建好管好高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田全方位夯實糧食安全根基

安然

黨的二十大報告和今年的中央一號文件都提出，要牢牢守住十八億畝耕地紅線，逐步把永久基本農(nóng)田全部建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。針對高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)管理相關(guān)問題，記者日前采訪了農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)田建設(shè)管理司有關(guān)負(fù)責(zé)人。

問：耕地是糧食生產(chǎn)的命根子。我們知道，保護(hù)耕地不僅要保數(shù)量，更要提質(zhì)量，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田就是提升耕地質(zhì)量的重要措施，這一工作已經(jīng)開展多年，請問進(jìn)展情況如何？下一步有什么打算？

答：黨中央、國務(wù)院高度重視高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作。2004年中央一號文件提出，“建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，提高糧食綜合生產(chǎn)能力”。此后幾年的中央一號文件先后就建設(shè)“基本農(nóng)田”“標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田”“高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田”等作出部署。2009年以后相關(guān)要求統(tǒng)一表述為建設(shè)“高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田”。發(fā)改、財政、國土、水利等部門認(rèn)真落實中央決策部署，根據(jù)職責(zé)分工積極支持各地及農(nóng)業(yè)部門提升耕地質(zhì)量，分別組織實施了新增千億斤糧食產(chǎn)能田間工程、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)田整治、農(nóng)田水利等項目，建成后一般都稱為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記始終關(guān)心耕地保護(hù)建設(shè)，明確指出，保耕地不僅要保數(shù)量，更要提質(zhì)量，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田是一個重要抓手，要堅定不移抓下去；強調(diào)要加強耕地用途管制，堅決遏制耕地“非農(nóng)化”、防止“非糧化”。在2018年機構(gòu)改革中，為統(tǒng)籌實施好高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，我國把原來分散在有關(guān)部門的農(nóng)田建設(shè)項目管理職責(zé)統(tǒng)一歸并到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，構(gòu)建集中統(tǒng)一高效的農(nóng)田建設(shè)管理新體制，優(yōu)化建設(shè)布局，完善建設(shè)內(nèi)容，明確建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，強化項目管理。2021年出臺的《全國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃（2021-2030年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）按照因地制宜、分類施策等原則，把全國分為東北、黃淮海、長江中下游、東南、西南、西北、青藏七大區(qū)域，每個區(qū)域再根據(jù)平原、山地丘陵、水田旱地等分類確定建設(shè)內(nèi)容和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，并明確了建設(shè)重點區(qū)域、限制區(qū)域（如水土流失易發(fā)區(qū)等）和禁止區(qū)域（如退耕還林區(qū)等），嚴(yán)禁毀林開山造田，防止破壞生態(tài)環(huán)境。截至2022年底，全國已累計建成10億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，能夠穩(wěn)定保障1萬億斤以上糧食產(chǎn)能?！兑?guī)劃》提出，到2030年建成12億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，改造提升2.8億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，以此穩(wěn)定保障1.2萬億斤以上糧食產(chǎn)能。

黨的二十大立足加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強國、全方位夯實糧食安全根基，作出了逐步把永久基本農(nóng)田全部建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的戰(zhàn)略部署，目標(biāo)令人鼓舞，任務(wù)十分艱巨。我們清醒地認(rèn)識到，現(xiàn)在已建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田面積僅占耕地總量一半左右，不到15.46億畝永久基本農(nóng)田的2/3。而且按照先易后難建設(shè)，剩下的都是難啃的“硬骨頭”，我國現(xiàn)狀耕地中，旱地約占一半，水田和水澆地各占約1/4，剩余要建設(shè)的耕地約2/3分布在丘陵山區(qū)，多數(shù)是旱地，建設(shè)難度大、成本高，要完成任務(wù)必須付出艱苦努力。但我們相信，有黨中央的堅強領(lǐng)導(dǎo)，有集中力量辦大事的體制優(yōu)勢，有各部門的大力支持和各地的共同行動，建設(shè)目標(biāo)一定能如期實現(xiàn)，人均擁有1畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，糧食安全根基將更為牢靠。

問：高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)重、項目數(shù)量多，建好管好高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田需要系統(tǒng)的制度設(shè)計，請問在這方面做了哪些工作？

答：近年來，我們堅持目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向，以構(gòu)建務(wù)實管用的農(nóng)田建設(shè)制度框架體系為切入點，促進(jìn)農(nóng)田建設(shè)事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

一是加強頂層設(shè)計。2019年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于切實加強高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè) 提升國家糧食安全保障能力的意見》，明確了此后一個時期高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)和政策要求，提出了“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實、群眾參與”的工作機制。2021年，國務(wù)院批復(fù)了新一輪高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃，明確了此后十年高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的重點方向和具體目標(biāo)任務(wù)，各地也先后印發(fā)本地區(qū)規(guī)劃，形成了中央、省、市、縣四級規(guī)劃體系。

二是構(gòu)建制度標(biāo)準(zhǔn)體系。緊扣項目管理全流程、全生命周期，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部會同有關(guān)部門先后出臺了農(nóng)田建設(shè)項目管理、資金管理、質(zhì)量管理、竣工驗收、調(diào)度統(tǒng)計、工作紀(jì)律、評價激勵等多方面制度辦法，制修訂了《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè) 通則》《耕地質(zhì)量等級》等國家標(biāo)準(zhǔn)，各地根據(jù)本地實際制定細(xì)化了相應(yīng)制度標(biāo)準(zhǔn)，初步建立了耕地質(zhì)量建設(shè)保護(hù)制度標(biāo)準(zhǔn)體系。

三是完善法律政策體系。推動出臺《黑土地保護(hù)法》，加快《糧食安全保障法》《耕地保護(hù)法》立法進(jìn)程，強化高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)法律保障。完善高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)年度任務(wù)落實、建設(shè)布局、資金籌措、質(zhì)量監(jiān)督、上圖入庫、建后管護(hù)等政策，指導(dǎo)各地有序開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。

四是健全管理體系。2018年機構(gòu)改革后，形成了農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門牽頭抓總、各部門分工協(xié)作的項目和資金管理新機制，構(gòu)建了統(tǒng)一規(guī)劃布局、統(tǒng)一建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一組織實施、統(tǒng)一驗收考核、統(tǒng)一上圖入庫的“五統(tǒng)一”農(nóng)田建設(shè)管理新格局。

問：高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)涉及環(huán)節(jié)多、專業(yè)性強，請介紹一下高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田主要建些什么，怎么組織實施，效果怎么樣？

答：國家頒布的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃和有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)都明確了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)內(nèi)容，主要包括田塊平整與適當(dāng)歸并、灌排設(shè)施建設(shè)、修建田間道路、土壤改良與障礙因素消除、電力設(shè)施配套等。各地根據(jù)投資可能和突出短板，按照因地制宜、急用先建的原則開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，在實踐中又添加了不少信息化、智能化等發(fā)展智慧農(nóng)業(yè)的元素?？梢哉f，既有“老基建”，又有“新基建”。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部制定的《農(nóng)田建設(shè)項目管理辦法》等規(guī)定了項目具體實施程序，明確要求按照規(guī)劃先行、實地勘察、項目設(shè)計、評審審批、組織實施、竣工驗收等流程開展建設(shè)，要求各地認(rèn)真落實項目法人責(zé)任制、合同管理制、招標(biāo)投標(biāo)制、工程監(jiān)理制等。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)關(guān)系廣大農(nóng)民切身利益，我們把重點放在解決一家一戶干不了、干不好的農(nóng)田公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，如集中連片的土地平整，統(tǒng)一規(guī)劃施工的田間路網(wǎng)、水網(wǎng)、電網(wǎng)、林網(wǎng)等工程。為充分保障農(nóng)民權(quán)益和調(diào)動農(nóng)民參與積極性，明確要求各地堅持農(nóng)民自愿、民主方式，調(diào)動農(nóng)民主動參與項目規(guī)劃、建設(shè)和管護(hù)等積極性?！陡邩?biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)質(zhì)量管理辦法（試行）》也明確，要廣泛征求包括農(nóng)民在內(nèi)多方利益主體的意見建議，鼓勵通過以工代賑、設(shè)置公益性崗位等方式引導(dǎo)農(nóng)民參與建設(shè)和監(jiān)督。

各地反映，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田是提高糧食綜合生產(chǎn)能力、促進(jìn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵一招，對推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強國都有極為重要的現(xiàn)實意義和深遠(yuǎn)影響。從全國看，建成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田畝均糧食產(chǎn)能一般增加10%-20%，節(jié)水節(jié)肥節(jié)藥效果明顯，許多農(nóng)田實現(xiàn)了“一季千斤、兩季噸糧”。農(nóng)田抗災(zāi)減災(zāi)能力大幅提升，盡管近年來極端天氣多發(fā)頻發(fā)，但受災(zāi)面積卻不增反降，2010-2012年三年平均受災(zāi)面積4.7億畝，2013-2015年平均3.9億畝，2016-2018年平均3.3億畝，2019-2021年平均2.6億畝。同時，還有效加快了機械化作業(yè)和規(guī)?；?jīng)營步伐，促進(jìn)了農(nóng)民節(jié)本增收。

問：對于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的重要性，大家是有共識的，但也有地方群眾反映高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不高，有的項目甚至存在工程質(zhì)量、跑冒滴漏等問題，請問實際情況如何？

答：近年來，我們不斷強化底線思維，采取多種措施，提高高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作質(zhì)量。2019年組織開展了對2011年以來已建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田清查評估，2021年組織開展了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)質(zhì)量“回頭看”，2022年聯(lián)合水利部共同組織開展了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)問題排查整改。從摸查情況看，建設(shè)質(zhì)量總體是好的，呈不斷上升趨勢。但也確實存在一些問題，需要有針對性地推動整改，如有的設(shè)計不合理，設(shè)計內(nèi)容不能滿足群眾生產(chǎn)需要；有的施工不規(guī)范，沒有按照建設(shè)要求進(jìn)行表土剝離再利用，造成前期耕地地力下降；有的重建輕管問題比較突出，存在管護(hù)不到位、年久失修等現(xiàn)象；有的還存在跑冒滴漏、偷工減料等問題。

各方面分析，出現(xiàn)這些問題的原因主要有四個：一是從實際情況看。早期建設(shè)的項目標(biāo)準(zhǔn)高低不一，質(zhì)量參差不齊，隨著時間推移和環(huán)境條件變化，一些項目存在老化損毀問題，如有的機井因地下水位下降出現(xiàn)有井無水現(xiàn)象。農(nóng)田設(shè)施都在戶外，受風(fēng)吹日曬雨淋等自然因素影響大，加上管護(hù)不到位，容易出現(xiàn)毀壞。二是從建設(shè)情況看。目前，全國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田累計建成各類灌排渠道已超過600萬公里、田間道路超過1000萬公里、小型農(nóng)田水利設(shè)施超過2000萬處。雖然總體規(guī)模很大，但都是由多點分散的眾多小微工程組成的，面廣、點散、線長，工程質(zhì)量管控難度大。三是從工作情況看?；鶎雨犖檩^弱，技術(shù)支撐不足，在落實相關(guān)管理制度要求過程中如果不夠到位，就容易出現(xiàn)監(jiān)管盲區(qū)，給違法違規(guī)行為以可乘之機。四是從投入情況看。投入水平直接決定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和工程質(zhì)量，如日本政府對農(nóng)田建設(shè)進(jìn)行長期穩(wěn)定投入，畝均投入超過4.6萬元（人民幣），80%以上由政府承擔(dān)，其中農(nóng)田建設(shè)面積較大的工程投入政府承擔(dān)96%，工程有效使用期為30-50年。在我國，目前各地畝均建設(shè)成本一般需要3000元，丘陵山區(qū)一般超過5000元，雖然中央財政在較為緊張的情況下仍不斷加大投入，2022年總投入達(dá)到千億元規(guī)模，但畝均投入也僅有千元左右，即便加上地方政府投入，往往也難以實現(xiàn)建設(shè)成本全覆蓋。

近期，我們正在開展全國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工程質(zhì)量專項整治百日行動，督促指導(dǎo)各地嚴(yán)格落實屬地責(zé)任，深入開展全面排查，對項目實施過程中出現(xiàn)的質(zhì)量不合格、偷工減料、弄虛作假等風(fēng)險隱患，堅持以“零容忍”態(tài)度，發(fā)現(xiàn)一起、查處一起、絕不姑息，對涉嫌違法犯罪的堅決按程序移交司法機關(guān)依法嚴(yán)懲。

問：2023年是全面貫徹黨的二十大精神的第一年。請問要逐步把永久基本農(nóng)田全部建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，今年如何開好頭、起好步？

答：當(dāng)務(wù)之急是要加快制定逐步把永久基本農(nóng)田全部建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田實施方案，并與《規(guī)劃》充分銜接，堅持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和耕地地力提升并重，堅持新建與改造提升并重，堅持拓展建設(shè)規(guī)模與提高建設(shè)質(zhì)量并重，堅持工程建設(shè)與管護(hù)利用并重，進(jìn)一步優(yōu)化區(qū)域布局、突出重點內(nèi)容、明確分區(qū)任務(wù)、細(xì)化進(jìn)度安排、完善保障措施。今年重點抓好以下四方面工作：

一是全力落實好年度建設(shè)任務(wù)。統(tǒng)籌新建高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田和已建項目改造提升，指導(dǎo)督促各地加快將新建4500萬畝、改造提升3500萬畝建設(shè)任務(wù)落實到具體項目、地塊，規(guī)范項目設(shè)計、施工，全力推動項目實施。

二是積極推動投融資機制創(chuàng)新。探索多元化投入機制，在積極爭取增加中央財政投入、壓實地方政府投入責(zé)任的基礎(chǔ)上，指導(dǎo)地方拓寬資金籌集渠道，用足用好土地出讓收益、新增耕地指標(biāo)調(diào)劑收益、專項債券等，并加大政策性金融資本投入。

三是加快完善建后管護(hù)機制。制定完善建后管護(hù)制度，指導(dǎo)各地落實管護(hù)資金，明確管護(hù)主體，壓實管護(hù)責(zé)任。探索引入保險機制、購買第三方服務(wù)、委托專業(yè)化機構(gòu)等市場化方式，因地制宜建立管用有效的管護(hù)機制。

四是切實加強監(jiān)督指導(dǎo)。嚴(yán)格有關(guān)考核，壓實屬地責(zé)任，嚴(yán)厲查處項目實施中的偷工減料、跑冒滴漏等違法違規(guī)問題，深化全面排查整改，通過明察暗訪、約談通報等措施，督促地方妥善有序解決存量問題，堅決遏制新增問題。加強對各地的技術(shù)指導(dǎo)培訓(xùn)，完善技術(shù)規(guī)范，組織開展技術(shù)服務(wù)，督促完善基層技術(shù)支撐體系，總結(jié)推廣先進(jìn)經(jīng)驗做法。

同時，為探索逐步把永久基本農(nóng)田全部建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的有效實現(xiàn)方式，我們正在籌劃開展兩方面的試點示范。一是篩選一批符合條件的區(qū)域，加快推進(jìn)整灌區(qū)、整市、整縣高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)試點，率先實現(xiàn)永久基本農(nóng)田全覆蓋。二是在東北、黃淮海、長江中下游、西南等不同類型高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)區(qū)域，選擇符合條件的省份，謀劃打造更高水平的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)示范樣板，輻射帶動全國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)提檔升級。