下交群評(píng)：激勵(lì)群眾參與協(xié)商解決訴求

[摘要] 如何辦理所謂的“不合理訴求”是伴隨接訴即辦改革的一個(gè)難題。平谷區(qū)在牢固樹立為民服務(wù)工作本源、堅(jiān)持訴求全響應(yīng)全辦理的基礎(chǔ)上，自2021年7月開始推動(dòng)實(shí)施下交群評(píng)，探索制度化辦理所謂“不合理訴求”新實(shí)踐，逐步將訴求下派轉(zhuǎn)變?yōu)槿罕妴?wèn)題群眾解的下交。這一實(shí)踐注重發(fā)揮群眾作用，運(yùn)用基層協(xié)商推進(jìn)基層治理，在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下多元主體商量著辦，形成一種創(chuàng)新性方法，優(yōu)化了訴求辦理。平谷區(qū)構(gòu)建完整的機(jī)制體系，多措并舉、系統(tǒng)施策，確保下交群評(píng)實(shí)踐的有效性。

[關(guān)鍵詞] 接訴即辦；? 下交群評(píng)；? 基層協(xié)商

[中圖分類號(hào)] D616； C916.1? ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? ? ?[文章編號(hào)] 0529-1445（2023）06-0079-04

近年來(lái)，北京市堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，不斷深化接訴即辦改革。如何辦理所謂的“不合理訴求”是伴隨接訴即辦改革的一個(gè)難題。為了能更科學(xué)更民主更有公信力地辦理所謂“不合理訴求”，平谷區(qū)在牢固樹立為民服務(wù)工作本源、堅(jiān)持訴求全響應(yīng)全辦理的基礎(chǔ)上，自2021年7月開始推動(dòng)實(shí)施下交群評(píng)。1通過(guò)強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)，廣泛發(fā)動(dòng)群眾，開言路、重辦理、止紛爭(zhēng)、聚民心、立規(guī)范，探索接訴即辦新實(shí)踐，這正是黨的二十大報(bào)告提出的“暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障通道”精神的生動(dòng)體現(xiàn)。

發(fā)動(dòng)民眾群商群評(píng)，強(qiáng)化理性表達(dá)訴求的正確導(dǎo)向

下交群評(píng)是平谷區(qū)為深化接訴即辦改革、提升基層治理民主化程度和現(xiàn)代化水平而推動(dòng)實(shí)施的創(chuàng)新舉措。其注重發(fā)揮群眾作用，在黨建引領(lǐng)下廣泛發(fā)動(dòng)群眾參與基層接訴即辦工作。

平谷區(qū)委區(qū)政府下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步深化平谷區(qū)接訴即辦“下交”工作的指導(dǎo)意見》指出，這一創(chuàng)新性舉措以各項(xiàng)法律法規(guī)規(guī)范制度及村規(guī)民約為依據(jù)，經(jīng)街鄉(xiāng)研判后認(rèn)為屬于“不應(yīng)辦理”的涉及全體村民利益的公共性事務(wù)及村民個(gè)性化訴求問(wèn)題，下交給村居組織進(jìn)行民主評(píng)議，根據(jù)評(píng)議結(jié)果對(duì)訴求事項(xiàng)進(jìn)行定性定責(zé)。下交群評(píng)以增進(jìn)人民福祉為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，以加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)、增強(qiáng)基層黨組織政治功能和組織力為關(guān)鍵，以加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)和健全村（居）議事協(xié)商制度為重點(diǎn)。這是黨建引領(lǐng)下多元主體參與社會(huì)治理的工作方法，通過(guò)構(gòu)建黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府依法履責(zé)、各類組織積極協(xié)同、群眾廣泛參與的工作體系，實(shí)現(xiàn)自治、法治、德治相結(jié)合。

在具體實(shí)踐中，各單位接到工單后，及時(shí)響應(yīng)群眾訴求，了解訴求內(nèi)容及本因，初步判定是否合理，并對(duì)“不應(yīng)辦理”的“不合理訴求”進(jìn)行初步辦理。經(jīng)初步辦理無(wú)效的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨（工）委或區(qū)委辦局黨委（黨組）分析研判認(rèn)為“不應(yīng)辦理”的訴求，應(yīng)進(jìn)行全量下交。

按照訴求承辦單位類別的不同，下交群評(píng)主要有兩種基本形式。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）作為訴求承辦單位的下交群評(píng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）將辦理反饋為“未解決”且不屬于超越本級(jí)職責(zé)需上交提級(jí)辦理的系統(tǒng)性、全局性、政策性事項(xiàng)范圍的訴求，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨（工）委分析研判后，下交給基層黨組織，由基層黨組織根據(jù)訴求內(nèi)容，組織一定范圍的基層群眾自治組織成員、社會(huì)組織成員、專業(yè)人員、公眾代表等進(jìn)行集體評(píng)議，最大程度化解矛盾，引導(dǎo)群眾理性表達(dá)訴求。二是委辦局作為訴求承辦單位的下交群評(píng)。委辦局承辦的訴求需進(jìn)行下交辦理的，經(jīng)黨委（黨組）分析研判后，可通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（居）兩級(jí)黨組織下交辦理，也可根據(jù)訴求情況下交職權(quán)范圍內(nèi)管轄的行業(yè)協(xié)會(huì)、工會(huì)等組織辦理。

推動(dòng)實(shí)施下交群評(píng)、發(fā)動(dòng)群眾參與接訴即辦，并不是給基層增負(fù)。一方面，新修訂的黨章要求社區(qū)（村）黨組織“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)基層各類組織和各項(xiàng)工作，加強(qiáng)基層社會(huì)治理”，《北京市接訴即辦工作條例》也強(qiáng)調(diào)“居民委員會(huì)、村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)建立健全工作機(jī)制，溝通協(xié)調(diào)，凝聚共識(shí)，協(xié)助承辦單位處理社區(qū)（村）范圍內(nèi)的矛盾糾紛，解決公共事務(wù)等方面的訴求”，這意味著開展下交群評(píng)相關(guān)活動(dòng)是社區(qū)（村）的職責(zé)所在。另一方面，大部分下交群評(píng)工單，涉及社區(qū)（村）范圍內(nèi)的矛盾糾紛、解決公共事務(wù)等方面的訴求，原本應(yīng)自主治理。再者，下交群評(píng)實(shí)踐中，規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨（工）委、委辦局黨委（黨組）為工作主體，不是將相關(guān)工單簡(jiǎn)單地轉(zhuǎn)移，而是協(xié)調(diào)基層組織發(fā)揮村（居）民自治、民主協(xié)商作用；同時(shí)，選優(yōu)配強(qiáng)社區(qū)（村）黨組織書記，健全網(wǎng)格化治理等配套舉措。還有一點(diǎn)，即使訴求人對(duì)下交群評(píng)結(jié)果不認(rèn)可而再次撥打熱線，也可根據(jù)下交群評(píng)材料申報(bào)不納入考核，這更有利于社區(qū)（村）基層治理有效性的提高。例如在某鎮(zhèn)某村，曾持續(xù)有群眾反映春節(jié)前沒發(fā)米面油的工單達(dá)15件，經(jīng)了解后得知這些訴求的本質(zhì)是不滿于未被界定為村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，按該村《村規(guī)民約》初步判定為不合理訴求，鎮(zhèn)、村兩級(jí)反復(fù)做工作后依舊有4位訴求人不認(rèn)同，最后在鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)和包村領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)與支持下，村“兩委”通過(guò)下交群評(píng)妥善解決。

依法依規(guī)甄別訴求，優(yōu)化基層協(xié)商共治的治理生態(tài)

平谷區(qū)下交群評(píng)的接訴即辦新實(shí)踐，優(yōu)化了訴求辦理。在實(shí)踐中，群眾訴求依法依規(guī)應(yīng)辦盡辦，不應(yīng)辦、不合理的訴求則通過(guò)下交群評(píng)的方式應(yīng)交盡交來(lái)處置。群眾訴求究竟合理不合理，不是由訴求承辦單位說(shuō)了算，而是由基層黨組織廣泛發(fā)動(dòng)群眾參與評(píng)議來(lái)確定的。評(píng)議為不合理的訴求，也不是簡(jiǎn)單地申報(bào)不納入考核，而是通過(guò)評(píng)議、辦理、調(diào)解，幫助群眾更新思想認(rèn)知，引導(dǎo)群眾學(xué)會(huì)通過(guò)社會(huì)化多元渠道去解決問(wèn)題。

在基層治理實(shí)踐中，基層干部視角下的不合理訴求，通常有幾種解決途徑：不置可否、不予理會(huì)的冷處理，將訴求簡(jiǎn)單排除在解決渠道之外；或是借助強(qiáng)制性力量，促成訴求人放棄原初訴求；抑或是工作人員親自或通過(guò)能與訴求人說(shuō)上話的人采取解釋說(shuō)明性舉措，促使訴求人放棄原初訴求，是一種說(shuō)服或理服。這幾種辦法，在某種意義上體現(xiàn)出對(duì)群眾訴求辦理的舉措之優(yōu)化，但是可持續(xù)性不強(qiáng)，不利于引導(dǎo)其他群眾等更多元的力量助力訴求辦理工作。

平谷區(qū)的下交群評(píng)是在一定程度上彌補(bǔ)上述辦法局限性的新實(shí)踐。在運(yùn)用這一創(chuàng)新性辦法的實(shí)踐中，面對(duì)群眾訴求，基層黨組織、基層政府、基層群眾性自治組織、經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織和群眾等，圍繞該訴求開展協(xié)商，并以協(xié)商結(jié)果作為訴求辦理的重要參考依據(jù)。體現(xiàn)了“激勵(lì)群眾參與協(xié)商解決訴求”的接訴即辦改革實(shí)踐與創(chuàng)新。

這種創(chuàng)新性辦法，不是無(wú)原則地對(duì)本不應(yīng)辦理的訴求給予辦理，而是把基層協(xié)商作為辦理訴求的一種方法，有超越一般性說(shuō)服或理服的特點(diǎn)。比如辦理訴求的主體更多元，涉及傳統(tǒng)群眾思想工作之外的、更廣泛的主體；又比如辦理訴求的公開性更強(qiáng)，甚至有媒體參與。

在這種新實(shí)踐中，訴求是否合理，不是僅靠政府來(lái)說(shuō)明，而是讓相關(guān)群眾一起來(lái)說(shuō)明，這樣訴求人更能受理智支配。事實(shí)表明，這樣的做法的確取得了一定的積極效果。平谷區(qū)某鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員說(shuō)：“無(wú)理訴求，下交給群眾去評(píng)判。群眾評(píng)群眾議，一定程度上促進(jìn)了訴求人的轉(zhuǎn)化，也匡正了社會(huì)風(fēng)氣。”就治理效果而言，自下交群評(píng)推動(dòng)實(shí)施以來(lái)，平谷區(qū)萬(wàn)人訴求比大幅下降，降幅為11%；平谷區(qū)訴求辦理綜合成績(jī)有效提升，2022年月均成績(jī)同比提升4.47分。同時(shí)，群眾依法依規(guī)意識(shí)顯著增強(qiáng)，基層治理生態(tài)不斷優(yōu)化。

建立健全運(yùn)行機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商評(píng)議程序制度化規(guī)范化

下交群評(píng)的接訴即辦新實(shí)踐，通過(guò)發(fā)動(dòng)群眾民主協(xié)商、深化自治來(lái)做好訴求人工作，優(yōu)化了訴求辦理，更好地服務(wù)群眾的同時(shí)教育引導(dǎo)群眾、凝聚民心。這樣的實(shí)踐，是一種有序有效、真正打通思想癥結(jié)辦理訴求的有益探索，是由四個(gè)工作機(jī)制構(gòu)成的完整體系。

訴求甄別機(jī)制。識(shí)別需下交群評(píng)的訴求，主要涉及鄰里糾紛引發(fā)的訴求、高頻多次通過(guò)接訴即辦相關(guān)渠道派單而來(lái)的訴求、未解決不滿意的雙未工單相關(guān)訴求。首要的甄別主體是訴求的具體承辦單位，如果承辦單位初步判定后辦理無(wú)效，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨（工）委則作為承續(xù)性甄別主體對(duì)訴求進(jìn)行分析研判。訴求的甄別，需要確保準(zhǔn)確把握訴求件直接表達(dá)出來(lái)的內(nèi)容及其本因、確保以各項(xiàng)法律法規(guī)規(guī)范制度及村規(guī)民約為依據(jù)。

協(xié)商接入機(jī)制。下交群評(píng)組織者開啟基層民主協(xié)商程序，將訴求導(dǎo)入其中。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨（工）委或委辦局黨委（黨組）與村居黨支部聯(lián)合，根據(jù)訴求內(nèi)容制定處置工作方案，將方案告知訴求人且征求其意見，必要時(shí)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，并公示方案。如果訴求人及其所訴事項(xiàng)復(fù)雜、訴求事項(xiàng)面廣且輿論廣泛關(guān)注、協(xié)商評(píng)議結(jié)果可能有重大影響、所訴事項(xiàng)爭(zhēng)議較大，還需邀請(qǐng)?jiān)V求人外的其他參加者進(jìn)行議前會(huì)商。

評(píng)議操作機(jī)制。訴求導(dǎo)入基層民主協(xié)商程序后，下交群評(píng)會(huì)涉及到系列操作層面的事項(xiàng)。一是選擇具體主體，包括組織者、參與者兩大類，組織者是組織員而不是裁判員，其主要職責(zé)是搭平臺(tái)，參與者的主要職責(zé)是圍繞訴求廣泛討論。二是明確協(xié)商評(píng)議形式及其合議規(guī)則，法定組織形式的合議規(guī)則以法定規(guī)則為準(zhǔn)，其他靈活形式則要求三分之二以上參與人同意方可表決。三是為能充分討論、確保活動(dòng)可查詢可追溯，通常由村居黨支部書記作為協(xié)商評(píng)議主持人，并錄音、錄像或拍照，全程記錄。

結(jié)果運(yùn)用機(jī)制。協(xié)商評(píng)議形成的結(jié)果，重在運(yùn)用。一方面，將協(xié)商評(píng)議的結(jié)果當(dāng)場(chǎng)告知或書面送達(dá)訴求人。另一方面，除議事團(tuán)集體認(rèn)為不宜公開的結(jié)果外，都要通過(guò)村居級(jí)12345專班會(huì)及辦公群、村居級(jí)公開欄與電子屏、黨員大會(huì)與村居民代表會(huì)、微信公眾號(hào)等多元渠道多次公示評(píng)議結(jié)果。再一方面，開展延伸服務(wù)，根據(jù)評(píng)議結(jié)果進(jìn)一步跟蹤訴求人思想動(dòng)態(tài)，安排專人持續(xù)開展訴求人思想轉(zhuǎn)化工作。

堅(jiān)持多措聯(lián)動(dòng)，提升深化接訴即辦改革的整體效能

多措并舉、系統(tǒng)化地推動(dòng)實(shí)施，既在一定程度上確保了下交群評(píng)機(jī)制體系有效運(yùn)轉(zhuǎn)，也帶來(lái)了平谷區(qū)深化接訴即辦改革整體效能的提升。

同步實(shí)施上交。對(duì)于派單而來(lái)的難解訴求，一些是初步判定為不應(yīng)辦理的不合理訴求，一些是超越本級(jí)職責(zé)的系統(tǒng)性、全局性、政策性訴求。前一類，按既定工作機(jī)制下交群評(píng)；后一類，則需要上交以便提級(jí)辦理，由區(qū)級(jí)層面共同商討解決、統(tǒng)籌辦理。下交群評(píng)和上交，二者同步實(shí)施、共同作用，最大限度解決基層接訴即辦中的難解訴求。

建構(gòu)責(zé)任體系。一方面，發(fā)揮黨建引領(lǐng)的主體責(zé)任。黨建引領(lǐng)貫穿下交群評(píng)工作始終，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨（工）委、委辦局黨委（黨組）為主體，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（居）兩級(jí)黨組織、職權(quán)范圍內(nèi)管轄的行業(yè)協(xié)會(huì)工會(huì)等其他組織為具體組織者，統(tǒng)籌推動(dòng)工作開展，以黨建引領(lǐng)把關(guān)定向。另一方面，夯實(shí)街鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門協(xié)同的工作責(zé)任。通過(guò)制度規(guī)范，明確委辦局可請(qǐng)求街鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)調(diào)訴求人居住地村居黨支部開展下交群評(píng)工作。下交群評(píng)辦理過(guò)程中，委辦局、街鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居（企業(yè)）黨支部可多向“吹哨”，化解專業(yè)性、社會(huì)性、跨區(qū)域等疑難訴求。再一方面，激發(fā)社會(huì)多元主體的參與責(zé)任。發(fā)揮訴求承辦單位的創(chuàng)新力和能動(dòng)性，鼓勵(lì)多角度、多渠道激發(fā)社會(huì)多元主體作用，從會(huì)議室到田間地頭、從說(shuō)事評(píng)理普法中心到村（居）民微信群，暢通社情民意表達(dá)和參與渠道，在調(diào)動(dòng)群眾和社會(huì)組織參與公共事務(wù)的過(guò)程中創(chuàng)造參與感、提升成就感、強(qiáng)化歸屬感。充分調(diào)動(dòng)社會(huì)組織、市場(chǎng)資源參與基層治理，撬動(dòng)社會(huì)力量解決群眾問(wèn)題。結(jié)合農(nóng)村熟人社會(huì)實(shí)際，打好感情牌，發(fā)揮老村干、老模范等威信高、號(hào)召力強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)進(jìn)行撮合，促使群眾身邊發(fā)生的問(wèn)題在群眾身邊解決，激發(fā)基層治理的內(nèi)生動(dòng)力。

健全保障體系。一方面，強(qiáng)化督辦考核，確保工作實(shí)效。制定完善下交群評(píng)考核辦法，在區(qū)級(jí)系統(tǒng)平臺(tái)設(shè)置“下交掛賬工單池”，推動(dòng)街鄉(xiāng)鎮(zhèn)、委辦局的“不合理訴求”應(yīng)交盡交。人大、紀(jì)檢等部門對(duì)下交群評(píng)工作進(jìn)行專項(xiàng)監(jiān)督，檢視基層治理水平和干部作風(fēng)，督促工作落實(shí)，全面提升治理體系和治理能力。另一方面，強(qiáng)化人員力量、確保賦能增效。區(qū)級(jí)層面組建下交群評(píng)議事成員庫(kù)，吸納基層代表、村居人員、鎮(zhèn)街人員、區(qū)級(jí)人員、包片民警、法律顧問(wèn)等，解決基層評(píng)議人員不足、專業(yè)性不夠、權(quán)威性不強(qiáng)等問(wèn)題，推動(dòng)資源力量服務(wù)基層一線。再一方面，強(qiáng)化法治保障，確保樹德立信。不斷完善下交群評(píng)后調(diào)解工作機(jī)制，推動(dòng)自治、法治、德治有序銜接、互促共進(jìn)，暢通工作銜接機(jī)制，服務(wù)接訴即辦訴求承辦單位在工單辦理或下交群評(píng)過(guò)程中用好人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解等法定調(diào)解方式，教育和引導(dǎo)群眾，化解和管控矛盾糾紛，不斷提升接訴即辦工作法治化水平。

（本文是國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“社會(huì)主義協(xié)商民主的理論與實(shí)踐研究”〈項(xiàng)目編號(hào)：21BKS040〉、中共北京市委黨校重點(diǎn)科研項(xiàng)目“接訴即辦中的基層民主協(xié)商機(jī)制建設(shè)研究”〈項(xiàng)目編號(hào)：22SZDN001〉階段性成果）

[參考文獻(xiàn)]

[1]習(xí)近平.高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告[M].北京：人民出版社，2022.

[2]楊守濤，陳丹.以協(xié)商優(yōu)勢(shì)激發(fā)社區(qū)治理活力[J].前線，2022，（4）.

（作者簡(jiǎn)介：楊守濤，中共北京市委黨校（北京行政學(xué)院）領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)教研部副主任、副教授，北京市接訴即辦改革研究中心副主任，北京基層治理研究中心副主任）

責(zé)任編輯 / 張蕾磊