預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟之完善進(jìn)路

楊茹凱

摘要：如何從司法預(yù)防層面化解環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)，是新時(shí)代對(duì)環(huán)境法治提出的新命題。環(huán)境公益訴訟作為司法層面有效應(yīng)對(duì)環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)環(huán)境公益的重要司法規(guī)制手段，在民事領(lǐng)域已有預(yù)防性的制度設(shè)計(jì)與實(shí)踐探索，但在行政領(lǐng)域的立法與實(shí)踐方面均處于“缺位狀態(tài)”。預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的確立具有現(xiàn)實(shí)、法理與司法層面的必要性，但目前面臨著專門性法律缺失、地方性立法散亂和司法實(shí)踐亂象叢生等困境?；谛姓C(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)在預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟中的功能定位，完善預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟具體規(guī)則的路徑在于，明確環(huán)境污染“重大風(fēng)險(xiǎn)”的概念、區(qū)分被訴行政行為類型、健全舉證責(zé)任規(guī)則、完善配套制度保障、完善與預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的銜接規(guī)范等。

關(guān)鍵詞：環(huán)境污染；風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防；預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟；具體規(guī)則

中圖分類號(hào)：D925.3；D922.68

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1673-5595（2023）02-0086-08

環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)指向的是環(huán)境污染發(fā)生的隨機(jī)性，往往具有客觀性、普遍性等特征。進(jìn)入新時(shí)代，“人與自然和諧共生”成為中國(guó)式現(xiàn)代化的重要特征之一，更加要求從政策上和制度上構(gòu)建起風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防機(jī)制，在環(huán)境司法領(lǐng)域集中體現(xiàn)為預(yù)防性公益訴訟制度。在中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議上，習(xí)近平指出，要完善預(yù)防性法律制度。^［1］《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》也指出，要“健全環(huán)境與健康調(diào)查、監(jiān)測(cè)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度”^［2］?！吨腥A人民共和國(guó)生物安全法》（以下簡(jiǎn)稱《生物安全法》）第2章、《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》（以下簡(jiǎn)稱《土壤污染防治法》）第4章、《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》（以下簡(jiǎn)稱《大氣污染防治法》）第78條、《中華人民共和國(guó)水污染防治法》（以下簡(jiǎn)稱《水污染防治法》）第32條等，都在“預(yù)防為主”基本原則的基礎(chǔ)上規(guī)定了風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查評(píng)估、監(jiān)測(cè)預(yù)警、管控修復(fù)等內(nèi)容，表明立法面向正從危險(xiǎn)一端向風(fēng)險(xiǎn)一端穩(wěn)定“平移”。而這個(gè)“平移”過(guò)程在環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域是不完整的，在環(huán)境行政公益訴訟領(lǐng)域缺乏預(yù)防性規(guī)定，只在民事領(lǐng)域形成了預(yù)防性環(huán)境公益訴訟制度，造成了單軌運(yùn)行的失衡局面。補(bǔ)足我國(guó)環(huán)境行政公益訴訟的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防功能，成為貫徹落實(shí)習(xí)近平法治思想、加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)、促進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化、提升環(huán)境司法體系完整性的必然要求，也是以司法手段規(guī)制環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)的題中應(yīng)有之義?；诖耍疚囊原h(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)為切入點(diǎn)，在厘清預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟制度確立的必要性基礎(chǔ)上，梳理面臨的主要問(wèn)題，明確行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)的功能定位，對(duì)具體規(guī)則展開論證，為預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的完善路徑提供一些建議。

一、預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟確立的必要性

（一）從危險(xiǎn)防止轉(zhuǎn)向風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的現(xiàn)實(shí)要求

德國(guó)社會(huì)學(xué)家貝克（Ulrich Beck）將現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展分為工業(yè)社會(huì)和風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，并從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度對(duì)風(fēng)險(xiǎn)與危險(xiǎn)進(jìn)行界定，即“可保和不可保的界限是風(fēng)險(xiǎn)與危險(xiǎn)的區(qū)別”^［3］；換言之，如果保險(xiǎn)公司提供保險(xiǎn)，那么風(fēng)險(xiǎn)就是風(fēng)險(xiǎn)，如果保險(xiǎn)被拒絕，風(fēng)險(xiǎn)就是危險(xiǎn)^［4］。從貝克的定義出發(fā)，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)需要一種新的保險(xiǎn)方式來(lái)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，若對(duì)危險(xiǎn)轉(zhuǎn)化前的風(fēng)險(xiǎn)形態(tài)不加控制而使其大量轉(zhuǎn)化的話，我們將處于一個(gè)沒(méi)有保障的社會(huì)，由此我們需要從危險(xiǎn)防止轉(zhuǎn)向風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防。當(dāng)前，我國(guó)正處于雙重社會(huì)轉(zhuǎn)型之中，既面臨著環(huán)境污染、生態(tài)破壞、資源浪費(fèi)等傳統(tǒng)環(huán)境危險(xiǎn)，又面臨著生物安全、氣候變化、海洋污染等新型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)新舊環(huán)境問(wèn)題并存又使得環(huán)境危險(xiǎn)與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)交織重疊。這必然會(huì)引致我國(guó)環(huán)境法的全方位轉(zhuǎn)型與系統(tǒng)性重塑，從危險(xiǎn)防止轉(zhuǎn)向風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，表現(xiàn)于環(huán)境法的發(fā)展范式、基本理念、規(guī)范體系、實(shí)施機(jī)制等各方面。

與危險(xiǎn)防止相比，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防不針對(duì)生態(tài)環(huán)境所面臨的具體的基本確定的危險(xiǎn)，而是“在危險(xiǎn)可能出現(xiàn)時(shí)前瞻性地對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)”^［5］。環(huán)境問(wèn)題的復(fù)雜性表現(xiàn)為從可感知的環(huán)境危險(xiǎn)向不可知的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)張，要求環(huán)境法理念與制度適時(shí)因應(yīng)。黨的二十大強(qiáng)調(diào)，“嚴(yán)密防控環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)”^［6］。具體至環(huán)境公益訴訟而言，需要以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和空間轉(zhuǎn)向、整體保護(hù)為導(dǎo)向，以整體系統(tǒng)觀為認(rèn)識(shí)論和方法論，健全預(yù)防性環(huán)境公益訴訟體系。以更廣闊的視角觀之，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防基本原則在國(guó)際環(huán)境法與各國(guó)環(huán)境法中的地位日益凸顯，未來(lái)預(yù)防性機(jī)制的普遍健全亦有利于推動(dòng)全球生態(tài)文明建設(shè)。

（二）預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的法理闡釋

法律規(guī)制對(duì)象一般情況下兼具抽象與具體雙重屬性。依賴于現(xiàn)行基礎(chǔ)性、概括性的預(yù)防原則，雖然有價(jià)值統(tǒng)領(lǐng)與宣示之效，但由于預(yù)防原則針對(duì)的是一個(gè)沒(méi)有具體規(guī)則指引和統(tǒng)一外化形式的科學(xué)概念，因此環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的法律預(yù)防功效會(huì)大打折扣。法律效力的確定性與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的不穩(wěn)定性之間、法律規(guī)范的明確性與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的模糊性之間存在天然的內(nèi)在張力，需要綜合考量環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的可能性、規(guī)制難度、規(guī)制成本、社會(huì)可忍受度等因素。因此，解決問(wèn)題的關(guān)鍵在于明確環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的法律邊界。

明確環(huán)境法意義上的“重大風(fēng)險(xiǎn)”，不僅是構(gòu)建預(yù)防性環(huán)境公益訴訟體系的關(guān)鍵抓手，亦是預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的核心命題。當(dāng)前，中國(guó)環(huán)境法范式正面臨著從后果決策向風(fēng)險(xiǎn)決策的轉(zhuǎn)變，對(duì)于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，要在法律規(guī)范上實(shí)現(xiàn)從事后救濟(jì)到風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的轉(zhuǎn)型，

需要重塑環(huán)境污染領(lǐng)域的“重大風(fēng)險(xiǎn)”法律話語(yǔ)，并探索建立預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟制度。法律預(yù)防的是何種程度的環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)，涉及預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟制度所規(guī)制的對(duì)象的內(nèi)涵指向，也是制度運(yùn)行與后續(xù)保障的前置問(wèn)題。預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟所規(guī)制的，主要是伴隨著人類的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)尤其是企業(yè)活動(dòng)而產(chǎn)生的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，即“風(fēng)險(xiǎn)是一種人為的不確定性”^［7］。希冀絕對(duì)的安全和零風(fēng)險(xiǎn)是不現(xiàn)實(shí)的，不僅應(yīng)考慮抑制風(fēng)險(xiǎn)的合理性和合法性，還應(yīng)當(dāng)考慮抑制風(fēng)險(xiǎn)的成本。^［8］從成本效益原則和比例原則出發(fā)，為達(dá)到一個(gè)無(wú)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的理想狀態(tài)而讓社會(huì)承擔(dān)無(wú)邊界的預(yù)防成本，顯然是不現(xiàn)實(shí)和非理性的。《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》指出：“為了保護(hù)環(huán)境，各國(guó)應(yīng)根據(jù)其能力廣泛采用預(yù)防性做法：在存在嚴(yán)重或不可逆轉(zhuǎn)損害威脅的情況下，不應(yīng)以缺乏充分的科學(xué)確定性為由推遲采取具有成本效益的措施，而應(yīng)考慮到社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、安全等其他目標(biāo)?！?sup>［^9］歐盟委員會(huì)將可容忍的風(fēng)險(xiǎn)水平解釋為一個(gè)不妨礙技術(shù)進(jìn)步、創(chuàng)新和整體福利的水平，認(rèn)為預(yù)防原則針對(duì)的是已經(jīng)確定的現(xiàn)象、事物或過(guò)程產(chǎn)生的潛在危險(xiǎn)影響，同時(shí)關(guān)注社會(huì)福利等因素。^［10］

（三）預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的司法環(huán)境

構(gòu)建預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟體系，既要兼顧生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)期性、艱巨性、復(fù)雜性，又要考慮是否契合我國(guó)的基本國(guó)情?；诖?，本文從宏觀、中觀、微觀三個(gè)層面對(duì)預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的司法環(huán)境進(jìn)行分析。

第一，能動(dòng)型國(guó)家對(duì)預(yù)防性環(huán)境司法的要求。目前，司法能動(dòng)主義在民法、刑法、行政法等傳統(tǒng)部門法與環(huán)境法、財(cái)稅法等新興領(lǐng)域法中普遍存在，這不僅體現(xiàn)在司法審判中充分考慮專家意見，而且司法判決會(huì)兼顧經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化等案外因素的考量。司法能動(dòng)繁榮的背后亦存在司法權(quán)虛化立法權(quán)、僭越行政權(quán)之憂。美國(guó)達(dá)瑪什卡教授根據(jù)政府對(duì)社會(huì)介入程度的“性情傾向”設(shè)想出兩種極致理想狀態(tài)下的模式：一個(gè)到處插手的國(guó)家——一個(gè)隨時(shí)準(zhǔn)備吞噬整個(gè)市民社會(huì)的利維坦；一個(gè)消退中的國(guó)家——一只政治上的柴郡貓。^［11］93而最佳狀態(tài)是在放任主義與能動(dòng)主義之間找到最佳平衡點(diǎn)。因此，預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟實(shí)踐應(yīng)從立法性、行政性與解釋性三個(gè)層面，在法教義學(xué)的有限邊界內(nèi)進(jìn)行適度的司法能動(dòng)。^［12］概言之，“法官造法”與環(huán)境司法解釋都需要尊重現(xiàn)行法規(guī)定，在符合法律原則與規(guī)范程序的前提下，能動(dòng)探索預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟。

第二，科層制對(duì)預(yù)防性環(huán)境司法的約束?？茖又剖乾F(xiàn)代政府機(jī)構(gòu)的主要組織形式，我國(guó)的政府體系是在繼承本國(guó)傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上，借鑒科層制而逐步形成的中國(guó)特色的科層制，組織形態(tài)上呈現(xiàn)為首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，具有自上而下的層級(jí)結(jié)構(gòu)。^［13］我國(guó)司法領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)體制及其工作人員，亦服膺于科層式管理制度。達(dá)瑪什卡指出，科層式組織下，當(dāng)同一級(jí)的官員發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)往往由上級(jí)進(jìn)行決策而非自行協(xié)商解決，權(quán)力的要素被粘合在一起而顯示出森嚴(yán)的秩序感，推動(dòng)著國(guó)家發(fā)展踩著統(tǒng)一的鼓點(diǎn)穩(wěn)步前進(jìn)，但在這種前進(jìn)節(jié)奏中往往容易忽視官員的自由裁量。^［11］26在我國(guó)司法領(lǐng)域中，一方面，受到繁冗復(fù)雜的司法解釋、內(nèi)部規(guī)定所制約，司法人員缺少自由裁量的空間；另一方面，國(guó)家政策在具體執(zhí)行過(guò)程中存在大量“偏差”“走樣”現(xiàn)象^［14］。因此，預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟實(shí)踐需要協(xié)調(diào)好中央意志的統(tǒng)一性與地方自主的積極性。2018年頒布的《最高人民法院關(guān)于在審判執(zhí)行工作中切實(shí)規(guī)范自由裁量權(quán)行使保障法律統(tǒng)一適用的指導(dǎo)意見》，規(guī)定了自由裁量權(quán)的行使條件、行使原則、法律適用方法、法律解釋方法、文書規(guī)范等，表明我國(guó)在審判執(zhí)行中采取的是實(shí)用法條主義，在環(huán)境行政公益訴訟中也應(yīng)落實(shí)這一要求，但由于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的復(fù)雜多變性，應(yīng)鼓勵(lì)司法機(jī)關(guān)在規(guī)范基礎(chǔ)上適度能動(dòng)應(yīng)對(duì)具體案件。

第三，預(yù)防性政策對(duì)環(huán)境司法程序的指導(dǎo)性。達(dá)瑪什卡指出：“現(xiàn)實(shí)的法律程序往往是糾紛解決與政策實(shí)施相組合并存的，而管理型國(guó)家中顯然滲透著更為濃厚的政策實(shí)施色彩，法律大多并非生發(fā)于市民社會(huì)并反映著它的慣例，而是源自于國(guó)家并表達(dá)著它的政策?！?sup>［^11］106在我國(guó)科層組織模式下，政策精神更要求統(tǒng)一性，并將其實(shí)質(zhì)價(jià)值、核心理念融貫于國(guó)家的法律體系中。以法工具主義為主導(dǎo)的管理型法作為實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)政策的手段，如果法律解釋無(wú)法使一項(xiàng)法律條款吻合于國(guó)家政策，它就必須被放棄。^［15］27目前，我國(guó)環(huán)境領(lǐng)域的規(guī)范以傳統(tǒng)的普遍主義型法為主體，在“法化”進(jìn)程中更加需要管理型法的補(bǔ)充，以逐漸形成規(guī)范的環(huán)境法體系。未來(lái)，預(yù)防性環(huán)境政策將發(fā)揮愈加重要的作用，為預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟立法提供先導(dǎo)與基礎(chǔ)。

二、預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟面臨的主要問(wèn)題

（一）專門性法律缺失

2021年1月，中共中央頒布《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020—2025）》，提出“拓展公益訴訟案件范圍，完善公益訴訟法律制度”^［16］。2021年3月，“十四五”規(guī)劃綱要提出要“嚴(yán)密防控環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)”^［17］?？梢钥闯觯瑖?guó)家政策層面支持建立預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟制度。遺憾的是，我國(guó)尚未建立起預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟制度體系，未出臺(tái)專門的檢察公益訴訟法或預(yù)防性檢察公益訴訟法，而是分散規(guī)定于法律、司法解釋等文件中。例如，《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》第74條第2款規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)可對(duì)“因安全生產(chǎn)違法行為造成重大事故隱患或者導(dǎo)致重大事故”的行為，提起預(yù)防性民事公益訴訟或預(yù)防性行政公益訴訟。在環(huán)境法律條文規(guī)定上，僅《土壤污染防治法》《生物安全法》《大氣污染防治法》等提出健全環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理制度，總體上處于危險(xiǎn)防止階段；《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》《中華人民共和國(guó)防沙治沙法》等均是預(yù)防性原則規(guī)定。在環(huán)境訴訟法律規(guī)范方面，僅在民事領(lǐng)域形成了以《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律解釋》）第1條、《最高人民法院關(guān)于生態(tài)環(huán)境侵權(quán)案件適用禁止令保全措施的若干規(guī)定》第1條為主要依據(jù)的預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟制度，其將受案范圍界定為“具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)”的行為；《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》）、《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《檢察公益訴訟司法解釋》）等均未對(duì)預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟作出規(guī)定。總體而言，預(yù)防性環(huán)境公益訴訟處于單軌運(yùn)行的失衡狀態(tài)，預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟立法面臨結(jié)構(gòu)性失位的困境。未來(lái)預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟制度的構(gòu)建與現(xiàn)行預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟制度的運(yùn)行如何銜接，是規(guī)范層面衍生出的又一問(wèn)題，表現(xiàn)于受案范圍、舉證責(zé)任、訴前程序、禁止令等方面。

（二）地方性立法散亂

預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟作為一種新形態(tài)，在上級(jí)機(jī)關(guān)尚未有明確發(fā)文時(shí)，地方可以在有限邊界內(nèi)進(jìn)行合理探索。然而，地方的能動(dòng)探索并未保持決策上的一致性，在例行化的權(quán)力行使中體現(xiàn)出自我類型化、特殊化的情況。例如，在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的法律內(nèi)涵問(wèn)題上，各地立法五花八門，《浙江省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)檢察公益訴訟工作的決定》表述為“國(guó)家利益和社會(huì)公共利益存在被嚴(yán)重侵害風(fēng)險(xiǎn)隱患的”，《陜西省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)檢察公益訴訟工作的決定》為“可能損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的”，《云南省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)公益訴訟工作的決定》為“可能導(dǎo)致國(guó)家利益或社會(huì)公共利益損害等情況”。法律術(shù)語(yǔ)應(yīng)具有準(zhǔn)確性與規(guī)范性，國(guó)家層面亟需出臺(tái)統(tǒng)一的預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟制度規(guī)范。

（三）司法實(shí)踐亂象叢生

第一，制度運(yùn)行錯(cuò)位。由于法律規(guī)范的缺失，實(shí)踐中存在民事與行政制度功能錯(cuò)位、預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟于法無(wú)據(jù)等一系列問(wèn)題。對(duì)于需要提起預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的案件，檢察機(jī)關(guān)只能支持或補(bǔ)充提起預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟，從而陷入了制度運(yùn)行的錯(cuò)位矛盾。部分案件顯示，檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟訴前程序中通過(guò)發(fā)出“風(fēng)險(xiǎn)提示函”等方式達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的效果，如“吉林省松原市檢察機(jī)關(guān)督促農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、林草部門等依法履行防治外來(lái)入侵物種職責(zé)案”^①。而“風(fēng)險(xiǎn)提示函”僅是檢察機(jī)關(guān)工作建議的一種方式，不具有法定的強(qiáng)制力，無(wú)法約束或督促行政機(jī)關(guān)依法履職。

第二，實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)不一。預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟立法規(guī)范的缺乏，受案范圍模糊不清，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)介入的時(shí)間節(jié)點(diǎn)、緣由不一，既存在自由裁量權(quán)被濫用的風(fēng)險(xiǎn)，也存在對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的理解有偏差的問(wèn)題。例如，在“最高人民檢察院督促整治萬(wàn)峰湖流域生態(tài)環(huán)境受損公益訴訟案”②中，檢察機(jī)關(guān)以“可能存在引發(fā)水土流失、泥石流等自然災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)”為由介入；而在“湖南省長(zhǎng)沙鐵路運(yùn)輸檢察院督促整治生活垃圾填埋場(chǎng)污染行政公益訴訟案”③中，檢察機(jī)關(guān)以“存在較大生態(tài)環(huán)境污染安全隱患”為由介入。兩者存在一般風(fēng)險(xiǎn)和較大風(fēng)險(xiǎn)的顯著差異。這不僅不利于保持司法尺度的統(tǒng)一，而且檢察機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)邊界的不確定易引發(fā)與行政機(jī)關(guān)的矛盾，不利于形成預(yù)防環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)的合力。

三、預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟體系中的權(quán)力定位

隨著問(wèn)題日趨復(fù)雜化與多樣化，我國(guó)的立法呈現(xiàn)出擴(kuò)散傾向，現(xiàn)代法體系的功能不再局限于消極與規(guī)制，而是逐漸向積極與促進(jìn)的方向發(fā)展，不僅制度與程序逐漸多樣化，而且其所運(yùn)用的思考方法與技巧也日趨多樣化。^［15］94現(xiàn)行環(huán)境案件的潛伏性與損害不可逆性等特征，要求環(huán)境司法由事后救濟(jì)逐漸轉(zhuǎn)為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防。在當(dāng)前預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟制度缺位的情況下，檢察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)應(yīng)順應(yīng)“法”擴(kuò)散趨勢(shì)，能動(dòng)探索預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟。

第一，行政機(jī)關(guān)在預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟體系中處于主導(dǎo)、決策地位。從環(huán)境污染防治到環(huán)境質(zhì)量管理，再到環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控，是環(huán)境管理者從被動(dòng)走向主動(dòng)的必由之路。^［18］在傳統(tǒng)環(huán)境損害的規(guī)制理念下，以行政規(guī)制為主導(dǎo)的因應(yīng)模式發(fā)揮了重要作用，然而隨著環(huán)境治理進(jìn)入深水區(qū)，伴隨著高度不確定的環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)，傳統(tǒng)以法律確定性為執(zhí)行策略的法律因應(yīng)模式不再能滿足風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下的效果期待，因而需要公共理性的加入，以實(shí)現(xiàn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理的社會(huì)化建構(gòu)。法律必須在反思理性中保障風(fēng)險(xiǎn)利益相關(guān)者參與風(fēng)險(xiǎn)決定的權(quán)利^［19］，在被規(guī)制者自我裁量的過(guò)程中重塑法律的有效性。在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)從管理走向治理，從權(quán)力運(yùn)行的封閉走向開放，行政機(jī)關(guān)之間摒棄地方保護(hù)主義走向協(xié)作共贏，這也是推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的要求。

第二，檢察機(jī)關(guān)在預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟體系中處于監(jiān)督、輔助地位。訴前程序是環(huán)境檢察公益訴訟制度的重要一環(huán)，蘊(yùn)含著尊重行政權(quán)、節(jié)約司法資源、保持司法權(quán)謙抑性等價(jià)值；在實(shí)踐中，環(huán)境行政公益訴訟主要通過(guò)訴前程序結(jié)案④。因此，當(dāng)環(huán)境公益面臨“重大風(fēng)險(xiǎn)”的損害威脅時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)積極采取調(diào)查核實(shí)措施、發(fā)出檢察建議等，充分發(fā)揮訴前程序在預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟中的作用。首先，在調(diào)查取證階段，檢察機(jī)關(guān)根據(jù)其法定職責(zé)能動(dòng)履職，以案件化標(biāo)準(zhǔn)開展線索初查，建立行政執(zhí)法與刑事司法銜接平臺(tái)，打破部門信息壁壘。例如，2020年《河南省全面推行“河長(zhǎng)+檢察長(zhǎng)”制改革方案》開啟了生態(tài)治河新模式，探索形成了以檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)河湖治理協(xié)作聯(lián)動(dòng)為主要內(nèi)容的“河長(zhǎng)+檢察長(zhǎng)”制。⑤其次，在督促履職階段，根據(jù)《行政訴訟法》第25條第4款、《檢察公益訴訟司法解釋》第21條、《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第76條規(guī)定，環(huán)境行政公益訴訟訴前程序體現(xiàn)為檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，原則上行政機(jī)關(guān)履職期限為兩個(gè)月，出現(xiàn)緊急情形時(shí)可擴(kuò)大半個(gè)月。實(shí)踐中，考慮到環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)的不確定性、技術(shù)難度更大，可以設(shè)置較為靈活的彈性期限，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)監(jiān)督具體的修復(fù)情況。最后，在訴前協(xié)商階段，明確職責(zé)任務(wù)，協(xié)調(diào)各行政機(jī)關(guān)厘清執(zhí)法邊界，避免互相推諉。檢察建議是在雙方主體間進(jìn)行單向性的信息指導(dǎo)，但環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)案件通常涉及的利益主體較多，情況復(fù)雜，而且環(huán)境損害并未真正發(fā)生，所以可能會(huì)存在互相推諉扯皮的情況。根據(jù)《人民檢察院審查案件聽證工作規(guī)定》，對(duì)有事實(shí)爭(zhēng)議或可能產(chǎn)生重大社會(huì)影響的環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)案件，召開包括行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、污染者、公眾代表等在內(nèi)的聽證會(huì)，達(dá)成能為各方所接受的決議。^［20］檢察機(jī)關(guān)應(yīng)建立預(yù)防性環(huán)境檢察聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，在訴前階段實(shí)現(xiàn)環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的最佳效果。

第三，審判機(jī)關(guān)在預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟體系中處于裁判、托底地位。審判機(jī)關(guān)要降低具有“重大風(fēng)險(xiǎn)”環(huán)境案件的立案門檻，要在有限邊界下能動(dòng)進(jìn)行司法解釋和“法官造法”，在商談過(guò)程中實(shí)現(xiàn)司法的適度開放。^［21］司法建議作為法律賦予人民法院能動(dòng)延展審判職能的重要手段，是實(shí)現(xiàn)司法效能最大化的重要方式。^［22］228根據(jù)《最高人民法院關(guān)于加強(qiáng)司法建議工作的意見》，對(duì)審判執(zhí)行工作中發(fā)現(xiàn)的國(guó)家利益、社會(huì)公共利益受到損害或者威脅，需要有關(guān)單位采取措施的，人民法院可以向相關(guān)黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體及其他社會(huì)組織提出司法建議，必要時(shí)可以抄送該單位的上級(jí)機(jī)關(guān)或者主管部門?？梢姯h(huán)境司法建議作為司法裁判的輔助程序，當(dāng)環(huán)境遇到“威脅”時(shí)可作為督促行政機(jī)關(guān)履職的手段。然而，現(xiàn)實(shí)中司法建議卻“虛化”為形式規(guī)定，執(zhí)行的社會(huì)效果不明顯。^［22］229概言之，在構(gòu)建預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟制度時(shí)，應(yīng)強(qiáng)化司法建議與檢察建議的銜接，提升司法建議的質(zhì)量，建立部門間的信息共享交流機(jī)制，共同形成有效應(yīng)對(duì)環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)的多元預(yù)防體系。

四、完善預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟制度體系

完善預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟體系需要貫徹落實(shí)整體系統(tǒng)觀，圍繞基礎(chǔ)概念、受案范圍、程序規(guī)則、配套制度等核心議題，從概念到規(guī)范、從規(guī)范到體系進(jìn)行全方位的層層論證，同時(shí)銜接好概念之間、規(guī)范之間、制度之間等多重維度的關(guān)系。

（一）明確“重大風(fēng)險(xiǎn)”的概念

厘清“重大風(fēng)險(xiǎn)”的法律內(nèi)涵與外延，是明確預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟受案范圍的關(guān)鍵。環(huán)境污染“重大風(fēng)險(xiǎn)”要有科學(xué)可信的研究報(bào)告或者實(shí)驗(yàn)數(shù)據(jù)，以證明污染是不可逆的⑥、重大程度污染的發(fā)生具有高度蓋然性⑦；以預(yù)期損失衡量環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)，在一定程度上也是政策分析概念化環(huán)境問(wèn)題的最佳方式。^［23］不可逆的環(huán)境污染往往是對(duì)環(huán)境造成的污染極為嚴(yán)重，而且修復(fù)難度高、成本大。本文認(rèn)為選取高度蓋然性標(biāo)準(zhǔn)更合適，原因在于，預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟強(qiáng)調(diào)的是對(duì)預(yù)期利益的保護(hù)，若蓋然性不高必然會(huì)導(dǎo)致司法審查的成熟性不夠，檢察機(jī)關(guān)請(qǐng)求事前救濟(jì)的必要性也就欠缺了。參照《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理辦法》的等級(jí)分類，重大程度的環(huán)境污染應(yīng)屬于“較大”等級(jí)的突發(fā)環(huán)境事件，“一般”等級(jí)的環(huán)境污染指的是在環(huán)境資源承載能力之內(nèi)的可“自我凈化”恢復(fù)原態(tài)的較低程度環(huán)境污染。

法院作為審判主體，理應(yīng)成為環(huán)境污染“重大風(fēng)險(xiǎn)”的唯一認(rèn)定主體。考慮到目前司法實(shí)踐中對(duì)環(huán)境污染“重大風(fēng)險(xiǎn)”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)尚不統(tǒng)一，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于完善統(tǒng)一法律適用標(biāo)準(zhǔn)工作機(jī)制的意見》，要注重“發(fā)揮司法解釋統(tǒng)一法律適用標(biāo)準(zhǔn)的重要作用”，建議法院修訂《環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律解釋》時(shí)，可細(xì)化環(huán)境污染“重大風(fēng)險(xiǎn)”的標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定，采用“原則+例外”的模式規(guī)定環(huán)境污染“重大風(fēng)險(xiǎn)”的兩種情形。目前預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟尚無(wú)司法解釋，法院可以考慮通過(guò)指導(dǎo)性案例的形式進(jìn)行示范，未來(lái)修訂司法解釋時(shí)再進(jìn)行完善；而且，應(yīng)注重與民事領(lǐng)域預(yù)防性規(guī)范的銜接，保持法律體系的嚴(yán)密性與統(tǒng)一性。

（二）區(qū)分被訴行政行為類型

《行政訴訟法》第25條第4款規(guī)定，環(huán)境行政公益訴訟被訴主體是在“生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)”領(lǐng)域“負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)”，第2條第2款規(guī)定“行政行為，包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為”?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《解釋》）第20條和第21條，對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為作出了詳細(xì)規(guī)定。如果環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)緣起于多個(gè)行政機(jī)關(guān)作出的同一具體行政行為，參照《行政訴訟法》第26條，建議檢察機(jī)關(guān)將其列為共同被告起訴。對(duì)于預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟而言，明確生態(tài)環(huán)境“重大風(fēng)險(xiǎn)”損害案件的受案范圍，關(guān)鍵要區(qū)分被訴行政行為類型。

被訴行政行為以其外在表現(xiàn)，可分為違法行政行為和不作為；以其是否產(chǎn)生普遍效力，可分為具體行政行為和抽象行政行為。對(duì)于違法行政行為和不作為，檢察機(jī)關(guān)提起預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的前提是環(huán)境公益處于受損害的“重大風(fēng)險(xiǎn)”狀態(tài)，法院進(jìn)一步判斷是否存在無(wú)法克服的外在因素，如主體不適格、自然生態(tài)現(xiàn)象、歷史遺留問(wèn)題等；如果不存在，應(yīng)審查行政機(jī)關(guān)是否窮盡了權(quán)限內(nèi)的行政手段，若未窮盡的話，可作出不利于被訴行政機(jī)關(guān)的判決。對(duì)于可能對(duì)環(huán)境公益造成“重大風(fēng)險(xiǎn)”損害的抽象行政行為，因果關(guān)系證明難度和沉沒(méi)成本過(guò)高，現(xiàn)行的普通行政訴訟亦未明確抽象行政行為的被訴地位，因此，不適宜將其列入預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟受案范圍之內(nèi)。檢察機(jī)關(guān)參照《行政訴訟法》第53條、《解釋》第146條，對(duì)具體違法行政行為提起預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟時(shí)，可要求法院對(duì)行政行為所依據(jù)的不含規(guī)章的規(guī)范性文件進(jìn)行附帶性審查，審查是否存在《解釋》第148條的情形，若存在，則根據(jù)《解釋》第149條、150條向規(guī)定機(jī)關(guān)提出處理建議或司法建議，以此間接實(shí)現(xiàn)對(duì)可能造成生態(tài)環(huán)境“重大風(fēng)險(xiǎn)”損害的抽象行政行為的監(jiān)督。

（三）健全舉證責(zé)任規(guī)則

目前尚無(wú)法律明確規(guī)定預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的舉證責(zé)任?！缎姓V訟法》第34條規(guī)定了針對(duì)一般行政訴訟的“舉證責(zé)任倒置”規(guī)則；《檢察公益訴訟司法解釋》第22條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)需要承擔(dān)環(huán)境公益受到損害和已履行訴前程序的證明材料。對(duì)比可知，第一，環(huán)境行政公益訴訟需要提供的是損害證明材料而非“初步”材料，這可能考慮到了檢察機(jī)關(guān)相較于環(huán)保組織有調(diào)查核實(shí)權(quán)，因而承擔(dān)了更高的舉證責(zé)任，亦可能是考慮到民事中“重大風(fēng)險(xiǎn)”相應(yīng)規(guī)定；第二，環(huán)境行政公益訴訟中由于存在訴前檢察建議前置程序，因而有相應(yīng)的證明責(zé)任。

因此，應(yīng)在環(huán)境污染危險(xiǎn)預(yù)防的基礎(chǔ)上考慮環(huán)境行政公益訴訟的舉證責(zé)任設(shè)計(jì)，更多地偏向于實(shí)現(xiàn)維護(hù)客觀法秩序的目的。^［24］由于環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)的抽象性與部門間的不同建構(gòu)，要求檢察機(jī)關(guān)對(duì)于正在作出或尚未作出的行政行為，提供該行為可能對(duì)環(huán)境造成“重大風(fēng)險(xiǎn)”的證據(jù)，顯然存在較大的困難，于法無(wú)據(jù)，于理不通。^［25］因而，可以參照預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)由于被告“違法行使職權(quán)行為”或“不作為”可能造成“重大風(fēng)險(xiǎn)”的初步證明責(zé)任，同時(shí)還應(yīng)提供已履行訴前程序的證明材料。

（四）完善配套制度保障

1.發(fā)揮社會(huì)治理檢察建議實(shí)效

訴前檢察建議在預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟中發(fā)揮著不可替代的重要作用，亦不可忽視社會(huì)治理類建議的輔助性、協(xié)同性作用?！度嗣駲z察院檢察建議工作規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《工作規(guī)定》）第5條規(guī)定，檢察建議包括再審檢察建議、糾正違法檢察建議、公益訴訟檢察建議、社會(huì)治理檢察建議、其他檢察建議等。社會(huì)治理類檢察建議是檢察理念與法律監(jiān)督機(jī)制在新時(shí)代的主動(dòng)調(diào)整^［26］，要求檢察機(jī)關(guān)積極參與生態(tài)環(huán)境、自然資源、市場(chǎng)監(jiān)督、農(nóng)業(yè)、文物等領(lǐng)域的社會(huì)治理?！豆ぷ饕?guī)定》第11條第4項(xiàng)規(guī)定，社會(huì)治理類檢察建議適用于“個(gè)人或組織合法利益受到損害或存在損害危險(xiǎn)”的情況，而且存在兜底性規(guī)定。這就為檢察機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生之際，對(duì)行政機(jī)關(guān)不作為或違法行使職權(quán)進(jìn)行糾正提供了法律依據(jù)。盡管受損對(duì)象與公益訴訟對(duì)象有所差異，但個(gè)體環(huán)境利益是公共環(huán)境利益的具象化表達(dá)?；诖?，充分把握社會(huì)治理類檢察建議制度的核心要義，將生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的司法經(jīng)驗(yàn)反饋于治理前端，既是檢察機(jī)關(guān)履行職能的內(nèi)在要求，也是司法資源合理配置的必然路徑。^［27］

2.建立配套環(huán)境禁止令制度

《最高人民法院關(guān)于生態(tài)環(huán)境侵權(quán)案件適用禁止令保全措施的若干規(guī)定》第1條規(guī)定，對(duì)“不及時(shí)制止將使生態(tài)環(huán)境受到難以彌補(bǔ)的損害”的行為，實(shí)行預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟中的環(huán)境保護(hù)禁止令制度。呼應(yīng)《環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律解釋》第1條與第8條關(guān)于“重大風(fēng)險(xiǎn)”的規(guī)定，在民事領(lǐng)域從訴前環(huán)境保全到提起預(yù)防性環(huán)境公益訴訟形成了完整的保護(hù)體系。遺憾的是，《行政訴訟法》及其司法解釋規(guī)定的先予執(zhí)行、停止執(zhí)行、行為保全等預(yù)防性保護(hù)措施并非針對(duì)環(huán)境行政公益訴訟。^［28］本文認(rèn)為，一般行政訴訟中的禁止令不能完全適用于預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟領(lǐng)域，結(jié)合違法行政行為或行政不作為可能導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境遭受“重大風(fēng)險(xiǎn)”損害的特殊性，應(yīng)類型化設(shè)計(jì)配套的禁止令制度：第一，檢察機(jī)關(guān)針對(duì)違法行政行為，可以向人民法院申請(qǐng)采取禁止令保全措施，且應(yīng)提供若不采取將會(huì)造成生態(tài)環(huán)境“重大風(fēng)險(xiǎn)”損害的初步證明材料；第二，檢察機(jī)關(guān)針對(duì)不作為可申請(qǐng)采取行為保全，申請(qǐng)法院要求行政機(jī)關(guān)按照法律的規(guī)定積極進(jìn)行環(huán)境執(zhí)法。人民法院針對(duì)上述兩種情況也可依職權(quán)作出禁止令。

（五）完善與預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的銜接機(jī)制

預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟并非自成一體、獨(dú)立運(yùn)行，而是與預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟互相補(bǔ)充，統(tǒng)一于預(yù)防性環(huán)境公益訴訟有機(jī)體之中。那么，在整合訴訟類型的基礎(chǔ)上，完善二者的功能順位、銜接規(guī)范，充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境預(yù)防合力尤為重要。構(gòu)建預(yù)防性環(huán)境公益訴訟體系，首先以“提取公因式”的方法提煉出行政與民事共同遵循或適用的指導(dǎo)思想、原則或規(guī)則，然后在各自制度設(shè)計(jì)時(shí)采用科學(xué)主義的立法技術(shù)，使相應(yīng)規(guī)則之間的邏輯相扣，各自規(guī)則兼容于同一體系，并貫徹于立法、執(zhí)法和司法的全過(guò)程，這也是共同但有區(qū)分原則的體現(xiàn)。^［29］

生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的核心概念在民事與行政領(lǐng)域具有同一性，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的指導(dǎo)思想、目標(biāo)原則、基本制度等一般性規(guī)定可作為預(yù)防性環(huán)境公益訴訟體系的基石。預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟和預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟在受案范圍、起訴主體、訴前程序、訴訟規(guī)則及保障措施等方面存在較多差異，需要做好銜接。第一，在受案范圍方面，預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟，適用于行政機(jī)關(guān)不依法履職導(dǎo)致環(huán)境公益存在受損風(fēng)險(xiǎn)的情況；而預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟，適用于個(gè)人或企業(yè)由于生態(tài)破壞或環(huán)境污染等行為使環(huán)境公益存在受損風(fēng)險(xiǎn)的情況。從功能順位來(lái)看，應(yīng)鼓勵(lì)檢察機(jī)關(guān)提起預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟，對(duì)于同一案件同時(shí)觸發(fā)民事和行政預(yù)防機(jī)制的情況，應(yīng)遵循行政優(yōu)先、民事補(bǔ)充的原則，減少重復(fù)訴訟、增強(qiáng)判決執(zhí)行力。第二，在起訴主體方面，檢察機(jī)關(guān)是預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的起訴主體，也是預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的支持起訴和補(bǔ)充起訴主體，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)在行政機(jī)關(guān)與個(gè)人或企業(yè)之間扮演好協(xié)調(diào)與監(jiān)督的角色，在消除生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的檢察實(shí)踐中賦法律監(jiān)督以新內(nèi)涵。第三，在訴前程序及兩訴訟銜接方面，預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟以訴前檢察建議為主，預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟以訴前公告為主，基于制度的功能順位，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)先督促行政機(jī)關(guān)依法履職，符合法定條件的進(jìn)行起訴并對(duì)判決進(jìn)行監(jiān)督。如此可能產(chǎn)生民事訴前公告功能虛置化的問(wèn)題，因此應(yīng)同時(shí)發(fā)出訴前公告，出于訴訟經(jīng)濟(jì)的考量，若有環(huán)保組織愿提起訴訟的，可準(zhǔn)其作為有獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)第三人參與預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟；若單個(gè)預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟不能使環(huán)境公益得到充分救濟(jì)的，可由環(huán)保組織提起環(huán)境行政附帶民事公益訴訟。第四，在舉證規(guī)則方面，預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟較民事訴訟而言，原告除了出示生態(tài)環(huán)境“重大風(fēng)險(xiǎn)”的初步證明材料外，還需承擔(dān)已履行訴前程序的證明責(zé)任。第五，在保障措施方面，應(yīng)盡快在行政領(lǐng)域建立起與民事領(lǐng)域相對(duì)應(yīng)的類型化禁止令制度；除訴前檢察建議僅可適用于預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟外，司法建議、社會(huì)治理類檢察均應(yīng)在民事和行政兩個(gè)領(lǐng)域發(fā)揮功效。

五、結(jié)語(yǔ)

預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟制度的功能定位在于，使檢察權(quán)督促行政權(quán)合法行使，以實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益的事前維護(hù)?；诃h(huán)境污染的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，確立預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟具有現(xiàn)實(shí)、法理與司法上的基礎(chǔ)。面對(duì)專門性法律缺失、地方性立法散亂、司法實(shí)踐亂象叢生等問(wèn)題，應(yīng)圍繞權(quán)力定位、核心概念、規(guī)范設(shè)計(jì)、訴訟銜接等方面，逐步完善預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟制度體系。

注釋：

① 參見中華人民共和國(guó)最高人民檢察院網(wǎng)站，https：//www.spp.gov.cn/spp/jcllshhtlc/202205/t20220524_566366.shtml。

② 最高檢發(fā)布第四十一批指導(dǎo)性案例（萬(wàn)峰湖專案）檢例第166號(hào)，https：//www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbt/202209/t20220922_578583.shtml#1。

③ 最高人民檢察院發(fā)布12件檢察機(jī)關(guān)服務(wù)保障長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展典型案例（第四批）之九，https：//www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202207/t20220719_565280.shtml#2。

④ 參見《中國(guó)環(huán)境司法發(fā)展報(bào)告（2020）》。

⑤ 參見《河南省總河長(zhǎng)令（第3號(hào)）關(guān)于全面推行“河長(zhǎng)+”工作機(jī)制的決定》。

⑥ 參照環(huán)境保護(hù)部《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理辦法》中對(duì)突發(fā)環(huán)境事件的四級(jí)分類，此處“不可逆”的環(huán)境事件可以對(duì)應(yīng)“特別重大”和“重大”。

⑦ 參照民事訴訟優(yōu)勢(shì)證據(jù)責(zé)任規(guī)則，高度蓋然性概率是大于50%且達(dá)到足以使法官內(nèi)心確信的程度，而非略高于50%；小于50%發(fā)生的是較高程度或較低程度的蓋然性，即一般風(fēng)險(xiǎn)或剩余風(fēng)險(xiǎn)；將近100%概率極高發(fā)生的是危險(xiǎn)。

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責(zé)任編輯：姜洪明、康雷閃

The Improvement Approach to Preventive Environmental Administrative

Public Interest Litigation

YANG Rukai

（Research Institute of Environmental Law， Wuhan University， Wuhan 430072， Hubei，China）

Abstract： How to resolve environmental pollution risks from the perspective of judicial prevention is a new proposition proposed by modern society for the rule of law in the environment. As a critical and effective judicial and regulatory tool for responding to environmental pollution risks and maintaining environmental public welfare at the judicial level， environmental public interest litigation has had preventive institutional design and practical exploration in the civil field， However， it is in a "vacant state" in the legislative and practical fields of the administrative field.The establishment of preventive environmental administrative public interest litigation is necessary at the practical， legal， and judicial levels.However， it currently faces difficulties such as the lack of specialized laws， scattered local legislation， and chaotic judicial practices.According to the functional positioning of administrative， procuratorial， and judicial organs in preventive environmental administrative public interest litigation， the path to improving the specific rules of preventive environmental administrative public interest litigation lies in clarifying what constitutes a "significant risk" of environmental pollution， distinguishing the types of sued administrative actions， improving the burden of proof rules， improving supporting institutional guarantees， and improving the connection standards with preventive environmental civil public interest litigation.

Key words： environmental pollution; risk prevention; preventive environmental administrative public interest litigation; specific rules

英文編校：楊 欣