利益相關(guān)者視角下集體林權(quán)制度改革績效和政策滿意度再評(píng)估

劉心晨，曹蘭芳，劉振宇

（中南林業(yè)科技大學(xué) 商學(xué)院，湖南 長沙 410004）

林業(yè)不僅在解決生態(tài)環(huán)境問題、實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)中承擔(dān)著重要職責(zé)，而且是林區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的重要發(fā)展資源。集體林區(qū)作為我國林業(yè)的重要組成部分，其所具有的森林碳匯功能是實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的重要途徑，進(jìn)一步加速了我國生態(tài)文明建設(shè)的步伐[1-2]。同時(shí)，作為鄉(xiāng)村振興中不容忽視的一部分，集體林區(qū)的發(fā)展關(guān)乎農(nóng)民增收以及農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定[3-4]。因?yàn)榱謽I(yè)有效供給與日益增長的多元社會(huì)需求的矛盾日益凸顯，所以進(jìn)一步深化與完善集體林權(quán)制度改革成為南方集體林區(qū)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求。

作為林業(yè)的重要公共政策之一，林改一直是學(xué)術(shù)界的研究重點(diǎn)和熱門話題。對(duì)新一輪林改的研究主要集中在改革的動(dòng)因、績效以及滿意度等三個(gè)方面。第一，林改動(dòng)因方面，既有文獻(xiàn)主要針對(duì)林改現(xiàn)存的問題進(jìn)行分析。一方面，林業(yè)政策體系的不完善和各利益主體之間的利益訴求不協(xié)調(diào)已經(jīng)阻礙了林業(yè)的發(fā)展，社會(huì)對(duì)于林業(yè)的需求導(dǎo)向從經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向生態(tài)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展[5-8]，所以需要對(duì)林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行改革。另一方面，新一輪的林改具備之前林改所沒有的外部宏觀經(jīng)濟(jì)條件以及中央政策導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變，亟需協(xié)調(diào)好宏觀經(jīng)濟(jì)與國內(nèi)政策導(dǎo)向之間的關(guān)系[9-12]。第二，在林改績效方面，從宏觀層面來看，現(xiàn)有文獻(xiàn)通過對(duì)年鑒數(shù)據(jù)的探討，肯定了林改對(duì)森林資源保護(hù)、農(nóng)民林業(yè)收入增長以及維護(hù)林區(qū)和諧產(chǎn)生了積極的影響[13-16]。從微觀層面來看，學(xué)者大多從林農(nóng)的視角出發(fā)，利用實(shí)地調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析，得到林改提高了林農(nóng)營林的積極性、對(duì)林農(nóng)生計(jì)有顯著影響的結(jié)論[17-18]?？傮w來說，林改實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民增收和資源增長。第三，在林改滿意度方面，文獻(xiàn)大多通過層次分析法與熵值法來確定權(quán)重，繼而使用模糊綜合評(píng)價(jià)法評(píng)估農(nóng)戶的滿意度。然而，既有文獻(xiàn)對(duì)林改后滿意度評(píng)價(jià)的研究結(jié)果并不一致。部分研究文獻(xiàn)認(rèn)為林改后，林農(nóng)因林地確權(quán)到戶對(duì)林改的滿意度較高，并且隨著造林面積的增加，生態(tài)環(huán)境也得到明顯改善，林農(nóng)對(duì)于生活環(huán)境的滿意度提高[19-22]。但是也有部分研究認(rèn)為林改的滿意度偏低，主要原因如下：一是村集體財(cái)政收入因林業(yè)稅費(fèi)減免受到?jīng)_擊；二是新型經(jīng)營主體因林權(quán)抵押貸款難以獲取；三是對(duì)經(jīng)營形式的選擇和配套改革了解不夠?qū)е铝洲r(nóng)對(duì)林改的滿意度較低[23-26]。

從2003年開始的新一輪林改，至今已有20年。期間對(duì)于林改的滿意度進(jìn)行了大量研究，但仍有必要進(jìn)行再一次評(píng)估。首先，由于政策環(huán)境在不斷變化，公共政策在落實(shí)過程中存在供給與需求之間不均衡的政策滯后現(xiàn)象。林業(yè)周期性長，林改二十年后，林改績效和林改政策滿意度與之前是否有新的變化？其次，既有研究大多從農(nóng)戶的視角出發(fā)，但林改涉及多方利益相關(guān)者，他們對(duì)利益的訴求迥異，對(duì)林改有著不同的滿意度。再次，林改績效滿意度是利益相關(guān)者對(duì)林改目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的主觀反映，有助于掌握林改整體情況；林改政策滿意度是利益相關(guān)者對(duì)當(dāng)前林改政策實(shí)施現(xiàn)狀的主觀反映，可為下一步深化林改提供方向。林改實(shí)施的現(xiàn)狀以及存在的問題是林改實(shí)現(xiàn)程度不夠的原因，所以林改績效滿意度與林改政策滿意度環(huán)環(huán)相扣，只有掌握了前因后果，才能從整體上把握改革的方向。然而，既有文獻(xiàn)評(píng)估林改滿意度時(shí)，并未將林改績效滿意度和政策滿意度進(jìn)行明確區(qū)分，導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果模糊，難以為繼續(xù)深化和完善集體林權(quán)制度改革提供具體指導(dǎo)和方向。鑒于此，本研究從利益相關(guān)者的視角出發(fā)，以新一輪林改為評(píng)估對(duì)象，緊緊圍繞林改相關(guān)政策設(shè)置林改績效滿意度和政策滿意度指標(biāo)，對(duì)政府管理者和集體林經(jīng)營者（村集體、林農(nóng)、新型經(jīng)營主體）的林改績效滿意度和政策滿意度進(jìn)行再評(píng)估，為鞏固林改成果、進(jìn)一步深化林改提供經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。

1 材料與方法

1.1 指標(biāo)體系的構(gòu)建

本研究從利益相關(guān)者視角構(gòu)建林改的績效滿意度和政策滿意度兩個(gè)指標(biāo)體系。利益相關(guān)者是對(duì)一個(gè)組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生影響、或者是在目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過程中受到影響的人。林改的利益相關(guān)者主要分為政府管理者和集體林經(jīng)營者兩類。其中政府管理者包括基層政府人員以及基層林業(yè)站工作人員，集體林經(jīng)營者則包括村集體、林農(nóng)以及新型經(jīng)營主體。林改中的政府管理者包括基層政府（縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村級(jí)組織）、中高層級(jí)政府（市、省及中央政府）。在林改中，中高層級(jí)政府是政策的制定者，其追求的績效是從總體上把握改革的方向，維持生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的和諧發(fā)展?；鶎诱蔷唧w的政策執(zhí)行者，是中高層級(jí)政府與集體林經(jīng)營者之間的紐帶，他們更了解實(shí)地情況，所以本研究中的政府管理者包括縣林業(yè)局工作人員以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府林業(yè)部門工作人員。集體林地的所有權(quán)為農(nóng)村集體所有，林農(nóng)擁有林地的經(jīng)營權(quán)。2016年中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，其中提到實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行，林農(nóng)可以將林地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給新型經(jīng)營主體，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。所以本文中所指的集體林經(jīng)營者由村集體、林農(nóng)以及新型經(jīng)營主體構(gòu)成。

林改績效滿意度指標(biāo)體系（A1）從政府管理者和集體林經(jīng)營者兩個(gè)視角出發(fā)。指標(biāo)設(shè)置以2008年出臺(tái)的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》中資源增長、農(nóng)民增收、生態(tài)良好和林區(qū)和諧四個(gè)目標(biāo)為依據(jù)，并結(jié)合了既有文獻(xiàn)對(duì)滿意度的研究結(jié)果[27-30]。大量文獻(xiàn)對(duì)新一輪林改的績效均從生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)三個(gè)方面評(píng)估，通過對(duì)統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)以及農(nóng)戶微觀數(shù)據(jù)的分析都證實(shí)了新一輪林改實(shí)現(xiàn)了森林資源的增長以及森林質(zhì)量的提高，農(nóng)民增收體現(xiàn)在農(nóng)民在林業(yè)上所獲得的直接效益和間接效益，以及當(dāng)?shù)亓謽I(yè)發(fā)展水平和林業(yè)收入。林改的主要任務(wù)是明晰產(chǎn)權(quán)、勘界發(fā)證，但是在“四至”界定的過程中容易因歷史遺留問題引起林權(quán)糾紛，造成了林區(qū)的不穩(wěn)定，所以林區(qū)和諧的重點(diǎn)在于合理解決林權(quán)糾紛。基于以上得出結(jié)論，第一，政府管理者（B1）的績效滿意度分為生態(tài)效益（C1）、經(jīng)濟(jì)效益（C2）和社會(huì)效益（C3）三個(gè)方面。其中生態(tài)效益（C1）的指標(biāo)為森林火災(zāi)次數(shù)、造林面積、生態(tài)環(huán)境變好；經(jīng)濟(jì)效益（C2）的指標(biāo)為村集體收入的增加、林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平、林副產(chǎn)品效益；社會(huì)效益（C3）的指標(biāo)為林權(quán)糾紛減少、農(nóng)戶生態(tài)認(rèn)識(shí)、鄉(xiāng)村民主建設(shè)。第二，集體林經(jīng)營者（B2）的績效滿意度分為直接效益（C4）和間接效益（C5）。直接效益（C4）的指標(biāo)為林下經(jīng)濟(jì)收入、經(jīng)濟(jì)林收入、用材林收入、竹林收入、轉(zhuǎn)移性收入、財(cái)產(chǎn)性收入；間接效益（C5）的指標(biāo)為空氣和水質(zhì)量改善、林權(quán)糾紛處理、涉林務(wù)工收入。林改績效滿意度評(píng)價(jià)指標(biāo)體系如表1 所示。

表1 林改績效滿意度指標(biāo)及滿意度統(tǒng)計(jì)Table 1 Forestry reform performance satisfaction indicators and satisfaction statistics

林改政策滿意度指標(biāo)體系（A2）分為主體改革（B3）和配套改革（B4）兩方面。政府管理者是政策制度的供給者，集體林經(jīng)營者是政策制度的受影響者，兩者站在不同立場對(duì)相同政策進(jìn)行評(píng)價(jià)才能找出深化改革的關(guān)鍵點(diǎn)所在。第一，林改的主體改革任務(wù)是完成產(chǎn)權(quán)明晰和承包到戶，所以主體改革（B3）的指標(biāo)為林改總體情況、確權(quán)發(fā)證以及“四至”界限。第二，根據(jù)2016年頒布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于完善集體林權(quán)制度的意見》，林改配套改革的主要任務(wù)是推進(jìn)集體林三權(quán)分置，引導(dǎo)和規(guī)范集體林流轉(zhuǎn)，加快培育新型經(jīng)營主體以及建立健全林業(yè)服務(wù)政策體系，故配套改革（B4）的指標(biāo)設(shè)置為：限額采伐政策、林業(yè)稅費(fèi)減免、林權(quán)抵押貸款、三權(quán)分置落實(shí)情況、農(nóng)民林業(yè)專業(yè)合作社、生態(tài)公益林政策。林改政策滿意度指標(biāo)體系如表2 所示。

表2 林改政策滿意度指標(biāo)及滿意度統(tǒng)計(jì)Table 2 Forestry reform policy satisfaction indicators and satisfaction statistics

1.2 評(píng)估方法

利益相關(guān)者視角下的集體林權(quán)制度改革績效滿意度評(píng)價(jià)是一個(gè)多因素耦合的評(píng)價(jià)過程，評(píng)價(jià)指標(biāo)多，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也不一致，很難用精確的數(shù)值來衡量?；谀：龜?shù)學(xué)的綜合評(píng)價(jià)法能很好地解決這個(gè)問題，它能對(duì)受到多種因素制約的事物或?qū)ο笞鞒鲆粋€(gè)總體評(píng)價(jià)?；趩柧斫⑵饾M意度指標(biāo)評(píng)價(jià)體系后，應(yīng)用層次分析法確定權(quán)重，然后應(yīng)用模糊綜合評(píng)價(jià)法進(jìn)行最終評(píng)價(jià)。

第一步，設(shè)置評(píng)價(jià)因素集。共設(shè)27 個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)，U1={u1，u2，u3，…，u18}，U2={u19，u20，…，u27}。

第二步，對(duì)評(píng)價(jià)體系確定評(píng)語集。滿意度評(píng)判的標(biāo)準(zhǔn)被劃分為4 個(gè)等級(jí)，分別為“滿意”“一般”“不滿意”和“不清楚”。評(píng)語集為V=｛v1，v2，v3，v4｝=｛滿意，一般，不滿意，不清楚｝。對(duì)于滿意、一般、不滿意、不清楚分別賦值4、3、2、1。對(duì)于政策性較強(qiáng)的評(píng)價(jià)類問題，設(shè)置偶數(shù)集量表，鑒于中國人較為保守，或者選擇“不清楚”是被訪問者對(duì)于問題持一種回避的態(tài)度，對(duì)于政策不滿意卻不敢說，又或者是政策宣傳、執(zhí)行不到位，被訪問者不了解就沒有辦法回答。它同樣反映了利益相關(guān)者的感知狀態(tài)，并且這種狀態(tài)比“不滿意”更差。鑒于以上綜合考慮，將“不清楚”賦值為“1”。

第三步，進(jìn)行權(quán)重的確定。本研究使用專家打分法對(duì)指標(biāo)權(quán)重進(jìn)行賦值。將建立的滿意度體系發(fā)給15 位縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)的林業(yè)主管部門以及相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜遥凑? ～9 分標(biāo)度賦值法，分別對(duì)準(zhǔn)則層和指標(biāo)層中的指標(biāo)進(jìn)行兩兩指標(biāo)重要程度對(duì)比進(jìn)行賦值。最終獲得15 份專家打分表，然后按照層次分析法的分層計(jì)算方法，通過對(duì)數(shù)據(jù)處理之后，使用“和法”進(jìn)行權(quán)重的相應(yīng)計(jì)算，再做一致性檢驗(yàn)，即CR=CI/RI。最后得出指標(biāo)體系中各指標(biāo)的權(quán)重（表1 和表2）。

第四步，建立模糊關(guān)系矩陣R。通過對(duì)問卷的整理，將得到的指標(biāo)隸屬于評(píng)語的人數(shù)與參加問卷總調(diào)研人數(shù)的一個(gè)比值，得到了政府管理者和集體林經(jīng)營者對(duì)集體林權(quán)制度改革績效滿意度以及政策滿意度的評(píng)價(jià)情況（表1 和表2）。由此，可以分別得出各子集Ui中單要素評(píng)價(jià)決策矩陣R1，R2，…，R7。

第五步，得到績效滿意度和政策滿意度的評(píng)價(jià)結(jié)果（Bi）。

即

Bi=Ai×Ri=（a1，a2，...，ai）。

式中：Bi表示評(píng)價(jià)結(jié)果；Ai表示指標(biāo)的權(quán)重向量；Ri表示單層滿意度矩陣。然后對(duì)模糊綜合評(píng)價(jià)集Bi進(jìn)行去模糊計(jì)算，即S=B×VTj。根據(jù)S的值可以判斷出利益相關(guān)者視角下林改績效和林改政策的滿意度情況，具體結(jié)果見表3 和4。

表3 林改績效滿意度評(píng)估結(jié)果Table 3 Assessment results of forestry reform performance satisfaction

1.3 數(shù)據(jù)來源

本研究數(shù)據(jù)來自于國家林草局“集體林權(quán)制度改革再評(píng)估”項(xiàng)目中3 縣9 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）18 村利益相關(guān)者的數(shù)據(jù)，調(diào)查時(shí)間為2021年8月至9月。課題組根據(jù)森林資源情況和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，在湖南省選取湘潭市雨湖區(qū)、常德市臨澧縣、懷化市會(huì)同縣3 個(gè)樣本縣。會(huì)同縣是湖南省林業(yè)大縣，其森林覆蓋率高，但經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)。臨澧縣中每個(gè)樣本村的人均收入和森林覆蓋率都存在較大差異，靠近城鎮(zhèn)的樣本村人均收入高，森林面積小。湘潭市雨湖區(qū)近年來經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，城市擴(kuò)張占用了大面積林業(yè)用地?；谝陨锨闆r，三個(gè)縣（區(qū)）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，且林業(yè)發(fā)展水平不一，因此利益相關(guān)者對(duì)林改績效的滿意度也有所不同，所以選擇這三個(gè)縣（區(qū)）進(jìn)行調(diào)研具有一定的代表性。在每個(gè)縣（區(qū)）中隨機(jī)選取3 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)選取2 個(gè)樣本村，根據(jù)戶籍名單，在每個(gè)樣本村選取10 個(gè)樣本戶。本次調(diào)研收集到的有效林農(nóng)問卷為176 份，有效政府管理者訪談問卷為45 份，有效村干部問卷36 份，新型經(jīng)營主體問卷30 份。在調(diào)查過程中，調(diào)查員對(duì)調(diào)研問卷的相關(guān)問題作解釋并填寫問卷，并將當(dāng)天完成后的問卷于當(dāng)日上傳至系統(tǒng)檢驗(yàn)審核。

2 結(jié)果與分析

2.1 利益相關(guān)者視角下林改績效滿意度描述性分析

2.1.1 政府管理者林改績效滿意度描述性分析

由表1 評(píng)價(jià)集可知，政府管理者對(duì)生態(tài)效益的評(píng)價(jià)傾向滿意和一般。在生態(tài)效益方面，對(duì)森林火災(zāi)次數(shù)選擇“滿意”的人數(shù)達(dá)75.6%；對(duì)造林面積選擇“一般”的人數(shù)達(dá)35.6%；對(duì)生態(tài)環(huán)境改善選擇“滿意”和“一般”的人數(shù)分別為31.1%和35.6%。根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)，17 個(gè)村近十年來都沒有發(fā)生過大型森林火災(zāi)。這一現(xiàn)象得益于三個(gè)縣的森林防火指揮部通過報(bào)紙、網(wǎng)站、微信等多種途徑廣泛開展森林防火宣傳，使得林農(nóng)的生態(tài)保護(hù)意識(shí)提高，對(duì)保護(hù)生態(tài)文明理念的普及起到了積極的作用。

在經(jīng)濟(jì)效益方面，政府管理者對(duì)經(jīng)濟(jì)效益總體滿意度偏低，其中對(duì)村集體收入滿意度最低。具體來看，對(duì)村集體收入選擇“不滿意”的人數(shù)達(dá)35.6%；對(duì)林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平選擇“一般”的人數(shù)占42.2%；對(duì)林副產(chǎn)品效益選擇“一般”和“不滿意”的人數(shù)分別占44.4%和31.2%。滿意度偏低的原因可能是：首先，林業(yè)發(fā)展水平低下影響了村集體林業(yè)收入。其次，湘潭市雨湖區(qū)強(qiáng)制性征地打擊了林農(nóng)的林業(yè)生產(chǎn)積極性，林農(nóng)更傾向于外出務(wù)工。最后，勞動(dòng)力流失嚴(yán)重，導(dǎo)致林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展停滯不前。

在社會(huì)效益方面，政府管理者對(duì)社會(huì)效益的滿意度總體偏高。對(duì)于林權(quán)糾紛減少選擇“滿意”的人數(shù)占71.1%；對(duì)農(nóng)戶生態(tài)認(rèn)識(shí)選擇“一般”和“不滿意”的人數(shù)都占35.6%；對(duì)鄉(xiāng)村民主建設(shè)選擇“滿意”和“一般”的人數(shù)分別占42.2%和40%，這表明政府充分尊重民意，保障林農(nóng)在林改中的參與權(quán)、知情權(quán)及監(jiān)督權(quán)。所以政府管理者對(duì)于社會(huì)效益的滿意度總體傾向于滿意。

2.1.2 集體林經(jīng)營者林改績效滿意度描述性分析

林改績效滿意度中集體林經(jīng)營者主要指林農(nóng)，林地確權(quán)到戶后，林農(nóng)經(jīng)營了約八成的集體林地，所以林農(nóng)能較好地代表集體林經(jīng)營者對(duì)林改績效的滿意度。

由表1 評(píng)價(jià)集可知，在直接效益方面，集體林經(jīng)營者對(duì)于林下經(jīng)濟(jì)收入、用材林收入、竹林收入以及財(cái)產(chǎn)性收入選擇“不清楚”的人數(shù)均超過半數(shù)，分別為75%、58.1%、56.3%和51.7%；對(duì)轉(zhuǎn)移性收入選擇“滿意”的人數(shù)占57.4%。出現(xiàn)以上的原因可能是：首先，受新冠疫情的影響，經(jīng)濟(jì)林的銷路成為問題，林副產(chǎn)品囤積量增大，這進(jìn)而導(dǎo)致售價(jià)下跌，林農(nóng)的收益減少。其次，獲取用材林收入的林農(nóng)也比較少，一方面是由于封山育林政策的推進(jìn)，致使用材林采伐的林農(nóng)越來越少；另一方面，三個(gè)縣（區(qū)）的用材林樹種以馬尾松和杉木為主，輪伐周期過長。最后，大部分林農(nóng)對(duì)生態(tài)公益林補(bǔ)償、退耕還林等政策下發(fā)的補(bǔ)助金額過低存在明顯的不滿情緒。與之相反，轉(zhuǎn)移性收入滿意度最高，這是基于征地的價(jià)格較高，被征地的林農(nóng)可以短時(shí)間內(nèi)獲得高額的征地款。

在間接效益方面，集體林經(jīng)營者對(duì)空氣和水質(zhì)量變好選擇“滿意”和“一般”的人數(shù)分別占30.1%和34.1%；對(duì)林權(quán)糾紛處理選擇“一般”的人數(shù)占52.8%；對(duì)涉林打工選擇“一般”和“不清楚”的人數(shù)分別占31.8%和33.6%。因?yàn)樯指采w率的提高以及林農(nóng)生態(tài)認(rèn)識(shí)的提升，集體林區(qū)的生態(tài)環(huán)境得到改善。但由于疫情防控，涉林務(wù)工人數(shù)也大幅度減少，基本上在柑橘和中草藥種植比較集中的幾個(gè)村務(wù)工。

2.2 利益相關(guān)者視角下林改政策滿意度描述性分析

2.2.1 政府管理者林改政策滿意度描述性分析

從表2 評(píng)價(jià)集可知，在主體改革方面，政府管理者對(duì)林改主體改革的滿意度較高。具體來看，政府管理者對(duì)林改總體情況選擇“滿意”和“一般”的人數(shù)分別占48.9%和54.6%；對(duì)確權(quán)發(fā)證選擇滿意的人數(shù)占89.9%；對(duì)“四至”界限確定選擇“滿意”的人數(shù)占44.4%。主要原因是湖南省的主體改革工作開展較早，樣本村大體上都已經(jīng)完成了主體改革的基本工作，確權(quán)發(fā)證率在90%以上，所以滿意度較高。

在配套改革方面，政府管理者對(duì)林業(yè)稅費(fèi)減免、林地流轉(zhuǎn)、生態(tài)公益林政策、限額采伐政策選擇“滿意”的人數(shù)都超過六成，對(duì)林權(quán)抵押貸款以及農(nóng)民林業(yè)專業(yè)合作社選擇“滿意”的人數(shù)約四成。導(dǎo)致林權(quán)抵押貸款和農(nóng)民林業(yè)專業(yè)合作社的滿意人數(shù)低于其他要素的原因分為兩方面：一方面，林權(quán)抵押貸款存在實(shí)際利率過高、補(bǔ)貼期限短、難以滿足資金需求和信貸品種少等問題。林權(quán)抵押貸款要求苛刻和抵押貸款手續(xù)繁瑣也進(jìn)一步抑制了農(nóng)戶的貸款積極性；另一方面，林業(yè)專業(yè)合作社由于前期投入的資金不足，導(dǎo)致發(fā)展的腳步相對(duì)緩慢。所以林農(nóng)更傾向于單獨(dú)經(jīng)營，未形成產(chǎn)業(yè)規(guī)模，缺乏集聚化與集約化。

2.2.2 集體林經(jīng)營者林改政策滿意度描述性分析

林改政策滿意度中的集體林經(jīng)營者包括村集體、林農(nóng)和新型經(jīng)營主體。

通過表2 評(píng)價(jià)集可知，在主體改革方面，村集體、林農(nóng)和新型經(jīng)營主體總體傾向于選擇“滿意”。從林改總體情況來看，新型經(jīng)營主體選擇“滿意”的人數(shù)占76.7%；其次是林農(nóng)，占61.3%；最小的村集體，僅占52.9%。對(duì)于確權(quán)發(fā)證，三者選擇“滿意”的人數(shù)都約占八成。對(duì)于“四至”界限確定，村集體和新型經(jīng)營主體選擇“滿意”的人數(shù)較多，分別為52.9%和60.0%，而林農(nóng)選擇“不清楚”的人數(shù)為45.5%。這說明林改總體取得了不錯(cuò)的成效，但是在實(shí)施的過程中還存在問題，其中林農(nóng)反映“四至”界限確定的問題最多，需要在以后的改革中繼續(xù)完善。

在配套改革方面，對(duì)于林業(yè)稅費(fèi)的減免，村集體選擇“一般”的人數(shù)占36.1%，林農(nóng)和新型經(jīng)營主體選擇“滿意”的人數(shù)分別為42.6%和66.7%。林業(yè)專業(yè)合作社的評(píng)價(jià)占比情況與林業(yè)稅費(fèi)減免大體一致。對(duì)于林權(quán)抵押貸款和林地流轉(zhuǎn)，林農(nóng)和新型經(jīng)營主體選擇“不清楚”的人數(shù)占比較多，但是村集體對(duì)這兩個(gè)因素選擇“滿意”的人數(shù)較多。對(duì)于生態(tài)公益林政策和限額采伐政策，林農(nóng)和新型經(jīng)營主體選擇“滿意”和“不清楚”為主，村集體選擇“滿意”和“一般”為主。這反映了林農(nóng)和新型經(jīng)營主體對(duì)于配套改革政策的了解不夠，對(duì)生態(tài)公益林政策和限額采伐政策選擇“滿意”的人數(shù)較多也表現(xiàn)了兩者對(duì)政策的支持。該現(xiàn)象出現(xiàn)的原因是大量年輕勞動(dòng)力外出務(wù)工，導(dǎo)致村里勞動(dòng)力不足，且村中老人普遍文化程度不高，對(duì)政策的解讀不夠到位，但村集體作為政府權(quán)力的延伸對(duì)政策的解讀更為深刻。

2.3 利益相關(guān)視角下林改績效和政策滿意度再評(píng)估結(jié)果

2.3.1 利益相關(guān)者視角下林改績效滿意度再評(píng)估結(jié)果

2.3.1.1 政府管理者林改績效滿意度評(píng)估結(jié)果

由表3 中去模糊后的S值可知，政府管理者的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益的滿意度值分別為2.996 3、3.077 2 和3.289 9。政府管理者對(duì)社會(huì)效益的滿意度最高，對(duì)生態(tài)效益的滿意度最低。究其原因，一方面是因?yàn)橄嫣妒杏旰^(qū)和常德臨澧縣部分村莊征地現(xiàn)象嚴(yán)重，其主要用于第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展。這不僅導(dǎo)致林地面積減少，而且工業(yè)排放的污染物對(duì)空氣和水源造成了污染。從而林農(nóng)造林積極性下降，農(nóng)民逐漸放棄林業(yè)收入，其主要的收入來源逐漸轉(zhuǎn)為非農(nóng)。另一方面，會(huì)同縣部分村莊的人工造林面積大于林業(yè)用地面積，這是因?yàn)榱洲r(nóng)于耕地上種植樹木獲取收益，導(dǎo)致耕地面積減少。社會(huì)效益滿意度高的原因是樣本村的代表大會(huì)和村民代表大會(huì)每年都會(huì)召開，參會(huì)率高且女性參會(huì)人數(shù)占30%～60%。村組對(duì)于林改的改革方案要爭得2/3 的村民討論并且同意，才會(huì)通過此方案，保證了林農(nóng)對(duì)林改的主導(dǎo)權(quán)，體現(xiàn)了林農(nóng)的基石地位。

2.3.1.2 集體林經(jīng)營者林改績效滿意度評(píng)估結(jié)果

由表3 中去模糊后的S值可知，集體林經(jīng)營者綜合效益滿意度值為2.369 1，介于一般和不滿意之間。對(duì)直接效益和間接效益的滿意度值分別為2.107 1 和2.695 4，間接效益的滿意度比直接效益高，但兩者的滿意度值都介于一般和不滿意之間。導(dǎo)致該結(jié)果的原因主要是：第一，林農(nóng)的增收渠道少，對(duì)林木的資源利用效率低，發(fā)展資金不足，缺乏專業(yè)技術(shù)指導(dǎo)，并且還因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)信息差造成了自身競爭力不足。第二，受新冠疫情的影響，經(jīng)濟(jì)林的銷路成為問題，林副產(chǎn)品囤積量增大，這進(jìn)而導(dǎo)致售價(jià)下跌，林農(nóng)的收益減少。此外，由于疫情防控，涉林打工人數(shù)也大幅度減少，基本上在柑橘和中草藥種植比較集中的幾個(gè)村務(wù)工。第三，由于樣本村勞動(dòng)力大量流失，很多林農(nóng)既不造林，也不營林。加之湘潭縣雨湖區(qū)、常德市臨澧縣征地現(xiàn)象較多，林農(nóng)失地嚴(yán)重，有關(guān)經(jīng)濟(jì)林、用材林、商品林的收入甚少。但是由于征地的價(jià)格較高，有征地的林農(nóng)可以短時(shí)間內(nèi)獲得高額的征地款，這些林農(nóng)對(duì)轉(zhuǎn)移性收入滿意度較高。

2.3.2 利益相關(guān)者視角下林改政策滿意度再評(píng)估結(jié)果

2.3.2.1 政府管理者林改政策滿意度再評(píng)估結(jié)果

由表4 中去模糊后的S值可知，政府管理者對(duì)于林改政策總體較為滿意。政府管理者的總體滿意度值為3.489 0，介于滿意和一般之間。政府管理者對(duì)于主體改革和配套改革的滿意度值分別為3.511 1 和3.467 2，都處于滿意和一般之間。其中，主體改革滿意度高于配套改革。主要是因?yàn)樽鳛檎ぷ魅藛T也是經(jīng)濟(jì)中的理性人，他們會(huì)更加注重自身的利益，可能會(huì)作出不合實(shí)際的評(píng)價(jià)。此外，從評(píng)價(jià)體系和實(shí)際調(diào)研結(jié)果可知，林改是自上而下的一個(gè)改革，理論角度上的完善并不代表落實(shí)結(jié)果的完美。林農(nóng)處于社會(huì)底層，很難有與上級(jí)政府溝通的機(jī)會(huì)和渠道。政府管理者可能沒有注重集體林經(jīng)營者的感受以及忽視了分林到戶后政策與時(shí)代變化的不匹配。

2.3.2.2 集體林經(jīng)營者林改政策滿意度再評(píng)估結(jié)果

村集體對(duì)林改政策總體滿意度的值為3.292 6，介于滿意和一般之間。對(duì)于主體改革和配套改革的滿意度分別為3.448 6 和3.136 6，介于滿意和一般之間。影響結(jié)果最大的因素為村集體收入和農(nóng)民林業(yè)專業(yè)合作社。其中林業(yè)稅費(fèi)的減免給村集體收入帶來巨大的沖擊。而對(duì)于農(nóng)民林業(yè)專業(yè)合作社來說，大多受訪的村集體表示當(dāng)?shù)夭]有成立林業(yè)專業(yè)合作社，或者沒有發(fā)揮其該有的作用，只是掛牌的“空殼子”。

林農(nóng)對(duì)林改政策總體評(píng)價(jià)滿意度值為2.831 1，介于一般和不滿意之間。對(duì)于主體改革和配套改革的滿意度分別為3.159 2 和2.502 9，主體改革滿意度明顯高于配套改革。這說明配套措施還有很多問題亟待完善。其中影響最大的是生態(tài)公益林政策和限額采伐政策。生態(tài)公益林的補(bǔ)貼過低是林農(nóng)對(duì)生態(tài)公益林政策不滿的直接原因，湖南省的生態(tài)公益林補(bǔ)貼為202.5 元/hm2，相較于林地流轉(zhuǎn)和商品林的收入不過九牛一毛，對(duì)于林農(nóng)來說不足為道。在限額采伐政策上，地方政府對(duì)于該政策的態(tài)度過于謹(jǐn)慎，層層加碼，甚至“一刀切”，導(dǎo)致政府指標(biāo)沒有用完，林農(nóng)的采伐額度根本不夠用。

新型經(jīng)營主體對(duì)林改政策總體評(píng)價(jià)滿意度值為3.035 3，介于滿意和一般之間。對(duì)于主體改革和配套改革的滿意度分別為3.553 8 和2.516 4。新型經(jīng)營主體由于自身的局限性，不了解政策的具體內(nèi)容，沒有受惠，所以對(duì)于配套改革的滿意度評(píng)價(jià)里，選擇“不清楚”的人數(shù)較多，影響了最終評(píng)價(jià)結(jié)果。

3 結(jié)論與討論

3.1 結(jié) 論

現(xiàn)有主流文獻(xiàn)重點(diǎn)分析農(nóng)戶對(duì)于林改所產(chǎn)生的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)的滿意度，并得出了較為一致的結(jié)論。本研究探索了利益相關(guān)者的視角下林改績效滿意度和政策滿意度，根據(jù)評(píng)估結(jié)果與主流文獻(xiàn)結(jié)果進(jìn)行對(duì)比，形成動(dòng)態(tài)分析，并根據(jù)差異化結(jié)論提出建議。根據(jù)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》中的四個(gè)目標(biāo)和主要任務(wù)，結(jié)合現(xiàn)有的相關(guān)研究成果設(shè)計(jì)了評(píng)估指標(biāo)體系，并運(yùn)用層次分析法進(jìn)行指標(biāo)賦權(quán)。根據(jù)國家林草局“集體林權(quán)制度改革再評(píng)估”項(xiàng)目組在2021年對(duì)于湖南省3 縣18 村的調(diào)研數(shù)據(jù)采用模糊綜合評(píng)價(jià)法進(jìn)行計(jì)算與分析。

從評(píng)估結(jié)果來看，第一，在林改績效滿意度方面，政府管理者的總體滿意度為3.036 9，具體來看，社會(huì)效益（3.260 2）＞經(jīng)濟(jì)效益（3.009 3）＞生態(tài)效益（2.984 2）。集體林經(jīng)營者的總體滿意度為2.369 1，其中間接效益（2.695 4）＞直接效益（2.107 1）。第二，在林改政策滿意度方面，政府管理者（3.489 0）＞村集體（3.292 6）＞新型經(jīng)營主體（3.035 3）＞林農(nóng)（2.831 1）。其中，四者對(duì)主體改革的滿意度均高于配套改革。

本研究與現(xiàn)有文獻(xiàn)結(jié)果的差異主要是：第一，既有文獻(xiàn)普遍認(rèn)為林改對(duì)林農(nóng)增收產(chǎn)生了積極的影響，但本研究結(jié)果顯示林農(nóng)對(duì)林業(yè)收入的滿意度不高。第二，現(xiàn)有文獻(xiàn)認(rèn)為政府管理者肯定了林改所取得的生態(tài)效益，但本研究結(jié)果顯示政府管理者對(duì)于林改的生態(tài)效益滿意度介于一般和不滿意之間，且低于社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益?？赡艿脑蚴?，第一，政策的滯后性與時(shí)代的變化造成了與前人評(píng)價(jià)不一致。第二，對(duì)于林農(nóng)來說，因?yàn)橐咔樵颍謽I(yè)收入受到?jīng)_擊，所以造成對(duì)林業(yè)收入的不滿。對(duì)于政府管理者來說，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，林農(nóng)更偏向于外出打工，林業(yè)發(fā)展水平停滯不前，導(dǎo)致政府管理者對(duì)于林改經(jīng)濟(jì)績效滿意度沒有以前高。第三，由于這些配套改革還未深入人心、落實(shí)到位，集體林經(jīng)營者不了解政策或者沒有得到政策上的優(yōu)惠，選擇“不清楚”的人較多，從而影響了評(píng)價(jià)結(jié)果。這說明還需要進(jìn)一步完善配套改革，并加大對(duì)政策的宣傳力度。

3.2 討 論

新一輪林改已經(jīng)進(jìn)入深化改革階段，本研究在政府管理者和集體林經(jīng)營者對(duì)林改績效滿意度和政策滿意度評(píng)估的基礎(chǔ)上對(duì)后續(xù)政策提出以下建議，其初心是實(shí)現(xiàn)林改生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)同發(fā)展。

第一，建立利益表達(dá)機(jī)制。集體林改是多利益者共同參與的改革，各方利益者都有自己的利益需求，不同利益者之間會(huì)有利益沖突，這是不可避免的情況。建立利益表達(dá)機(jī)制是為了了解各利益相關(guān)者的共同訴求，從整體上把握改革的方向。在以上利益相關(guān)者分析中，林農(nóng)與政府之間的溝通主要分為逐級(jí)匯報(bào)以及借助媒體讓上級(jí)了解情況。這樣的方式限制了林農(nóng)與上級(jí)政府的溝通，使得有些問題不能及時(shí)解決。在建立起完善的利益表達(dá)機(jī)制的同時(shí)各部門定期深入群眾，了解民情和實(shí)地情況，獲取一手資料，才能客觀看待林改取得的成效。

第二，深化主體改革，完善配套改革。各利益相關(guān)者對(duì)林改政策的滿意度中，對(duì)主體改革的滿意度均高于配套改革，但是在主體改革中，各利益相關(guān)者對(duì)于“四至”界限確定的滿意度較低。所以一方面，繼續(xù)做好“查漏補(bǔ)缺”工作，完善確權(quán)發(fā)證的工作，使遺留的林權(quán)糾紛得到合理解決。另一方面，形成林銀協(xié)同和信用評(píng)價(jià)機(jī)制，創(chuàng)新林業(yè)金融服務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)防范模式和金融產(chǎn)品，積極探索林業(yè)信貸融資新模式，擴(kuò)大林權(quán)抵押、生態(tài)補(bǔ)償收益權(quán)質(zhì)押和林農(nóng)林企信用貸款，推進(jìn)以林權(quán)流轉(zhuǎn)為主的林業(yè)資源交易平臺(tái)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)林權(quán)流轉(zhuǎn)信息發(fā)布、網(wǎng)上交易、流轉(zhuǎn)服務(wù)等功能，提升林權(quán)市場的流動(dòng)性。

第三，加強(qiáng)對(duì)配套改革的宣傳。林農(nóng)對(duì)于配套改革的滿意度選取“不清楚”的人數(shù)較多，說明林農(nóng)對(duì)于政策不夠了解，有關(guān)于林改配套改革的宣傳還沒有到位。需加大對(duì)林改政策的宣傳，使林農(nóng)明確改革的目標(biāo)，了解相關(guān)政策，增加林農(nóng)對(duì)于改革的信心。

本研究探究了利益相關(guān)者視角下林改績效滿意度和政策滿意度，并將滿意度結(jié)果與前人所得結(jié)論進(jìn)行比較，但是本文所用數(shù)據(jù)、調(diào)研地點(diǎn)與前人不完全匹配，所以下一步的研究方向應(yīng)該嘗試?yán)孟嗤闹笜?biāo)在同樣的地點(diǎn)的連續(xù)監(jiān)測數(shù)據(jù)進(jìn)行滿意度的評(píng)估，避免隨機(jī)因素的沖擊，從而得到更加科學(xué)的動(dòng)態(tài)評(píng)估結(jié)果。