都市圈建設應避免幾大誤區(qū)

陸銘　李鵬飛

2023年4月10日，建設中的滬寧沿江高鐵江陰站站房內(nèi)部一角。滬寧沿江高速鐵路是上海與江蘇南京之間的第二條城際鐵路，建成通車后將進一步推進江陰、張家港、常熟、太倉等全國百強縣融入滬寧“1小時交通圈”。圖/中新

當前，建設現(xiàn)代化都市圈逐漸成為新一輪城鎮(zhèn)化的重點發(fā)展方向。2019年，國家發(fā)展改革委發(fā)布《關于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導意見》（下稱《意見》），首次明確了都市圈的定義，并從基礎設施一體化、產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作、統(tǒng)一開放市場等方面提出了現(xiàn)代化都市圈的建設方向。2021年以來，國家發(fā)展改革委先后批準了南京、福州、成都、長株潭、西安、重慶、武漢、沈陽等國家級都市圈規(guī)劃。

然而，在實踐中，一些都市圈在規(guī)劃文件中仍然明確提出限制中心城市（中心城區(qū)）的人口規(guī)模、人口密度和建設用地開發(fā)強度等，規(guī)劃的范圍也明顯超出《意見》中的“1小時通勤圈”，這反映了“加快培育都市圈”與“限制大城市人口擴張”“嚴控大城市建設用地規(guī)模”等政策理念之間的偏差。而這種偏差在本質上是目前對于城市和都市圈的概念內(nèi)涵和測度方式在政策上尚未形成科學認識。

事實上，在圍繞中心城市發(fā)展都市圈的過程中，中心城市（尤其是中心城區(qū)）通過生產(chǎn)性服務業(yè)為外圍地區(qū)的制造業(yè)以及其他城市的制造業(yè)賦能，同時發(fā)展出特別依賴人口規(guī)模和人口流量的消費性服務業(yè)，成為消費中心城市。在這一過程中，都市圈范圍內(nèi)形成越來越強的人流、物流、信息流的“向心”特征，即流量向中心城區(qū)集聚，并向外快速衰減，這背后的重要驅動力是服務業(yè)的發(fā)展更加依賴人口密度。在城市流量的“向心”趨勢之下，如果延續(xù)工業(yè)化階段“控制中心城市人口”“限制土地開發(fā)強度”等做法，將不利于中心城區(qū)發(fā)展服務業(yè)和提升活力，進而制約現(xiàn)代化都市圈的增長極作用。

在當前中國經(jīng)濟已經(jīng)逐步呈現(xiàn)后工業(yè)化時期特征的背景下，筆者認為，圍繞著核心大城市建設都市圈，形成引領現(xiàn)代化發(fā)展的增長極，既符合中國經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的需要，也符合全球范圍內(nèi)城市發(fā)展的規(guī)律。政府的政策手段應該順應經(jīng)濟發(fā)展的趨勢，側重于補基礎設施、公共服務等方面的短板，減少對于人口規(guī)模、土地開發(fā)強度等的直接管制，在充分發(fā)揮中心城市引領作用的基礎上，切實加快建設現(xiàn)代化都市圈。

現(xiàn)代化都市圈建設面臨的障礙

在傳統(tǒng)按直轄市和地級市行政轄區(qū)進行規(guī)劃建設的體制和強政府的資源配置方式下，現(xiàn)代化都市圈建設面臨多方面的障礙。

第一，對于城市群、都市圈和大城市的概念認知存在偏差。在歐、美、日、韓等發(fā)達國家和地區(qū)，城市的概念是從一定地理范圍之內(nèi)的經(jīng)濟自治體開始的，所以城市的地理管轄范圍通常比較小，相當于中國的縣和區(qū)。在經(jīng)濟發(fā)展的過程中，由于規(guī)模經(jīng)濟和市場聯(lián)通性的原因，特別是在一些中心城市周圍，相臨的不同城市之間用軌道交通緊密連接，形成了以中心城市為核心的日通勤圈，也就是都市圈。

相比之下，中國的直轄市和地級市是一個以中心城市（城區(qū)）為核心，包括周圍縣級市的一個行政管轄區(qū)，因此，中國的“城市”要遠遠大于其他國家的城市，相互之間是不可比的。以上海為例，它的轄區(qū)面積大于發(fā)達國家超大城市的中心城市（如紐約市、東京市），又遠小于圍繞著超大城市所建設的都市圈。由于未理解這一點，在做國際比較的時候，常常拿中國城市的人口與發(fā)達國家大城市的人口去做比較，得出的結論是中國大城市人口太多。

事實上，如果在半徑在50公里-70公里的都市圈范圍之內(nèi)進行比較的話，當前“上海都市圈”的人口僅3261萬人，而東京都市圈的人口已經(jīng)達到3700萬，并仍然在增長。紐約都市圈的人口沒有那么多，是因為美國的總人口遠遠少于中國總人口，并且國土遼闊。

類似的誤區(qū)也出現(xiàn)在土地上，如果按行政轄區(qū)來計算，似乎上海的土地開發(fā)強度高于東京都市圈的土地開發(fā)強度，而實際上，上海的轄區(qū)面積僅僅相當于東京都市圈的一半。如果在大約相同面積的都市圈范圍之內(nèi)進行比較的話，“上海都市圈”的土地開發(fā)強度大約為28%，仍然低于東京都市圈的土地開發(fā)強度。但是由于上海在行政管轄范圍之內(nèi)規(guī)劃土地用途，出現(xiàn)了通過建設用地減量規(guī)劃來降低土地開發(fā)強度的政策導向。

需要避免的是，在做國際比較時，對比中國城市（地級市或直轄市）人口與國外的“市”（如東京市），而同時卻對比中國城市（地級市或直轄市）土地開發(fā)強度與國外的“都市圈”（如東京都市圈），要注意，這些對比的口徑差異非常容易誤導決策。

不僅如此，同樣由于沒有深刻理解都市圈的含義，在城市群和區(qū)域經(jīng)濟一體化建設過程中，人們始終認為中心城市的經(jīng)濟集聚會帶來對于周邊其他地區(qū)的“虹吸效應”。而事實上，不管是在都市圈范圍之內(nèi)的中心城區(qū)和周邊地區(qū)之間，還是在城市群范圍之內(nèi)的核心都市圈和其他城市之間，經(jīng)濟向核心地區(qū)的集聚，是經(jīng)濟規(guī)律使然。高度集聚的核心區(qū)發(fā)展能夠對外圍產(chǎn)生更強的帶動作用，而且這種輻射帶動作用大致在100公里范圍之內(nèi)。

同時，核心區(qū)和外圍區(qū)產(chǎn)生更為明確的分工，可以提高資源配置的效率。在經(jīng)濟集聚的過程中，中心地區(qū)和外圍之間出現(xiàn)人均實際收入和生活質量差距的縮小。在這樣的視野之下，在一些轄區(qū)面積較大的中心城市（如成都和武漢），其轄區(qū)范圍內(nèi)的經(jīng)濟和人口集聚并不是“一城獨大”，而是都市圈范圍內(nèi)的一體化發(fā)展，是中心城市（中心城區(qū)）對外圍的輻射帶動作用的體現(xiàn)。

第二，都市圈發(fā)展缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃。由于當前體制之下各個城市是按照自己的行政管轄邊界來進行城市規(guī)劃的，因此，在潛在的“都市圈”范圍之內(nèi)，土地、人口、基礎設施和公共服務等仍缺乏相應的統(tǒng)一規(guī)劃，從而出現(xiàn)協(xié)調不一致的問題。

不僅如此，不管是在超大城市行政管轄邊界范圍之內(nèi)，還是在潛在的都市圈范圍之內(nèi)，目前城市建設的模式都呈現(xiàn)出中心和外圍一體化不足的斷裂帶，即中心城區(qū)和周邊的中小城市之間存在不連成片的情況。在一些大城市與周邊中小城市的轄區(qū)邊界處，這種規(guī)劃和建設的斷裂現(xiàn)象更為明顯。例如，在上海與昆山的邊界上，屬于上海的青浦仍然是農(nóng)村狀態(tài)，而邊界另一邊的昆山花橋卻是緊貼著邊界發(fā)展成了城市狀態(tài)。

即使在已經(jīng)有軌道交通連接中心城區(qū)和周邊地區(qū)的情況下，軌道交通沿線的土地開發(fā)強度也非常低，土地利用效率不高。反觀東京都市圈、紐約都市圈等國際大都市圈，城市建設呈現(xiàn)的卻是“八爪魚”的模式，即在軌道交通連接中心城市和周邊地區(qū)的情況下，軌道交通沿線充分開發(fā)，中心城市和周邊地區(qū)連片發(fā)展，人口密度從中心地帶出發(fā)，沿著軌道交通線呈現(xiàn)出梯度下降的狀態(tài)。

推進現(xiàn)代化都市圈建設的建議

第一，盡快推進圍繞特大和超大城市的現(xiàn)代化都市圈規(guī)劃。當前中國已經(jīng)出臺了一些都市圈規(guī)劃，如南京都市圈、重慶都市圈等。廣東省也在2022年出臺了包括廣佛、深莞等五個都市圈的計劃。我們建議北京、上海等特大和超大城市也推出50公里-80公里半徑的都市圈規(guī)劃。上海已經(jīng)啟動“上海大都市圈規(guī)劃”，但是嚴格說來，當前所定義的“上海大都市圈”實際上是個小城市群，已經(jīng)遠遠超出了經(jīng)濟意義上的“都市圈”范圍。

因此，建議在“上海大都市圈”規(guī)劃之下，再重點制定一個50公里-80公里半徑的核心區(qū)規(guī)劃，即本報告所對應的上海都市圈規(guī)劃，促進上海與毗鄰的“近滬”地區(qū)的一體化發(fā)展。北京和上海的都市圈規(guī)劃都必須克服省際的邊界對區(qū)域一體化的阻礙，為此，我們建議在國務院的直接領導下建立起都市圈的跨省協(xié)調機制。

第二，以都市圈為空間單元科學預測人口，淡化中心城市轄區(qū)內(nèi)的人口控制目標。戶籍制度改革應在都市圈范圍內(nèi)有突破，加快都市圈內(nèi)社會保障和公共服務一體化與均等化的進程。大幅度提高居住年限和社保繳納年限在落戶標準中的權重。調整公共服務和基礎設施的數(shù)量、結構和布局來適應人口增長帶來的有效需求。隨著國家普及12年教育，以及戶籍制度改革加快推進，中心城市需要大幅度增加中小學（特別是高中）的數(shù)量。隨著跨行政邊界的人流規(guī)模越來越大，逐步淡化以行政管轄范圍為界的人口約束指標。對于中心城市的中心城區(qū)，應逐步形成白天人口和夜間人口的統(tǒng)計，以適應工作人口和居住人口對城市空間的不同需求。

第三，加快建設網(wǎng)絡化、快速度、大體量的軌道交通線，連接中心城市與周邊縣市。相應地，建議加強軌道交通沿線的土地開發(fā)利用，特別是提高郊區(qū)沿軌道交通線的周邊地區(qū)開發(fā)強度。圍繞遠郊的軌道交通站點，建設半徑大約1公里的站城融合節(jié)點社區(qū)，加強居住、商辦、公共服務等多用途的土地綜合開發(fā)，特別是要加強軌交站點附近的公租房建設，方便服務業(yè)中較低收入從業(yè)人員向中心城區(qū)通勤，有效緩解交通擁堵。

第四，打破行政邊界制約，進行都市圈內(nèi)統(tǒng)一的土地開發(fā)規(guī)劃。如果要更好地建設一體化的都市圈，勢必需要在中心城市增加建設用地，為此，要不再按中心城市的轄區(qū)來規(guī)劃建設用地，轉而在都市圈范圍內(nèi)進行統(tǒng)一的土地開發(fā)規(guī)劃。這樣的話，在中心城市范圍內(nèi)就有很大余地增加建設用地。

例如，如果做一個非常保守的估計，假設上海都市圈的開發(fā)強度達到和東京都市圈一樣（32.78%），那么上海+周邊（吳江、嘉善、平湖、海門、啟東、昆山、太倉）的城鎮(zhèn)建設用地面積可以達到4342平方公里（13247.15×32.78%），而這一地帶的2021年城鎮(zhèn)建設用地面積為3757平方公里，還可以增加585平方公里。

需要說明的是，潛在的上海都市圈內(nèi)的地形全部為平原，且淡水資源豐富，而東京都市圈內(nèi)則有大面積的山區(qū)，淡水條件也差得多，因此上述在上海都市圈增加建設用地的潛力估計是非常保守的。為了都市圈的高質量發(fā)展，除了突破建設用地的總量約束外，還可以通過調整都市圈內(nèi)部土地利用類型，增加住宅用地比例、推動閑置工業(yè)和商服用地轉住宅用地、增加容積率等措施提高都市圈內(nèi)部的土地利用效率和經(jīng)濟密度。

（上海交通大學安泰經(jīng)濟與管理學院程之佩、劉云、王翊涵對此文亦有貢獻；編輯：王延春）