長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略下民生檔案資源共享的調(diào)研與思考

王恒 王來剛 朱夢亭

伴隨著數(shù)字化的發(fā)展，建立橫向、縱向聯(lián)結(jié)的信息資源共享平臺已成為建設(shè)數(shù)字政府的必然要求，打破地域、部門的限制，實現(xiàn)數(shù)據(jù)信息的共享利用，也已成為所有檔案人的共識。近年來，隨著長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略的深入推進，滬、蘇、浙、皖三省一市檔案部門不斷加強合作，在民生檔案跨地域共享利用上率先有了探索與實踐?；诖?，蘇州市吳江區(qū)檔案館與民進吳江區(qū)基層委成立聯(lián)合課題組，通過實地調(diào)研，對深化民生檔案資源共享利用提出一些想法和建議，以期更好地推進區(qū)域民生事業(yè)發(fā)展。

一、 吳江區(qū)民生檔案資源建設(shè)及共享利用現(xiàn)狀

1. 民生檔案資源管理日益規(guī)范

隨著檔案工作力度的加大，社會檔案意識逐漸增強，各項基礎(chǔ)工作穩(wěn)步提升。2021年12月，《蘇州市吳江區(qū)“十四五”檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》（吳辦〔2021〕81號）發(fā)布，指出要構(gòu)建全區(qū)民生檔案數(shù)據(jù)共享熱力圖，實現(xiàn)民生檔案數(shù)據(jù)整合，拓展共享服務(wù)渠道向移動端延伸，對民生檔案開發(fā)利用作了全面部署。各部門檔案保管條件也不斷提升，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、部分涉民部門建立了專門的檔案室，配有防火、防盜設(shè)施檔案柜、密集架等裝具，配備了專（兼）職檔案管理人員，對本單位檔案做到有專人收集整理。全區(qū)每年舉辦各類業(yè)務(wù)培訓(xùn)，覆蓋區(qū)級部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）檔案工作人員。

2. 民生檔案資源體系逐步完善

國家檔案局出臺的《關(guān)于加強民生檔案工作的意見》（檔發(fā)〔2007〕12號），為民生檔案資源建設(shè)指明了具體目標和方向，要求各級檔案部門努力建立覆蓋人民群眾的檔案資源體系，確保民生檔案齊全完整。吳江區(qū)檔案部門及涉民單位以民生需求為導(dǎo)向，不斷整合各類民生檔案資源，現(xiàn)存有養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險檔案、就業(yè)檔案、學(xué)籍檔案、社會救助檔案、殘疾人檔案、婚姻登記檔案、退伍軍人檔案、出生醫(yī)學(xué)證明檔案、土地承包和流轉(zhuǎn)檔案、地籍檔案等50余種民生檔案，并已基本完成數(shù)字化掃描。其中區(qū)檔案館現(xiàn)存11種37.1萬卷民生檔案，占館藏檔案總量的45%左右，年均接待利用者8000人次，調(diào)閱利用檔案近萬卷；還建有吳江圖片中心，保存了反映社會發(fā)展、鄉(xiāng)村記憶等民生領(lǐng)域的照片36463張，建成了多門類、多載體的民生檔案資源體系。

3. 民生檔案資源共享效果顯著

在民生檔案資源共享上，吳江區(qū)主要以跨部門利用和跨館利用兩種模式開展?？绮块T利用主要是指民生檔案資源在區(qū)域范圍內(nèi)構(gòu)建統(tǒng)一的利用平臺，提供民生檔案查詢服務(wù)。例如區(qū)檔案館建成的吳江區(qū)數(shù)字檔案室平臺，有效整合了館藏民生檔案資源，在安全、保密的前提下打破空間和權(quán)屬界限，將查詢權(quán)限授予9個區(qū)鎮(zhèn)、4個街道和吳江公證處，實現(xiàn)婚姻檔案、獨生子女檔案、出生醫(yī)學(xué)證明檔案三類民生檔案的信息共享。區(qū)住建局也將32.1萬卷建設(shè)工程檔案數(shù)據(jù)共享至部分區(qū)鎮(zhèn)行政服務(wù)窗口，初步滿足了民生檔案的利用需求?？琊^利用是指綜合檔案館之間構(gòu)建統(tǒng)一的利用平臺，提供民生檔案查詢服務(wù)。2018年3月，上海、江蘇、浙江、安徽三省一市檔案部門正式簽署開展民生檔案“異地查檔、便民服務(wù)”工作合作協(xié)議，相關(guān)辦事指南、業(yè)務(wù)手冊也相繼出臺，“異地查檔、便民服務(wù)”覆蓋三省一市345家綜合檔案館，吳江區(qū)居民可通過長三角政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”網(wǎng)站或江蘇政務(wù)服務(wù)網(wǎng)遠程跨館利用婚姻登記、獨生子女證明兩類民生檔案。2019年5月15日，區(qū)檔案館受理辦結(jié)首件長三角地區(qū)民生檔案“異地查檔、便民服務(wù)”事項，至今已累計受理辦結(jié)22項。

二、 民生檔案資源共享面臨的問題與挑戰(zhàn)

1. 觀念束縛制約檔案資源建設(shè)

一是對檔案工作重視不足。檔案工作是一項長期的、復(fù)雜而艱巨的工作，往往很難有直接的經(jīng)濟效益，有的單位受急功近利心理的影響，對檔案工作不關(guān)注、不了解，甚至認為檔案可有可無，未將關(guān)系群眾切身利益的材料納入歸檔范圍。有的單位檔案人員變換頻繁或兼職過多，沒有足夠時間從事檔案工作，致使檔案損壞、遺失等現(xiàn)象時有發(fā)生。二是對民生檔案概念認識不清。民生檔案包括各類與民生有關(guān)的專門檔案，是黨和政府保障民生、改善民生的好幫手。但有一些部門對此認識不清，例如：認為民生檔案只是就業(yè)、教育、社保幾種檔案，其他檔案不是民生檔案；把民生檔案數(shù)據(jù)視作單位資產(chǎn)，不愿意共享利用。另外，民生檔案一般由各科室形成，有的科室為了自己“隨用隨找”，未向單位檔案室及時移交，更難共享利用了。三是對檔案開放利用存在封閉保守思想。存在利用危險、保密保險的觀念，擔(dān)心數(shù)據(jù)共享存在安全隱患，認為封閉比開放更安全，不愿意共享利用。

2. 信息化建設(shè)有待持續(xù)推進

一是數(shù)字化工作質(zhì)量不高。檔案數(shù)字化已經(jīng)成為一種趨勢，各單位的數(shù)字化工作有序開展，但離人民群眾對民生檔案的需求還存在一定差距。一方面，民生檔案數(shù)量增長較快，而數(shù)字化進度普遍滯后；另一方面，隨著檔案工作專業(yè)化程度日益增強和技術(shù)的快速更新，絕大部分單位都采取外包形式開展數(shù)字化加工，這種形式一定程度上能提高工作效率，而外包公司不論大小都是以營利為目的，比起質(zhì)量更注重速度和數(shù)量，部分發(fā)包單位在業(yè)務(wù)外包之后當(dāng)起甩手掌柜，缺乏監(jiān)督檢查，數(shù)字化質(zhì)量參差不齊。二是安全管控技術(shù)不完善。民生檔案涉及企業(yè)經(jīng)濟利益、公民個人隱私，查詢和利用較為敏感，稍有不慎便會影響公眾權(quán)益，因此在利用過程中安全管理和技術(shù)保護方面不可忽視。同時，近年來針對政務(wù)服務(wù)平臺的攻擊日趨增多，互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)中心或民生檔案遠程平臺服務(wù)器受到攻擊的事件時有發(fā)生，數(shù)據(jù)在利用過程中也存在泄露風(fēng)險。

3. 共享開放機制不健全

一是管理主體多樣。民生檔案門類較多，負責(zé)保管的部門也很多，吳江區(qū)50余種民生檔案被分散保存在不同單位，一部分保存在區(qū)檔案館，一部分保存在教育、民政、衛(wèi)健、住建等涉民部門，還有一部分保存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）等基層單位，要實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享需要各部門通力配合和有力協(xié)調(diào)，但是當(dāng)前館際、涉民部門和檔案部門之間都缺乏交流合作和信息共享。二是數(shù)據(jù)系統(tǒng)平臺各自為政。在江蘇推進政府服務(wù)“一網(wǎng)通辦”背景下，各部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)形成了大量的民生檔案數(shù)據(jù)，這些信息系統(tǒng)相對獨立。出于安全或管理上的考慮，條線部門數(shù)據(jù)大都歸集在省、市級部門，調(diào)用數(shù)據(jù)需要通過大數(shù)據(jù)局層層溝通協(xié)調(diào)；同級數(shù)據(jù)由于共享的標準、范圍、途徑、模式不盡相同，對接協(xié)調(diào)也有困難，影響了民生檔案數(shù)據(jù)的共享利用。三是資源共享程度不高。吳江區(qū)民生檔案數(shù)據(jù)共享雖然已取得了一定的成效，但是在示范區(qū)內(nèi)與青浦、嘉善兩地還有一定差距。例如在共享內(nèi)涵上，跨部門和跨館共享利用范圍集中在婚姻、獨生子女、出生醫(yī)學(xué)證明三類利用率較高的民生檔案，而嘉善縣檔案館省內(nèi)跨館聯(lián)動查檔范圍包括干部檔案、學(xué)籍檔案、農(nóng)村建房審批檔案、公證檔案等13種檔案。在共享的方式上還無法通過移動端或者網(wǎng)頁端查檔，浙江有“浙江檔案服務(wù)網(wǎng)”“浙里辦”手機APP，上海則是開通了“隨申辦”移動端、微信小程序、支付寶小程序等，均實現(xiàn)了“掌上查檔”。

三、 加快民生檔案資源共享利用的實現(xiàn)途徑

1. 培養(yǎng)民生檔案共享利用理念

一要強化檔案工作力度。檔案數(shù)據(jù)的有效共享，最為關(guān)鍵的是提高對檔案工作的重視程度，要強化對檔案法規(guī)、檔案知識的學(xué)習(xí)貫徹，將新修訂《檔案法》等納入黨委（黨組）理論中心組學(xué)習(xí)、區(qū)委黨校（行政學(xué)院）主體班次教育培訓(xùn)內(nèi)容，不斷增強黨員干部的檔案意識。二要培養(yǎng)共享開放理念。民生檔案數(shù)據(jù)是各部門在職能活動中形成的與民生息息相關(guān)的原始記錄，不僅具有信息參考價值，還具有社會認可的憑證價值，要牢固樹立共享利用理念，推動民生檔案工作從重保管向重開發(fā)利用轉(zhuǎn)變。三要增強社會檔案意識。沒有社會的積極參與，檔案資源共享只能是一句空話，要抓住國際檔案日、蘇州檔案日等時間節(jié)點，組織開展檔案宣傳進機關(guān)、進鄉(xiāng)村、進社區(qū)、進學(xué)校、進企業(yè)……提高檔案利用和管理的宣傳力度，增強社會群眾共建共享檔案資源的積極性和自覺性，只有這樣，才能發(fā)揮檔案資源的最大價值。

2. 建立健全民生檔案資源體系

一是拓寬民生檔案利用門類。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，民生檔案門類會逐漸增多，各相關(guān)部門要及時跟進，以民眾的現(xiàn)實需求為引導(dǎo)，不斷豐富可利用門類。檔案部門要積極調(diào)整進館范圍，主動協(xié)調(diào)，把利用率較高的民生檔案按時或提前接收進館，充分發(fā)揮檔案保管主渠道作用。二是提升民生檔案質(zhì)量。優(yōu)質(zhì)才能利用便捷，用好才能彰顯價值。各部門必須規(guī)范檔案收集、整理、移交、接收、鑒定、利用等環(huán)節(jié)，有效提升民生檔案資源質(zhì)量。檔案部門要主動對接涉民部門，依托檔案工作檢查評價、檔案行政執(zhí)法等抓手把好關(guān)，開展現(xiàn)場業(yè)務(wù)指導(dǎo)。三是規(guī)范數(shù)字化外包。吳江區(qū)正在開展檔案中介服務(wù)備案登記，研究制定并向進館單位推廣檔案質(zhì)檢服務(wù)、檔案整理和數(shù)字化服務(wù)協(xié)議范本，量化人員隊伍、設(shè)施設(shè)備、數(shù)據(jù)質(zhì)量和安全等方面指標，以期提升檔案服務(wù)業(yè)質(zhì)量和水平。但是，要進一步提高數(shù)字化質(zhì)量更需要業(yè)務(wù)發(fā)包方加強過程管理，建立質(zhì)量抽查評估機制，開展成果驗收，及時查出漏洞并彌補修正。

3. 完善民生檔案開放共享工作機制

一要強化組織協(xié)調(diào)。民生檔案產(chǎn)生主體較多，要實現(xiàn)共享利用，不能是檔案部門的單打獨斗，需要相關(guān)部門共同參與。要在檔案部門之間、檔案部門與涉民部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）之間建立有效聯(lián)結(jié)，通過專門領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)、檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門、技術(shù)團隊的有力支撐和涉民部門的配合，形成上下聯(lián)動、左右互動和里外齊動的開放共享工作機制，共同研究民生檔案利用工作。二要建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)交換平臺。自上而下制定出臺民生檔案數(shù)據(jù)存儲、加工標準，通過統(tǒng)一管控加速各部門之間業(yè)務(wù)的協(xié)同發(fā)展?？梢曰趨墙?wù)服務(wù)網(wǎng)等構(gòu)建數(shù)據(jù)交換共享平臺，集成各部門可共享利用的民生檔案數(shù)據(jù)，做到能快速響應(yīng)需求、提供多樣化的檔案信息服務(wù)，實現(xiàn)一點受理，全區(qū)通查。三要推動科技創(chuàng)新。積極推動檔案工作與移動互聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)等融合發(fā)展，通過使用電子簽章，解決跨館查檔后異地出證問題，實現(xiàn)民生檔案遠程共享查閱。加快移動設(shè)備互動平臺建設(shè)，通過江蘇政務(wù)服務(wù)網(wǎng)、“蘇周到”APP、微信小程序等在線檔案查詢，實現(xiàn)足不出戶便可滿足利用需求，進而提高辦事效率。

4. 嚴守信息安全底線

一是健全管理制度。要從管理和技術(shù)角度，從查檔者提出申請到電子簽章出證各環(huán)節(jié)，分析和梳理安全管控方面的關(guān)鍵點、風(fēng)險點，并結(jié)合國家有關(guān)要求研究制定規(guī)范標準。尤其要對使用范圍和使用權(quán)限嚴格把關(guān)，切實提高民生檔案管理利用的科學(xué)化、制度化、規(guī)范化水平。二是強化安全意識。要繃緊網(wǎng)絡(luò)安全這根弦，加大對建立防火墻、防范網(wǎng)絡(luò)入侵和網(wǎng)絡(luò)病毒的技術(shù)投入。通過電子加密、電子印章及數(shù)字簽名等身份認證技術(shù)，對傳輸數(shù)據(jù)進行加密處理，確保信息傳輸過程中的安全性及真實性。

實現(xiàn)民生檔案資源共享，是貫徹落實習(xí)近平總書記對檔案工作“四個好”“兩個服務(wù)”重要批示精神的具體體現(xiàn)，也是檔案部門履行為黨管檔、為國守史、為民服務(wù)職責(zé)的生動實踐。吳江區(qū)將繼續(xù)堅持以群眾需求為中心，深化檔案數(shù)據(jù)共建共享，實現(xiàn)跨館、跨部門的共享利用，讓廣大人民群眾更多更好地共享檔案事業(yè)發(fā)展成果。