回應(yīng)性監(jiān)管理論在四川省白酒質(zhì)量監(jiān)管模式中的優(yōu)化應(yīng)用

馬 靜，鐘 洋

（1.四川省藥品檢驗(yàn)研究院（四川省醫(yī)療器械檢測(cè)中心），四川成都 610100；2.四川省食品檢驗(yàn)研究院，四川成都 610100）

白酒是以谷物糧食為制作原料，以曲類、酒母等發(fā)酵劑經(jīng)蒸餾而制成的蒸餾酒，白酒的制作已有五千年的歷史，主要運(yùn)用在食品烹飪、藥材炮制、養(yǎng)生保健等方面。白酒行業(yè)曾出現(xiàn)塑化劑污染、工業(yè)酒精勾兌、甜味劑超標(biāo)、發(fā)霉年份酒等質(zhì)量安全問(wèn)題，嚴(yán)重?cái)_亂了市場(chǎng)管理秩序，側(cè)面反映了政府在白酒質(zhì)量監(jiān)管水平方面還有待提升。為了保障白酒產(chǎn)品的質(zhì)量和消費(fèi)者食品安全，本文借鑒回應(yīng)性監(jiān)管理論來(lái)提升政府的監(jiān)管回應(yīng)能力，優(yōu)化監(jiān)管方式和理念，落實(shí)好相關(guān)職能部門監(jiān)管職能。

1 白酒質(zhì)量監(jiān)管的現(xiàn)狀

1.1 政府在白酒質(zhì)量監(jiān)管中的情況概述

（1）市場(chǎng)監(jiān)管部門落實(shí)了中央發(fā)布的事中事后監(jiān)管指導(dǎo)意見(jiàn)[1]的責(zé)任和要求，推行了抽查的“雙隨機(jī)，一公開(kāi)監(jiān)管”制度及智慧監(jiān)管平臺(tái)的建設(shè)，建立跨部門的協(xié)作機(jī)制和食品質(zhì)量安全事故的責(zé)任報(bào)告制度，以規(guī)范監(jiān)管的方式、明確監(jiān)管責(zé)任，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管信息共享；（2）市場(chǎng)監(jiān)管部門加大了對(duì)門戶網(wǎng)站的建設(shè)，主要用于法規(guī)制度、消息新聞、政策解讀等文件的發(fā)布，執(zhí)法、抽檢、召回等信息的公開(kāi)，以及企業(yè)和社會(huì)公眾的相關(guān)辦事服務(wù)、自助查詢等，推動(dòng)政務(wù)服務(wù)事務(wù)信息在服務(wù)平臺(tái)及政府網(wǎng)站等途徑進(jìn)行統(tǒng)一推送，建立統(tǒng)一的行政執(zhí)法信息查詢系統(tǒng)，對(duì)執(zhí)法信息進(jìn)行依法公開(kāi)，并設(shè)立12315 統(tǒng)一運(yùn)行平臺(tái)、接受社會(huì)公眾的投訴舉報(bào)等[2]；（3）市場(chǎng)監(jiān)管部門每年對(duì)白酒進(jìn)行專項(xiàng)整治，主要對(duì)白酒生產(chǎn)企業(yè)、散酒作坊進(jìn)行監(jiān)管檢查，審查其備案登記、營(yíng)業(yè)執(zhí)照等相關(guān)資質(zhì)，加大對(duì)品牌Logo 冒用、劣質(zhì)白酒生產(chǎn)的處罰力度，以增強(qiáng)白酒從業(yè)人員的質(zhì)量安全認(rèn)知，督促其誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)，規(guī)范白酒市場(chǎng)秩序[3]；（4）市場(chǎng)監(jiān)管部門還建立了政府事務(wù)工作的輿情收集及回應(yīng)機(jī)制，對(duì)出臺(tái)關(guān)鍵政策措施或涉及社會(huì)公眾利益方面的政策文件時(shí)，進(jìn)行輿情的監(jiān)測(cè)及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)判，制定相應(yīng)的處置預(yù)案，做到科學(xué)預(yù)警和及時(shí)回應(yīng)，同時(shí)，還加大了對(duì)政策的解讀能力，在發(fā)布重要政策后，通過(guò)組織新聞發(fā)布會(huì)或?qū)崟r(shí)訪談答問(wèn)等方式進(jìn)行解讀，遇到部分專業(yè)學(xué)術(shù)性高的政策時(shí)，聘請(qǐng)相關(guān)專家學(xué)者進(jìn)行解讀，以提升政策信息的回應(yīng)程度[2]；（5）市場(chǎng)監(jiān)管部門每年舉行“質(zhì)量開(kāi)放日”活動(dòng)，通過(guò)開(kāi)放下屬檢測(cè)事業(yè)單位，在門戶網(wǎng)站發(fā)布消息邀請(qǐng)社會(huì)公眾參觀，以提升社會(huì)各界在食品質(zhì)量安全方面的維權(quán)意識(shí)，宣傳普及質(zhì)量安全相關(guān)知識(shí)、食品的檢測(cè)技術(shù)及政府管理模式等，并聯(lián)合衛(wèi)健委組織開(kāi)展養(yǎng)老機(jī)構(gòu)或醫(yī)院等公共領(lǐng)域的采樣監(jiān)測(cè)，以提高社會(huì)公共服務(wù)水平[4]。

1.2 白酒企業(yè)的質(zhì)量管理情況概述

目前白酒生產(chǎn)企業(yè)對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量控制一般都要求遵循國(guó)家食品安全相關(guān)的法律法規(guī)、質(zhì)量安全管理體系和管理的規(guī)章制度，如《食品安全法》、ISO9000 質(zhì)量管理體系、《食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)蒸餾酒及其配制酒生產(chǎn)衛(wèi)生規(guī)范》《白酒企業(yè)生產(chǎn)管理規(guī)范》《白酒企業(yè)良好生產(chǎn)規(guī)范》《食品安全管理體系食品鏈中各類組織的要求》《食品安全管理體系白酒生產(chǎn)企業(yè)要求》等。一些小型白酒企業(yè)僅執(zhí)行了部分質(zhì)量管理體系及制度，一些知名的大型白酒企業(yè)在質(zhì)量管理方面做得較好，還通過(guò)了環(huán)境管理質(zhì)量體系（ISO14000）、HACCP 等管理體系。自釀散裝白酒及白酒生產(chǎn)加工小作坊幾乎沒(méi)有建立任何質(zhì)量管理制度及遵循生產(chǎn)衛(wèi)生規(guī)范，部分小型白酒生產(chǎn)企業(yè)由于資金或技術(shù)方面的限制，建立的質(zhì)量管理體系不完善或者沒(méi)有實(shí)施任何質(zhì)量安全管控措施，難以保證白酒的質(zhì)量安全。

1.3 第三方監(jiān)管力量及社會(huì)公眾對(duì)白酒質(zhì)量監(jiān)管的情況概述

社會(huì)組織包括行業(yè)協(xié)會(huì)及公共利益集團(tuán)等，與白酒相關(guān)的行業(yè)協(xié)會(huì)有各地區(qū)酒業(yè)協(xié)會(huì)等，主要負(fù)責(zé)一些行業(yè)資訊、信息交流、白酒文化宣傳、人才培訓(xùn)鑒定、行業(yè)政策發(fā)布、國(guó)內(nèi)外事務(wù)交流等商務(wù)性質(zhì)的內(nèi)容，其目的是促進(jìn)行業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)與誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)。但是，這些行業(yè)協(xié)會(huì)在相關(guān)政策及標(biāo)準(zhǔn)的解讀、白酒相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)制定、參與社會(huì)監(jiān)督的力度明顯不足。一些大型白酒企業(yè)的壟斷程度很高，與行業(yè)協(xié)會(huì)存在經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，市場(chǎng)監(jiān)管部門一直在呼吁行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)揮其監(jiān)督管理作用，但至今沒(méi)有出臺(tái)任何一條政策法規(guī)明文要求行業(yè)協(xié)會(huì)必須按照相關(guān)規(guī)定辦事，行業(yè)約束機(jī)制還不夠健全。其他社會(huì)團(tuán)體組織和公眾參與白酒質(zhì)量安全監(jiān)管的能力更弱，主要缺乏自主監(jiān)管的意識(shí)，認(rèn)為監(jiān)管是政府的主要責(zé)任，盡量避免給自己找麻煩，比如，新聞媒體只有出現(xiàn)相當(dāng)嚴(yán)重的食品安全事故時(shí)才會(huì)實(shí)時(shí)跟蹤報(bào)道，法律、金融等機(jī)構(gòu)沒(méi)有對(duì)一些涉事違法企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督和限制等。

2 白酒質(zhì)量監(jiān)管中存在的問(wèn)題

2.1 政府在監(jiān)管中的問(wèn)題

（1）市場(chǎng)監(jiān)管部門在食品安全的監(jiān)管方面一直沿用傳統(tǒng)政府主導(dǎo)的監(jiān)管模式，造成市場(chǎng)監(jiān)督和公共服務(wù)方面發(fā)展受限，行政監(jiān)督制約機(jī)制不健全，各項(xiàng)行政審批制度流程復(fù)雜，特別是在白酒的許可證制度方面，審批時(shí)間長(zhǎng)，效率不高，同時(shí)，監(jiān)管資源配置不合理，影響決策質(zhì)量，阻礙信息交流，容易造成制度僵化等現(xiàn)象，另外，由于政府的職能還沒(méi)有轉(zhuǎn)變到位，出現(xiàn)各種監(jiān)管漏洞；（2）行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)領(lǐng)域多且雜，從省級(jí)到縣級(jí)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)及在編人數(shù)呈遞增狀態(tài)，但是下沉到每個(gè)地區(qū)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)及執(zhí)法人員較少，導(dǎo)致執(zhí)法監(jiān)督人員的數(shù)量及知識(shí)儲(chǔ)備、執(zhí)法裝備及手段等都跟不上新時(shí)代背景下對(duì)監(jiān)管的要求，出現(xiàn)監(jiān)管執(zhí)行力弱，執(zhí)法不嚴(yán)格的問(wèn)題；（3）各級(jí)檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)的檢測(cè)設(shè)備只能基本滿足當(dāng)前檢測(cè)業(yè)務(wù)，檢驗(yàn)設(shè)備存在資源配置不平衡，信息化管理系統(tǒng)建設(shè)落后的情況，同時(shí)還由于專業(yè)技術(shù)人員的缺乏，導(dǎo)致抽檢監(jiān)測(cè)工作效率低、檢驗(yàn)檢測(cè)任務(wù)完不成，檢測(cè)周期長(zhǎng)；（4）我國(guó)白酒的標(biāo)準(zhǔn)較多，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)等各標(biāo)準(zhǔn)中內(nèi)容出現(xiàn)交叉、矛盾、定義不清，標(biāo)準(zhǔn)滯后等情況，一些干脆沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致檢測(cè)無(wú)據(jù)可依。

2.2 白酒企業(yè)在監(jiān)管中的問(wèn)題

（1）不同規(guī)模的白酒生產(chǎn)者建立的質(zhì)量認(rèn)證及認(rèn)可體系程度不一致，一些作坊沒(méi)有建立任何的質(zhì)量管理制度，生產(chǎn)管理極其不規(guī)范，更不用談對(duì)整個(gè)過(guò)程質(zhì)量把關(guān)，一些中小型企業(yè)只通過(guò)了1～2種質(zhì)量體系的認(rèn)證，但是不按照質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，或者其質(zhì)量管理制度及規(guī)定達(dá)不到質(zhì)量體系的要求，沒(méi)有建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警制度和監(jiān)測(cè)體系，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)缺乏，形式主義嚴(yán)重，導(dǎo)致管理責(zé)任落不到實(shí)處，自我監(jiān)督的管理制度不夠完善；（2）白酒生產(chǎn)企業(yè)從高層到底層員工的素質(zhì)和學(xué)歷普遍偏低，部分企業(yè)不重視質(zhì)量管理方面的教育和培訓(xùn)，導(dǎo)致管理水平落后及不足，缺少道德意識(shí)和社會(huì)責(zé)任感，追求最大化利益和最小成本；（3）不同規(guī)模的白酒生產(chǎn)制造企業(yè)，其中一些小型生產(chǎn)企業(yè)及小作坊是白酒質(zhì)量安全隱患最易發(fā)生的地方，也是食品監(jiān)管最頭痛的地方，這些白酒小型生產(chǎn)企業(yè)及小作坊有萬(wàn)余家，受到利益驅(qū)使和政府監(jiān)管力度不足的限制，執(zhí)法監(jiān)管力量不能夠完全觸及到根本，導(dǎo)致這類生產(chǎn)企業(yè)及作坊違法的幾率高；（4）近年來(lái)的白酒質(zhì)量問(wèn)題歸根結(jié)底是企業(yè)追求經(jīng)濟(jì)效益，誠(chéng)信道德意識(shí)差導(dǎo)致的后果，做出了違反國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)、制造假冒劣質(zhì)產(chǎn)品及破壞社會(huì)公眾利益的事情。

2.3 第三方監(jiān)管力量及社會(huì)公眾在監(jiān)管中的問(wèn)題

（1）目前白酒質(zhì)量安全方面的信息公開(kāi)基本在市場(chǎng)監(jiān)管部門的門戶網(wǎng)上公布，在新聞媒介發(fā)布的消息占比較少，信息公開(kāi)職能宣傳的力度還不夠大，大部分社會(huì)公眾透過(guò)互聯(lián)網(wǎng)方式獲取的相關(guān)信息少，導(dǎo)致社會(huì)公眾了解到質(zhì)量安全方面的信息程度比較低，政府在信息公開(kāi)方面還流于形式主義；（2）市場(chǎng)監(jiān)管部門在食品質(zhì)量安全問(wèn)題上出現(xiàn)投訴的反映受理渠道不暢、處理不及時(shí)（未能及時(shí)反饋公眾和及時(shí)處理）等現(xiàn)象，對(duì)群眾訴求反應(yīng)不靈敏，導(dǎo)致維權(quán)投訴渠道成社會(huì)公眾與政府溝通的“攔路虎”；（3）社會(huì)組織及公眾認(rèn)為，目前造成白酒質(zhì)量安全問(wèn)題的主要原因是政府方面的失責(zé)，沒(méi)有意識(shí)到自身在社會(huì)中應(yīng)該承擔(dān)的職責(zé)，對(duì)民主法治的觀念缺乏，造成參與監(jiān)督的積極性不強(qiáng)；另外，由于部分社會(huì)組織與白酒生產(chǎn)企業(yè)存在利益關(guān)系，不想?yún)⑴c監(jiān)督舉報(bào)；一些媒體報(bào)道的也大多是食品安全方面積極正面的新聞；一些社會(huì)組織認(rèn)為這不屬于自己經(jīng)營(yíng)及管轄范圍，不想插手質(zhì)量安全方面的監(jiān)督事情；還有部分社會(huì)組織及公眾存在怕麻煩，怕報(bào)復(fù)，缺乏興趣等心理因素，不愿意參與到保證質(zhì)量安全的共同監(jiān)督中來(lái)，導(dǎo)致大家參與監(jiān)督的積極性不強(qiáng)；（4）大部分人了解白酒質(zhì)量安全方面的知識(shí)是通過(guò)親朋好友、銷售宣傳、電視報(bào)道及報(bào)刊雜志，從政府部門宣傳中了解的內(nèi)容很少，說(shuō)明政府對(duì)社會(huì)公眾的教育力度不足，缺乏質(zhì)量安全相關(guān)知識(shí)；另外，大部分人在質(zhì)量安全方面的維權(quán)及投訴態(tài)度消極，對(duì)政府的監(jiān)管水平存有疑慮，覺(jué)得維權(quán)的渠道不暢，維權(quán)及投訴過(guò)程繁瑣、時(shí)間成本高，很難達(dá)到其預(yù)期要求。

3 回應(yīng)性監(jiān)管理論在白酒質(zhì)量監(jiān)管的適用性分析

3.1 回應(yīng)性監(jiān)管理論的背景及內(nèi)容

回應(yīng)性監(jiān)管理論是由Ayers I.和Braithwaite J.于1992 年在“Responsive Regulation:Transcending the Debate”一書(shū)中率先提出的[5]。該理論的基本內(nèi)容主要涵蓋“監(jiān)管金字塔理論”和“回應(yīng)性監(jiān)管方法”兩方面，后續(xù)隨著其他學(xué)者在回應(yīng)性監(jiān)管理論上進(jìn)行了更深入的研究，提出了更明確的觀點(diǎn)，如有Peter Drahos[6]提出的網(wǎng)絡(luò)型和結(jié)點(diǎn)治理觀點(diǎn)，Braithwaite J.等[7]提出的基于優(yōu)勢(shì)的監(jiān)管觀點(diǎn)，Parker C[8]提出的后設(shè)監(jiān)管觀點(diǎn)等，整個(gè)理論體系概括主要如下：（1）采用公私混合型的監(jiān)管方式，規(guī)定了政府不再是唯一的監(jiān)管主體，還包括行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)組織、利益集團(tuán)等非政府機(jī)構(gòu)，把管制權(quán)在某種程度上過(guò)渡給公共利益集團(tuán)，可以激發(fā)非政府組織等第三方監(jiān)管力量的崛起，讓其在自身利益驅(qū)使下，承擔(dān)一定的社會(huì)責(zé)任，緩和監(jiān)管者和被監(jiān)管者之間的緊張關(guān)系，分散監(jiān)管者的壓力，強(qiáng)調(diào)監(jiān)管的多元性；（2）監(jiān)管者還可以把部分管制權(quán)下放給企業(yè)[9]，引導(dǎo)和鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行自我監(jiān)管，政府仍保留規(guī)則的制定權(quán)，只把部分制定規(guī)則的監(jiān)督和裁決權(quán)下放給企業(yè)，政府對(duì)企業(yè)內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行把控，強(qiáng)調(diào)被監(jiān)管者的自治性，并為企業(yè)提供自我監(jiān)管方面的知識(shí)幫助，協(xié)助企業(yè)內(nèi)部建立自我監(jiān)管及評(píng)估體系，擴(kuò)大監(jiān)督的范圍和深度，利于節(jié)省政府監(jiān)管成本等[10]；（3）監(jiān)管者除了可以根據(jù)控制情況的不同采用不同的強(qiáng)制執(zhí)行的命令控制性監(jiān)管手段外，還可以采取不同強(qiáng)度的激勵(lì)及引導(dǎo)監(jiān)管手段，只有當(dāng)不能實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)時(shí)，政府再采用強(qiáng)制的手段進(jìn)行監(jiān)管[11]，形成獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰手段的互用、互相補(bǔ)充、互相支持，以增強(qiáng)監(jiān)管效果，形成監(jiān)管合力。

3.2 回應(yīng)性監(jiān)管理論的精華

回應(yīng)性監(jiān)管理論的精華具有以下幾個(gè)特征。

（1）針對(duì)性：指政府在監(jiān)管方面使用的策略和手段不能一刀切，需要參考被監(jiān)管者的情況，采用差別性的策略和手段。比如，對(duì)具有守法意愿的企業(yè)，要盡量使用溫和的說(shuō)服教育方法，并鼓勵(lì)加強(qiáng)自我監(jiān)督，對(duì)無(wú)視法律規(guī)定，只追求經(jīng)濟(jì)利益的企業(yè)，使用控制型監(jiān)管來(lái)強(qiáng)制遵守法規(guī)，嚴(yán)厲處罰其違法行徑[12]。

（2）塑造性：要求塑造監(jiān)管主體的能動(dòng)意識(shí)?；貞?yīng)性監(jiān)管理論首要任務(wù)是讓政府將管制權(quán)部分轉(zhuǎn)讓給非政府組織和公眾，注重的是監(jiān)管主體、手段和策略的多元性，不僅采用強(qiáng)制性的監(jiān)管手段，而且采取鼓勵(lì)、引導(dǎo)、說(shuō)服教育等手段進(jìn)行監(jiān)管[12]。

（3）協(xié)同性：是指被監(jiān)管者不再單單只作為服從者參與監(jiān)管活動(dòng)，應(yīng)與監(jiān)管者在政策的制定方面共同協(xié)商并參與討論；同時(shí)，可以在不同的監(jiān)管主體間建立合作關(guān)系提升監(jiān)管能力，如企業(yè)與行業(yè)協(xié)會(huì)或者其他非政府組織建立伙伴關(guān)系；還可以建立政府與非政府組織及公眾的混合監(jiān)管模式，對(duì)監(jiān)管策略進(jìn)行協(xié)調(diào)和補(bǔ)充[12]。

（4）關(guān)系性：是指監(jiān)管者和被監(jiān)管者不管是要求有針對(duì)性、塑造性還是協(xié)同性方面，最主要的還是要建立在雙方緊密聯(lián)系的關(guān)系上，有助于監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間的信息傳遞、溝通及協(xié)商對(duì)話，可以拉近監(jiān)管距離，便于發(fā)現(xiàn)及糾正問(wèn)題[12]。

3.3 回應(yīng)性監(jiān)管理論與市場(chǎng)監(jiān)管實(shí)踐中的相關(guān)性

面臨國(guó)家不斷強(qiáng)化白酒質(zhì)量安全的現(xiàn)實(shí)緊迫感，以及公眾民主意識(shí)的不斷加強(qiáng)，監(jiān)管理論由原來(lái)的強(qiáng)制監(jiān)管向自我監(jiān)管再到多元主體共同監(jiān)管逐步升級(jí)，是推進(jìn)政府現(xiàn)代化治理能力的有效保障。要保證回應(yīng)性監(jiān)管理論的精華運(yùn)用到實(shí)踐中，必須要求政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)、生產(chǎn)企業(yè)、公眾及社會(huì)組織具有履行各自監(jiān)管職能的“回應(yīng)能力”，因此必須將以下內(nèi)容作為基礎(chǔ)：(1) 政府需要轉(zhuǎn)變職能，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，下放管制權(quán)，推進(jìn)監(jiān)管體系及制度的改革，并通過(guò)不同的手段和策略塑造企業(yè)及第三方監(jiān)管力量的監(jiān)督主體意識(shí)，打造“小政府、大社會(huì)”的行政管理體系，激發(fā)監(jiān)督管理體制及機(jī)制的創(chuàng)新；(2) 企業(yè)可以與政府進(jìn)行溝通協(xié)商，在政府的幫助下完善自身的質(zhì)量管理體系和責(zé)任制度，保證產(chǎn)品的質(zhì)量安全，并通過(guò)培訓(xùn)學(xué)習(xí)創(chuàng)新的理念知識(shí)和培養(yǎng)管理人才，也可以進(jìn)行不對(duì)稱監(jiān)管，在企業(yè)違反相關(guān)規(guī)章制度時(shí)，給予最嚴(yán)厲的懲罰，并對(duì)做得優(yōu)秀的企業(yè)加以獎(jiǎng)勵(lì)，還可以加強(qiáng)承擔(dān)責(zé)任與自律意識(shí)教育力度，為企業(yè)在尋求自我監(jiān)管模式的道路上提供指導(dǎo)；(3) 公眾及社會(huì)組織首先要樹(shù)立承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的觀念和決心，在發(fā)現(xiàn)生產(chǎn)企業(yè)出現(xiàn)違法違規(guī)的時(shí)候及時(shí)舉報(bào)和監(jiān)督，及時(shí)反饋信息，并在政府的鼓勵(lì)和引導(dǎo)下參與決策，加強(qiáng)民主意識(shí)、法治觀念和質(zhì)量安全方面知識(shí)培訓(xùn)，為我國(guó)政治和精神文明建設(shè)打下基礎(chǔ)，最終形成社會(huì)共治格局，具體的監(jiān)管分析框架見(jiàn)圖1。

圖1 監(jiān)管分析框架

4 回應(yīng)性監(jiān)管理論在白酒質(zhì)量監(jiān)管中的應(yīng)用

4.1 完善政府監(jiān)督體制

（1）市場(chǎng)監(jiān)管部門可以通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)等方式，完成由強(qiáng)制型監(jiān)管向服務(wù)型監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步減少政府部門權(quán)力過(guò)于集中，將重心下移，理清政府與企業(yè)，政府與社會(huì)組織的權(quán)力與義務(wù)關(guān)系，統(tǒng)籌配置各部門機(jī)構(gòu)權(quán)力，建立各自的權(quán)責(zé)權(quán)限和義務(wù)關(guān)系，做到明確職責(zé)、各司其職，以實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力合理并激發(fā)行政活力[13]；政府應(yīng)轉(zhuǎn)變職能，以服務(wù)者的角度加強(qiáng)與多方的溝通聯(lián)系，破除制約市場(chǎng)在資源配置和經(jīng)濟(jì)中的作用，積極推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)，為企業(yè)提供良好的市場(chǎng)氛圍，落實(shí)好企業(yè)的主體責(zé)任，鼓勵(lì)其推廣先進(jìn)質(zhì)量管理體系和加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控，督促其建立自查和誠(chéng)信制度，引導(dǎo)其承擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任等；還可以引導(dǎo)和鼓勵(lì)行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)團(tuán)體組織、新聞媒體及社會(huì)公眾等第三方監(jiān)管力量參與市場(chǎng)監(jiān)督，通過(guò)信息公開(kāi)機(jī)制，讓社會(huì)輿論和網(wǎng)絡(luò)媒介影響形成約束力，以規(guī)范生產(chǎn)企業(yè)的主體責(zé)任意識(shí)；應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管方面的專家智囊團(tuán)建設(shè)，發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢(shì)，形成市場(chǎng)監(jiān)管合力。

（2）執(zhí)法監(jiān)管不是一個(gè)組織能完成的，行政執(zhí)法涉及多個(gè)部門，導(dǎo)致基層執(zhí)法的任務(wù)重、專業(yè)領(lǐng)域?qū)?、壓力大，因此，?zhí)法機(jī)構(gòu)可以爭(zhēng)取各地政府及黨委的支持，加強(qiáng)與各部門以及綜合執(zhí)法隊(duì)伍互助，建立跨部門、跨區(qū)域的聯(lián)動(dòng)執(zhí)法和資源共享[14]；相關(guān)部門也可以從縱向方面將分散在各層級(jí)的執(zhí)法隊(duì)伍統(tǒng)籌配置資源，減少執(zhí)法層級(jí)，并將人員編制下沉，啟動(dòng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)編制調(diào)整，推動(dòng)執(zhí)法重心下移，將執(zhí)法落實(shí)到基層，加強(qiáng)執(zhí)法教育和考核，轉(zhuǎn)變過(guò)去不合時(shí)宜的執(zhí)法風(fēng)格，將執(zhí)法強(qiáng)制轉(zhuǎn)為執(zhí)法服務(wù)，讓基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)有更多的資源和能力為群眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)和管理，在推進(jìn)綜合執(zhí)法方面形成良好的制度框架。

（3）國(guó)家應(yīng)根據(jù)地方政府財(cái)政收支情況，適當(dāng)加大檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的劃撥，用于各級(jí)檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)置辦檢測(cè)所需的儀器設(shè)備及設(shè)備配套的維修維護(hù)費(fèi)用，改造落后的檢測(cè)實(shí)驗(yàn)環(huán)境防止有毒有害物質(zhì)對(duì)檢測(cè)人員身體的損害的費(fèi)用，以及用于實(shí)驗(yàn)信息化管理系統(tǒng)的建設(shè)提升辦公效率的費(fèi)用；應(yīng)完善檢驗(yàn)專業(yè)技術(shù)人才引進(jìn)和人才培養(yǎng)制度，解決檢驗(yàn)人員不足以及檢驗(yàn)人員素質(zhì)提升的問(wèn)題及專業(yè)水平技術(shù)的可靠性問(wèn)題；另外，還應(yīng)定期組織對(duì)抽檢人員的培訓(xùn)，制定抽檢相關(guān)的質(zhì)量管理規(guī)范，擴(kuò)大抽檢場(chǎng)所范圍，加強(qiáng)抽檢人員的風(fēng)險(xiǎn)、執(zhí)行以及安全意識(shí)，保障抽檢工作的有效性和可控性[15]。

（4）市場(chǎng)監(jiān)管部門需要盡快完成白酒等食品國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)的清理，并加強(qiáng)各個(gè)標(biāo)準(zhǔn)起草部門之間的溝通、協(xié)調(diào)與配合，由政府牽頭，行業(yè)協(xié)會(huì)主導(dǎo)，按照“統(tǒng)一規(guī)范，分級(jí)分類”的基本原則，對(duì)標(biāo)準(zhǔn)審查及批準(zhǔn)頒布進(jìn)行統(tǒng)一管理[16]；同時(shí)，可以組織學(xué)習(xí)一些國(guó)外先進(jìn)的食品安全法規(guī)，汲取標(biāo)準(zhǔn)體系建立經(jīng)驗(yàn)，多參加國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)修訂的會(huì)議活動(dòng)或修訂培訓(xùn)，多關(guān)注國(guó)際食品行業(yè)動(dòng)態(tài)，結(jié)合自身情況制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系，利于推進(jìn)我國(guó)食品標(biāo)準(zhǔn)加入到國(guó)際化進(jìn)程；另外，還應(yīng)根據(jù)白酒產(chǎn)業(yè)發(fā)展等情況，對(duì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行定期修訂，及時(shí)作廢那些滯后及無(wú)效的標(biāo)準(zhǔn)，以及時(shí)適應(yīng)食品產(chǎn)業(yè)的更新?lián)Q代[17]；最后，應(yīng)提高標(biāo)準(zhǔn)制定及修訂人員的素質(zhì)培養(yǎng)，加大對(duì)食品安全方面標(biāo)準(zhǔn)的解讀力度，督促白酒等食品生產(chǎn)者充分理解和實(shí)際應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)，建立食品安全標(biāo)準(zhǔn)使用的跟蹤評(píng)價(jià)機(jī)制，以健全食品標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。

4.2 引導(dǎo)白酒企業(yè)施行自我監(jiān)督

（1）一些大型白酒企業(yè)基本落實(shí)質(zhì)量管理體系，并取得了權(quán)威認(rèn)證機(jī)構(gòu)的認(rèn)證，為實(shí)現(xiàn)自我監(jiān)督奠定了基礎(chǔ)，但是部分小型白酒生產(chǎn)企業(yè)或作坊由于資金或技術(shù)方面的限制，建立的質(zhì)量管理體系不完善或者沒(méi)有實(shí)施任何質(zhì)量安全管控措施，因此，市場(chǎng)監(jiān)管部門可以在政策方面予以扶持，也可以邀請(qǐng)行業(yè)協(xié)會(huì)或知名企業(yè)質(zhì)量部門負(fù)責(zé)人或組織專家團(tuán)隊(duì)等方式，提供質(zhì)量技術(shù)服務(wù)支持，協(xié)助企業(yè)完善自身質(zhì)量管理體系和制度建設(shè)。

（2）市場(chǎng)監(jiān)管部門還應(yīng)督促企業(yè)不定期組織從業(yè)人員進(jìn)行食品質(zhì)量安全、生產(chǎn)規(guī)章制度、相關(guān)法律法規(guī)的培訓(xùn)，制定培訓(xùn)考核制度，提高從業(yè)人員素質(zhì)；同時(shí)，白酒企業(yè)可以自行集中開(kāi)展關(guān)于質(zhì)量管理的活動(dòng)，提升從業(yè)人員的積極性和豐富知識(shí)面，加強(qiáng)質(zhì)量安全主體意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，為完善自我監(jiān)督提供思想保障。

（3）由于從事白酒生產(chǎn)的從業(yè)人員素質(zhì)總體不高、道德誠(chéng)信缺失，以及生產(chǎn)過(guò)程不符合規(guī)定，出現(xiàn)多重安全隱患等問(wèn)題，安全問(wèn)題頻發(fā)；為進(jìn)一步凈化市場(chǎng)環(huán)境，可以借鑒歐盟食品監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步優(yōu)化懲罰力度，建議市場(chǎng)監(jiān)管部門創(chuàng)新巨額懲罰制度和巨額補(bǔ)償制度，讓“巨額”二字給違法者傳遞強(qiáng)烈警示，進(jìn)一步約束生產(chǎn)者行為[18]；同時(shí)，除了給予經(jīng)濟(jì)處罰外，還應(yīng)加大資格處罰，建立失信企業(yè)懲戒機(jī)制，設(shè)立企業(yè)信用“黑名單”，將企業(yè)的信用和經(jīng)營(yíng)者的信用評(píng)價(jià)體系相聯(lián)系，將失信人員記錄在系統(tǒng)中，實(shí)施跨行業(yè)、跨領(lǐng)域和跨部門聯(lián)合懲戒，這樣才能遏制違法行為，防止相關(guān)質(zhì)量問(wèn)題再次出現(xiàn)[19]。

（4）除用懲戒手段外，政府還可以采用激勵(lì)手段，協(xié)同白酒行業(yè)協(xié)會(huì)通過(guò)內(nèi)部規(guī)章制度規(guī)范會(huì)員企業(yè)的誠(chéng)信、自覺(jué)經(jīng)營(yíng)及自律意識(shí)，推動(dòng)企業(yè)開(kāi)展服務(wù)質(zhì)量公開(kāi)承諾，充分體現(xiàn)其自我監(jiān)管、自我約束、自我服務(wù)、自我教育等職能，以構(gòu)建雙贏、和諧穩(wěn)定的市場(chǎng)環(huán)境；另外，白酒企業(yè)自身也需要將社會(huì)責(zé)任融入企業(yè)文化或價(jià)值觀之中，強(qiáng)化從業(yè)人員在責(zé)任方面的自覺(jué)性，把自己納入到社會(huì)公眾角色當(dāng)中，做一名社會(huì)實(shí)踐者和建設(shè)者，樹(shù)立良好的社會(huì)責(zé)任意識(shí)[20]；市場(chǎng)監(jiān)管部門還可以加強(qiáng)對(duì)白酒企業(yè)的服務(wù)力度，通過(guò)搭建服務(wù)平臺(tái)方式，在自媒體發(fā)布各類政策信息、業(yè)務(wù)及技術(shù)咨詢、培訓(xùn)計(jì)劃等，加強(qiáng)與企業(yè)溝通互動(dòng)，以解決信息不對(duì)稱問(wèn)題，全面完善政商關(guān)系，加強(qiáng)對(duì)白酒企業(yè)的管理培訓(xùn)，強(qiáng)化其綜合素質(zhì)和經(jīng)營(yíng)理念，完善質(zhì)量管理體系建設(shè)，以保證產(chǎn)品質(zhì)量安全和提高生產(chǎn)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，若企業(yè)在這方面工作表現(xiàn)出色，政府可以給予獎(jiǎng)勵(lì)或授予表彰，以提升企業(yè)榮譽(yù)，提升積極性。

4.3 鼓勵(lì)第三方監(jiān)管力量及社會(huì)公眾參與監(jiān)督

（1）我國(guó)信息公開(kāi)制度是有缺陷的，對(duì)社會(huì)公眾來(lái)說(shuō)操作性不強(qiáng)，相對(duì)于法律來(lái)說(shuō)，在效力上是從屬關(guān)系，沒(méi)有達(dá)到法律的普通約束程度和規(guī)范，因此，應(yīng)建立全國(guó)統(tǒng)一的信息公開(kāi)法，將行政法規(guī)轉(zhuǎn)變成法律法規(guī)，提升約束程度，指導(dǎo)和規(guī)范政府工作；市場(chǎng)監(jiān)管部門在信息公開(kāi)的廣度方面下了功夫，但是在信息公開(kāi)的深度方面還需要加強(qiáng)，應(yīng)加大政府信息公開(kāi)工作人員的教育學(xué)習(xí)，增加其對(duì)信息公開(kāi)的認(rèn)識(shí)和決心，才能積極回應(yīng)社會(huì)的呼聲，提升社會(huì)公眾對(duì)政府的信任力度，維持社會(huì)穩(wěn)定[21]；同時(shí)，政府還可以定期向公眾發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷或走訪調(diào)查，了解其關(guān)心的問(wèn)題，然后重點(diǎn)圍繞社會(huì)公眾最關(guān)心的領(lǐng)域加強(qiáng)信息公開(kāi)的力度，除了在政府官方網(wǎng)站發(fā)布信息，還可以設(shè)立信息公開(kāi)的微信公眾號(hào)，或采用電視廣播、報(bào)紙、新聞媒體報(bào)道等方式公布監(jiān)督抽查結(jié)果，加大信息曝光力度，方便群眾獲取信息。

（2）由于市場(chǎng)監(jiān)管部門對(duì)投訴舉報(bào)的處置涉及的部門較多，需要建立聯(lián)合互通的信息平臺(tái)，因此，應(yīng)加快推進(jìn)建立全國(guó)12315 互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)及專用電話通道的投訴舉報(bào)受理渠道，健全全國(guó)統(tǒng)一的投訴舉報(bào)處理體系；同時(shí)，部門內(nèi)部應(yīng)規(guī)范投訴舉報(bào)工作流程，注意時(shí)間節(jié)點(diǎn)的把握，投訴舉報(bào)的受理部門與其他相關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)溝通聯(lián)系，以保證案件的及時(shí)交辦和處理，提升消費(fèi)者維權(quán)滿意度[22]；市場(chǎng)監(jiān)管部門還可以構(gòu)建消費(fèi)爭(zhēng)議多元化解機(jī)制，將消費(fèi)爭(zhēng)議委托給消費(fèi)者保護(hù)協(xié)會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)和社會(huì)公眾自發(fā)組織的團(tuán)體等進(jìn)行調(diào)解，邀請(qǐng)新聞媒體人、律師等參與調(diào)解，發(fā)揮社會(huì)共治體系作用[23]。

（3）鼓勵(lì)和引導(dǎo)行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織及公眾積極參與社會(huì)監(jiān)督，提高社會(huì)組織及公眾的民主責(zé)任意識(shí)，政府監(jiān)管部門、教育機(jī)構(gòu)等應(yīng)加大對(duì)社會(huì)公眾的道德素養(yǎng)、行為規(guī)范及社會(huì)公德的教育，建立理性包容、平等合作的公民意識(shí)，幫助公民樹(shù)立公民權(quán)力意識(shí)與社會(huì)責(zé)任意識(shí)，明白自己應(yīng)該履行的權(quán)利與義務(wù)[24]；同時(shí)還應(yīng)強(qiáng)化公眾參與社會(huì)監(jiān)督的機(jī)制，暢通政務(wù)公開(kāi)機(jī)制，使國(guó)家與公眾交流的渠道暢通，拓展公眾發(fā)出自己聲音的渠道，國(guó)家機(jī)關(guān)也應(yīng)廣泛聽(tīng)取社會(huì)公眾意見(jiàn)，對(duì)自身決策提出參考，并完善配套性政策體系，為廣大人民群眾參與社會(huì)監(jiān)督提供便利。

（4）市場(chǎng)監(jiān)管部門應(yīng)加大白酒質(zhì)量安全知識(shí)及法治觀念的宣傳力度，增強(qiáng)宣傳的頻率和宣傳的渠道，不斷豐富、創(chuàng)新教育載體和形式，可以邀請(qǐng)行業(yè)專家，對(duì)社會(huì)組織及公眾進(jìn)行普法宣傳和知識(shí)灌輸，也可以利用多媒體、互聯(lián)網(wǎng)等平臺(tái)擴(kuò)大宣傳覆蓋面，讓更多的人了解并利用這些知識(shí)保障自身利益，承擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任；同時(shí)，市場(chǎng)監(jiān)管部門應(yīng)完善舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)的相關(guān)制度，加大對(duì)社會(huì)組織及公眾進(jìn)行舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度的宣傳解讀，弘揚(yáng)正面典型，曝光反面案例，為其參與共同監(jiān)管保駕護(hù)航[25]。

5 總結(jié)

本文以白酒監(jiān)管為例并結(jié)合回應(yīng)性監(jiān)管理論，對(duì)白酒質(zhì)量安全監(jiān)管現(xiàn)狀問(wèn)題進(jìn)行了分析，為建立統(tǒng)一、高效、創(chuàng)新的監(jiān)管模式作探索式的研究，對(duì)促進(jìn)和完善市場(chǎng)監(jiān)管水平，轉(zhuǎn)變政府職能，打造服務(wù)型政府，體現(xiàn)憲法中規(guī)定的“主權(quán)在民”的核心價(jià)值觀和以公眾服務(wù)為核心的公共治理理念，建立多元監(jiān)督格局，具有一定的指導(dǎo)及研究意義。

回應(yīng)性監(jiān)管理論除了可以用于白酒等食品質(zhì)量安全的監(jiān)管外，還能用于多個(gè)領(lǐng)域的監(jiān)管研究和實(shí)踐中，我們可以運(yùn)用一些手段方法找出領(lǐng)域中出現(xiàn)的監(jiān)管回應(yīng)能力不足的問(wèn)題，并在適應(yīng)這些領(lǐng)域的環(huán)境下，將回應(yīng)性監(jiān)管理論與這些領(lǐng)域的監(jiān)管模式相融合；同時(shí)，政府通過(guò)對(duì)現(xiàn)有的監(jiān)管制度進(jìn)行改革和管制權(quán)的分配，重視社會(huì)組織及公眾等第三方監(jiān)管力量的參與，增強(qiáng)監(jiān)督的廣度與力度，促進(jìn)各個(gè)監(jiān)管主體的協(xié)調(diào)溝通，弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀及提高公民責(zé)任意識(shí)；鼓勵(lì)被監(jiān)管者的自我監(jiān)督，強(qiáng)化對(duì)被監(jiān)管者的干預(yù)和間接監(jiān)督的管控，盡量先使用相對(duì)溫和的說(shuō)服教育措施，再根據(jù)情況逐步提升懲治措施，以提高自我監(jiān)管的水平，推動(dòng)監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。