粵港澳大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理
——基于政策文本的分析

李 成,曾云敏

(廣東省社會(huì)科學(xué)院 環(huán)境與發(fā)展研究所,廣東 廣州 510635)

黨的二十大報(bào)告提出堅(jiān)持人與自然和諧共生的中國式現(xiàn)代化,為美麗灣區(qū)建設(shè)提供了指引?；浉郯拇鬄硡^(qū)作為習(xí)近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動(dòng)的國家戰(zhàn)略,對(duì)標(biāo)國際一流灣區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和治理水平,也必須堅(jiān)持人與自然和諧共生,實(shí)施最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度。自上世紀(jì)八十年代以來,粵港澳三地政府從政策規(guī)劃的出臺(tái)、聯(lián)席會(huì)議制度的建立、環(huán)保產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的實(shí)踐等方面開展了一系列富有成效的生態(tài)合作,為大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境的改善做出了積極的貢獻(xiàn)。但是,環(huán)境問題的無界性、滲透性和日益復(fù)雜性,使跨區(qū)域環(huán)境治理面臨重大挑戰(zhàn),急需采用符合跨區(qū)域特點(diǎn)的新治理模式,而生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理正是迎合了新時(shí)代環(huán)境保護(hù)要求的一種重要方式。生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理,顧名思義就是以政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾等為主體,通過各主體間的協(xié)商、協(xié)作等方式治理生態(tài)環(huán)境問題,以此提高環(huán)境治理的成果和效率。其包括治理主體的多元性、治理手段的多樣性、治理機(jī)制的協(xié)同性和治理對(duì)象的跨域性等特征(張成福等,2012)[1]。基于此理論,粵港澳大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的體制機(jī)制是否有進(jìn)一步優(yōu)化的空間,跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境部門之間的合作是否常態(tài)化、高效化,社會(huì)組織和公眾在環(huán)境治理中是否發(fā)揮了應(yīng)有的作用。針對(duì)這些問題,本文采用了政策文本分析法對(duì)現(xiàn)有政策文件進(jìn)行全面深入的梳理和量化分析,試圖找出粵港澳生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理政策的特征規(guī)律、發(fā)展趨勢(shì)和瓶頸問題,從而為探索和完善大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理政策體系的有效路徑提供參考。

一、文獻(xiàn)回顧

在經(jīng)濟(jì)交往和產(chǎn)業(yè)合作日益頻繁的新時(shí)代下,區(qū)域環(huán)境問題逐漸受到學(xué)界和實(shí)踐界的關(guān)注,由于污染問題的無界性、復(fù)雜性,其已經(jīng)無法單獨(dú)由個(gè)別地區(qū)政府或機(jī)構(gòu)解決,需要從區(qū)域?qū)用娼⒁环N協(xié)同合作治理的機(jī)制。

國外對(duì)區(qū)域治理理論的研究較早,以區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ),結(jié)合公共管理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、協(xié)同治理等理論,研究區(qū)域合作的規(guī)律及其動(dòng)因。在區(qū)域問題中往往涉及雙邊或多邊合作關(guān)系,所以府際協(xié)議(Interlocal Agreements)被認(rèn)為對(duì)于解決區(qū)域公共產(chǎn)品供給問題具有重要作用(Andrew,2009)[2],而合作的形式有非正式合作、正式合作、授權(quán)合作、協(xié)議共建、自治委員會(huì)等等(Feiock,2013)[3],橫向合作可以提高辦事效率,減少“搭便車”行為的發(fā)生(Walker,2000)[4]。但是,地方政府都是在自身利益的考量下做出合作的決策,從而形成一種社會(huì)組織網(wǎng)絡(luò)關(guān)系(Feiock,2009)[5],所以政府間的協(xié)議、契約等則構(gòu)成了區(qū)域環(huán)境合作治理的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系(Lerous等,2010)[6],而通過建立區(qū)域協(xié)調(diào)組織,則可以提高污染治理效果(Gunningham,2009)[7]。國外對(duì)區(qū)域環(huán)境治理的研究一般是以跨流域污染治理的具體案例為主,例如美國的密西西比河流域治理、歐洲的萊茵河流域治理等,這些成功的案例或是通過成立統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)、或是通過立法、或是以污染補(bǔ)償?shù)炔煌姆绞接行Ы鉀Q了污染問題,因此國外對(duì)跨域生態(tài)補(bǔ)償、合作方式、治理評(píng)價(jià)等方面都有深入的研究(Vatn,2010;Ring,2008)[8-9]。

國內(nèi)對(duì)于區(qū)域環(huán)境治理的關(guān)注始于20世紀(jì)末期,主要源于長三角、珠三角等區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,其研究集中于區(qū)域環(huán)境治理的動(dòng)機(jī)、內(nèi)因、模式、機(jī)制等方面(汪偉全,2014;湯學(xué)兵,2019;鄭云辰等,2019)[10-12]。隨著區(qū)域合作的深入發(fā)展,地方政府相互合作應(yīng)成為區(qū)域環(huán)境治理的常態(tài)(陳瑞蓮,2005)[13],因此府際合作也成為國內(nèi)學(xué)者認(rèn)同的解決區(qū)域環(huán)境問題的有效途徑(孫濤和溫雪梅,2018;溫雪梅,2020)[14-15]。但由于行政區(qū)域的劃分,環(huán)境治理作為公共產(chǎn)品僅僅依靠地方政府是不夠的,需要多元主體的共同參與,進(jìn)行“多中心”治理(秦書生和王艷燕,2019)[16],但我國目前公眾參與環(huán)境治理的廣度和深度都還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠(周亞雄和張蕊,2020)[17]。因此,還是需要加強(qiáng)區(qū)域之間的協(xié)作,打破科層制的限制,成立協(xié)同治理公共部門或治理基金等(李金龍等,2008)[18]。而對(duì)于粵港澳大灣區(qū)的環(huán)境問題,由于發(fā)展階段、模式和訴求不同的影響,區(qū)域協(xié)同治理的效率尚未充分體現(xiàn)(王玉明,2018;許堞和馬麗,2020)[19-20]。

通過對(duì)國內(nèi)外文獻(xiàn)的梳理和分析可以發(fā)現(xiàn),已有研究對(duì)區(qū)域環(huán)境治理的理論、主體、方式、工具等方面都有較系統(tǒng)的論述,也探討了區(qū)域環(huán)境治理的動(dòng)機(jī)、模式和機(jī)制等,這為本文的研究提供了一定的邏輯和理論借鑒。但是,對(duì)區(qū)域環(huán)境治理的整體網(wǎng)絡(luò)、治理主體及各主體間的作用機(jī)制缺乏深入詳盡分析,定量化的研究也不多見。因此,在推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)國家戰(zhàn)略的背景下,采用政策文本來分析政府間的生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理,彌補(bǔ)了現(xiàn)有研究中對(duì)環(huán)境協(xié)同治理政策量化研究的不足,也為跨區(qū)域政府環(huán)境協(xié)同治理政策提供了新的視角和方向,更具現(xiàn)實(shí)意義。

二、研究設(shè)計(jì)

(一)研究思路

基于生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理理論,采用政策文本方法對(duì)粵港澳大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的主體、重點(diǎn)、機(jī)制和方式進(jìn)行量化分析。本研究通過對(duì)國家和地方政府部門的官方網(wǎng)站以及政策文本數(shù)據(jù)庫進(jìn)行收集整理,匯總了從2002—2019年我國所頒布的有關(guān)粵港澳大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的政策文件,運(yùn)用內(nèi)容分析法對(duì)收集到的政策文本分別從總體和局部的視角進(jìn)行分析,內(nèi)容分析法(Content Analysis Method)是采用定性研究對(duì)政策文本進(jìn)行量化分析的主流社會(huì)科學(xué)方法。總體方面從政策發(fā)文時(shí)間、發(fā)文數(shù)量和發(fā)文主體三個(gè)維度進(jìn)行分析,局部視角主要對(duì)政策主題進(jìn)行社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析。通過總體和局部的分析,挖掘當(dāng)前粵港澳大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理政策的特征及不足之處,進(jìn)而提出完善政策體系的對(duì)策建議。

(二)樣本選擇

本研究所選擇的政策文本主要來自于政府部門頒布的有關(guān)粵港澳大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理文件、規(guī)劃、法律法規(guī)、條例、意見和通知等,這些政策文本大部分來自于“北大法律信息網(wǎng)”,其余部分來自于國家、省、市等政府部門網(wǎng)站。本研究進(jìn)行政策文本搜索的關(guān)鍵詞包括“粵港澳、珠江三角洲、廣東省、生態(tài)文明、生態(tài)環(huán)境、環(huán)境保護(hù)、環(huán)境治理、環(huán)境協(xié)同、協(xié)同治理、綠色生態(tài)、環(huán)境污染、聯(lián)防聯(lián)控”等12個(gè),基本涵蓋了粵港澳大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理涉及重要方面的關(guān)鍵字眼。在確定政策文本研究時(shí)間起點(diǎn)時(shí),搜集最早涉及粵港澳大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的政策文件發(fā)布于2002年,因此,本文政策研究的時(shí)間范圍是從2002—2019年,共收集了34份權(quán)威政府部門發(fā)布的政策文本。

(三)選擇原則

為確保政策文本分析及相關(guān)結(jié)論具有說服力,本研究在遴選政策文本時(shí)遵循了以下四個(gè)原則:權(quán)威性、公開性、有效性和相關(guān)性。權(quán)威性指政策文件由國家或地方政府權(quán)威主體發(fā)布,即發(fā)布主體權(quán)威;公開性則保證了政策文本的可獲得性,即獲得渠道公開;有效性,即政策文本必須是現(xiàn)行有效的,失效的剔除在外;相關(guān)性是指政策文件與研究內(nèi)容高度吻合,即與粵港澳大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理內(nèi)容相關(guān)。

三、研究過程

(一)協(xié)同治理政策文本的梳理

政策文本是當(dāng)前生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理意圖的重要體現(xiàn),通過對(duì)文本的梳理,可以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有治理的重點(diǎn)、目標(biāo)及趨勢(shì)方向。從檢索整理的政策文本看,目前尚無在標(biāo)題直接標(biāo)明“粵港澳大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理”字眼的專門性文件,大多是在一些綜合性、指導(dǎo)性文件中涉及大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的內(nèi)容,如《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》《深化粵港澳合作 推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》等。雖然目前并無關(guān)于粵港澳大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的專項(xiàng)政策文件,但在粵港、粵澳、港澳、珠三角等不同區(qū)域范圍內(nèi)都已出臺(tái)了一系列有關(guān)生態(tài)環(huán)保合作等方面的政策文件(見表1),這既是粵港澳三地環(huán)保合作的政策脈絡(luò),也為三地推動(dòng)落實(shí)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理發(fā)揮了重要作用。在這些政策文件中,既有綱領(lǐng)性的規(guī)劃綱要,如《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》等,也有具體領(lǐng)域的合作協(xié)議,如《粵港澳區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)治合作協(xié)議書》《關(guān)于推動(dòng)粵港兩地企業(yè)開展節(jié)能、清潔生產(chǎn)及資源綜合利用工作的合作協(xié)議》等,而且協(xié)同治理主體也從兩方逐漸向三方轉(zhuǎn)變,政策發(fā)布主體級(jí)別也是不斷提高,大灣區(qū)規(guī)劃綱要是由中共中央、國務(wù)院頒布的,這都體現(xiàn)了三地生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理不斷向廣度、深度、高度發(fā)展。

表1 粵港澳大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理政策文件列舉(部分)

(二)協(xié)同治理政策發(fā)文時(shí)間及數(shù)量分析

政策的發(fā)文時(shí)間和數(shù)量,體現(xiàn)的是現(xiàn)階段對(duì)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的密度和頻度,也反映出當(dāng)前政策制定者的重視與否。對(duì)于不同的政策體系,其都有自身的發(fā)展歷程和脈絡(luò),目前主要有發(fā)展階段分期和世代分期兩種主要的政策階段劃分方法。本研究綜合這兩種劃分方法,從粵港澳大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理工作的推動(dòng)和開展角度,根據(jù)國家出臺(tái)的標(biāo)志性重大政策文件和政策文本的年度發(fā)布數(shù)量,將收集整理的政策文本分為三個(gè)階段,分別為:萌芽期(2002—2009年)、探索期(2010—2012年)、發(fā)展期(2013—2019年)。表2列出了2002—2019年,粵港澳大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理政策文本年度發(fā)布數(shù)量及占比變化情況。其中,數(shù)量是指所計(jì)算年份發(fā)布的政策文件數(shù)量,占比是指計(jì)算年份發(fā)布的政策文本數(shù)量占全部分析文本數(shù)量(34份)的比重。

1.萌芽期(2002—2009年)

這個(gè)時(shí)期總共發(fā)布了10份文件,占全部文件總數(shù)的29.4%,平均每年發(fā)文數(shù)量不到2份,其中有幾年的發(fā)文數(shù)量為0份。在這個(gè)階段出臺(tái)的最重要的文件是《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要(2008―2020年)》,是由國家發(fā)展改革委發(fā)布的,對(duì)珠三角地區(qū)的污染防治和生態(tài)環(huán)境保護(hù)提出了具體措施。這也充分說明,在強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí),粵港澳大灣區(qū)的生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理問題尚未得到社會(huì)各界及政府部門的足夠重視,政策出臺(tái)尚處于萌芽時(shí)期。

2.探索期(2010—2012年)

此階段的發(fā)文總數(shù)為9份,占全部文件數(shù)量的26.4%,處于政策文件發(fā)布數(shù)量逐漸向上增長的時(shí)期。這個(gè)時(shí)期出臺(tái)了兩份重要的指導(dǎo)性文件,分別是《粵港合作框架協(xié)議》《粵澳合作框架協(xié)議》。在這兩份指導(dǎo)性文件的引領(lǐng)下,粵港澳三地在環(huán)境保護(hù)方面不斷加強(qiáng)合作,短短三年時(shí)間就出臺(tái)了9份文件,不可謂不是一個(gè)積極探索的階段。這一時(shí)期比較重要的相關(guān)政策文件有:《珠江三角洲環(huán)境保護(hù)一體化規(guī)劃(2009—2020年)》《粵港珠三角地區(qū)空氣質(zhì)素管理計(jì)劃(2011—2020年)》《共建優(yōu)質(zhì)生活圈專項(xiàng)規(guī)劃》等等,這些政策文件都對(duì)粵港澳大灣區(qū)的環(huán)境保護(hù)提出了具體的措施建議,各地之間的環(huán)境治理合作也在不斷充實(shí)發(fā)展。

3.發(fā)展期(2013—2019年)

這個(gè)階段發(fā)布實(shí)施的政策文本總數(shù)為15份,占全部文件數(shù)量的44.2%,是三個(gè)階段中文件發(fā)布數(shù)量最多的時(shí)期。黨的十八大以后,生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”的總體布局,生態(tài)文明被提到前所未有的高度,此時(shí)期的粵港澳大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理也進(jìn)入了穩(wěn)步發(fā)展期,出臺(tái)的政策文件密度、頻度不斷增加,在大氣、水、清潔生產(chǎn)、固廢治理等方面進(jìn)行了全方位的合作。2019年,中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》,提出了美麗灣區(qū)的愿景,并要求實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度,為居民提供良好生態(tài)環(huán)境,促進(jìn)大灣區(qū)可持續(xù)發(fā)展。在這一綱領(lǐng)性文件的指導(dǎo)下,大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)也一定會(huì)向更細(xì)分的領(lǐng)域發(fā)展,相關(guān)政策文件的數(shù)量也會(huì)日益增加和豐富。

(三)協(xié)同治理政策發(fā)文主體分析

政策發(fā)文主體是指政策的制定者和執(zhí)行者,可以很好地反映出生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的主體及相關(guān)主體在治理中發(fā)揮的作用。梳理收集的政策文本,粵港澳大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理政策發(fā)文主體主要包括中共中央、國務(wù)院、國家發(fā)展改革委、廣東省政府、香港特區(qū)政府、澳門特區(qū)政府、廣東省生態(tài)環(huán)境廳、香港特區(qū)政府環(huán)境保護(hù)署、澳門特區(qū)政府環(huán)境保護(hù)局、廣東省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、廣東省工業(yè)和信息化廳、廣東省林業(yè)廳、香港規(guī)劃署、澳門特區(qū)政府運(yùn)輸工務(wù)司等14個(gè)黨、政部門機(jī)構(gòu),尚無出現(xiàn)社會(huì)組織和非政府組織(NGO)發(fā)布的政策文本。

由于粵港澳大灣區(qū)涉及三地政府,因此政策文本往往存在多地聯(lián)合發(fā)文的情況。不同地方政府部門之間的聯(lián)合發(fā)文可以體現(xiàn)地方之間的合作情況,發(fā)文數(shù)量越多,表明合作越緊密,各地之間的協(xié)同治理也越好。根據(jù)收集的34份政策文本,從政策合作發(fā)文主體組合數(shù)量看,單主體發(fā)文即單獨(dú)發(fā)文數(shù)量為17,占總發(fā)文數(shù)50%;兩主體聯(lián)合發(fā)文數(shù)為12,約占總發(fā)文數(shù)的35.3%;三主體聯(lián)合發(fā)文數(shù)為4,約占總發(fā)文數(shù)的11.8%;四主體聯(lián)合發(fā)文數(shù)為1,約占總發(fā)文數(shù)的2.9%。

2002—2019年期間,在單主體發(fā)文中,發(fā)文量最多的部門是廣東省政府,共發(fā)文7份;其次為廣東省生態(tài)環(huán)境廳,單位發(fā)文數(shù)量為5份;兩主體聯(lián)合發(fā)文占35.3%,三主體聯(lián)合發(fā)文11.8%。這說明了粵港澳大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境問題更多需要省政府與特區(qū)政府層面之間的溝通協(xié)調(diào),在“一國兩制三法域”下,對(duì)于單一地方政府生態(tài)環(huán)境部門來說,要加強(qiáng)與跨域環(huán)保部門的合作,也是一項(xiàng)重大的挑戰(zhàn)。而且現(xiàn)有政策文件也是以雙邊聯(lián)合發(fā)布為主,三地聯(lián)合發(fā)文數(shù)量仍然較少。

(四)協(xié)同治理政策文本類型分析

政策文件按效力級(jí)別可以分為法律法規(guī)、行政法規(guī)、司法解釋、部門規(guī)章等形式,其體現(xiàn)的是生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的效力,也是協(xié)作緊密程度的一種表現(xiàn)。從收集的政策文本看,粵港澳大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理政策文本類型包括綱要、規(guī)劃、協(xié)議、意見、計(jì)劃、通知、方案等七大類(見表3),其中協(xié)議類的文件最多(11份),其次分別是計(jì)劃類文件(7份)和規(guī)劃文件(6份)。從政策類型可以看出,協(xié)議文件數(shù)量最多,充分體現(xiàn)了粵港澳大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的特點(diǎn),需要加強(qiáng)三地政府的協(xié)作。此外,綱要、規(guī)劃類文件占比26.4%,這類文件效力規(guī)范性、約束性較強(qiáng),而具有較強(qiáng)操作性的細(xì)則、方案類文件還比較少,說明下一步應(yīng)出臺(tái)粵港澳大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理實(shí)施方案、行動(dòng)計(jì)劃,以完善政策體系,強(qiáng)化協(xié)作密度。

表3 粵港澳大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理政策文本類型統(tǒng)計(jì)(份、%)

(五)協(xié)同治理政策主題詞分析

1.主題詞的篩選

政策主題詞是所發(fā)布的政策文件具體實(shí)施的領(lǐng)域范圍,也是文件的核心內(nèi)容,能夠很好地突出生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的關(guān)注焦點(diǎn)。本研究采用共詞分析法對(duì)收集的34份粵港澳大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理政策文本進(jìn)行政策主題詞的提取。共詞分析法方法是上世紀(jì)70年代,由法國文獻(xiàn)計(jì)量學(xué)家提出,之后經(jīng)過眾多學(xué)者不斷創(chuàng)新發(fā)展,如今已經(jīng)日趨成熟,并被運(yùn)用到多個(gè)領(lǐng)域分析當(dāng)中。在本文中,首先,運(yùn)用Rost Content Mining(內(nèi)容分析研究軟件)進(jìn)行共詞處理,得出政策文本的主要共詞表。然后,對(duì)共詞表進(jìn)行篩選,得出高頻詞表。由于一些連詞、副詞、助詞等無意義的詞也會(huì)統(tǒng)計(jì)在內(nèi),將其剔除在外;另外一些無用的高頻詞,例如“加強(qiáng)”“發(fā)展”“實(shí)施”等,也應(yīng)剔除。通過進(jìn)一步進(jìn)行人工篩選并結(jié)合主題相關(guān)性,統(tǒng)計(jì)出現(xiàn)頻數(shù)大于50的政策文本主題高頻詞(見表4)。

表4 粵港澳大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理政策文本主題高頻詞統(tǒng)計(jì)

從分析出的政策主題詞可以發(fā)現(xiàn)(表4),“區(qū)域”“保護(hù)”“合作”“生態(tài)”這幾個(gè)代表跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的主題詞已經(jīng)出現(xiàn),并且詞頻數(shù)較高(分別為268次、200次、149次、152次),這說明粵港澳三地的生態(tài)保護(hù)已在不斷的落實(shí)推進(jìn)之中,生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理逐漸成為共識(shí)。另外,“規(guī)劃”“機(jī)制”“排放”“監(jiān)測(cè)”出現(xiàn)的頻數(shù)也較高,這在一定程度上反映出粵港澳三地正在積極推動(dòng)環(huán)境保護(hù)及監(jiān)測(cè)的共建,包括規(guī)劃的設(shè)計(jì)和標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)接等。但是,在主題高頻詞表中,關(guān)于“社會(huì)組織”“公眾”等相關(guān)主題詞仍然較少,說明多元治理主體建設(shè)仍有待強(qiáng)化,社會(huì)公眾的主體作用還未被充分激發(fā)。

2.主題詞社會(huì)網(wǎng)絡(luò)圖分析

社會(huì)網(wǎng)絡(luò)圖通過連線的方式將不同的主題詞連接在一起,體現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理政策文本內(nèi)容的結(jié)構(gòu)關(guān)系,也是治理政策文件內(nèi)容脈絡(luò)及側(cè)重點(diǎn)的表現(xiàn)。

依據(jù)共詞矩陣的構(gòu)建方法,統(tǒng)計(jì)每兩個(gè)主體高頻詞出現(xiàn)在同一政策文件的次數(shù),編制共詞矩陣表,表中m行n列的數(shù)字即為序號(hào)為m和序號(hào)為n的兩個(gè)主題詞在同一政策文本中的次數(shù),對(duì)角線上的數(shù)字即各主題詞出現(xiàn)的總頻次。因篇幅有限,表格只列舉了共詞矩陣的一部分內(nèi)容(見表5)。

表5 粵港澳大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理政策文本主體高頻詞共詞矩陣(部分)

根據(jù)共詞矩陣表5,利用Ucinet6軟件可以得出反映政策文本主題詞的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)圖。任意兩個(gè)主題詞出現(xiàn)在同一文本中的次數(shù)越多,兩者間的線條越粗,關(guān)聯(lián)度也越大;而且每個(gè)主題詞在網(wǎng)絡(luò)圖中都代表一個(gè)節(jié)點(diǎn),節(jié)點(diǎn)的大小反映了主題詞的重要程度,也即中心度,中心度越高,節(jié)點(diǎn)越大,該主題詞的重要性也越高。

從圖1可以看出,重要主題詞之間的連線密集,整個(gè)網(wǎng)絡(luò)圖重點(diǎn)較突出?！碍h(huán)境”“區(qū)域”“保護(hù)”這三個(gè)主題詞之間不僅聯(lián)系頻次非常高,而且節(jié)點(diǎn)中心度也是較高的,其中又以“環(huán)境”為核心,該節(jié)點(diǎn)最大,與其他節(jié)點(diǎn)之間的連線最緊密,是所有政策文本的核心主題詞?！昂献鳌边@個(gè)主題詞的節(jié)點(diǎn)也已經(jīng)出現(xiàn),說明了在多年來的共同努力下,粵港澳三地積極推動(dòng)環(huán)境保護(hù)合作不斷深化,同頻共振的合作顯現(xiàn)。其次是“區(qū)域”的節(jié)點(diǎn)也較大,這充分說明所收集的政策文本體現(xiàn)了區(qū)域環(huán)境治理的主線。但“體系”一詞的節(jié)點(diǎn)較小,與其他主題詞之間的連線也較少,說明粵港澳大灣區(qū)環(huán)境治理的政策體系方面還有待完善,從已收集的政策文本也可以看出,粵港澳大灣區(qū)的生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理在體制機(jī)制方面仍需要進(jìn)一步創(chuàng)新,突破制度藩籬,從而推進(jìn)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

圖1 粵港澳大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理政策主題詞社會(huì)網(wǎng)絡(luò)圖

3.主題詞中心性分析

主題詞中心性是主題詞關(guān)鍵程度的重要補(bǔ)充,是對(duì)現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理政策內(nèi)容的進(jìn)一步挖掘。1979年,美國的林頓弗里曼教授首次提出了主題詞節(jié)點(diǎn)的重要程度可使用節(jié)點(diǎn)中心度指標(biāo)進(jìn)行度量,其中點(diǎn)度中心度就是一個(gè)重要的指標(biāo),其表示一個(gè)節(jié)點(diǎn)在整個(gè)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中的重要程度,以及其他節(jié)點(diǎn)對(duì)這個(gè)節(jié)點(diǎn)的依賴程度,其矩陣表示為

通過Ucinet6軟件,得出粵港澳大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理政策主題詞點(diǎn)度中心度測(cè)量值,其中“環(huán)境”“區(qū)域”“保護(hù)”這三個(gè)主題詞的點(diǎn)度中心度最高(分別為977、727、593),處于整個(gè)主題詞網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的核心地位,與其他主題詞之間的關(guān)聯(lián)度也較強(qiáng),其他主題詞也是圍繞這三個(gè)主題詞展開,這也體現(xiàn)了現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理政策的聚焦性。

4.主題詞聚類分析

為了進(jìn)一步理清生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理政策文本內(nèi)容的關(guān)系架構(gòu),可以對(duì)主題詞進(jìn)行聚類分析。本研究根據(jù)度數(shù)中心性的測(cè)量結(jié)果,利用SPSS軟件,對(duì)主題詞進(jìn)行層次聚類分析,得到聚類結(jié)果。從聚類分析的結(jié)果可以看出,這些主題詞大致可以分為四類,分別是珠三角區(qū)域生態(tài)合作、加強(qiáng)環(huán)保監(jiān)測(cè)、完善體制機(jī)制、控制排放標(biāo)準(zhǔn)等,而且這四大類領(lǐng)域也基本涵蓋了所收集政策文本的主要內(nèi)容,為更好地理解政策文件提供了幫助,也反映出粵港澳大灣區(qū)環(huán)境治理呈現(xiàn)出不斷完善深化的過程,從加強(qiáng)環(huán)境合作的宏觀層面,向排放監(jiān)測(cè)、標(biāo)準(zhǔn)制定、水質(zhì)處理等微觀方面不斷細(xì)化,為粵港澳大灣區(qū)環(huán)境質(zhì)量提升提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ),但與此同時(shí),這也為下一步彌補(bǔ)政策體系的短板提供了方向和參考。

四、研究結(jié)論及展望

綜合前文的對(duì)政策文本發(fā)文主體、數(shù)量、時(shí)間和主題詞的量化分析可以發(fā)現(xiàn),目前粵港澳大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理政策呈現(xiàn)以下四個(gè)基本特征:一是政策的頂層設(shè)計(jì)已經(jīng)出臺(tái),即《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》,這也是協(xié)同治理的一致性目標(biāo),為下一步專項(xiàng)規(guī)劃和相關(guān)配套政策的發(fā)布指明了方向和遵循。二是政策文本類型豐富,但可操作性有待加強(qiáng),即協(xié)作的效力應(yīng)強(qiáng)化。關(guān)于粵港澳大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的專項(xiàng)規(guī)劃仍未出臺(tái),缺乏相關(guān)的配套行動(dòng)計(jì)劃和實(shí)施方案。三是跨區(qū)域、跨部門的協(xié)同治理仍需進(jìn)一步深化,即治理機(jī)制的協(xié)同性有待提高。從目前收集的文件看,粵港澳大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理政策文件以雙邊發(fā)文為主,粵港澳三地聯(lián)合發(fā)文的政策仍然較少;而且發(fā)文主體以生態(tài)環(huán)境部門為主,與發(fā)改委、工信廳、財(cái)政廳等主要部門聯(lián)合發(fā)文較少。四是已出臺(tái)的政策文本以政府間的合作為主,涉及社會(huì)組織和公眾參與環(huán)境治理的政策文件缺乏,即治理主體的多元性仍需加強(qiáng)。因此,雖然粵港澳大灣區(qū)目前在環(huán)境保護(hù)治理方面已初見成效,但在政策的細(xì)化落實(shí)和協(xié)同治理方面仍然存在短板和瓶頸,需要不斷創(chuàng)新突破,構(gòu)建更加治理有效的政策體系。

但作為全球經(jīng)濟(jì)體量第二的灣區(qū),在環(huán)境治理方面與紐約灣區(qū)、東京灣區(qū)等還有不小的差距。例如紐約灣區(qū),由于其跨州、跨城市的特殊性,為了應(yīng)對(duì)區(qū)域問題,非官方機(jī)構(gòu)——紐約區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(huì)應(yīng)運(yùn)而生,協(xié)會(huì)設(shè)有專門的能源環(huán)境委員會(huì),負(fù)責(zé)對(duì)灣區(qū)內(nèi)的環(huán)境保護(hù)進(jìn)行統(tǒng)一統(tǒng)籌協(xié)調(diào),由于協(xié)會(huì)的非官方性,所以在決策時(shí)更多地從居民的需求出發(fā),充分考慮發(fā)展的可持續(xù)性和環(huán)境承載力。另外,一系列完整的政策、標(biāo)準(zhǔn)體系也是紐約灣區(qū)可持續(xù)發(fā)展的重要保證。又如東京灣區(qū),在成立之初也出現(xiàn)了嚴(yán)重的煙塵污染環(huán)境問題,為了應(yīng)對(duì)危機(jī),日本政府除了出臺(tái)《環(huán)境保護(hù)基本法》《大氣污染防治法》《水質(zhì)污染防治法》等一系列精細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化的法律法規(guī)外,還先后五次修改發(fā)展規(guī)劃,注重可持續(xù)發(fā)展,此外,成立了東京灣區(qū)內(nèi)各縣市政府、相關(guān)組織、研究機(jī)構(gòu)等共同組成的環(huán)境協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——東京灣再生推進(jìn)協(xié)議機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)處理灣區(qū)內(nèi)的環(huán)境問題。

粵港澳大灣區(qū)作為“一國兩制三法域”的特殊區(qū)域,環(huán)境治理除了借鑒國際經(jīng)驗(yàn)外,還應(yīng)結(jié)合自身特點(diǎn),最大化發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì),以規(guī)則制度的有效銜接作為突破口,將灣區(qū)環(huán)境治理打造成為全球典范,成為向世界展示美麗中國的重要窗口。為了將粵港澳大灣區(qū)建設(shè)成為美麗灣區(qū),實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的中國式現(xiàn)代化,需要加快構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系,未來政策的著力點(diǎn)可以考慮以下四方面:

一是強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)與規(guī)劃落實(shí)。堅(jiān)持以習(xí)近平生態(tài)文明思想為引領(lǐng),推進(jìn)人與自然和諧共生的中國式現(xiàn)代化,不斷提升粵港澳大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境治理水平。充分考慮粵港澳三地發(fā)展的差異,合理統(tǒng)籌各地生態(tài)環(huán)境目標(biāo),圍繞碳達(dá)峰、碳中和戰(zhàn)略目標(biāo),分區(qū)域、分階段推動(dòng)大灣區(qū)各地實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰,加快推動(dòng)落實(shí)《粵港澳大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》,在此基礎(chǔ)上制定跨界水體、大氣污染、固廢危廢、資源循環(huán)利用、海洋生態(tài)環(huán)境等方面的專項(xiàng)規(guī)劃,并結(jié)合三地發(fā)展定位、目標(biāo)出臺(tái)相關(guān)實(shí)施方案和行動(dòng)計(jì)劃。針對(duì)粵港澳三地生態(tài)場(chǎng)域豐富的特點(diǎn),深入踐行“山水林田湖草沙”是生命共同體理念,統(tǒng)一推動(dòng)大灣區(qū)內(nèi)各生態(tài)要素的保護(hù)和修復(fù),形成人與自然和諧共生的美麗灣區(qū)。

二是加強(qiáng)大灣區(qū)內(nèi)部生態(tài)環(huán)境治理協(xié)作。將粵澳、粵港、珠三角內(nèi)部的兩兩合作向?yàn)硡^(qū)整體合作推進(jìn),促進(jìn)各自治理向協(xié)同發(fā)力轉(zhuǎn)變。強(qiáng)化多污染物協(xié)同控制和區(qū)域協(xié)同治理,創(chuàng)新跨區(qū)域跨流域污染防治聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制,加強(qiáng)粵港澳三地間的行政執(zhí)法聯(lián)動(dòng)響應(yīng)與協(xié)作,定期開展聯(lián)合執(zhí)法,建立健全信息共享系統(tǒng),以粵港澳珠江三角洲區(qū)域空氣監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ),加強(qiáng)水質(zhì)、近海海域質(zhì)量等監(jiān)測(cè)站點(diǎn)的統(tǒng)籌布局與聯(lián)合監(jiān)測(cè)。充分利用香港、澳門在生態(tài)環(huán)保方面的科技優(yōu)勢(shì),加強(qiáng)粵港澳三地科研院所、商貿(mào)企業(yè)之間的合作交流,共享治理技術(shù)經(jīng)驗(yàn)、拓展合作領(lǐng)域,針對(duì)污染關(guān)鍵痛點(diǎn)進(jìn)行聯(lián)合攻關(guān)。加快區(qū)域重大生態(tài)環(huán)境保護(hù)工程協(xié)同建設(shè),聯(lián)合廣東碧道、香港和澳門的郊野公園等基礎(chǔ)設(shè)施,共同打造粵港澳大灣區(qū)生態(tài)廊道和生物多樣性保護(hù)網(wǎng)絡(luò)。

三是創(chuàng)新大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境治理公眾參與機(jī)制。進(jìn)一步明確生態(tài)環(huán)境治理中的政府、企業(yè)和公眾責(zé)任,構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的現(xiàn)代環(huán)境治理體系。充分借鑒香港環(huán)保卓越計(jì)劃、澳門環(huán)保宣傳培訓(xùn)等方面的成功經(jīng)驗(yàn),促進(jìn)粵港澳三地社會(huì)團(tuán)體、智庫、公眾在環(huán)境保護(hù)、環(huán)境決策、環(huán)境影響評(píng)價(jià)等各環(huán)節(jié)的參與度,并在規(guī)劃綱要落實(shí)過程中充分聽取公眾和相關(guān)利益者的意見建議。完善公眾監(jiān)督和舉報(bào)反饋機(jī)制,實(shí)施生態(tài)環(huán)境違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度,增強(qiáng)粵港澳三地公眾對(duì)綠色生產(chǎn)生活的認(rèn)同感,形成全社會(huì)共同參與環(huán)境治理的良好格局。

四是完善大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境治理規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)接。統(tǒng)籌粵港澳三地在監(jiān)管準(zhǔn)則、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法規(guī)范等方面的統(tǒng)一,深化內(nèi)地與港澳在環(huán)保設(shè)備產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)保從業(yè)人員資質(zhì)互認(rèn)、車船油路港等環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等方面的銜接。同時(shí),尋求立法體制突破,統(tǒng)一大灣區(qū)內(nèi)的環(huán)境糾紛法治標(biāo)準(zhǔn),強(qiáng)化區(qū)域制度協(xié)同的法律保障,提高聯(lián)合執(zhí)法的可行性和效力。加強(qiáng)大灣區(qū)在生態(tài)環(huán)境制度基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的合作,為執(zhí)法落實(shí)奠定基礎(chǔ)。