(wù)標準、檔案出版物和檔案項目資助等治理工具參與全球檔案治理[5]。但也應(yīng)該看到，現(xiàn)有成果尚未涉及檔案治理工具實踐應(yīng)用情況，對不同治理場景下如何選擇檔案治理工具以及如何提升檔案治理工具應(yīng)用效果等缺乏深入探討，不利于檔案治理工具的作用發(fā)揮。根據(jù)具體治理場景和治理時機，恰當?shù)剡x擇并合理地運用檔案治理工具，對提升檔案治理效能具有積極意義。為此，有必要對檔案治理工具的選擇與配置問題進行研究，以便在提升檔案治理工具運用能力的基礎(chǔ)上促進檔案治理現(xiàn)代化。

1 檔案治理工具的內(nèi)涵與構(gòu)成

檔案治理工具是“檔案治理”與“工具”的組合，具有兩方面的含義：其一，檔案治理工具與政府工具、政策工具等均屬于管理工具的范疇，都是為了解決特定社會問題而采用的一系列方法、策略或技術(shù)的集合；其二，檔案治理工具借鑒了依法治理、技術(shù)治理、整體性治理的新方法，吸納了多元主體互動、權(quán)利義務(wù)對等、公共利益導(dǎo)向的新理念，體現(xiàn)了檔案治理工具理性與價值理性的融合，是對傳統(tǒng)檔案事業(yè)管理工具的改良和超越。作為一種總體性的存在，治理工具在形式上體現(xiàn)為多元社會治理主體的行動工具的組合與協(xié)同，在實質(zhì)上體現(xiàn)為多樣化行動工具的高度統(tǒng)一。[6]這就決定了檔案治理工具不是一套單獨的方法或程序，而是蘊含了工具主義、價值關(guān)懷和技術(shù)理性的全新工具形態(tài)。根據(jù)檔案治理工具的價值特性，可將其劃分為規(guī)制性工具、社會性工具、文化性工具、經(jīng)濟性工具、信息技術(shù)性工具五大類。其中，規(guī)制性工具體現(xiàn)的是工具理性，強調(diào)政府權(quán)威和政治強制力，反映了檔案治理的法治化、有序性要求；社會性工具體現(xiàn)的是價值理性，關(guān)注社會參與和公共訴求，反映了檔案治理的社會化、互動性要求；文化性工具體現(xiàn)的是價值理性，突出人文精神和價值宣導(dǎo)，反映了檔案治理的人文關(guān)懷；經(jīng)濟性工具體現(xiàn)的是工具理性，強調(diào)市場機制和效益產(chǎn)出，反映了檔案治理的效能性特點；信息技術(shù)性工具體現(xiàn)的是工具理性，注重信息賦能和技術(shù)變革，反映了檔案治理的技術(shù)性和現(xiàn)代化特征。具體如下：

（1）規(guī)制性工具是對傳統(tǒng)檔案事業(yè)管理工具的繼承，如統(tǒng)籌規(guī)劃、行政執(zhí)法等方式，具有權(quán)威性高、控制力強、靈活性差、互動性弱的特點[7]，體現(xiàn)了檔案治理注重效率和成效的工具主義導(dǎo)向。根據(jù)規(guī)制性工具的具體內(nèi)容，又可以劃分為政策規(guī)劃、組織管理、制度建設(shè)三個子類。

（2）社會性工具是根據(jù)檔案治理場景社會化、治理主體多元化、治理方式互動化特點生成的治理工具，如社會力量參與、多主體協(xié)同等方式，體現(xiàn)了整體性治理和協(xié)同式治理的檔案事業(yè)發(fā)展思路。

（3）文化性工具是檔案治理主體在檔案治理過程中采取的具有文化屬性的各種方法和措施，具有文化傳遞、情感共鳴和道德教化的作用，如檔案文化服務(wù)、檔案宣傳教育等方式，體現(xiàn)了檔案治理注重人文關(guān)懷、彰顯文化意蘊的價值取向。

（4）經(jīng)濟性工具是檔案治理主體在檔案治理活動中采取的各種經(jīng)濟手段，具有競爭性、有償性特點，如檔案業(yè)務(wù)外包等方式，是市場經(jīng)濟環(huán)境下檔案治理工具的有機組成。

（5）信息技術(shù)性工具是檔案治理主體采取的各種基于現(xiàn)代信息技術(shù)的治理措施，如檔案信息化建設(shè)等方式。信息技術(shù)性工具是發(fā)展最迅速、應(yīng)用前景最廣泛的新型檔案治理工具。

2 檔案治理工具的選擇偏好分析

2.1 研究對象與研究方法說明

《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》[8]（下文簡稱《規(guī)劃》）作為中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的事關(guān)檔案事業(yè)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，為各項檔案工作的推進提供了清晰可行的路線圖。以《規(guī)劃》為研究對象能夠從國家層面把握檔案治理工具的選擇偏好，也為進一步剖析地方檔案治理工具的應(yīng)用情況提供范本。

長期以來，我國政策的分析范式以規(guī)范性研究為主，研究結(jié)論有很強的主觀性。政策量化分析更加強調(diào)運用科學(xué)方法揭示公共政策的相關(guān)規(guī)律，有助于提升政策研究的科學(xué)性和規(guī)范性。[9]因此，本研究采用政策量化分析的方法對《規(guī)劃》相關(guān)內(nèi)容進行編碼、統(tǒng)計和結(jié)果分析。

2.2 政策文本編碼

《規(guī)劃》第三部分從檔案治理體系建設(shè)、檔案資源體系建設(shè)、檔案利用體系建設(shè)、檔案安全體系建設(shè)、檔案信息化建設(shè)、檔案科技創(chuàng)新、檔案人才培養(yǎng)、檔案對外交流合作八個方面明確了檔案工作的主要任務(wù)，是“十四五”時期檔案治理的重點領(lǐng)域和具體場景。檔案治理場景是檔案治理工具發(fā)揮作用的具體場域?？紤]到不同治理場景在治理內(nèi)容、治理方式和治理策略上存在較大差異，治理工具的選擇也會有所不同。因此，結(jié)合檔案治理的具體場景分析檔案治理工具的應(yīng)用情況，能夠更細致地考察檔案治理工具的選擇偏好及其實踐表現(xiàn)。具體而言，本研究以句子為最小分析單元，對檔案治理體系建設(shè)等八個治理場景的任務(wù)內(nèi)容進行編碼，共獲得134個政策文本分析單元（如表1所示）。

2.3 檔案治理工具選擇偏好的統(tǒng)計與量化分析

基于上述政策文本編碼結(jié)果，對不同檔案治理場景下檔案治理工具的應(yīng)用情況統(tǒng)計匯總后，得到如下結(jié)果（如表2所示）。

從表2可以看出，檔案治理主體在選擇和應(yīng)用檔案治理工具方面存在明顯的偏好，即以規(guī)制性治理工具為主，其他類型的治理工具應(yīng)用頻次相對較低。

（1）具有強制性特征的規(guī)制性檔案治理工具是檔案治理的首要選擇

從檔案治理工具的應(yīng)用占比來看，規(guī)制性檔案治理工具的應(yīng)用比例高達76.11%，而社會性、文化性、經(jīng)濟性、信息技術(shù)性檔案治理工具的應(yīng)用比例僅為23.89%；從檔案治理工具的應(yīng)用場景來看，規(guī)制性檔案治理工具在檔案治理體系建設(shè)、檔案資源體系建設(shè)、檔案安全體系建設(shè)、檔案信息化建設(shè)、檔案科技創(chuàng)新、檔案人才隊伍建設(shè)中的應(yīng)用比例分別為85.71%、75%、88.24%、80.95%、71.43%、80%。兩個視角的數(shù)據(jù)表明，規(guī)制性檔案治理工具是檔案治理的首要選擇。這說明現(xiàn)階段檔案治理主體對于應(yīng)用規(guī)制性治理工具的依賴程度過高，過于強調(diào)采用行政、法律等傳統(tǒng)硬性治理手段對檔案事業(yè)進行統(tǒng)籌規(guī)劃與發(fā)展布局，對于規(guī)制性檔案治理工具靈活性差、互動性弱的缺點認識不夠到位。

從三類規(guī)制性檔案治理工具的具體應(yīng)用情況來看，最受關(guān)注的是發(fā)展規(guī)劃型和組織管理型治理工具，應(yīng)用占比分別達到了29.85%和29.10%。這體現(xiàn)了檔案治理主體對于我國未來檔案事業(yè)發(fā)展趨向與預(yù)期建設(shè)成果的重視，彰顯了發(fā)展的基本訴求，也表現(xiàn)出檔案治理主體對于優(yōu)化檔案治理組織形式和管理模式的迫切需求，從側(cè)面反映出現(xiàn)階段我國檔案治理的管理機制與行政監(jiān)督方式還存在較大的優(yōu)化空間，治理效能有待進一步提升。同時，制度建設(shè)型治理工具的應(yīng)用占比也達到了17.16%的較高水平，說明圍繞檔案治理的法律規(guī)范體系建設(shè)也是當前檔案事業(yè)發(fā)展的重要任務(wù)之一。

（2）社會性、文化性、經(jīng)濟性等柔性檔案治理工具應(yīng)用頻次過低

從檔案治理工具的應(yīng)用占比來看，社會性、文化性、經(jīng)濟性等柔性檔案治理工具的應(yīng)用比例均不足10%，其中社會性檔案治理工具的應(yīng)用比例為8.96%，文化性和經(jīng)濟性檔案治理工具則只有2.24%和0.75%；從檔案治理工具的應(yīng)用場景來看，社會性、文化性、經(jīng)濟性等柔性檔案治理工具在檔案安全體系建設(shè)、檔案信息化建設(shè)、檔案科技創(chuàng)新三個治理場景中的應(yīng)用頻次均為0，在檔案治理體系建設(shè)、檔案資源體系建設(shè)、檔案人才隊伍建設(shè)等治理場景中的應(yīng)用比例也均在10%左右。這表明現(xiàn)階段社會性、文化性、經(jīng)濟性等柔性檔案治理工具應(yīng)用頻次過低，各類檔案治理工具在應(yīng)用上存在明顯的失衡情況。這種情況出現(xiàn)的原因可能是多方面的，如檔案主管部門鼓勵和吸納社會力量參與檔案事業(yè)建設(shè)的意愿仍然不夠強烈，對社會力量在檔案治理中的積極作用認識不足；對輿論引導(dǎo)、文化服務(wù)、公共教育、社會傳播等柔性檔案治理工具的關(guān)注程度較低，未能重視文化軟實力在檔案治理中的價值和作用；從經(jīng)濟調(diào)節(jié)角度審視檔案治理活動不夠充分，對檔案治理中的市場參與問題仍有顧慮，等等。

（3）作為新型檔案治理工具的信息技術(shù)性工具日益受到青睞

從檔案治理工具的應(yīng)用占比來看，信息與技術(shù)性檔案治理工具的應(yīng)用比例為11.94%，應(yīng)用頻次明顯高于社會性、文化性和經(jīng)濟性檔案治理工具，成為規(guī)制性檔案治理工具之外的另一重要治理工具；從檔案治理工具的應(yīng)用場景來看，信息技術(shù)性檔案治理工具被廣泛應(yīng)用于檔案治理體系建設(shè)、檔案資源體系建設(shè)、檔案利用體系建設(shè)、檔案安全體系建設(shè)、檔案信息化建設(shè)、檔案科技創(chuàng)新、檔案人才培養(yǎng)等七個治理場景，在檔案信息化建設(shè)中的應(yīng)用比例更是接近20%。這說明隨著技術(shù)社會的到來和檔案信息化戰(zhàn)略的推進，作為新型檔案治理工具的信息技術(shù)性工具正日益受到檔案治理主體的青睞。

3 檔案治理工具的優(yōu)化配置與發(fā)展策略

充分發(fā)揮檔案治理工具的規(guī)制與調(diào)節(jié)作用，對提升檔案治理效能、促進檔案治理現(xiàn)代化有著積極作用。因此，一方面要針對當前檔案治理工具應(yīng)用失衡的問題，及時調(diào)整規(guī)制性檔案治理工具在檔案治理中的應(yīng)用比重，拓展新型檔案治理工具在檔案治理中的應(yīng)用范圍；另一方面，還需要立足檔案治理實踐不斷創(chuàng)新檔案治理工具形式，提升檔案治理工具與檔案治理目標適應(yīng)水平，增強檔案治理工具與檔案治理場景的匹配程度。

3.1 調(diào)整規(guī)制性檔案治理工具在檔案治理中的應(yīng)用比重

規(guī)制性檔案治理工具主要是通過法律法規(guī)、行政規(guī)章等強制性手段，對檔案事業(yè)發(fā)展進行統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理。對規(guī)制性檔案治理工具的過度依賴可能導(dǎo)致檔案治理模式逐步走向僵化，對檔案治理的創(chuàng)新性、靈活性與適應(yīng)性產(chǎn)生負面影響。為此，需要調(diào)整規(guī)制性檔案治理工具在治理中的應(yīng)用比重，以便拓展柔性檔案治理工具的應(yīng)用范圍。具體而言，既要調(diào)整和優(yōu)化檔案治理工具的應(yīng)用結(jié)構(gòu)，合理提升社會性、文化性、經(jīng)濟性治理工具在檔案治理中的應(yīng)用強度，從而改善檔案治理工具應(yīng)用失衡的情況；也應(yīng)結(jié)合治理場景和治理需求合理確定硬性檔案治理工具的應(yīng)用范圍，減少規(guī)制性檔案治理工具在檔案文化教育、檔案科技創(chuàng)新、檔案人才隊伍建設(shè)等領(lǐng)域的應(yīng)用比重，而以柔性檔案治理工具為主要調(diào)節(jié)方式。

3.2 拓展新型檔案治理工具在檔案治理中的應(yīng)用范圍

新型檔案治理工具是以信息技術(shù)性工具為代表的檔案治理工具，具有交互性強、傳播效率高、技術(shù)密度大等特征，是發(fā)展速率最快、應(yīng)用前景最廣的治理工具。技術(shù)社會語境下，通過技術(shù)賦能的方式促進傳統(tǒng)組織架構(gòu)、管控模式、業(yè)務(wù)流程、治理資源的優(yōu)化整合，從而激發(fā)組織潛能、提高組織行動能力和行動效率的模式，日益受到人們的重視。[10]但是從實踐情況來看，現(xiàn)階段新型檔案治理工具在檔案治理中的應(yīng)用范圍較窄、應(yīng)用頻次較低，制約了新型治理工具在檔案治理中的技術(shù)優(yōu)勢發(fā)揮。為此，一方面要不斷加強檔案信息公開、檔案宣傳等信息性工具在檔案治理體系建設(shè)、檔案利用服務(wù)體系建設(shè)等治理場景中的應(yīng)用，從而打破信息傳播壁壘，推動檔案信息傳播和檔案資源共享；另一方面，應(yīng)進一步拓展區(qū)塊鏈、云存儲、自然語言處理等技術(shù)性治理工具在檔案安全體系建設(shè)、檔案信息化建設(shè)、檔案科技創(chuàng)新等治理場景中的應(yīng)用范圍，實現(xiàn)以技術(shù)變革推動檔案治理現(xiàn)代化。

3.3 立足檔案治理實踐創(chuàng)新檔案治理工具的形式

治理工具箱本身是一個在政策目標導(dǎo)向下的開放而動態(tài)的組合。[11]隨著檔案治理實踐的發(fā)展，新的治理問題與治理困境也會層出不窮，檔案治理工具也要及時地調(diào)整、優(yōu)化和更新。為此，一方面，要健全檔案治理工具效能評估機制，對檔案治理工具的應(yīng)用情況進行全面科學(xué)的評價，并根據(jù)評價結(jié)果適時淘汰效果差、適用性弱的檔案治理工具；另一方面，需要關(guān)注相關(guān)領(lǐng)域治理工具的發(fā)展態(tài)勢和應(yīng)用情況，及時引進高效能的治理工具，不斷豐富檔案治理的手段。與此同時，單一的檔案治理工具難以適應(yīng)多樣的檔案治理問題，只有結(jié)合治理工具的特點和優(yōu)勢，對治理工具進行組合應(yīng)用，才能產(chǎn)生較好的治理效果。因此，優(yōu)化檔案治理工具的組成結(jié)構(gòu)和搭配方式，也是創(chuàng)新檔案治理工具形式的重要途徑。

3.4 提升檔案治理工具與檔案治理目標的適應(yīng)水平

檔案治理的目標在于形成法治化、民主化、高效化、有序化的檔案治理格局。[12]不同的檔案治理目標在治理工具的應(yīng)用上各有側(cè)重，如檔案治理法治化和有序化目標的實現(xiàn)更加依賴規(guī)制性治理工具的應(yīng)用，檔案治理民主化目標的實現(xiàn)更加側(cè)重社會性和文化性治理工具的應(yīng)用，檔案治理高效化治理目標的實現(xiàn)更加強調(diào)信息技術(shù)性治理工具的應(yīng)用?？梢哉f，檔案治理工具作為連接檔案治理目標與檔案治理實踐的橋梁，在檔案治理目標的實現(xiàn)過程中發(fā)揮著重要的媒介作用。為了促進檔案治理目標的實現(xiàn)，就需要提升檔案治理與檔案治理目標的契合程度和適應(yīng)水平。因此，需要根據(jù)具體的檔案治理目標合理選擇和靈活搭配相應(yīng)的檔案治理工具，充分發(fā)揮各類檔案治理工具的比較優(yōu)勢，因地制宜地推進相關(guān)活動。

3.5 增強檔案治理工具與檔案治理場景的匹配程度

檔案治理具有復(fù)雜性和系統(tǒng)性特征，其外在表現(xiàn)就是檔案治理場景的多樣化，如檔案治理體系建設(shè)、檔案資源體系建設(shè)、檔案安全體系建設(shè)等，這都是檔案治理的具體場景。不同檔案治理場景在治理目標、治理對象和治理方式上存在較大差異。為了充分發(fā)揮檔案治理工具的功能和作用，就需要增強檔案治理工具與檔案治理場景的匹配程度。例如，在檔案治理體系建設(shè)過程中，除了強化發(fā)展規(guī)劃型、制度建設(shè)型治理工具的應(yīng)用，還需要結(jié)合檔案治理民主化、參與式的實踐特點，增強社會性檔案治理工具的應(yīng)用；在檔案信息化建設(shè)過程中，應(yīng)特別注重信息技術(shù)性治理工具的應(yīng)用，并適當加強制度建設(shè)型治理工具的應(yīng)用，以便提升檔案信息化建設(shè)的規(guī)范化和制度化水平；在檔案對外交流合作過程中，應(yīng)突出文化性治理工具的應(yīng)用，從而更好地宣傳國家形象、服務(wù)中國的國際話語權(quán)建構(gòu)。

*本文系國家社科基金一般項目“檔案治理生態(tài)系統(tǒng)優(yōu)化及治理效能提升研究”（項目編號：22BTQ108）階段性研究成果。

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