激勵(lì)與規(guī)制：公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的法律機(jī)制構(gòu)建

摘? ? ? 要：在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代背景下，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)是深入挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值，提高數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)供給能力的當(dāng)然選擇。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)應(yīng)設(shè)置更精細(xì)化的政策與規(guī)則，但囿于法律權(quán)屬爭(zhēng)議等諸多不確定因素，在實(shí)踐中可能面臨“決策于未知”的困境，從而導(dǎo)致治理失范。鑒于此，有必要基于實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)尋求公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)類型化之上的法律治理。通過(guò)探討公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的行為實(shí)質(zhì)，深化對(duì)授權(quán)運(yùn)營(yíng)規(guī)范形式與理論劃分的理解。在劃定法律底線的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)給予治理對(duì)象更加自由的選擇空間。經(jīng)由法律激勵(lì)和法律規(guī)制機(jī)制的構(gòu)建，能夠有效引導(dǎo)雙方實(shí)現(xiàn)協(xié)同共治并自發(fā)踐行授權(quán)協(xié)議內(nèi)容，從而盤(pán)活數(shù)據(jù)資源的社會(huì)化利用，提高數(shù)據(jù)整體的市場(chǎng)供給水平，推動(dòng)我國(guó)形成規(guī)?；鸵?guī)范化的數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)。

關(guān)? 鍵? 詞：公共數(shù)據(jù)；授權(quán)運(yùn)營(yíng)；激勵(lì)約束；法律規(guī)制

中圖分類號(hào)：Ｄ９２２．１６? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Ａ? ? ? ? 文章編號(hào)：１００７－８２０７（２０２３）０６－００３９－１２

收稿日期：２０２３－０４－２９

作者簡(jiǎn)介：李悅，深圳職業(yè)技術(shù)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院法律事務(wù)專業(yè)副主任，粵港澳大灣區(qū)金融財(cái)稅法治化研究中心研究員，講師，法學(xué)博士，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法與職業(yè)教育。

基金項(xiàng)目：本文系教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“社會(huì)信用地方立法精細(xì)化問(wèn)題研究——以１５部地方性法規(guī)為考察對(duì)象”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：２１ＹＪＣ８２００２３。

引? 言

公共數(shù)據(jù)具有較高的價(jià)值聚合能力與潛在經(jīng)濟(jì)效益，是中國(guó)式現(xiàn)代化新征程中建立健全數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的關(guān)鍵。近年來(lái)，隨著“數(shù)字中國(guó)”建設(shè)向縱深推進(jìn)，各智能化的公共數(shù)據(jù)平臺(tái)匯聚了巨量數(shù)據(jù)資源，這些公共數(shù)據(jù)資源不僅具有“治理要素”屬性，能夠用于政府機(jī)關(guān)的行政治理和公共服務(wù)，還具有“生產(chǎn)要素”屬性，能夠用于市場(chǎng)主體的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和個(gè)性化服務(wù)。就公共數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的釋放和引導(dǎo)而言，“十四五”規(guī)劃與二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)規(guī)劃綱要等頂層政策均明確提出，要“開(kāi)展政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)試點(diǎn)，鼓勵(lì)第三方深化對(duì)公共數(shù)據(jù)的挖掘和利用”；在《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》（以下簡(jiǎn)稱《數(shù)據(jù)安全法》）和《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《個(gè)人信息保護(hù)法》）等上位法律所劃定的框架下，初步廓清了將公共數(shù)據(jù)授權(quán)給特定主體，依托數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)對(duì)公共數(shù)據(jù)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)的法律路徑。在各地頒布的“數(shù)據(jù)條例”或“數(shù)字經(jīng)濟(jì)條例”等相關(guān)規(guī)范性文件中，也或多或少以專章或?qū)ｉT(mén)條款的形式對(duì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)或政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)進(jìn)行了規(guī)定。如２０２２年上海市頒布的《上海市數(shù)據(jù)條例》在第三章關(guān)于公共數(shù)據(jù)的規(guī)定、《廣東省數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》第三十八條、《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》第三十五條和第五十條。相關(guān)政策和法律實(shí)踐表明，以政府?dāng)?shù)據(jù)為基底，普遍開(kāi)展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)是大勢(shì)所趨。［１］毋庸諱言，人們迫切關(guān)注并積極塑造公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的未來(lái)，但囿于數(shù)據(jù)權(quán)屬爭(zhēng)論不休、數(shù)字經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)未知、數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)理論研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)尚不充分等多重因素影響，數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展在相當(dāng)程度上需要“決策于未知”。在此基礎(chǔ)上，如何以合宜的法律激勵(lì)和法律規(guī)制確保公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的良性發(fā)展，是本文的寫(xiě)作旨趣。

一、化解“決策于未知”：對(duì)數(shù)據(jù)利用需求之應(yīng)

（一）數(shù)據(jù)權(quán)屬（益）爭(zhēng)議下的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)

數(shù)據(jù)權(quán)利及其分配規(guī)則不清已成為深度挖掘公共數(shù)據(jù)價(jià)值的制度掣肘。《中華人民共和國(guó)民法典》第一百二十七條只針對(duì)數(shù)據(jù)權(quán)利保護(hù)作出留白性規(guī)定，而國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《科學(xué)數(shù)據(jù)管理辦法》也僅規(guī)定“誰(shuí)擁有、誰(shuí)負(fù)責(zé)”以及“誰(shuí)開(kāi)放、誰(shuí)受益”的概括性原則。作為復(fù)雜社會(huì)關(guān)系的映射，“數(shù)據(jù)”本身具有強(qiáng)烈的復(fù)雜性和伴生性，［２］這決定了數(shù)據(jù)權(quán)屬（益）安排涉及到個(gè)人隱私、企業(yè)權(quán)益、社會(huì)公益以及公共安全等多元利益組成的復(fù)雜結(jié)構(gòu)，很難借助某種既有理論準(zhǔn)確清晰界定其權(quán)屬關(guān)系。盡管學(xué)界已經(jīng)做出了積極探索，提出了數(shù)據(jù)資產(chǎn)權(quán)、數(shù)據(jù)文件所有權(quán)、數(shù)據(jù)“所有權(quán)＋用益權(quán)”等理論模型，［３－５］但多角度、寬范圍的理解也使得該問(wèn)題的討論陷入“言人人殊”的狀態(tài)，難以取得基礎(chǔ)共識(shí)和研究公約數(shù)。理論上的分歧進(jìn)一步限制了以明確數(shù)據(jù)權(quán)屬為基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)利用、數(shù)據(jù)共享等問(wèn)題在研究上的突破。數(shù)據(jù)權(quán)屬（益）在本質(zhì)上是對(duì)現(xiàn)實(shí)中多元數(shù)據(jù)利益加以識(shí)別確認(rèn)，最終對(duì)構(gòu)成數(shù)據(jù)法益的部分在法律維度予以調(diào)整。相較于一般數(shù)據(jù)，公共數(shù)據(jù)在權(quán)利歸屬、利益分配及市場(chǎng)培育等權(quán)屬爭(zhēng)論問(wèn)題上呈現(xiàn)出更為復(fù)雜的局面：對(duì)于公共數(shù)據(jù)的權(quán)利歸屬，部分觀點(diǎn)主張公共數(shù)據(jù)“利益歸屬于公共數(shù)據(jù)控制者”；也有學(xué)者從政治哲學(xué)角度證成了公共數(shù)據(jù)應(yīng)歸國(guó)家所有的合理性，［６］還有觀點(diǎn)認(rèn)為，公共數(shù)據(jù)之上應(yīng)當(dāng)創(chuàng)設(shè)“公共數(shù)據(jù)國(guó)家所有權(quán)”，并形成國(guó)有共用公共數(shù)據(jù)以及國(guó)有私用公共數(shù)據(jù)兩種不同的公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)配置路徑。［７］在實(shí)踐中，公共數(shù)據(jù)承載著公共利益與其他類型私益，由于利益類型化標(biāo)準(zhǔn)不明、利益識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)不清和利益優(yōu)位沖突等原因，對(duì)公共數(shù)據(jù)權(quán)屬（益）在實(shí)踐與理論上的界定非常發(fā)散。此外，數(shù)據(jù)利益分配規(guī)則不清加劇了公共數(shù)據(jù)權(quán)益界定的撕裂。在某種程度上，利益分配規(guī)則的重要性更甚于前述利益歸屬規(guī)則，因牽涉的利益相關(guān)主體更為多元，公共數(shù)據(jù)價(jià)值的利用和開(kāi)發(fā)必然以明晰的利益分配規(guī)則作為基礎(chǔ)。如公共數(shù)據(jù)利益鏈條上包含原生數(shù)據(jù)主體、衍生數(shù)據(jù)主體、數(shù)據(jù)用戶等利益相關(guān)者，公共數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)利用權(quán)益如何在上述主體間進(jìn)行分配，將直接影響社會(huì)對(duì)公共數(shù)據(jù)價(jià)值挖掘的評(píng)價(jià)導(dǎo)向。

數(shù)據(jù)要素確權(quán)和數(shù)字市場(chǎng)培育在本質(zhì)上應(yīng)歸屬于兩個(gè)不同的問(wèn)題，且數(shù)字市場(chǎng)培育的問(wèn)題更為重要，而公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的實(shí)踐探索正是解決要素市場(chǎng)供給側(cè)問(wèn)題，推動(dòng)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)有效運(yùn)行的重要實(shí)踐。［８］以功能主義法學(xué)的視角審視前述問(wèn)題，“數(shù)據(jù)權(quán)屬明晰”并不當(dāng)然構(gòu)成公共數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)構(gòu)建的必要前提。“數(shù)據(jù)權(quán)屬明晰”所要解決的也并非簡(jiǎn)單的數(shù)據(jù)所有權(quán)歸屬問(wèn)題，而是數(shù)字市場(chǎng)中哪些利益需要保護(hù)，不同利益主體之間如何達(dá)致激勵(lì)相容。［９］換言之，即使在市場(chǎng)初創(chuàng)時(shí)期需要預(yù)判要素產(chǎn)權(quán)歸屬和市場(chǎng)運(yùn)行基本規(guī)則，但數(shù)據(jù)市場(chǎng)秩序的形成與要素流動(dòng)難以在初創(chuàng)時(shí)期就予以全然明確。當(dāng)前，公共數(shù)據(jù)授權(quán)經(jīng)營(yíng)能改善數(shù)據(jù)要素的市場(chǎng)供給側(cè)，是建立有序要素市場(chǎng)的“源泉”，也是公共數(shù)據(jù)控制機(jī)構(gòu)和多元市場(chǎng)主體相互協(xié)作，共同構(gòu)建公共數(shù)據(jù)開(kāi)放生態(tài)體系的有益嘗試，同時(shí)這也必然會(huì)為數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)本身的功能發(fā)揮提供有效的市場(chǎng)空間。

（二）實(shí)踐風(fēng)險(xiǎn)未知下的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)也是在實(shí)踐風(fēng)險(xiǎn)未知背景下實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值的必要探索，可以肯定的是，數(shù)字社會(huì)中多種風(fēng)險(xiǎn)交織復(fù)雜，作出公共決策的政策成本也將相應(yīng)提高，基于理性而非經(jīng)驗(yàn)的規(guī)制機(jī)構(gòu)，受限于經(jīng)驗(yàn)缺乏和信息偏在等客觀約束，往往會(huì)處于“決策于未知”的境地。即使規(guī)制機(jī)構(gòu)在事前可采取多種措施對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行一定程度的規(guī)避，如設(shè)置程序規(guī)范和業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，但這些臨時(shí)措施也難以媲美法律的強(qiáng)制性規(guī)范作用。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)不是對(duì)數(shù)據(jù)所有權(quán)的處分，而是對(duì)公共數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)權(quán)益進(jìn)行的適格處理。［１０］因此，在純粹理性引導(dǎo)的邏輯分析和推理之外，通過(guò)經(jīng)驗(yàn)規(guī)制公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)具有合理性。首先，授權(quán)運(yùn)營(yíng)本質(zhì)上屬于授權(quán)主體與被授權(quán)主體雙方合作對(duì)公共數(shù)據(jù)進(jìn)行價(jià)值開(kāi)發(fā)的行為，于雙方而言，更多依賴兩者之間“回應(yīng)他人行動(dòng)”的動(dòng)機(jī)而展開(kāi)行動(dòng)，換言之，被授權(quán)主體主要依據(jù)與授權(quán)者約定的價(jià)值實(shí)現(xiàn)方式進(jìn)行數(shù)據(jù)處理和利用。其次，在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的高度復(fù)雜性和不確定性條件下，人的共生共在追求成為最強(qiáng)烈的主體實(shí)踐意識(shí)。［１１］在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)中，雙方均有規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)并追求利益最大化的共識(shí)，共同利益的追求能夠激勵(lì)雙方自發(fā)對(duì)其行動(dòng)進(jìn)行糾偏并予以全程協(xié)調(diào)。再次，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的探索并不當(dāng)然意味風(fēng)險(xiǎn)的全然消解，而是應(yīng)當(dāng)借助法律激勵(lì)與法律規(guī)制機(jī)制的設(shè)立，激發(fā)雙方共同追求利益的行動(dòng)意識(shí)，依仗風(fēng)險(xiǎn)直接接觸者的視角與經(jīng)驗(yàn)，提煉價(jià)值共創(chuàng)邏輯與風(fēng)險(xiǎn)控制的關(guān)鍵要素，從而使行為風(fēng)險(xiǎn)處于總體可控的狀態(tài)。

二、外在之表現(xiàn)：法律實(shí)質(zhì)與實(shí)踐特征

（一）公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的法律實(shí)質(zhì)

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)是指承擔(dān)公共管理職能的行政機(jī)關(guān)、履行公共服務(wù)職能的公用企業(yè)或授權(quán)管理公共事務(wù)職能的組織等具有公共屬性的機(jī)構(gòu)，作為對(duì)公共數(shù)據(jù)有現(xiàn)實(shí)控制權(quán)和處分權(quán)的公共數(shù)據(jù)控制者，經(jīng)過(guò)事前審查，對(duì)具備資格的市場(chǎng)主體進(jìn)行授權(quán)委托，以協(xié)議方式許可市場(chǎng)主體處理或利用特定原始數(shù)據(jù)、衍生數(shù)據(jù)，并以此產(chǎn)生收益的法律行為。從技術(shù)屬性來(lái)看，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)類同于受控的技術(shù)開(kāi)發(fā)行為，基于數(shù)據(jù)來(lái)源或者安全保障的考慮，抑或是對(duì)技術(shù)處理要求高、時(shí)效性強(qiáng)或需持續(xù)抓取的數(shù)據(jù)，有必要通過(guò)被授權(quán)方的技術(shù)處理才能供給于市場(chǎng)。從授權(quán)運(yùn)營(yíng)的數(shù)據(jù)范圍來(lái)看，可授權(quán)運(yùn)營(yíng)的公共數(shù)據(jù)通常是利用條件受限的公共數(shù)據(jù)，非公共數(shù)據(jù)、因公共利益禁止授權(quán)運(yùn)營(yíng)以及可免費(fèi)獲取的公共數(shù)據(jù)，則不屬于授權(quán)運(yùn)營(yíng)的數(shù)據(jù)范圍。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)這一形式在國(guó)外被稱為“許可”，但實(shí)際上，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的整個(gè)過(guò)程依托于雙方簽訂的“數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)許可協(xié)議”，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)顯然與通常的行政許可有所不同。［１２］具體而言，公共數(shù)據(jù)授權(quán)協(xié)議簽訂的雙方均具有議價(jià)能力且地位更加平等，這顯著異于行政許可中行政機(jī)構(gòu)單向授權(quán)所產(chǎn)生的非平等主體結(jié)構(gòu)。在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)中，被授權(quán)主體與公共部門(mén)直接發(fā)生法律關(guān)系，且雙方的交易活動(dòng)在公共數(shù)據(jù)控制者提供的數(shù)據(jù)歸集平臺(tái)上進(jìn)行。被授權(quán)主體利用公共數(shù)據(jù)后無(wú)需將數(shù)據(jù)歸還，但需要承擔(dān)數(shù)據(jù)安全保障、具體運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù)并支付對(duì)價(jià)等實(shí)質(zhì)性義務(wù)。綜合來(lái)看，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的法律實(shí)質(zhì)可視為一種等價(jià)有償?shù)墓矓?shù)據(jù)開(kāi)放的特殊模式，雙方簽訂的協(xié)議本質(zhì)應(yīng)屬于具有許可性質(zhì)的行政協(xié)議，理由在于：其一，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的協(xié)議主體之間并非純粹合同關(guān)系，公共數(shù)據(jù)控制者具有一定的行政管理和審查職權(quán)。在締結(jié)合同前，控制者需要對(duì)被授權(quán)主體的數(shù)據(jù)安全技術(shù)和風(fēng)險(xiǎn)防控能力進(jìn)行評(píng)估審核，經(jīng)審查合格的主體方可取得公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)權(quán)。其二，在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，被授權(quán)需要承擔(dān)公共數(shù)據(jù)安全保障和合法利用的義務(wù)，若出現(xiàn)數(shù)據(jù)安全事件或數(shù)據(jù)安全面臨重大風(fēng)險(xiǎn)，則作為公共數(shù)據(jù)實(shí)際控制者的公共機(jī)關(guān)可單方面終止運(yùn)營(yíng)。其三，公共數(shù)據(jù)作為要素資源具備一定的稀缺性、價(jià)值性和公益性，因此，公共數(shù)據(jù)的授權(quán)運(yùn)營(yíng)應(yīng)受到嚴(yán)格的程序限制，如發(fā)布招投標(biāo)公告、組織招投標(biāo)、簽訂相關(guān)協(xié)議等公共資源流轉(zhuǎn)流程，這在相當(dāng)程度上限制了私法締約的自由。

（二）公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的實(shí)踐特征

目前，北京、上海、廣東、浙江、重慶、海南、深圳、成都等地已相繼出臺(tái)相關(guān)規(guī)范性文件，嘗試制定公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的基本規(guī)則，并已經(jīng)在實(shí)踐中陸續(xù)落地。各地具體的公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的地方性法規(guī)較多（見(jiàn)表１），雖然各地的數(shù)字化改革基礎(chǔ)、數(shù)字化發(fā)展的具體定位有所不同，但通過(guò)總結(jié)各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，大致可歸結(jié)出各地公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)共同遵循的幾點(diǎn)規(guī)則：

第一，政府承擔(dān)授權(quán)運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的義務(wù)。授權(quán)運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施主要指由政府統(tǒng)籌規(guī)劃公共數(shù)據(jù)資源平臺(tái)、組建基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)和應(yīng)用專題庫(kù)等。從公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)與基礎(chǔ)設(shè)施授權(quán)運(yùn)營(yíng)的相互關(guān)系來(lái)看，作為開(kāi)展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)不可或缺的“三通一平”，公共數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施是授權(quán)運(yùn)營(yíng)得以展開(kāi)的基底，為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的全流程提供良好的開(kāi)發(fā)利用環(huán)境，是實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)智能化、規(guī)范化、精細(xì)化運(yùn)營(yíng)的重要載體。從義務(wù)配置來(lái)看，數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施本身具有非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性和正外部性，［１３］前期建設(shè)需要投入大量資金等成本，政府作為絕大部分公共數(shù)據(jù)的直接控制者，由其承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施的搭建義務(wù)更為科學(xué)合理。從技術(shù)實(shí)現(xiàn)來(lái)看，公共數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)應(yīng)當(dāng)受到更為嚴(yán)格的安全保障規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)約束，相較于私人運(yùn)營(yíng)主體，政府具備更加強(qiáng)烈的數(shù)據(jù)安全防護(hù)動(dòng)力及能力。基于以上考量，部分已出臺(tái)的地方立法甚至明確規(guī)定政務(wù)部門(mén)和公共服務(wù)組織自行建立數(shù)據(jù)平臺(tái)或系統(tǒng)的應(yīng)按規(guī)定進(jìn)行整合。①

第二，通過(guò)公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)開(kāi)展授權(quán)運(yùn)營(yíng)活動(dòng)。公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)是授權(quán)運(yùn)營(yíng)網(wǎng)絡(luò)環(huán)境和關(guān)鍵技術(shù)的提供者，也是集交易撮合、合同訂立和業(yè)務(wù)結(jié)算等功能為一體的保障授權(quán)運(yùn)營(yíng)活動(dòng)順利開(kāi)展的重要載體。從當(dāng)前公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的實(shí)踐來(lái)看，若授權(quán)運(yùn)營(yíng)雙方以其他形式訂立合同，一般需要在運(yùn)營(yíng)平臺(tái)進(jìn)行備案。從價(jià)值實(shí)現(xiàn)來(lái)看，公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)是有效連接公共數(shù)據(jù)市場(chǎng)需求端與供給端的中間橋梁，借助平臺(tái)實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)的授權(quán)運(yùn)營(yíng)，既有助于厘清授權(quán)申請(qǐng)者的具體需求，也便于聯(lián)合監(jiān)管部門(mén)就數(shù)據(jù)是否屬于授權(quán)運(yùn)營(yíng)范圍、申請(qǐng)者是否符合資質(zhì)等內(nèi)容進(jìn)行審核，同時(shí)實(shí)現(xiàn)授權(quán)運(yùn)營(yíng)公共數(shù)據(jù)全流程的追蹤和監(jiān)測(cè)，從而形成持續(xù)良性的內(nèi)生數(shù)據(jù)供需閉環(huán)，為不同利益主體提供充足、有效的數(shù)據(jù)，最終實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)的管理價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值。從行業(yè)規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，充分發(fā)揮授權(quán)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)的統(tǒng)合功能，有助于解決公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)中格式形式、主體資格、交易規(guī)則不明等問(wèn)題。

第三，采取集中統(tǒng)一授權(quán)與場(chǎng)景牽引授權(quán)相結(jié)合的運(yùn)營(yíng)模式。集中統(tǒng)一授權(quán)指由區(qū)域內(nèi)的數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)，以整體授權(quán)的形式委托數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)開(kāi)展整個(gè)區(qū)域內(nèi)公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)的建設(shè)和市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)。如成都市公共管理部門(mén)歸集公共數(shù)據(jù)后，授權(quán)成都市大數(shù)據(jù)集團(tuán)對(duì)歸集數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)一的開(kāi)發(fā)利用，并指定公共數(shù)據(jù)提供單位作為對(duì)應(yīng)數(shù)據(jù)的法定管理部門(mén)，對(duì)該部分?jǐn)?shù)據(jù)能否納入授權(quán)運(yùn)營(yíng)范圍進(jìn)行評(píng)估，同時(shí)，由市網(wǎng)絡(luò)理政辦公室負(fù)責(zé)指導(dǎo)、監(jiān)督和協(xié)調(diào)推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)服務(wù)工作。除集中統(tǒng)一授權(quán)這一模式之外，場(chǎng)景牽引授權(quán)模式則將數(shù)據(jù)根據(jù)特定運(yùn)用場(chǎng)景進(jìn)行專業(yè)化分類，據(jù)此引入相應(yīng)的專業(yè)數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)對(duì)不同數(shù)據(jù)進(jìn)行分類處理，是根據(jù)數(shù)據(jù)具體運(yùn)用場(chǎng)景、歸屬領(lǐng)域等要素對(duì)公共數(shù)據(jù)價(jià)值進(jìn)行分類開(kāi)發(fā)的運(yùn)營(yíng)模式。從公共數(shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)和風(fēng)險(xiǎn)控制的角度，以場(chǎng)景牽引作為公共數(shù)據(jù)授權(quán)供給機(jī)制的切入點(diǎn)，一方面，有利于提高公共數(shù)據(jù)利用效率，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值最大化；另一方面，也可根據(jù)具體場(chǎng)景實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的精確控制。如北京市授權(quán)北京金控集團(tuán)運(yùn)營(yíng)金融領(lǐng)域涉及的公共數(shù)據(jù)，為深度推動(dòng)并落實(shí)普惠金融提供了充足的數(shù)據(jù)支持；深圳市在推進(jìn)公共數(shù)據(jù)利用中，強(qiáng)調(diào)要深化公共數(shù)據(jù)在促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)等方面的作用；重慶市要求在公共數(shù)據(jù)的授權(quán)利用協(xié)議中，必須載明公共數(shù)據(jù)的使用場(chǎng)景等。

第四，授權(quán)運(yùn)營(yíng)的監(jiān)管內(nèi)容與監(jiān)管要求非常詳盡。就授權(quán)運(yùn)營(yíng)的監(jiān)管內(nèi)容而言，包括授權(quán)運(yùn)營(yíng)的過(guò)程監(jiān)管、平臺(tái)監(jiān)管和數(shù)據(jù)監(jiān)管三大方面的監(jiān)管，有研究進(jìn)一步將監(jiān)管內(nèi)容細(xì)化為被授權(quán)主體對(duì)數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)和應(yīng)用等活動(dòng)的行為監(jiān)管、被授權(quán)主體開(kāi)發(fā)數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)產(chǎn)品及其定價(jià)的合規(guī)監(jiān)管、違約和擾亂公共數(shù)據(jù)管理秩序的信用監(jiān)管等。［１４］就授權(quán)運(yùn)營(yíng)的監(jiān)管主體而言，在對(duì)上述事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)管的過(guò)程中，除明確政府作為核心監(jiān)管主體實(shí)施行政管理職權(quán)之外，還需注重引入第三方評(píng)估監(jiān)督機(jī)制，以避免在數(shù)據(jù)產(chǎn)品定價(jià)等方面出現(xiàn)權(quán)力尋租，防止在公共性方面引發(fā)新的數(shù)據(jù)壟斷。就授權(quán)運(yùn)營(yíng)的監(jiān)管方式而言，根據(jù)《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》和相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，需要依托數(shù)字技術(shù)建立針對(duì)授權(quán)主體、運(yùn)營(yíng)方、使用方全流程的安全可溯監(jiān)管體系，定期對(duì)運(yùn)用場(chǎng)景進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和合規(guī)檢查，完善更新監(jiān)管要求。

三、內(nèi)生之訴求：法律激勵(lì)與規(guī)制

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的內(nèi)在屬性決定了未來(lái)需要構(gòu)建價(jià)值利用與風(fēng)險(xiǎn)可控相平衡的激勵(lì)性法律規(guī)制機(jī)制。在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)與利益難以準(zhǔn)確預(yù)判的情況下，市場(chǎng)主體可能會(huì)因認(rèn)知偏差而作出不符合其利益的非理性決策。因此，法律應(yīng)依據(jù)公共數(shù)據(jù)利用規(guī)律及其對(duì)行為選擇的影響，關(guān)注現(xiàn)實(shí)而抽象的數(shù)字經(jīng)濟(jì)行為，以經(jīng)驗(yàn)彌補(bǔ)理性經(jīng)濟(jì)人決策邏輯在具體情景下的適用不足。

（一）公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)之法律激勵(lì)：權(quán)益保障與信用激勵(lì)

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的法律激勵(lì)機(jī)制是通過(guò)理性制度來(lái)促進(jìn)激勵(lì)主體與激勵(lì)客體相互作用的一系列方式，旨在激發(fā)利益相關(guān)主體的創(chuàng)新熱情?！胺傻氖滓康氖峭ㄟ^(guò)提供一種法律激勵(lì)機(jī)制以誘導(dǎo)主體事前從社會(huì)角度采取最優(yōu)行動(dòng)，并通過(guò)規(guī)則迫使產(chǎn)生外部性的個(gè)體將社會(huì)成本和社會(huì)收益轉(zhuǎn)化為私人成本和私人收益?！保郏保担莘杉?lì)法是針對(duì)主體特定行為進(jìn)行法律激勵(lì)的法律，是對(duì)傳統(tǒng)管制思維定式的反撥。［１６］具體到公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)中，針對(duì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)中的特定行為進(jìn)行法律激勵(lì)，既有利于公共數(shù)據(jù)利用過(guò)程中主體的權(quán)益保障與價(jià)值共創(chuàng)，又可以引導(dǎo)主體針對(duì)其行為可能產(chǎn)生的負(fù)外部性進(jìn)行自我規(guī)制。通過(guò)主體的自我約束，彌補(bǔ)監(jiān)管主體在風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知能力上的不足。

一方面，細(xì)化權(quán)益保障的法律激勵(lì)機(jī)制。對(duì)于授權(quán)主體的權(quán)益保障而言，主要包括管理收益方面的財(cái)產(chǎn)性權(quán)益保障和公共數(shù)據(jù)控制權(quán)保障。其一，在授權(quán)主體財(cái)產(chǎn)性權(quán)益保障中，授權(quán)主體收取一定的授權(quán)使用費(fèi)有其現(xiàn)實(shí)合理性。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的公共性不僅體現(xiàn)于其創(chuàng)造社會(huì)公共價(jià)值的過(guò)程，還體現(xiàn)為公共數(shù)據(jù)在價(jià)值產(chǎn)生過(guò)程中對(duì)公共財(cái)政所提供物質(zhì)基礎(chǔ)的高度依賴。主要體現(xiàn)為政府需要提供財(cái)政資金保障公共數(shù)據(jù)的收集與利用，以及保障數(shù)據(jù)質(zhì)量和安全管理等工作涉及的經(jīng)費(fèi)。可以認(rèn)為，授權(quán)運(yùn)營(yíng)收費(fèi)是彌補(bǔ)授權(quán)主體運(yùn)營(yíng)和管理數(shù)據(jù)所產(chǎn)生成本費(fèi)用的客觀需求。在授權(quán)主體為政府機(jī)構(gòu)的情況下，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)收益，可以通過(guò)國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)收入的方式納入地方財(cái)政；在授權(quán)主體為非政府機(jī)構(gòu)的情況下，授權(quán)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)主要根據(jù)具體的管理費(fèi)用與運(yùn)營(yíng)成本確定。值得注意的是，在完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)條件下，數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)的交易費(fèi)用主要由價(jià)格調(diào)節(jié)，但公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的收費(fèi)與單純以數(shù)據(jù)產(chǎn)品和數(shù)據(jù)服務(wù)為標(biāo)的的交易不同。就發(fā)展階段而言，數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)當(dāng)前仍處于初創(chuàng)階段，其定價(jià)機(jī)制主要由數(shù)據(jù)供需雙方和數(shù)據(jù)交易客體本身決定，授權(quán)費(fèi)用主要是對(duì)公共數(shù)據(jù)生產(chǎn)成本的彌補(bǔ)，被授權(quán)主體雖有議價(jià)能力但受市場(chǎng)預(yù)期的影響較小。因此，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)收費(fèi)并非通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行自發(fā)調(diào)節(jié)。其二，在授權(quán)主體對(duì)公共數(shù)據(jù)的控制權(quán)保障中，數(shù)據(jù)授權(quán)后授權(quán)方對(duì)公共數(shù)據(jù)的控制程度影響著公共數(shù)據(jù)的后續(xù)處理。根據(jù)控制理論，“控制”的過(guò)程與事物發(fā)展的可能性密切相關(guān)，“控制”的發(fā)生要求控制主體對(duì)控制對(duì)象多種發(fā)展的可能性進(jìn)行選擇。［１７］因此，控制主體針對(duì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的“控制”，應(yīng)指控制主體能確定數(shù)據(jù)處理的目的及方式，并能決定數(shù)據(jù)處理活動(dòng)目的的實(shí)體。［１８］在實(shí)踐中，盡管數(shù)據(jù)具有可復(fù)制以及可重復(fù)使用之特性，但公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)仍在相當(dāng)程度上削弱了控制主體對(duì)授權(quán)數(shù)據(jù)的控制力。同時(shí)，公共數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)控制力的削弱并不意味著控制力的完全喪失，在涉及公共數(shù)據(jù)利用目的和利用風(fēng)險(xiǎn)的場(chǎng)景下，若出現(xiàn)違反授權(quán)協(xié)議并影響公共利益實(shí)現(xiàn)的情況，為避免公共數(shù)據(jù)承載的公共利益價(jià)值受損，授權(quán)主體有權(quán)單方面解除協(xié)議。

對(duì)于被授權(quán)主體的權(quán)益保障而言，為實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的正向激勵(lì)，除要求被授權(quán)主體承擔(dān)一系列數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)和管理的安全保障責(zé)任外，還應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律保障被授權(quán)主體享有一定的積極權(quán)利。其一，優(yōu)化技術(shù)創(chuàng)新的宏觀環(huán)境。在公共數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)初創(chuàng)時(shí)期，由于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制尚未建立，市場(chǎng)力量亦尚未發(fā)展成熟，應(yīng)考慮初創(chuàng)市場(chǎng)中各競(jìng)爭(zhēng)主體在生產(chǎn)和研發(fā)中對(duì)政策不確定性或其他不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)因素的影響，對(duì)數(shù)據(jù)產(chǎn)品內(nèi)容創(chuàng)新給予充分的政策引導(dǎo)和支持，通過(guò)透明原則保障運(yùn)營(yíng)主體在市場(chǎng)份額上的公平競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，引入“監(jiān)管沙盒”的改革理論，為運(yùn)營(yíng)主體的創(chuàng)新預(yù)留試錯(cuò)空間。在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的監(jiān)管中，采取以事后“懲戒”式監(jiān)管為主的傳統(tǒng)監(jiān)管方式難以實(shí)現(xiàn)發(fā)展創(chuàng)新和風(fēng)險(xiǎn)管控的衡平。因此，可基于容錯(cuò)機(jī)制進(jìn)行授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式的先行先試，強(qiáng)化運(yùn)營(yíng)平臺(tái)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的信息交互，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管工具與技術(shù)創(chuàng)新的共同迭代。具體而言，通過(guò)試驗(yàn)式的監(jiān)管環(huán)境模擬和監(jiān)管工具創(chuàng)新，在公共數(shù)據(jù)利用的問(wèn)題界定、目標(biāo)和規(guī)則確定、開(kāi)發(fā)測(cè)試模型、實(shí)施測(cè)試、監(jiān)控與評(píng)估等方面做出探索與嘗試，為數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)中的制度修正創(chuàng)造空間，以較小的代價(jià)適應(yīng)公共數(shù)據(jù)利用場(chǎng)景的動(dòng)態(tài)發(fā)展。其二，形成合理的數(shù)據(jù)利益分配規(guī)則。在公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)開(kāi)發(fā)場(chǎng)景中，首先應(yīng)承認(rèn)并保障公共數(shù)據(jù)控制者與運(yùn)營(yíng)平臺(tái)之間，基于合意達(dá)成的有關(guān)數(shù)據(jù)產(chǎn)品權(quán)屬及數(shù)據(jù)利益分配協(xié)議，實(shí)現(xiàn)雙方合作的法律激勵(lì)。在雙方未通過(guò)合意確定分配規(guī)則或按照協(xié)議出現(xiàn)利益分配的糾紛時(shí)，法院或仲裁機(jī)構(gòu)應(yīng)按照持續(xù)經(jīng)營(yíng)前提下雙方對(duì)數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)開(kāi)發(fā)作出的貢獻(xiàn)程度，確定利益分配的份額。當(dāng)然，裁判者對(duì)雙方貢獻(xiàn)度的判斷本身具有一定裁量空間，為保障判斷結(jié)論的客觀性，也可以引入第三方評(píng)估主體，如數(shù)據(jù)資產(chǎn)評(píng)估人員等，通過(guò)事先依法設(shè)置公開(kāi)、客觀、科學(xué)的指標(biāo)體系作為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，利用統(tǒng)計(jì)學(xué)的方法得出評(píng)估結(jié)果。

另一方面，授權(quán)運(yùn)營(yíng)的守信法律激勵(lì)機(jī)制。守信法律激勵(lì)機(jī)制是以主體信用的無(wú)形資產(chǎn)化理論為基礎(chǔ)構(gòu)建的主體行為促進(jìn)機(jī)制，包括授權(quán)協(xié)議履約狀態(tài)的法律激勵(lì)和數(shù)據(jù)利用守法狀態(tài)的法律激勵(lì)兩個(gè)維度。異于傳統(tǒng)金融或經(jīng)濟(jì)信用領(lǐng)域中私主體間基于市場(chǎng)商譽(yù)的守信法律激勵(lì)，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)守信法律激勵(lì)的本質(zhì)主要是公權(quán)力主體或其他公共數(shù)據(jù)控制者基于運(yùn)營(yíng)主體對(duì)協(xié)議之充分履行，以及數(shù)據(jù)利用良好之客觀狀態(tài)給予的正向法律激勵(lì)。換言之，對(duì)運(yùn)營(yíng)主體守信法律激勵(lì)主要是政府基于改善營(yíng)商環(huán)境的目標(biāo)，在開(kāi)展市場(chǎng)監(jiān)管與提供公共服務(wù)的過(guò)程中，針對(duì)信用良好的被授權(quán)主體予以的執(zhí)法便利。如若運(yùn)營(yíng)主體在公共數(shù)據(jù)利用過(guò)程中較好履行了授權(quán)協(xié)議的約定義務(wù)，同時(shí)從守法狀態(tài)來(lái)看，較好遵循了數(shù)據(jù)安全保障義務(wù)，則監(jiān)管機(jī)構(gòu)可減少對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管的頻次和日常檢查范圍，在具體行政管理事項(xiàng)中，可給予優(yōu)先辦理、簡(jiǎn)化程序、容缺受理等便利服務(wù)。需要指出的是，失信懲戒屬于反向激勵(lì)的一種方式，同樣可以用于授權(quán)運(yùn)營(yíng)主體的守信激勵(lì)，也即對(duì)履約和守法狀況較差的運(yùn)營(yíng)主體，可考慮通過(guò)地方立法對(duì)其在財(cái)政資金、社會(huì)保障資金資助等政策扶持中進(jìn)行相應(yīng)限制。

此外，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的守信法律激勵(lì)機(jī)制應(yīng)受標(biāo)準(zhǔn)化程序和民主監(jiān)督的制約。守信法律激勵(lì)機(jī)制直接對(duì)社會(huì)公共利益、運(yùn)營(yíng)主體及其他市場(chǎng)主體的利益產(chǎn)生影響，具有正向法律激勵(lì)、優(yōu)化資源配置和促進(jìn)公共利益的功能。因此，在通過(guò)守信法律激勵(lì)機(jī)制驅(qū)動(dòng)運(yùn)營(yíng)主體良性行為的同時(shí)，也應(yīng)鼓勵(lì)守信主體在滿足自身利益需要的情況下關(guān)注并促進(jìn)公共利益的增長(zhǎng)。在條件成熟時(shí)，應(yīng)當(dāng)制定守信法律激勵(lì)的規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)，并向其他數(shù)據(jù)利益相關(guān)者和市場(chǎng)主體公布，通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化和社會(huì)監(jiān)督逐漸構(gòu)建起公平和民主的守信法律激勵(lì)機(jī)制，防止因公共機(jī)構(gòu)“信用背書(shū)”的偏私性影響市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)。

（二）公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)之規(guī)制：安全保障與公益促進(jìn)

數(shù)據(jù)安全和數(shù)據(jù)公益是對(duì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行回應(yīng)型規(guī)制的內(nèi)在倫理依據(jù)。規(guī)制是以解決市場(chǎng)失靈、維持市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序?yàn)槟康模谝?guī)則對(duì)市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)以及伴隨其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)生的社會(huì)問(wèn)題，進(jìn)行干預(yù)和控制的過(guò)程，［１９］即由監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法律規(guī)范對(duì)被規(guī)制主體的意思自治和私權(quán)進(jìn)行限制和制約，其實(shí)質(zhì)在于以經(jīng)濟(jì)法為載體，禁止、限制或者強(qiáng)制限縮市場(chǎng)主體權(quán)利和自治，完整的規(guī)制還包括法律確定的懲罰措施。［２０］在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)中，對(duì)數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)進(jìn)行法律激勵(lì)并非意味著對(duì)其行為完全放任，在公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)的生態(tài)環(huán)境失衡，甚至運(yùn)營(yíng)行為的負(fù)外部性溢出，并正在或即將嚴(yán)重危害公共利益時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為公共利益代理人，理應(yīng)對(duì)運(yùn)營(yíng)主體行為進(jìn)行約束和限制。同時(shí)，在運(yùn)營(yíng)行為負(fù)外部性尚未彰顯或發(fā)生時(shí)，若針對(duì)運(yùn)營(yíng)主體進(jìn)行通常性治理，則關(guān)于是否需要規(guī)制手段的介入，以及規(guī)制程度和規(guī)制理由等內(nèi)容均需進(jìn)行審慎考量，有必要以公共數(shù)據(jù)本身的公共性與授權(quán)運(yùn)營(yíng)活動(dòng)的安全性為標(biāo)準(zhǔn)，確定對(duì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的規(guī)制理由及其限度。

一方面，以安全性劃定運(yùn)營(yíng)底線并認(rèn)知風(fēng)險(xiǎn)全貌。授權(quán)運(yùn)營(yíng)的安全性制約即在已確定的數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)的可容忍范圍內(nèi)，以大安全視角實(shí)現(xiàn)授權(quán)制度的精細(xì)化。首先，公共數(shù)據(jù)控制者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)數(shù)據(jù)安全保障的監(jiān)管責(zé)任。公共數(shù)據(jù)作為各類數(shù)據(jù)中亟需被更大幅度、更深層次運(yùn)用的一種數(shù)據(jù)類型，受價(jià)值規(guī)律作用的數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的理想方案，似乎是公共數(shù)據(jù)控制者完全放棄對(duì)數(shù)據(jù)的保護(hù)，讓公共數(shù)據(jù)如其他生產(chǎn)要素一樣自由流通，最終通過(guò)市場(chǎng)的自發(fā)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)機(jī)制達(dá)到數(shù)據(jù)安全保護(hù)的共識(shí)。但公共數(shù)據(jù)授權(quán)協(xié)議更加類似于一種“不完全契約”，在初創(chuàng)時(shí)期，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的市場(chǎng)實(shí)際是一種“不完備市場(chǎng)”，若在此階段放棄政府機(jī)關(guān)對(duì)數(shù)據(jù)安全的監(jiān)管責(zé)任，很容易出現(xiàn)因運(yùn)營(yíng)主體與其他市場(chǎng)主體的集體非理性引致數(shù)據(jù)安全的“公地悲劇”。因此，仍需要數(shù)據(jù)控制者對(duì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的過(guò)程進(jìn)行一定的安全監(jiān)管。其次，公共數(shù)據(jù)安全識(shí)別的被動(dòng)性和復(fù)雜性，決定了需以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)安全保障的理性工具作為技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)規(guī)范。公共數(shù)據(jù)若進(jìn)入市場(chǎng)流通，必然伴隨著數(shù)據(jù)安全有限理性、數(shù)據(jù)臨界風(fēng)險(xiǎn)的非線性等安全困境。因此，應(yīng)由更具回應(yīng)性與操作性的技術(shù)規(guī)范對(duì)具體數(shù)據(jù)安全保障和風(fēng)險(xiǎn)防控過(guò)程予以規(guī)整，通過(guò)設(shè)置公共數(shù)據(jù)的分類分級(jí)安全審查、評(píng)估反饋等標(biāo)準(zhǔn)，拓展《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》等數(shù)據(jù)安全保護(hù)法律，提升數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)主體的決策理性和決策能力，并為其決策提供相應(yīng)的智識(shí)支撐。再次，公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)安全的實(shí)質(zhì)性保障在于風(fēng)險(xiǎn)控制。風(fēng)險(xiǎn)代表了某種利益損害發(fā)生的可能性，具有不確定性和動(dòng)態(tài)性。在某種程度上，決策者對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的把握實(shí)際處于“盲人摸象”的狀態(tài)。盡管風(fēng)險(xiǎn)難以完全消除，但可以通過(guò)運(yùn)用適當(dāng)?shù)墓ぞ吆褪侄?，?duì)風(fēng)險(xiǎn)及時(shí)進(jìn)行識(shí)別、監(jiān)測(cè)和處置，從而將風(fēng)險(xiǎn)損害的發(fā)生控制在一定范圍內(nèi)。具體而言，公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)控制的首要問(wèn)題在于還原風(fēng)險(xiǎn)全貌，而該問(wèn)題僅依靠上述專業(yè)數(shù)據(jù)知識(shí)難以得到有效解決，換言之，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)中的安全保障不僅僅停留在技術(shù)視閾。在高度復(fù)雜的數(shù)字經(jīng)濟(jì)背景下，有序與無(wú)序頻繁轉(zhuǎn)換迭代，唯有結(jié)合理性知識(shí)與我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)以形成對(duì)公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的完整認(rèn)知，才能更好地探索公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的安全保障之道。在認(rèn)識(shí)和把握公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)安全風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程中，既要以技術(shù)為盾，形成技術(shù)規(guī)范并逐漸形成公共數(shù)據(jù)授權(quán)領(lǐng)域中的確定性標(biāo)準(zhǔn)，也應(yīng)不斷總結(jié)借鑒國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)性知識(shí)和基本共識(shí)，以技術(shù)理性知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)知識(shí)共同搭建風(fēng)險(xiǎn)控制的智識(shí)基礎(chǔ)。

另一方面，公共性作為規(guī)制理由的正當(dāng)性及其限度。在公共性作為規(guī)制理由的正當(dāng)性方面，首先，公共數(shù)據(jù)自身的外部性決定了其運(yùn)營(yíng)活動(dòng)不可能是純粹的自治行為。公共性是社會(huì)學(xué)科領(lǐng)域廣泛使用的范疇和基本話語(yǔ)，也是現(xiàn)代治理實(shí)踐中的價(jià)值理念和發(fā)展訴求，［２１］無(wú)論是作為公共福祉還是生產(chǎn)生活方式，公共性均廣泛體現(xiàn)在生產(chǎn)、供給、分配和使用等過(guò)程中。［２２］公共數(shù)據(jù)承載的公共性體現(xiàn)在從數(shù)據(jù)生成、數(shù)據(jù)處理到數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)等各環(huán)節(jié)構(gòu)成的數(shù)據(jù)全生命周期之中，公共性的實(shí)現(xiàn)是從數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)價(jià)值追求逐步拓展到共同利益促進(jìn)的結(jié)果。從利益實(shí)現(xiàn)層面上看，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)本質(zhì)上是公主體與私主體協(xié)作生產(chǎn)以提高效率、增加數(shù)字經(jīng)濟(jì)中數(shù)據(jù)要素供給量，以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)要素更大公共性的一種數(shù)據(jù)要素價(jià)值的方式，并基于此從價(jià)值層面實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化，這也是公共數(shù)據(jù)承載公共性價(jià)值的終端訴求。其次，公共性實(shí)現(xiàn)的需要與運(yùn)營(yíng)主體自身固有的數(shù)據(jù)壟斷、排他性控制等動(dòng)機(jī)構(gòu)成了規(guī)制公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的理由。其一，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)中對(duì)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)的選取，本身就決定了原始公共數(shù)據(jù)的供給并非面向所有市場(chǎng)主體，即在公共數(shù)據(jù)市場(chǎng)供給過(guò)程中，其并非多棲的而是集中聚集于主要的運(yùn)營(yíng)平臺(tái)。其二，即使基于數(shù)據(jù)在技術(shù)層面的可無(wú)限復(fù)制特性，其他主體可在運(yùn)營(yíng)平臺(tái)中依托技術(shù)對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行復(fù)制，但這并不當(dāng)然意味著公共數(shù)據(jù)在市場(chǎng)中能夠?qū)崿F(xiàn)均質(zhì)分布。相反，在數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中，運(yùn)營(yíng)主體與其他市場(chǎng)主體控制并利用公共數(shù)據(jù)以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的追求一般具有排他性，往往通過(guò)技術(shù)手段和法律手段阻礙其他主體對(duì)公共數(shù)據(jù)的獲取和利用，這同時(shí)也可能抑制其他基于數(shù)據(jù)的創(chuàng)新行為。再次，公共性作為規(guī)制的依據(jù)還主要體現(xiàn)在競(jìng)爭(zhēng)條件的保障上。實(shí)際上，眾多經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的最終旨意均在于控制主體的市場(chǎng)支配力并促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。［２３］具體而言，針對(duì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的規(guī)制，可以按照授權(quán)運(yùn)營(yíng)的不同階段進(jìn)行相應(yīng)安排。在授權(quán)之前，公開(kāi)授權(quán)協(xié)議應(yīng)當(dāng)詳細(xì)列明涉及國(guó)家安全、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等相關(guān)的條款，同時(shí)在招投標(biāo)遴選被授權(quán)對(duì)象時(shí)，應(yīng)有公開(kāi)、明確、公平的標(biāo)準(zhǔn)以及監(jiān)督機(jī)構(gòu)和監(jiān)督程序，并采取競(jìng)爭(zhēng)性談判等競(jìng)爭(zhēng)形式；在授權(quán)之后，為防止因授權(quán)出現(xiàn)新的數(shù)據(jù)壟斷，應(yīng)對(duì)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查并加強(qiáng)日常行為監(jiān)督，防止因監(jiān)管真空滋生“尋租”地帶。

在依公共性進(jìn)行規(guī)制的限度方面，一是因公共性單方解除合同應(yīng)有正當(dāng)而確切的理由。目前，關(guān)于“公共利益”并不存在準(zhǔn)確的界定和范圍，該概念的引入存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，可能導(dǎo)致公權(quán)力不適當(dāng)?shù)呐蛎浐蜑E用，嚴(yán)重?fù)p害公民個(gè)人的權(quán)利和自由。［２４］承前所述，授權(quán)協(xié)議本身屬于非完全性契約，兼具行政性與契約性?；诰S護(hù)公共利益的需要，授權(quán)主體有權(quán)單方面變更或者解除協(xié)議。但此時(shí)授權(quán)主體單方解除合同的權(quán)利應(yīng)當(dāng)類似于對(duì)合同適當(dāng)履行實(shí)施的監(jiān)管手段。在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)中，為了對(duì)授權(quán)主體基于“公共利益”而行使的監(jiān)管權(quán)進(jìn)行制約，必須明確授權(quán)主體并非當(dāng)然享有優(yōu)益性，其行使解除權(quán)和變更權(quán)的范圍應(yīng)限于協(xié)議的履行存在重大數(shù)據(jù)安全事件或風(fēng)險(xiǎn)隱患，同時(shí)在協(xié)議解除和變更之前，授權(quán)主體應(yīng)當(dāng)將協(xié)議解除和變更的事由及時(shí)告知被授權(quán)方并進(jìn)行充分說(shuō)理，聽(tīng)取對(duì)方意見(jiàn)。在并非因被授權(quán)方原因而解除合同的情況下，授權(quán)方應(yīng)對(duì)被授權(quán)方進(jìn)行合理補(bǔ)償。二是在規(guī)制決策形成過(guò)程中應(yīng)消解公權(quán)力的自利屬性和價(jià)值偏好。雖然掌握公權(quán)力的主體并不承認(rèn)自身有部門(mén)利益，但無(wú)論是市場(chǎng)過(guò)程還是政治過(guò)程，個(gè)人都是最終決策者。［２５］在政府機(jī)構(gòu)作出規(guī)制決策的過(guò)程中，決策主體可能并非完全基于公共利益，而是在很多情況下帶有相當(dāng)程度的自利性，加之授權(quán)主體具有較強(qiáng)的市場(chǎng)壟斷權(quán)和主導(dǎo)權(quán)，為防止因監(jiān)管機(jī)構(gòu)自由裁量引致規(guī)制中的公共性流失，需弱化規(guī)制主體自身的“私利心”。也就是在對(duì)運(yùn)營(yíng)主體進(jìn)行規(guī)制過(guò)程中，應(yīng)以促進(jìn)協(xié)議雙方對(duì)公共數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)利用為最終目的，同時(shí)深入理解不同利益相關(guān)者的訴求，妥善平衡不同主體間的權(quán)利與義務(wù)，增進(jìn)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)主體的信任。

結(jié)? 語(yǔ)

數(shù)字社會(huì)的高度復(fù)雜性和不確定性決定了認(rèn)識(shí)世界、把握世界的傳統(tǒng)邏輯已無(wú)法在當(dāng)前的實(shí)踐場(chǎng)域中充分展開(kāi)，人為地為未來(lái)確立制度以嘗試引導(dǎo)、規(guī)范尚未發(fā)生的行動(dòng)，似乎因時(shí)間上的不確定性而成為不適宜的。［２６］但這并非當(dāng)然意味著公共數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建構(gòu)是不可控的。在因規(guī)制對(duì)象技術(shù)性、專業(yè)性和不確定性而引致規(guī)制規(guī)則、關(guān)系和目的處于復(fù)雜變動(dòng)狀態(tài)時(shí)，可基于實(shí)踐理性設(shè)置規(guī)制制度。［２７］無(wú)論是在質(zhì)還是在量上，公共數(shù)據(jù)利用機(jī)制均成為激發(fā)數(shù)據(jù)要素活力的關(guān)鍵機(jī)制，該機(jī)制的構(gòu)建也是通過(guò)夯實(shí)數(shù)據(jù)要素供給側(cè)從而為數(shù)據(jù)市場(chǎng)累積經(jīng)驗(yàn)和探索知識(shí)的重要保障。因此，有必要在考察已有地方實(shí)踐的基礎(chǔ)上，總結(jié)提煉公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)中的普遍性范式，進(jìn)而依托法律“激勵(lì)—規(guī)制”的進(jìn)路對(duì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)進(jìn)行規(guī)范指引。在劃定授權(quán)運(yùn)營(yíng)的基本底線并對(duì)主體行為進(jìn)行規(guī)制的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)關(guān)注授權(quán)運(yùn)營(yíng)雙方的權(quán)益保障并形成法律激勵(lì)機(jī)制，以嘗試兼顧運(yùn)營(yíng)主體與其他市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)利益與公共數(shù)據(jù)承載的公共利益，為持續(xù)探索數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建構(gòu)提供可能的制度安排。

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［２７］靳文輝．試驗(yàn)型規(guī)制制度的理論解釋與規(guī)范適用［Ｊ］．現(xiàn)代法學(xué)，２０２１（３）：１２３－１３８．

（責(zé)任編輯：王正橋）

Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｉｎ ｔｈｅ ｅｒａ ｏｆ ｄｉｇｉｔａｌ ｅｃｏｎｏｍｙ，ｔｈｅ ａｕｔｈｏｒｉｚｅｄ ｏｐｅｒａｔｉｏｎ ｏｆ ｐｕｂｌｉｃ ｄａｔａ ｉｓ ｔｈｅ ｎａｔｕｒａｌ ｃｈｏｉｃｅ ｔｏ ｄｅｅｐｌｙ ｅｘｐｌｏｒｅ ｔｈｅ ｖａｌｕｅ ｏｆ ｄａｔａ ａｎｄ ｉｍｐｒｏｖｅ ｔｈｅ ｓｕｐｐｌｙ ｃａｐａｃｉｔｙ ｏｆ ｆａｃｔｏｒ ｍａｒｋｅｔ． Ｄｕｅ ｔｏ ｍａｎｙ ｕｎｃｅｒｔａｉｎｔｉｅｓ ｓｕｃｈ ａｓ ｌｅｇａｌ ｏｗｎｅｒｓｈｉｐ ｄｉｓｐｕｔｅｓ，ｔｈｅ ｉｎｔｅｎｔｉｏｎ ｏｆ ｓｅｔｔｉｎｇ ｐｏｌｉｃｉｅｓ ａｎｄ ｒｕｌｅｓ ｆｏｒ ｔｈｅ ｆｉｎｅ－ｔｕｎｉｎｇ ｏｆ ｐｕｂｌｉｃ ｄａｔａ ａｕｔｈｏｒｉｚａｔｉｏｎ ａｎｄ ｏｐｅｒａｔｉｏｎ ｍａｙ ｈａｎｇ ｉｎ ｔｈｅ ｄｉｌｅｍｍａ ｏｆ“ｄｅｃｉｓｉｏｎ ｉｎ ｔｈｅ ｕｎｋｎｏｗｎ”ｉｎ ｐｒａｃｔｉｃｅ，ｗｈｉｃｈ ｌｅａｄｓ ｔｏ ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ ｆａｉｌｕｒｅ．Ｉｎ ｖｉｅｗ ｏｆ ｔｈｉｓ，ｉｔ ｉｓ ｎｅｃｅｓｓａｒｙ ｔｏ ｓｅｅｋ ｌｅｇａｌ ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ ｂａｓｅｄ ｏｎ ｐｒａｃｔｉｃａｌ ｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅ ａｎｄ ｔｙｐｏｌｏｇｙ．Ｏｎ ｔｈｅ ｂａｓｉｓ ｏｆ ｄｅｆｉｎｉｎｇ ｔｈｅ ｌｅｇａｌ ｂｏｔｔｏｍ ｌｉｎｅ ａｎｄ ｇｉｖｉｎｇ ｔｈｅ ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ ｏｂｊｅｃｔ ｔｈｅ ｓｐａｃｅ ｏｆ ｆｒｅｅ ｃｈｏｉｃｅ，ｗｅ ｆｏｃｕｓ ｏｎ ｔｈｅ ｂｅｈａｖｉｏｒａｌ ｅｓｓｅｎｃｅ ｏｆ ａｕｔｈｏｒｉｚｅｄ ｏｐｅｒａｔｉｏｎ ｏｆ ｐｕｂｌｉｃ ｄａｔａ ｔｈｒｏｕｇｈ ｌｅｇａｌ ｉｎｃｅｎｔｉｖｅ ａｎｄ ｌｅｇａｌ ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ，ｉｎ ｏｒｄｅｒ ｔｏ ｄｅｅｐｅｎ ｔｈｅ ｕｎｄｅｒｓｔａｎｄｉｎｇ ｏｆ ｉｔｓ ｎｏｒｍａｔｉｖｅ ｆｏｒｍ ａｎｄ ｔｈｅｏｒｅｔｉｃａｌ ｄｉｖｉｓｉｏｎ．Ｌｏｃａｌ ｌｅｇｉｓｌａｔｉｏｎ ｔｈｒｏｕｇｈ ｌｅｇａｌ ｉｎｃｅｎｔｉｖｅ ａｎｄ ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ ｉｓ ｉｎｔｅｎｄｅｄ ｔｏ ｅｆｆｅｃｔｉｖｅｌｙ ｇｕｉｄｅ ｔｈｅ ｔｗｏ ｐａｒｔｉｅｓ ｏｆ ｃｏｌｌａｂｏｒａｔｉｖｅ ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ ｔｏ ｐｒａｃｔｉｃｅ ｔｈｅ ｃｏｎｔｅｎｔｓ ｏｆ ｔｈｅ ａｕｔｈｏｒｉｚａｔｉｏｎ ａｇｒｅｅｍｅｎｔ，ｒｅｖｉｔａｌｉｚｅ ｔｈｅ ｆｌｏｗ ｏｆ ｏｔｈｅｒ ｓｏｃｉａｌ ｄａｔａ ｒｅｓｏｕｒｃｅｓ，ｉｍｐｒｏｖｅ ｔｈｅ ｏｖｅｒａｌｌ ｄａｔａ ｓｕｐｐｌｙ ｌｅｖｅｌ，ａｎｄ ｐｒｏｍｏｔｅ ｔｈｅ ｆｏｒｍａｔｉｏｎ ｏｆ ａｎ ｏｒｄｅｒｌｙ ｆｕｎｃｔｉｏｎｉｎｇ ｌａｒｇｅ－ｓｃａｌｅ ｄａｔａ ｅｌｅｍｅｎｔ ｍａｒｋｅｔ ｉｎ Ｃｈｉｎａ．

Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：ｐｕｂｌｉｃ ｄａｔａ；ａｕｔｈｏｒｉｚｅｄ ｏｐｅｒａｔｉｏｎ；ｉｎｃｅｎｔｉｖｅｓ ａｎｄ ｃｏｎｓｔｒａｉｎｔｓ；ｌｅｇａｌ ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ