我國(guó)公有公共設(shè)施致害國(guó)家賠償責(zé)任研究

姚鑫

摘要：目前我國(guó)《國(guó)家賠償法》未將公有公共設(shè)施致害納入國(guó)家賠償范疇，《民法典》針對(duì)賠償問題做了相應(yīng)調(diào)整。本文旨在從歸責(zé)原則、構(gòu)成要件方面進(jìn)行探索，并通過對(duì)比國(guó)外公共設(shè)施致害國(guó)家賠償相關(guān)立法，說明將我國(guó)公有公共設(shè)施致害納入國(guó)家賠償范疇的必要性，明確國(guó)家賠償和民事賠償?shù)慕缦?，建立?guó)家追償和保障制度，切實(shí)保障受害者的權(quán)益。

關(guān)鍵詞：公有公共設(shè)施；致害

公有公共設(shè)施致害賠償涵義

（一）公有公共設(shè)施概念

公有公共設(shè)施是指行政機(jī)關(guān)或其特許的公共法人設(shè)置或管理，供公眾使用的設(shè)施，這些設(shè)施包括公路、鐵路、橋梁、港埠碼頭、堤防、下水道、車站、機(jī)場(chǎng)、自來水廠、煤氣供應(yīng)站等。公有公共設(shè)施概念的“公有”并不僅指國(guó)家所有，還包括國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)際上的管領(lǐng)狀態(tài)，但不包括事業(yè)單位或國(guó)有企業(yè)的營(yíng)利性設(shè)施和民營(yíng)盈利性項(xiàng)目。如果公有公共設(shè)施因設(shè)置或管理有缺陷，導(dǎo)致人民生命、身體或財(cái)產(chǎn)受損害的，國(guó)家應(yīng)負(fù)賠償責(zé)任。

公有公共設(shè)施指行政主體基于公眾共同利益之需要，為增進(jìn)人民福利，而提供予公眾使用的各類有體物或物的設(shè)備如道路、公園、車站、消防設(shè)施等。法國(guó)的行政法中也存在相似概念，法國(guó)行政法稱其為公共工程或公共建筑物等。其中，“公共”指的是公共設(shè)施必須是服務(wù)于公眾，并提供給公共所使用的除無償使用的公園、下水道、堤防等，也包括高速公路這類有償使用的。除此之外，以滿足社會(huì)需要提供給公眾使用的，也應(yīng)當(dāng)認(rèn)為是公共設(shè)施。公共設(shè)施一詞涵蓋范圍很廣，實(shí)體物以不動(dòng)產(chǎn)為主，包括交通設(shè)施、公共工程、河流湖泊等，也包括民法意義上的不動(dòng)產(chǎn)特性的飛機(jī)、火車、船舶等。因此，對(duì)于公共設(shè)施的判斷應(yīng)該著重考慮能否滿足公共利益的使用，政府工作人員設(shè)置或管理的公務(wù)行為，而不是僅限于所有權(quán)歸屬的劃分。

1、公有公共設(shè)施致害構(gòu)成要件

公有公共設(shè)施致害納入國(guó)家賠償?shù)姆秶仨毦邆涞臉?gòu)成要件是存在實(shí)際損害事實(shí)、設(shè)施的設(shè)置或管理存在瑕疵、行為與損害結(jié)果之間存在法律上的因果關(guān)系。公共設(shè)施損害賠償?shù)闹饕康氖菫榱藦浹a(bǔ)受害者的損失，這可以通過物質(zhì)賠償或經(jīng)濟(jì)賠償來實(shí)現(xiàn)。共有公共設(shè)施的設(shè)置上的瑕疵指的是在設(shè)施的研發(fā)、生產(chǎn)、安裝上存在缺陷。管理上的瑕疵則是在該設(shè)施的運(yùn)營(yíng)維護(hù)因管理不當(dāng)造成的。并不要求設(shè)置和管理二者瑕疵同時(shí)具備，只要有其中一項(xiàng)存在瑕疵，該構(gòu)成要件均成立。

此外，公有公共設(shè)施致害的發(fā)生原因復(fù)雜多樣，可能涉及到多個(gè)因素，例如自然災(zāi)害、人為破壞、戰(zhàn)爭(zhēng)等。無論何種情況下，都需證明行為人具有過錯(cuò)，且該過錯(cuò)與損害后果之間存在直接因果關(guān)系。公有公共設(shè)施設(shè)置或管理瑕疵與損害的結(jié)果之間必須存在法律上的因果關(guān)系，這說明損害結(jié)果必須是由公有公共設(shè)施的設(shè)置或管理缺陷造成的，而不是由其他因素造成的。這種因果關(guān)系也可以通過證據(jù)證明。如果由于公有公共設(shè)施的設(shè)置或管理不到位但并未對(duì)公眾造成實(shí)際損害，則不應(yīng)該進(jìn)行賠償。值得注意的是，無過錯(cuò)責(zé)任原則并不意味著受害者沒有任何責(zé)任。受害人仍有注意的義務(wù)，不應(yīng)魯莽或疏忽行事。此外，國(guó)家可能有權(quán)向第三方或其他促成損害的責(zé)任方尋求賠償。

2、公有公共設(shè)施致害歸責(zé)原則

關(guān)于公有公共設(shè)施造致害歸責(zé)原則的適用，英國(guó)和美國(guó)采取過錯(cuò)責(zé)任原則，日本和法國(guó)為代表的大陸法系國(guó)家更多采用的是無過錯(cuò)責(zé)任原則、或過錯(cuò)推定原則。過錯(cuò)推定原則是通過損害事實(shí)推定加害人存在過錯(cuò)，如果加害人不能夠證明自己沒有過錯(cuò)，則據(jù)此確定加害人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，反之亦然。無過錯(cuò)責(zé)任原則是指除非加害人能夠證明他們已經(jīng)盡最大努力去避免某種損害，否則就不需要為此負(fù)責(zé)任。無論是作為民法理論還是侵權(quán)法規(guī)范，過錯(cuò)推定原則具有一定時(shí)期的過渡作用，其局限性難以適用當(dāng)下社會(huì)的發(fā)展。過錯(cuò)推定原則的局限也可能使受害者難以證明自己的清白，在公有公共設(shè)施致害案件中適用過錯(cuò)推定原則可能不利于公眾利益或《民法典》的立法目的。因此，必須考慮其他方法，為公有公共設(shè)施致害的受害者提供公平的賠償，同時(shí)也要追究維護(hù)和管理設(shè)施人員的責(zé)任。

我國(guó)《國(guó)家賠償法》關(guān)于歸責(zé)原則突出強(qiáng)調(diào)行為的違法性，行政機(jī)關(guān)和公職人員在執(zhí)行公務(wù)時(shí)是否存在違法行為是責(zé)任認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)。但是，在公有公共設(shè)施致害的案件中，大多存在著設(shè)置、管理、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等方面的瑕疵，損害的發(fā)生是因物的設(shè)置缺陷或管理不當(dāng)所造成的，并非個(gè)人直接違法行為導(dǎo)致。公有公共設(shè)施致害適用過錯(cuò)推定原則，其效力有限。它可能使行政機(jī)關(guān)逃避其行為責(zé)任，并對(duì)公共設(shè)施的設(shè)置和管理產(chǎn)生負(fù)面影響。因此，有必要討論公有公共設(shè)施致害賠償?shù)臍w責(zé)原則，包括采取無過錯(cuò)責(zé)任或過錯(cuò)推定原則的可能性、國(guó)家對(duì)此類損害賠償?shù)囊兀约盀槭裁匆獙⑵浼{入國(guó)家賠償范圍。

本文認(rèn)為我國(guó)公有公共設(shè)施致害賠償中采用無過錯(cuò)責(zé)任原則，無過錯(cuò)的具體致害行為是否應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任，取決于損害結(jié)果與行為或者是物件之間是否存在著因果關(guān)系。從構(gòu)成要件來看，無過錯(cuò)責(zé)任原則可以有效解決舉證難、受害人合法權(quán)益保護(hù)不力的問題，保證賠償制度的合理性和公平性。此外，無過錯(cuò)責(zé)任原則的具體實(shí)施需要有詳細(xì)的規(guī)章制度，包括適用案件范圍的確定、賠償?shù)挠?jì)算、不同當(dāng)事人之間的責(zé)任分配等。

公有公共設(shè)施致害賠償現(xiàn)狀

《中華人民共和國(guó)民法典》中的侵權(quán)責(zé)任編和《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》目前沒有針對(duì)公有公共設(shè)施的損害賠償作出具體規(guī)定，并不納入國(guó)家賠償范疇。在實(shí)踐中《民法典》建筑物和物品致人損害的民事責(zé)任的規(guī)定，一般適用于公有公共設(shè)施致人損害的案件。但是，民事責(zé)任規(guī)定的范圍僅限于建筑物、建筑物上的擱置物、懸掛物、堆放物、公共道路上的堆放物、林木、沙井等地下設(shè)施，適用民法規(guī)定的建筑物侵權(quán)的過錯(cuò)推定原則。

雖然最高人民法院在《關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》第16條中以列舉的形式作出補(bǔ)充規(guī)定，但與實(shí)踐中遇到的情況相比，公共設(shè)施致害的范圍過小，難以涵蓋實(shí)際的損害主體。因此，有必要在民法典中增加規(guī)定。相較于《國(guó)家賠償法》，我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)范把公有公共設(shè)施致害適用于民事賠償范疇，公有公共設(shè)施致害被視為民事侵權(quán)行為，民事責(zé)任的適用主要采用過錯(cuò)責(zé)任原則，當(dāng)存在共有公共設(shè)施致害事實(shí)時(shí)，受害者有權(quán)依據(jù)民事法律規(guī)定，向負(fù)責(zé)管理的企業(yè)和事業(yè)單位索取賠償。

然而，民法規(guī)范在公有公共設(shè)施損害賠償中的適用有一定局限性。我國(guó)公共設(shè)施的損害賠償屬于民法的管轄范圍，但公共設(shè)施的使用者與管理和設(shè)置者之間的關(guān)系并不屬于民法所調(diào)整的平等的民事合同關(guān)系，而是屬于行政法律關(guān)系。因此，適用民法并不能涵蓋所有的公共設(shè)施損害案件，也不利于保障公民的合法權(quán)益。公有公共設(shè)施致害賠償?shù)臍w責(zé)原則如何推定、何種構(gòu)成要件，為什么公有公共設(shè)施的損害應(yīng)當(dāng)納入國(guó)家賠償。這都需要理性探討，以確保公民的權(quán)益得到充分保障。

公有公共設(shè)施致害納入國(guó)家賠償?shù)谋匾?/p>

各個(gè)國(guó)家對(duì)公有公共設(shè)施致害賠償?shù)姆绞礁饔胁煌?，但大陸法系和英美法系?guó)家將公有公共設(shè)施致害賠償納入國(guó)家賠償?shù)姆秶毡橐恢隆＠纾?947年日本《國(guó)家賠償法》第2條第1款規(guī)定：“國(guó)家或公共機(jī)構(gòu)對(duì)因道路、河流或其他公共建設(shè)的設(shè)置或管理缺陷給他人造成的損害負(fù)有賠償責(zé)任”。德國(guó)的《國(guó)家賠償法》第1條明確規(guī)定：“國(guó)家應(yīng)對(duì)其技術(shù)設(shè)施故障所引起的侵權(quán)行為承擔(dān)賠償責(zé)任，國(guó)家應(yīng)對(duì)其在街道、土地、領(lǐng)水和違章建筑上違反交通安全義務(wù)而造成的損害負(fù)責(zé)?！狈▏?guó)關(guān)于公共設(shè)施概念未做明確規(guī)定，但實(shí)質(zhì)領(lǐng)域被歸入公共財(cái)產(chǎn)、公共工程和公共建筑的廣泛類別。行政機(jī)構(gòu)要對(duì)因公共財(cái)產(chǎn)失修或毀壞而給他人造成的任何損害負(fù)責(zé)。美國(guó)也在1946年的《聯(lián)邦行政程序法》中，將聯(lián)邦政府對(duì)公有公共設(shè)施損害的責(zé)任寫入法律。英國(guó)在19世紀(jì)60年代就啟動(dòng)并率先建立了公有公共設(shè)施致害賠償制度。

我國(guó)在公有公共設(shè)施致害的實(shí)際賠償中，更多適用民事侵權(quán)范圍，僅有少部分案件適用行政賠償范圍。而這種賠償機(jī)制已無法滿足司法實(shí)踐的需求，無法最大限度地保護(hù)受害者的權(quán)益。公共設(shè)施維系公共利益的社會(huì)關(guān)系，與政府職能關(guān)系密切，我們應(yīng)根據(jù)我國(guó)國(guó)情改進(jìn)制度，并將公共設(shè)施損害納入國(guó)家賠償范圍。這有助于充分實(shí)現(xiàn)國(guó)家賠償制度的立法目的，即“有權(quán)利，必有救濟(jì)；有損害，即應(yīng)賠償”，也有助于更好地保護(hù)受害者的權(quán)益。

完善我國(guó)公有公共設(shè)施致害國(guó)家賠償制度

1、將公有公共設(shè)施致害納入國(guó)家賠償范疇

政府對(duì)公有公共設(shè)施具有事實(shí)上的管理權(quán)，這意味著負(fù)責(zé)設(shè)置和管理這些設(shè)施的行政機(jī)關(guān)或有執(zhí)照的行政機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位不應(yīng)承擔(dān)最終的賠償責(zé)任。他們只能作為賠償義務(wù)的責(zé)任方，因?yàn)楣泄苍O(shè)施的性質(zhì)不會(huì)因?yàn)樵O(shè)置或管理而改變。由于國(guó)家委托、選擇和監(jiān)督這些設(shè)施的設(shè)置或管理，賠償責(zé)任最終應(yīng)該由國(guó)家承擔(dān)?，F(xiàn)代公共服務(wù)理念正在逐步取代國(guó)家主權(quán)理論，致使國(guó)家和現(xiàn)代行政的角色從權(quán)力管理轉(zhuǎn)向服務(wù)管理。因此，對(duì)于這些設(shè)施的設(shè)置或管理上的缺陷造成的任何損失，國(guó)家應(yīng)該承擔(dān)最終的賠償責(zé)任。

2、確立共有公共設(shè)施致害過錯(cuò)原則

在公有公共設(shè)施致害的情況下，受害人的損害不是由人的直接行為造成的，而是由物體本身造成的。中國(guó)現(xiàn)行的《國(guó)家賠償法》遵循違法行為過錯(cuò)歸責(zé)原則。這意味著，因本法規(guī)定的情形導(dǎo)致公民、法人和其他組織的合法權(quán)益受到侵害的，受害人有權(quán)獲得國(guó)家賠償。當(dāng)公共設(shè)施的設(shè)置或管理存在缺陷，對(duì)公民造成傷害時(shí)，損失的負(fù)擔(dān)不應(yīng)該由受害者獨(dú)自承擔(dān)，而應(yīng)該由整個(gè)社會(huì)共同承擔(dān)。鑒于行政主體在進(jìn)行公共建設(shè)時(shí)享有眾多特權(quán)，而公共工程的有害結(jié)果是不可避免的，但這是公共利益的需要，必須為公民所接受，因此，國(guó)家應(yīng)該對(duì)公共工程造成的損失進(jìn)行賠償。通過采用無過錯(cuò)原則，受害人的權(quán)益得到了保護(hù)，現(xiàn)代損害賠償制度強(qiáng)調(diào)公平分配損賠償義務(wù)機(jī)關(guān)在履行了對(duì)受害人的賠償義務(wù)后，向內(nèi)部違法的責(zé)任方行使追償權(quán)的機(jī)制，國(guó)家應(yīng)承擔(dān)不可推卸的賠償責(zé)任。義務(wù)機(jī)關(guān)在履行賠償義務(wù)后，有權(quán)向公有公共設(shè)施設(shè)置或管理存在缺陷的單位或個(gè)人追償，并依法追究經(jīng)濟(jì)、行政、刑事責(zé)任。如果第三方故意或過失造成公共設(shè)施的不安全狀況，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)也可以向第三方追償。將國(guó)家追償制度納入國(guó)家賠償法，完善行政追償制度，不僅可以減輕國(guó)家的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，還可以有效約束和監(jiān)督相關(guān)方，從而降低公共設(shè)施缺陷造成危害的可能性。在一定程度上，可以彌補(bǔ)民法適用的局限性，適應(yīng)公共服務(wù)理論的需要，保護(hù)公民的合法權(quán)益。

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