京津冀生活垃圾區(qū)域統(tǒng)籌管理問題與對策*

馬星宇，王騰旭，楊思成，耿 超，薛玉偉，劉 赫

（1.中國城市建設(shè)研究院有限公司，北京 100120；2.中國市政工程華北設(shè)計研究總院有限公司北京分公司，北京 100081；3.中城院（北京）環(huán)境科技股份有限公司，北京 100120；4.中國消防救援學(xué)院，北京 102202；5.清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院，北京 100084）

1 引言

生活垃圾區(qū)域統(tǒng)籌管理的概念由來已久，由于生活垃圾處理設(shè)施規(guī)模過小則污染物和溫室氣體難以得到有效控制，且無法產(chǎn)生規(guī)模效益，故理論上需要在一定區(qū)域范圍內(nèi)統(tǒng)籌考慮垃圾處理設(shè)施的規(guī)劃和建設(shè)。已有研究表明區(qū)域合作可以顯著降低垃圾管理等公共服務(wù)的財政成本［1］，且垃圾管理相比于其他公共服務(wù)，區(qū)域統(tǒng)籌方式帶來的效益更高［2］。在我國屬地責(zé)任制的管理背景下，環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施專項規(guī)劃工作僅在行政區(qū)地理邊界范圍內(nèi)開展，而不考慮毗鄰城市的設(shè)施規(guī)劃情況，這不可避免地導(dǎo)致很多省市邊界地區(qū)的生活垃圾處理設(shè)施在區(qū)域范圍內(nèi)無法得到合理利用。

生活垃圾區(qū)域統(tǒng)籌管理在世界上其他國家和地區(qū)有過很多成功案例。例如荷蘭的Afval Energie Bedrijf（AEB，廢物能源公司）垃圾處理廠每年處理本國及歐洲其他國家的廢物1.40 × 106t；日本的不同城市通過部分事務(wù)協(xié)會（Partial Affairs Associations）或廣域組合（Wide Area Unions）參與生活垃圾區(qū)域統(tǒng)籌管理來滿足國家環(huán)保要求；泰國普吉府通過與周圍17 個地區(qū)政府簽訂協(xié)議，收集并處理這些地區(qū)的垃圾［3］。中國也有過對生活垃圾區(qū)域統(tǒng)籌的嘗試但多數(shù)是省內(nèi)統(tǒng)籌［4-5］，調(diào)研發(fā)現(xiàn)多數(shù)項目后續(xù)并未順利實施。過往的失敗案例說明各級政府的引導(dǎo)和規(guī)范化的契約機制方能為項目落地奠定良好基礎(chǔ)，長效機制的建立和鄰避問題的妥善解決是保障區(qū)域統(tǒng)籌模式實施的前提條件，先行實施區(qū)域統(tǒng)籌的應(yīng)急機制可以作為全面區(qū)域統(tǒng)籌有效、可行的第一步。

京津冀地區(qū)地緣相近、交通相鄰、文化相似，長期以來形成了緊密的經(jīng)濟聯(lián)系與文化交融，由于受到行政體制的約束，京津冀三地在環(huán)衛(wèi)規(guī)劃、資源配置、協(xié)同聯(lián)動、能力互補等方面，一直沒有形成良好的區(qū)域合作和地域分工格局，造成了資源浪費和環(huán)境污染問題。近年來，三地響應(yīng)政府號召，均規(guī)劃和新建了較多生活垃圾處理設(shè)施，導(dǎo)致當(dāng)前垃圾焚燒能力盈余。與此同時，三地均面臨著絕大多數(shù)生活垃圾填埋場已趨于飽和，生活垃圾處理設(shè)施布局不均衡、新建生活垃圾處理設(shè)施選址難、縣級城市收運能力差、末端設(shè)施不能完全滿足分類處理等垃圾管理難題。在此背景下，開展京津冀生活垃圾區(qū)域統(tǒng)籌收運和處理，有利于實現(xiàn)三地設(shè)施共享，提高設(shè)施利用效率；有利于擇優(yōu)選擇處理方式，提高資源化利用水平；有利于統(tǒng)一質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，提高收運處理管理水平。生活垃圾區(qū)域統(tǒng)籌管理是京津冀生活垃圾優(yōu)化全鏈條管理的必要條件和發(fā)展方向。

2 京津冀生活垃圾管理現(xiàn)狀分析

京津冀地區(qū)的生活垃圾區(qū)域統(tǒng)籌管理方案需要對三地各區(qū)縣的生活垃圾產(chǎn)生量、分類情況、垃圾處理設(shè)施情況及收運路線等進(jìn)行深度調(diào)研和謹(jǐn)慎論證，本研究僅從宏觀層面討論了三地生活垃圾管理現(xiàn)狀并說明開展進(jìn)一步研究的必要性。

京津兩地人口分布高度密集，稀缺的土地給生活垃圾處理設(shè)施用地選擇增大了難度。河北省人口密度是北京和天津的60%和67%（表1），相對于京津地區(qū)而言新建設(shè)施選址余地較大。根據(jù)三地垃圾處理設(shè)施規(guī)劃文件，北京和天津?qū)⒅匕l(fā)展已有設(shè)施的擴建，河北省將重點發(fā)展新建設(shè)施。河北省規(guī)劃2020 年前建設(shè)82 座垃圾處理設(shè)施［6］，并在2022 年6 月已建成7.0 × 104t/d 的垃圾焚燒處理規(guī)模。天津市常住人口遠(yuǎn)低于北京（表1），但2020 年北京市和天津市建成焚燒處理規(guī)模均達(dá)到1.7 × 104t/d，北京2025 年焚燒處理能力預(yù)計達(dá)到2.2 × 104t/d 以上［7］。我國同行報道北京市2019 年生活垃圾中廚余垃圾平均占比約為56.11%，預(yù)測焚燒量將在幾年后減量20%～30%，長期的低負(fù)荷運行將降低垃圾焚燒廠的經(jīng)濟性［8］。綜上，三地未來將共同面臨垃圾處理設(shè)施負(fù)荷逐年降低（圖1，數(shù)據(jù)來源于住建部城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒2010—2021）、無垃圾可燒的問題。與此同時，垃圾焚燒產(chǎn)生的爐渣、飛灰，以及垃圾填埋場中的積存垃圾，都有進(jìn)一步統(tǒng)籌處理的需求。在此背景下，三地之間供需關(guān)系的對接以及政府間對話平臺的構(gòu)建是非常有必要的。

圖1 2010—2021 年京津冀生活垃圾管理情況Figure 1 BTH MSW management situation from 2010 to 2021

表1 2021 年京津冀垃圾管理基本情況Table 1 MSW management situation of Beijing，Tianjin and Hebei in 2021

為解決市域內(nèi)生活垃圾管理問題，北京和天津已實現(xiàn)內(nèi)部統(tǒng)籌。例如，北京市東城區(qū)、西城區(qū)部分垃圾和石景山區(qū)、門頭溝區(qū)的垃圾運至位于門頭溝區(qū)的日處理能力為3 000 t 的魯家山焚燒廠；天津市武清區(qū)曾將部分生活垃圾運至鄰近的寧河區(qū)焚燒廠進(jìn)行處理。即便如此，北京市仍然存在生活垃圾處理設(shè)施能力的盈余和短缺不能在全市范圍內(nèi)自由平衡的情況，不能按照合理運距科學(xué)調(diào)運垃圾，致使管理成本和綜合處理成本較高［9］。

三地之間也有一些自發(fā)的垃圾區(qū)域統(tǒng)籌管理案例。據(jù)北京市規(guī)劃中疏解非首都核心區(qū)功能的要求，再生資源回收市場逐步向京外地區(qū)轉(zhuǎn)移，目前河北很多設(shè)施已經(jīng)在處理北京分出的可回收物。再如，2021 年北京市共產(chǎn)生生活垃圾焚燒飛灰1.197 × 105t，其中跨省處置的1.51 × 104t 和跨省利用的2.07 × 104t 絕大多數(shù)都在天津［10］。受到屬地責(zé)任制及跨行政區(qū)運輸垃圾的限制，目前鮮有區(qū)域合作處理生活垃圾的案例，已有案例涉及規(guī)模較小。據(jù)調(diào)研，天津市薊州區(qū)生活垃圾焚燒廠鄰近河北省玉田縣，薊州區(qū)政府和玉田縣政府于2018 年初達(dá)成協(xié)議，由該設(shè)施負(fù)責(zé)處理距離其2 500 m內(nèi)的6 個村莊的生活垃圾，涉及居民7 000 人，合計日產(chǎn)垃圾7 t。協(xié)議規(guī)定由薊州區(qū)負(fù)責(zé)7 t/d 生活垃圾的運輸及處理，超過的部分由玉田縣所涉及各村按照即時運行價格繳納，且薊州區(qū)別山鎮(zhèn)人民政府于2024 年之前撥付6 個村莊一定金額的“年度保潔費”。由此可見，政府的協(xié)調(diào)和生態(tài)補償制度的建立都是達(dá)成區(qū)域統(tǒng)籌的關(guān)鍵前提。

3 京津冀生活垃圾區(qū)域統(tǒng)籌管理的政策分析

近年來，生活垃圾主管部門已經(jīng)在多份政策文件中明確提出在符合一定條件的基礎(chǔ)上鼓勵生活垃圾處理設(shè)施的區(qū)域統(tǒng)籌建設(shè)和管理，在垃圾分類管理新形勢下，區(qū)域統(tǒng)籌概念也屢次提上政策文件（表2）。

表2 鼓勵生活垃圾處理設(shè)施的區(qū)域統(tǒng)籌建設(shè)和管理的相關(guān)政策Table 2 Policies to encourage regional construction and management of domestic waste treatment facilities

除生活垃圾管理相關(guān)政策外，危險廢物管理政策、垃圾跨省轉(zhuǎn)移和監(jiān)管的相關(guān)政策和法律也與區(qū)域統(tǒng)籌管理密不可分。當(dāng)前，我國已初步形成了新增處理能力以焚燒為主的垃圾處理發(fā)展格局，城鎮(zhèn)生活垃圾焚燒處理率在“十三五”期間已達(dá)到45%，2025 年城市生活垃圾焚燒處理能力將達(dá)到65%［11］，這意味著垃圾焚燒的殘余物飛灰的產(chǎn)生量也將大幅增加。目前處理飛灰的企業(yè)較少，飛灰屬于危險廢物，其處理是三地生活垃圾管理的重大難題，其協(xié)同管理也是三地區(qū)域統(tǒng)籌的潛在目標(biāo)之一。危險廢物管理更加嚴(yán)格和復(fù)雜，我國多數(shù)省份均出臺了限制從外省轉(zhuǎn)移危險廢物的規(guī)定，如河北省生態(tài)環(huán)境廳于2018 年12 月印發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行固體（危險）廢物管理規(guī)定加強跨省轉(zhuǎn)移監(jiān)督管理的通知》，要求從嚴(yán)把控危險廢物跨省轉(zhuǎn)入，一度禁止跨省轉(zhuǎn)入生活垃圾，提出位于京津冀腹地的廊坊市“北三縣”等地不得接收以焚燒、干化、物化、填埋等方式處置的外省危險廢物轉(zhuǎn)入，從政策上直接斷絕了河北省與北京合作處理危險廢物的可能。但河北省于2020 年6 月廢止了該“通知”，從側(cè)面說明實現(xiàn)區(qū)域統(tǒng)籌垃圾管理是符合當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展需求的。

垃圾的跨區(qū)或跨省轉(zhuǎn)移應(yīng)建立在完善的垃圾轉(zhuǎn)移監(jiān)管制度上，已有政策尚需完善。省與省之間的環(huán)境監(jiān)管部門囿于地域和行政隸屬關(guān)系的限制而難以進(jìn)行有效的執(zhí)法合作，這既阻礙了省際合作處理生活垃圾，又給固體廢物非法跨省轉(zhuǎn)移提供了可乘之機。《固體廢物污染環(huán)境防治法》第22 條有關(guān)固體廢物跨省轉(zhuǎn)移審批的規(guī)定，主要側(cè)重于固體廢物跨省轉(zhuǎn)移審批的事前監(jiān)管，對于固體廢物跨省轉(zhuǎn)移過程中的事中監(jiān)管、事后責(zé)任追究以及監(jiān)管信息的交流共享等層面的執(zhí)法合作還沒有涉及［12］。

4 京津冀區(qū)域統(tǒng)籌垃圾管理的障礙分析

4.1 各地區(qū)行政區(qū)劃壁壘難打破

在當(dāng)前的政府管理體制下，生活垃圾管理為屬地責(zé)任制，京津冀三地各自負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)生活垃圾的收運和最終處置，生活垃圾管理設(shè)施的規(guī)劃和布局均從區(qū)域內(nèi)部出發(fā)，缺乏整體性和綜合性的考慮［13］。雖然國家和省級政策中屢次提出區(qū)域統(tǒng)籌的概念，但具體實施細(xì)則和配套保障措施的不到位，使具體工作難以執(zhí)行。頂層協(xié)調(diào)機構(gòu)和政府間合作機制的欠缺，使三地生活垃圾管理限于各自行政壁壘內(nèi)部，推動三地完成區(qū)域統(tǒng)籌較為困難。

4.2 生活垃圾分類推進(jìn)水平不同

當(dāng)前三地生活垃圾分類推進(jìn)水平的差異不利于區(qū)域統(tǒng)籌處理垃圾分類產(chǎn)物。京津冀三地從2020 年至2021 年初陸續(xù)開始施行屬地的“生活垃圾管理條例”，標(biāo)志著京津冀全域生活垃圾分類的規(guī)范化、合法化。近年來，北京市的分類運輸體系和分類處理設(shè)施建設(shè)日趨完善，從各方面來講都具備了全面推進(jìn)生活垃圾強制分類的條件。天津市垃圾分類推進(jìn)水平稍落后于北京，相關(guān)處理設(shè)施的建設(shè)預(yù)計可在1～2 a 內(nèi)完成，未來幾年將是天津市生活垃圾分類水平快速發(fā)展的時間。河北省的推進(jìn)程度在三地中是最慢的，垃圾分類開展基礎(chǔ)較弱，立法工作也相對滯后，目前垃圾分類水平仍然較低，分類處理設(shè)施也不夠完善。

當(dāng)前，三地生活垃圾分類推進(jìn)水平的差異體現(xiàn)在居民分類準(zhǔn)確率、分類后垃圾的總量和品質(zhì)上，由于分類處理設(shè)施對原料品質(zhì)要求較高，這種差異會直接影響后續(xù)垃圾處理過程［14］。以餐廚垃圾為例，有國內(nèi)同行報道過我國各地區(qū)餐廚垃圾產(chǎn)生量、理化特性、處理能力和水平等均存在時空差異，如京津冀三地之間餐廚垃圾的“量”和“質(zhì)”均不同［15］。實現(xiàn)區(qū)域統(tǒng)籌管理需要在分類水平存在差異的情況下盡量保證分類后的垃圾質(zhì)量，以便于處理設(shè)施的長期穩(wěn)定運行［8］。

4.3 生態(tài)補償機制尚待完善

生活垃圾處理過程中的生態(tài)補償機制是生活垃圾跨行政區(qū)域處理的隱形紐帶和促進(jìn)發(fā)展的有利措施，對促進(jìn)生活垃圾統(tǒng)籌管理具有重要作用。目前，北京、廣州、濟南、南京、西安等城市已經(jīng)制定了針對本地區(qū)的生態(tài)補償辦法等文件，多數(shù)是以生活垃圾輸出區(qū)向輸入?yún)^(qū)補償為原則，以噸為單位制定不同情景下的生態(tài)補償費用標(biāo)準(zhǔn)，通過財政進(jìn)行收支和分配。我國學(xué)者對城市生活垃圾補償機制提出了框架性建議，但目前生活垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施的環(huán)境補償機制建設(shè)還不完善，存在為維穩(wěn)而補償、缺乏長效機制、資金來源單一、缺乏公眾監(jiān)督等問題［16-18］。

在京津冀現(xiàn)有的機構(gòu)體系下，跨省地區(qū)之間生活垃圾統(tǒng)籌管理的橫向合作受到利益驅(qū)動的影響，區(qū)域間利益、成本的分配協(xié)調(diào)構(gòu)成了京津冀生活垃圾區(qū)域統(tǒng)籌實現(xiàn)的關(guān)鍵。該利益分配的問題集中體現(xiàn)在生活垃圾管理的財務(wù)收支上，雖然目前北京、天津等地區(qū)生活垃圾收運、處理產(chǎn)業(yè)的市場化已經(jīng)有所發(fā)展，但實際上生活垃圾管理的收運、處理過程的費用仍然基本來自于政府的財政撥款。在縱向財政管理的體系下，如何協(xié)調(diào)各地區(qū)之間生活垃圾處理費用的支出比例就成為突破行政邊界過程中一項較難解決的障礙，實現(xiàn)生活垃圾區(qū)域統(tǒng)籌必然會涉及到跨區(qū)域的財務(wù)轉(zhuǎn)移支付制度，即經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)的財政機構(gòu)對欠發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行財政補貼，而其區(qū)域統(tǒng)籌過程中的補貼力度、補貼方式等目前尚未有合適的理論模型以及成功案例。

4.4 區(qū)域污染排放限制

近年來，區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理已成為三地共識，但三地污染物排放的濃度和總量控制標(biāo)準(zhǔn)不一、規(guī)劃不同，諸多差異或沖突對區(qū)域生態(tài)環(huán)境的協(xié)同治理造成制度層面制約，成為聯(lián)防聯(lián)控發(fā)展的瓶頸［19］。生活垃圾焚燒爐排放煙氣中的污染物，如顆粒物、氮氧化物、二氧化硫、二英類等，也是大氣污染監(jiān)管的重點。在這種背景下，限制各地區(qū)政府接收外來垃圾的另一個重要因素就是排放指標(biāo)的壓力。增量的生活垃圾焚燒必然將產(chǎn)生更多的污染物排放，這對于大氣污染物排放管控形勢嚴(yán)峻的京津冀地區(qū)來說是一個需要慎重考慮的因素。

4.5 鄰避效應(yīng)增加設(shè)施選址難度

由于垃圾中轉(zhuǎn)站和處理設(shè)施本身所具有的負(fù)外部性效應(yīng)，對附近居民的利益造成了損害，往往在項目建設(shè)過程中受到居民的強烈抗議。區(qū)域統(tǒng)籌模式下的生活垃圾管理將涉及生活垃圾處理設(shè)施的共建或共管，可能會調(diào)整已有設(shè)施或新建設(shè)施，該過程中將不可避免地產(chǎn)生鄰避效應(yīng)。政府、企業(yè)和公眾三者的良性互動將是鄰避項目順利建設(shè)運營的前提條件。因此，理清現(xiàn)階段京津冀鄰避設(shè)施產(chǎn)生的原因和不同設(shè)施的鄰避效應(yīng)特點，能夠為生活垃圾區(qū)域統(tǒng)籌做好準(zhǔn)備工作。

5 對京津冀生活垃圾區(qū)域統(tǒng)籌管理的建議

近年來，京津冀在城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化、固體廢物處理等領(lǐng)域已經(jīng)開展了多次合作，促進(jìn)了京津冀地區(qū)城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化和均等化服務(wù)發(fā)展，構(gòu)建生活垃圾區(qū)域統(tǒng)籌管理體系已經(jīng)具備了一定的基礎(chǔ)。在三地現(xiàn)有政策法規(guī)的基礎(chǔ)上，對京津冀生活垃圾管理提出以下建議。

5.1 頂層設(shè)計建議

5.1.1 三地統(tǒng)籌開展生活垃圾管理規(guī)劃

根據(jù)京津冀生活垃圾管理現(xiàn)狀，建議以下幾種垃圾區(qū)域統(tǒng)籌管理模式，包括跨區(qū)域設(shè)施共享、多種類垃圾協(xié)同焚燒、垃圾不同組分及焚燒產(chǎn)物的統(tǒng)籌處理、城鄉(xiāng)垃圾區(qū)域統(tǒng)籌處理等。

1）跨區(qū)域設(shè)施共享?？鐓^(qū)域設(shè)施共享模式是指考慮垃圾處理設(shè)施布局時突破行政區(qū)域的制約，在規(guī)劃區(qū)域共建一個或多個具有規(guī)模效益、便于統(tǒng)一管理和有效控制污染的綜合垃圾處理設(shè)施。該模式適用于位于京津冀三地交界處的部分城市，例如北京市通州區(qū)和河北省廊坊市北三縣。當(dāng)前縣域城市處理生活垃圾的難點在于面積較小、人口較少的縣以及面積較大、人口較少的縣。按行政區(qū)域分別建設(shè)垃圾處理設(shè)施勢必帶來諸多問題，對于前者而言，建設(shè)小規(guī)模焚燒爐將引起爐膛小、垃圾少、熱穩(wěn)定性差、爐溫波動大、煙氣成分波動大、很難達(dá)到穩(wěn)定工況下煙氣和二英等污染物達(dá)標(biāo)排放等問題，建設(shè)大規(guī)模焚燒設(shè)施則會產(chǎn)生設(shè)施負(fù)荷不足的問題；后者是垃圾轉(zhuǎn)運財務(wù)成本和管理成本較高。例如河北省面積最大的圍場滿族蒙古族自治縣面積9 000 km2以上，河北省面積最小的大廠回族自治縣面積176 km2，兩地分別于2021 年和2020 年啟動建設(shè)100 t/d 和400 t/d 的垃圾處理設(shè)施。若能與周邊行政區(qū)統(tǒng)籌考慮垃圾處理，將一定區(qū)域范圍內(nèi)的技術(shù)、經(jīng)濟、人力、自然條件等各種資源進(jìn)行優(yōu)化配置，則能夠?qū)崿F(xiàn)社會、環(huán)境與經(jīng)濟效益的統(tǒng)一。建議加強對三地交界處城市垃圾收運的研究支持，從京津冀三地整體層面制定統(tǒng)一協(xié)調(diào)的環(huán)衛(wèi)規(guī)劃，把生活垃圾區(qū)域統(tǒng)籌管理工作放在京津冀協(xié)同發(fā)展的大局中去規(guī)劃和落實，構(gòu)建京津冀地區(qū)城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)與固體廢物處理公共服務(wù)的一體化規(guī)劃。

2）與生活垃圾特性類似的多種類垃圾協(xié)同焚燒。隨著垃圾焚燒技術(shù)的發(fā)展和新建設(shè)施規(guī)模的擴大，多類型垃圾統(tǒng)籌處理具備了客觀條件。據(jù)調(diào)研，瑞士阿爾高州（Buchs，Aargau）某垃圾焚燒場日處理能力為400 t，生活垃圾約占40%，其余為工業(yè)垃圾等其他類型垃圾。我國也正走在多種類垃圾協(xié)同處理的發(fā)展之路上，例如天津市北辰區(qū)生活垃圾與餐廚垃圾協(xié)同處理項目設(shè)計規(guī)模為日處理生活垃圾3 000 t，同時日處理餐廚垃圾200 t，由于設(shè)計規(guī)模大于目前焚燒需求，項目計劃協(xié)同日處理工業(yè)固體廢物600 t 和市政污水廠污泥300 t。國家已明確鼓勵與生活垃圾特性類似的工業(yè)垃圾、大件垃圾、農(nóng)林生物質(zhì)類垃圾如秸稈、城市污水廠污泥以及醫(yī)療垃圾（經(jīng)過消毒滅菌）等可統(tǒng)籌規(guī)劃，實現(xiàn)固體廢物集約化焚燒處理［11］。對企業(yè)來說，隨著新增市場萎縮、財政吃緊、國補退潮、垃圾分類后入爐量減少等多重挑戰(zhàn)來襲，興建固體廢物產(chǎn)業(yè)園區(qū)，實現(xiàn)多種類污染物協(xié)同處理將成為發(fā)展新趨勢［20］。

3）垃圾不同組分及焚燒產(chǎn)物的統(tǒng)籌處理。建議對廢紙、廢金屬、廢塑料等可回收物跨越區(qū)縣、省的行政范圍進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃管理，對不能利用的惰性垃圾如建筑垃圾、焚燒灰渣等進(jìn)行統(tǒng)籌填埋。惰性垃圾無法實現(xiàn)全部回收資源化利用，建議規(guī)劃足夠的用地，使得剩余渣土有穩(wěn)定、長期的出路。相比于廚余垃圾，農(nóng)業(yè)秸稈和養(yǎng)殖糞便等生物質(zhì)垃圾產(chǎn)生量更大、質(zhì)量更高，建議優(yōu)先于廚余垃圾進(jìn)行統(tǒng)籌管理和資源化利用。對垃圾焚燒產(chǎn)生的飛灰進(jìn)行統(tǒng)籌管理，已有政策明確要求京津冀及周邊等重點區(qū)域要綜合考慮區(qū)域內(nèi)飛灰產(chǎn)生量、運輸距離、環(huán)境容量等因素，跨區(qū)域布局建設(shè)飛灰協(xié)同處置設(shè)施［21］，目前北京、天津已有協(xié)同處理飛灰的良好實踐。值得注意的是，工業(yè)垃圾主管部門為生態(tài)環(huán)境部，可回收垃圾的主管部門為商務(wù)部，生活垃圾主管部門為住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部，多種垃圾協(xié)同處置將涉及跨部門可能產(chǎn)生的行政審批流程差異，需要保障政策支持。

4）城鄉(xiāng)垃圾區(qū)域統(tǒng)籌處理。2020 年以來，農(nóng)村生活垃圾收運體制建設(shè)、農(nóng)村人居環(huán)境治理開始成為國家關(guān)注的重點，習(xí)近平總書記也曾強調(diào)“要推動污染治理向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村延伸，強化農(nóng)業(yè)面源污染治理”。京津冀地區(qū)有40%以上的人口生活在農(nóng)村，由于村莊類型復(fù)雜，不同類型農(nóng)村生活垃圾管理問題差異較大，建議深度調(diào)研論證，符合一定條件的地區(qū)可將農(nóng)村生活垃圾就近并入城市生活垃圾處理系統(tǒng)，而非另建垃圾處理體系。

5.1.2 設(shè)立三地生活垃圾管理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機構(gòu)

垃圾處理設(shè)施的規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)和較低的垃圾單位運輸能耗都是吸引更多地區(qū)加入?yún)^(qū)域統(tǒng)籌的關(guān)鍵因素，但最重要的是這種合作模式的合法性，上級政府需要對有意向進(jìn)行區(qū)域統(tǒng)籌合作的城市提供政策支持乃至財政支持。在地方政府合作方面，我國學(xué)者多是研究縱向政府之間的關(guān)系，鮮有學(xué)者深入分析地方政府之間橫向合作機制［22］。過往的生活垃圾區(qū)域統(tǒng)籌失敗案例也說明，破解地方保護(hù)的方法之一便是通過搭建生活垃圾處理府際合作平臺來加強政府間的橫向聯(lián)系，以平臺整合解決區(qū)域共建和共管生活垃圾處理的問題，即需要一個具有制定政策、區(qū)域協(xié)調(diào)、集中談判等能力的上級區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)，來制定區(qū)域統(tǒng)籌管理政策細(xì)節(jié)，在政府層面制定垃圾管理收費依據(jù)及生態(tài)補償費用的依據(jù)，便于政府與政府、政府與企業(yè)間就區(qū)域統(tǒng)籌實施相關(guān)問題進(jìn)行協(xié)商。

建議通過京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，組織制定有關(guān)政策和規(guī)劃，在京津冀地區(qū)生活垃圾管理行業(yè)進(jìn)行重大體制改革，將跨區(qū)域生活垃圾統(tǒng)籌處理進(jìn)行徹底的市場化和產(chǎn)業(yè)化改造，并以生活垃圾（固體廢物）“產(chǎn)生者負(fù)責(zé)制”為基本原則，建立生活垃圾跨區(qū)域統(tǒng)籌處理的“生態(tài)補償機制”。通過試點，完善政策、規(guī)劃，并通過京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組將這一成果用法律固定下來，為我國其他區(qū)域經(jīng)濟體的生活垃圾統(tǒng)籌實施、發(fā)展奠定法律基礎(chǔ)。此外，增加有關(guān)生活垃圾區(qū)域統(tǒng)籌的京津冀府際聯(lián)席會頻次，積極聯(lián)系各方進(jìn)行信息共享和需求溝通，通過建立此類溝通平臺協(xié)調(diào)各區(qū)域的利益需求。

5.1.3 推動收運處置一體化模式

現(xiàn)階段我國生活垃圾處理已經(jīng)基本市場化，而生活垃圾收運部分市場化率僅為20%左右，未來有著較大的增長空間。北京市已經(jīng)率先采用生活垃圾收運處置一體化模式，并將部分垃圾的收集、運輸、處理委托給北京環(huán)衛(wèi)集團。2022 年3月，廣州市白云區(qū)城市管理和綜合執(zhí)法局聯(lián)合廣州環(huán)投環(huán)境集團簽訂《白云區(qū)生活垃圾收運處置一體化改革正式協(xié)議》［23］，率先在廣東省推進(jìn)生活垃圾收運處置一體化改革工作。收運處置一體化模式是“十四五”期間生活垃圾處理行業(yè)的發(fā)展趨勢［24］，將解決收運處置環(huán)節(jié)難以有效銜接、人員業(yè)務(wù)過于繁重等問題，提高垃圾收運處置效率，利于推動區(qū)域統(tǒng)籌管理。

5.2 管理制度建議

5.2.1 建立生態(tài)補償機制

京津冀區(qū)域目前尚未建立完善的生活垃圾生態(tài)補償機制。北京市于2010 年發(fā)布了《關(guān)于建立生活垃圾處理調(diào)控核算平臺的意見》，提出“垃圾產(chǎn)生區(qū)根據(jù)處理量向異地處理區(qū)繳納垃圾處理經(jīng)濟補償費”并規(guī)定了異地補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)及程序。該意見對于京津冀生活垃圾區(qū)域統(tǒng)籌具有積極意義。然而，該意見提出的生態(tài)補償并未體現(xiàn)居民應(yīng)起到的作用。由《北京市人民政府辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)市環(huán)衛(wèi)局等部門制定的北京市征收城市生活垃圾處理費實施辦法（試行）的通知》（京政辦發(fā)〔1999〕68 號）、《市財政局市發(fā)展改革委市市容園林委關(guān)于城鎮(zhèn)垃圾處理費征收使用有關(guān)問題的通知》（津財綜〔2017〕165 號）、《石家莊市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)石家莊市城鎮(zhèn)垃圾處理費征收管理辦法的通知》（石政辦發(fā)〔2017〕64 號）、《廊坊市市區(qū)垃圾處理費收費管理辦法》等可知，北京、天津、河北垃圾收費標(biāo)準(zhǔn)均按戶、人收費，而非計量收費。

生態(tài)補償機制體現(xiàn)了“生態(tài)服務(wù)付費”的理念，可以有效平衡垃圾處理設(shè)施所在地居民權(quán)益及生態(tài)需求，進(jìn)而減少“鄰避效應(yīng)”的產(chǎn)生，促進(jìn)跨區(qū)域生活垃圾處理場的建設(shè)。由于生活垃圾區(qū)域統(tǒng)籌缺乏生態(tài)補償機制，因此在可能參與區(qū)域生活垃圾統(tǒng)籌的城市政府和企業(yè)之間難以“建立持續(xù)性惠益分享機制”，也無法在“受益者付費”的基礎(chǔ)上建立生活垃圾處理項目的成本效益核算機制，從而難以激發(fā)垃圾處理設(shè)施所在城市政府和居民參與生活垃圾區(qū)域統(tǒng)籌的積極性，甚至無法抵消參與區(qū)域統(tǒng)籌的消極因素。同時，不考慮生態(tài)補償，也無法在區(qū)域統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上將目前普遍理解為“微利”和“公益性行業(yè)”的垃圾處理行業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龌a(chǎn)業(yè)，政府也就不可能在這一領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行市場化操作并發(fā)揮其市場化的引導(dǎo)作用。

在此背景下，亟需完善生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)生態(tài)補償政策體系，結(jié)合京津冀實際，制定生活垃圾處理設(shè)施生態(tài)補償實施細(xì)則，明確生態(tài)補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、形式、補償范圍、資金來源等具體問題。

5.2.2 完善生活垃圾管理公眾參與制度

“鄰避效應(yīng)”是跨區(qū)域合作處理垃圾的關(guān)鍵障礙之一。獲得居民的理解和配合，本來就是生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)的難點?？鐓^(qū)域的統(tǒng)籌處理涉及到垃圾的異地轉(zhuǎn)運和處理，接受外省的生活垃圾，對居民來說是難上加難。隨著居民環(huán)保意識和對自身健康關(guān)注的提高，垃圾處理設(shè)施項目妥善的信息公開和對居民意向的把握變得更加重要?！肮妳⑴c權(quán)”在實際運行中受制于多重因素，公眾意見并未真正發(fā)揮實效。建議完善生活垃圾管理公眾參與制度，進(jìn)一步明確垃圾處理設(shè)施建設(shè)公開的內(nèi)容并增強公開的時效性，運用現(xiàn)代信息技術(shù)合理搭建公眾參與平臺［25］。在完善的制度下，既能強化公民對生活垃圾處理的責(zé)任，又能保障公民的環(huán)境參與權(quán)，而且有利于規(guī)制生活垃圾分類中各參與主體的經(jīng)濟行為和社會行為。

5.2.3 建立環(huán)境信息共享機制

信息成本的存在是阻礙各級地方政府合作的一個重要因素。如果各地方政府間缺乏信任，垃圾分類管理狀況等信息無法高效及時地溝通，易導(dǎo)致信息資源分散。我國于2008 年5 月1 日開始施行《環(huán)境信息公開辦法（試行）》，標(biāo)志著環(huán)境信息公開已經(jīng)成為跨界綜合協(xié)調(diào)管理的基礎(chǔ)。建立跨界環(huán)境信息共享機制是突破環(huán)境管理時間和地域限制、最大程度保障環(huán)境信息的客觀性和真實性、增強區(qū)域環(huán)境監(jiān)管預(yù)防與事故應(yīng)急能力的必備條件之一［26］。目前較多關(guān)注的是針對霧霾、流域污染等問題的環(huán)境信息共享，固體廢物方面的共享機制尚未建立。因此，欲實現(xiàn)京津冀三地間合理的生活垃圾管理資源調(diào)配，建議構(gòu)建有效的垃圾管理信息開放共享組織機制、明確垃圾管理信息開放共享內(nèi)容、建立科學(xué)合理的信息開放共享考核與監(jiān)管機制等，以便各地方政府總體把握京津冀地區(qū)的垃圾分類管理狀況，從而及時進(jìn)行預(yù)警與防范，以減少區(qū)域合作的潛在問題。

5.3 法律法規(guī)建議

5.3.1 統(tǒng)一區(qū)域統(tǒng)籌相關(guān)的垃圾管理標(biāo)準(zhǔn)

20 世紀(jì)70 年代以來，德國、日本、新加坡等經(jīng)濟發(fā)達(dá)國家已先后制定了完整的生活垃圾分類管理法規(guī)體系，保障了生活垃圾分類與資源化利用［27］。相比之下我國的生活垃圾立法對落實生活垃圾管理環(huán)節(jié)細(xì)則和配套法規(guī)還不夠完善。北京的生活垃圾管理能力在全國處于領(lǐng)先地位，環(huán)衛(wèi)和固體廢物處理標(biāo)準(zhǔn)相對津、冀兩地建立更早、體系更為健全，在生活垃圾分類管理的背景下，統(tǒng)一分類方式、各環(huán)節(jié)責(zé)任主體、違規(guī)處罰方式等原則性問題是實現(xiàn)京津冀三地生活垃圾統(tǒng)籌管理的基本前提。三地分類標(biāo)準(zhǔn)的一致性為區(qū)域統(tǒng)籌處理提供了利好條件，建議因時就勢考慮本地區(qū)末端處理能力，并通過不斷完善末端處置設(shè)施的建設(shè)，逐步完善生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)［28］。建議建立更完善的監(jiān)督機制對各分類環(huán)節(jié)的垃圾質(zhì)量進(jìn)行管控，尤其在涉及到各類別垃圾的跨區(qū)域轉(zhuǎn)移時，對入廠垃圾的質(zhì)量監(jiān)督顯得尤為重要，貫徹執(zhí)行聯(lián)單制度是一個有效的解決辦法。在違規(guī)處罰方式方面，《北京市生活垃圾管理條例》對違規(guī)個人和單位均有相應(yīng)的處罰規(guī)定，天津市和河北省尚未出臺明確的處罰措施，建議統(tǒng)一各地處罰標(biāo)準(zhǔn)，避免給違規(guī)者帶來可乘之機。

5.3.2 改善生活垃圾跨界轉(zhuǎn)移行政審批流程

生活垃圾跨區(qū)域運輸應(yīng)滿足垃圾跨界清運處置條件，并執(zhí)行國家規(guī)定的申請跨界清運處置垃圾程序［29］。該政策制定的初衷是強化垃圾跨界清運處置過程監(jiān)管、懲治違法違規(guī)轉(zhuǎn)移垃圾的行為，因此要求較為嚴(yán)格，行政流程較為復(fù)雜。本研究建議的垃圾區(qū)域統(tǒng)籌管理模式可能涉及不同垃圾組分以及飛灰的跨界運輸，建議對相關(guān)的監(jiān)管政策提出更有針對性、更簡單易行的方案。

此外，在“碳達(dá)峰、碳中和”和垃圾分類的雙重背景下，建議三地政府就垃圾處理中碳排放交易、大氣污染排放指標(biāo)等問題積極溝通，謹(jǐn)慎論證，并納入垃圾處理設(shè)施區(qū)域性長遠(yuǎn)規(guī)劃。

6 結(jié)論

建立生活垃圾區(qū)域統(tǒng)籌管理模式是一項系統(tǒng)工程，需要突破現(xiàn)有屬地管理體制限制，實現(xiàn)跨省級政府間合作。在京津冀地區(qū)乃至其他城市群探索生活垃圾統(tǒng)籌管理模式，實現(xiàn)生活垃圾處理設(shè)施的共用或共管，能夠促進(jìn)大型垃圾焚燒設(shè)備的使用，進(jìn)而節(jié)約設(shè)施單位投資與運行成本、降低設(shè)備故障率、提高設(shè)施穩(wěn)定性、減少煙氣排放導(dǎo)致的環(huán)境污染等。與此同時，從區(qū)域?qū)用婢C合考慮生活垃圾協(xié)同處理，能夠促進(jìn)垃圾焚燒項目與已布局的工業(yè)園區(qū)供熱、市政供暖、農(nóng)業(yè)用熱等銜接聯(lián)動，豐富余熱利用途徑，既滿足節(jié)能需求，又滿足環(huán)保要求。推進(jìn)區(qū)域統(tǒng)籌垃圾管理需要依托健全的標(biāo)準(zhǔn)體系和完善的保障機制，探索實現(xiàn)統(tǒng)籌處理的過程中能夠完善垃圾管理標(biāo)準(zhǔn)體系和生態(tài)補償制度，利于提升我國的軟實力。建議三地政府積極就跨區(qū)域處置政策進(jìn)行溝通，以平等合作、區(qū)域一體化為原則，共商一定前提下的豁免協(xié)議或為相關(guān)項目的審批開通綠色通道，從制度上保障統(tǒng)籌管理的順利實施。生活垃圾的區(qū)域統(tǒng)籌管理，有利于向城市生活垃圾減量化、資源化、無害化更進(jìn)一步，促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)實現(xiàn)。

致謝：感謝中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、北京市城市管理委員會、天津市城市管理委員會、河北省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳等單位對本調(diào)研工作提供的支持。感謝《京津冀城市生活垃圾區(qū)域統(tǒng)籌管理模式研究》項目咨詢顧問劉建國教授、徐海云教授和王琪教授對本文工作的指導(dǎo)和建議。