《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案管理辦法》解讀

趙永軍 程復(fù)

［關(guān)鍵詞］生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目；水土保持方案；管理辦法；解讀

［摘要］為規(guī)范和加強(qiáng)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案管理，預(yù)防和治理生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目可能造成的水土流失，2023年1月17日水利部發(fā)布了《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案管理辦法》（水利部令第53號），對生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編報(bào)和審批、方案實(shí)施、設(shè)施驗(yàn)收和監(jiān)督檢查作出了新的規(guī)定。針對文件出臺(tái)背景和必要性、主要特點(diǎn)和創(chuàng)新點(diǎn)、主要內(nèi)容等進(jìn)行了解讀，并提出實(shí)施建議，以期加深水土保持相關(guān)從業(yè)人員對水土保持方案制度新要求的理解。

［中圖分類號］S157［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］C［文章編號］1000－0941（2023）04－0001－06

為規(guī)范和加強(qiáng)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案管理，預(yù)防和治理生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目可能造成的水土流失，2023年1月17日水利部發(fā)布了《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案管理辦法》（水利部令第53號，以下簡稱《管理辦法》），替代并廢止了1995年5月30日水利部發(fā)布的《開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編報(bào)審批管理規(guī)定》（水利部令第5號，以下簡稱《管理規(guī)定》），對生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編報(bào)和審批、方案實(shí)施、設(shè)施驗(yàn)收和監(jiān)督檢查作出了新的規(guī)定。這是《中華人民共和國水土保持法》修訂后，特別是中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代水土保持工作的意見》后出臺(tái)的第一個(gè)部門規(guī)章，影響極其深遠(yuǎn)，意義特別重大。筆者針對文件出臺(tái)背景和必要性、主要特點(diǎn)和創(chuàng)新點(diǎn)、主要內(nèi)容進(jìn)行了解讀，并提出實(shí)施建議，以期加深水土保持相關(guān)從業(yè)人員對水土保持方案制度新要求的理解。

1出臺(tái)背景和必要性

1.1出臺(tái)背景

1995年5月，水利部發(fā)布了《管理規(guī)定》，之后分別于2005年7月、2017年12月發(fā)布了《關(guān)于修改部分水利行政許可規(guī)章的決定》（水利部令第24號）、《關(guān)于廢止和修改部分規(guī)章的決定》（水利部令第49號），對《管理規(guī)定》進(jìn)行了兩次修正，明確了水土保持方案8個(gè)方面的內(nèi)容：①水土保持方案制度的實(shí)施范圍、方案在基建程序中的地位和方案報(bào)批的時(shí)限要求；②方案編制的責(zé)任主體和費(fèi)用安排，承接方案編制工作的技術(shù)能力和業(yè)務(wù)水平要求；③方案的分類及其適用范圍、方案的內(nèi)容和格式要求；④審批權(quán)限、評審要求、審批條件和審批時(shí)限；⑤方案審批的程序和材料要求；⑥方案審批后的有關(guān)設(shè)計(jì)、施工和驗(yàn)收等方面的落實(shí)要求；⑦方案變更的條件、程序和審批權(quán)限；⑧有關(guān)罰則?！豆芾硪?guī)定》在加強(qiáng)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作、規(guī)范生產(chǎn)建設(shè)行為、防治水土流失和改善生態(tài)環(huán)境等方面發(fā)揮了重要作用。

《管理規(guī)定》發(fā)布后，水利部與相關(guān)部委聯(lián)合發(fā)文，并聯(lián)合開展水土保持執(zhí)法檢查，推進(jìn)水土保持方案制度的落實(shí)，并在《新聞聯(lián)播》《焦點(diǎn)訪談》等節(jié)目中進(jìn)行宣傳報(bào)道，增強(qiáng)全社會(huì)的水土保持意識(shí)；相繼出臺(tái)了《開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案技術(shù)規(guī)范》（SL204—98）、《水土保持監(jiān)測技術(shù)規(guī)程》（SL277—2002）、《開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持技術(shù)規(guī)范》（GB50433—2008）、《開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)》（GB50434—2008）、《水土保持工程施工監(jiān)理規(guī)范》（SL523—2011）、《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)測規(guī)程（試行）》（辦水?！?015〕139號）、《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》（GB50433—2018）、《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T50434—2018）等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范文件，同時(shí)一些省區(qū)也出臺(tái)了更加細(xì)致的地方性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，保證了水土保持方案制度的順利實(shí)施。此外，水利部相繼設(shè)立了水土保持方案編制、監(jiān)測、監(jiān)理等技術(shù)服務(wù)單位的從業(yè)資質(zhì)，并對從業(yè)人員進(jìn)行了上崗培訓(xùn)和考核，在水利監(jiān)理工程師系列增設(shè)了水土保持專業(yè)，在注冊土木工程師（水利水電工程）系列專設(shè)了水土保持專業(yè)方向，保障了水土保持方案質(zhì)量。

經(jīng)過近30a的實(shí)踐發(fā)展，目前生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持技術(shù)服務(wù)單位已超過4000個(gè)，相關(guān)技術(shù)服務(wù)人員已超過3萬人，每年編制水土保持方案約3萬個(gè)，很大程度上減少了人為水土流失的產(chǎn)生，對生態(tài)環(huán)境保護(hù)和改善作出了巨大貢獻(xiàn)。然而，盡管經(jīng)過兩次修訂完善，但是《管理規(guī)定》已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前的形勢發(fā)展，需要制定新的規(guī)章對其進(jìn)行全面修改。

1.2出臺(tái)的必要性

一是形勢發(fā)展的需要。2023年1月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代水土保持工作的意見》，強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、保護(hù)為要，建立嚴(yán)格的水土流失預(yù)防保護(hù)和監(jiān)管制度，全面加強(qiáng)水土流失預(yù)防保護(hù)，突出抓好水土流失源頭防控，依法嚴(yán)格人為水土流失監(jiān)管。水土保持方案編報(bào)審批是生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治的第一個(gè)環(huán)節(jié)，在防治人為水土流失的全過程中具有統(tǒng)領(lǐng)地位和指導(dǎo)作用，有必要制定新的辦法以落實(shí)新時(shí)代水土保持工作的新要求。

二是便民服務(wù)的需要?！豆芾硪?guī)定》已經(jīng)出臺(tái)多年，盡管經(jīng)過兩次修訂完善，但仍然有些籠統(tǒng)，在實(shí)踐中缺乏可操作性，有必要制定新的辦法以明確相應(yīng)的要求、程序和責(zé)任，方便生產(chǎn)建設(shè)單位和社會(huì)公眾熟悉，以全面提升水土流失防治工作。

三是總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的需要。近年來，隨著精簡行政審批、“放管服”改革、信用管理等政策的實(shí)施和推進(jìn)，水利部和有關(guān)省級行政區(qū)對生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案管理工作進(jìn)行了相應(yīng)優(yōu)化，形成了關(guān)于水土保持方案內(nèi)容、變更程序、后續(xù)設(shè)計(jì)等方面的制度和成熟做法，得到了社會(huì)的普遍認(rèn)同，有必要進(jìn)行總結(jié)并形成正式文件。

1.3制定過程

2011年《中華人民共和國水土保持法》修訂實(shí)施后，《管理規(guī)定》的修訂工作正式提上了議事日程。隨著“放管服”改革和告知承諾制的實(shí)施，水利部廢止了《開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案管理辦法》（水?！?994〕513號）》，加快了《管理規(guī)定》的修訂進(jìn)度并納入立法規(guī)劃。在多個(gè)省級行政區(qū)出臺(tái)的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案管理辦法、水土保持監(jiān)督管理辦法等文件的基礎(chǔ)上，水利部組織開展了前期研究和調(diào)研起草工作，經(jīng)過廣泛征求相關(guān)部門和單位意見，并進(jìn)行專家咨詢，于2021年7月形成《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案管理辦法（修訂草案征求意見稿）》并通過網(wǎng)絡(luò)向全社會(huì)公開征求意見。2022年進(jìn)行了座談研討、專家論證和相關(guān)審查，于2023年1月發(fā)布了《管理辦法》，自2023年3月1日起施行。

2主要特點(diǎn)和創(chuàng)新點(diǎn)

2.1主要特點(diǎn)

一是突出了水土保持戰(zhàn)略定位?！蛾P(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代水土保持工作的意見》指出“水土保持是江河保護(hù)治理的根本措施，是生態(tài)文明建設(shè)的必然要求”。《管理辦法》突出了這一定位，按照長遠(yuǎn)、從嚴(yán)、從實(shí)的原則對水土保持方案編報(bào)、方案審批、方案實(shí)施、設(shè)施驗(yàn)收和監(jiān)督檢查等制定了詳細(xì)的規(guī)定，厘清了生產(chǎn)建設(shè)單位、技術(shù)服務(wù)單位、施工單位的保護(hù)治理責(zé)任，要求水行政主管部門對人為水土流失要進(jìn)行地域全覆蓋、生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目全類型、生產(chǎn)建設(shè)環(huán)節(jié)全鏈條的監(jiān)管，規(guī)定“生產(chǎn)建設(shè)單位未編制水土保持方案或者水土保持方案未經(jīng)批準(zhǔn)的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目不得開工建設(shè)”“水土保持設(shè)施未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目不得投產(chǎn)使用”，貫徹落實(shí)了生態(tài)文明建設(shè)的有關(guān)要求。

二是注重了協(xié)調(diào)和銜接。《管理辦法》注重水土保持方案與工程初步設(shè)計(jì)、施工合同、信用制度的協(xié)調(diào)，把水土流失防治責(zé)任落實(shí)到各單位和全過程，使水土保持方案制度的可操作性和震懾力明顯加強(qiáng)。《管理辦法》還要求建立監(jiān)管信息共享、違法線索互聯(lián)、案件通報(bào)移送等協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)動(dòng)執(zhí)法制度，健全行政執(zhí)法與刑事司法銜接、與檢察公益訴訟協(xié)作的機(jī)制，符合社會(huì)管理的發(fā)展方向。

三是秉承著務(wù)實(shí)理念?；跒槠髽I(yè)減負(fù)、服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的新形勢，《管理辦法》規(guī)定生產(chǎn)建設(shè)單位可以自行編制水土保持方案，也可委托具備相應(yīng)技術(shù)條件和能力的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行編制；對方案報(bào)告表實(shí)行承諾制管理；對成功實(shí)踐、得到廣泛認(rèn)同的要求作出明確規(guī)定，如在規(guī)定編制和報(bào)批水土保持方案的時(shí)限時(shí)統(tǒng)一用“開工建設(shè)”替代經(jīng)常使用的開工、動(dòng)土、動(dòng)工、前期工程、施工準(zhǔn)備等說法；規(guī)定因擾動(dòng)范圍減少造成表土剝離和植物措施數(shù)量減少的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，不需補(bǔ)充或者修改水土保持方案等。

四是強(qiáng)化了自律要求。《管理辦法》對方案分類、申請手續(xù)和材料要求作出了細(xì)致明確的規(guī)定，詳細(xì)列舉出水土保持方案不予行政許可和驗(yàn)收不合格的情形；規(guī)定了水行政主管部門審批方案報(bào)告表需即時(shí)辦結(jié)，將方案審批納入清單管理；明確了方案受理、評審、許可的時(shí)限，消除歧義和自由裁量權(quán)，在便民的同時(shí)也有利于維護(hù)干部隊(duì)伍形象；規(guī)定了承擔(dān)水土保持方案技術(shù)評審、水土保持監(jiān)測、水土保持監(jiān)理工作的單位不得作為編制該生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施驗(yàn)收報(bào)告的第三方機(jī)構(gòu)，體現(xiàn)了制衡原則，防止包辦式的“一條龍”服務(wù)，保障方案的落實(shí)效果；規(guī)定了有關(guān)職能部門和單位不得推薦或指定方案編制等技術(shù)服務(wù)單位，技術(shù)評審由部門預(yù)算安排，不得收取任何費(fèi)用，并專門在“罰則”章節(jié)中增設(shè)一條針對水行政主管部門、流域管理機(jī)構(gòu)及其工作人員違規(guī)的處罰條款。

2.2創(chuàng)新點(diǎn)

《管理辦法》共7章34條，分別規(guī)定了水土保持方案編報(bào)、方案審批、方案實(shí)施、設(shè)施驗(yàn)收和監(jiān)督管理等工作。相比《管理規(guī)定》，《管理辦法》具有以下創(chuàng)新點(diǎn)：

一是規(guī)范了生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目全生命周期的水土流失防治工作?！豆芾磙k法》適用于水土保持方案的編制與報(bào)批、初步設(shè)計(jì)與施工環(huán)節(jié)的落實(shí)、方案變更、監(jiān)督檢查、水土保持設(shè)施驗(yàn)收、驗(yàn)收后的運(yùn)行管理等全鏈條過程和全部參建人員，還明確了開展水土保持監(jiān)測、監(jiān)理的項(xiàng)目范圍和技術(shù)要求，全面落實(shí)了水土保持“三同時(shí)”的要求。

二是強(qiáng)化了生產(chǎn)運(yùn)行期的管理?！豆芾磙k法》明確了運(yùn)行期生產(chǎn)建設(shè)單位的水土保持管理責(zé)任，規(guī)定水土保持設(shè)施驗(yàn)收合格后，生產(chǎn)建設(shè)單位或運(yùn)行管理單位仍應(yīng)依法防治生產(chǎn)運(yùn)行過程中發(fā)生的水土流失，加強(qiáng)對建成水土保持設(shè)施的管理維護(hù)，確保其長期發(fā)揮效益。

三是細(xì)化了各方的責(zé)任和義務(wù)?！豆芾磙k法》明確了生產(chǎn)建設(shè)單位是生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治的責(zé)任主體，負(fù)責(zé)生產(chǎn)建設(shè)全過程的水土流失防治工作，且規(guī)定了方案編制單位、工程設(shè)計(jì)單位和水行政主管部門在方案編制、方案實(shí)施、設(shè)施驗(yàn)收等各階段的水土流失防治義務(wù)和責(zé)任，

有助于提升方案的落實(shí)效果，使水土流失防治和監(jiān)督檢查工作有章可循。對應(yīng)項(xiàng)目立項(xiàng)層級，水土保持方案審批實(shí)行分級負(fù)責(zé)制。

四是抓住了監(jiān)督管理的重點(diǎn)。《管理辦法》明確規(guī)定了水土保持方案的變更和信用管理等重點(diǎn)內(nèi)容，抓住了監(jiān)督管理的痛點(diǎn)和要害。規(guī)定了工程設(shè)計(jì)方案變化導(dǎo)致位置偏移或者占地、土石方量增加較多，以及表土剝離量、植物措施面積減少幅度較大，新增擾動(dòng)涉及重要區(qū)域或降低水土保持功能的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目需辦理變更手續(xù)，并補(bǔ)充或者修改水土保持方案，報(bào)原審批部門審批；就棄渣變化明確提出了變更手續(xù)要求，規(guī)定在水土保持方案確定的棄渣場以外新設(shè)棄渣場、因棄渣量增加導(dǎo)致棄渣場等級提高的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，其生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)開展棄渣減量化、資源化論證，并在棄渣前編制水土保持方案補(bǔ)充報(bào)告，報(bào)方案原審批部門審批。在簡化手續(xù)、對編制方案報(bào)告表的項(xiàng)目實(shí)行承諾制管理的同時(shí)，還對生產(chǎn)建設(shè)單位以及水土保持方案編制、技術(shù)評審、監(jiān)測、監(jiān)理、施工、驗(yàn)收等單位實(shí)行信用監(jiān)管，同時(shí)明確要求對相關(guān)人員的不良行為要納入信用記錄，切中了長期以來監(jiān)督管理的要害，直指問題的堵點(diǎn)和痛點(diǎn)。

3主要內(nèi)容

3.1責(zé)任主體

《管理辦法》明確了生產(chǎn)建設(shè)單位是生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治的責(zé)任主體，承擔(dān)全過程的水土保持義務(wù)和責(zé)任，主要包括：①在項(xiàng)目開工建設(shè)前，完成水土保持方案編報(bào)并取得批準(zhǔn)手續(xù)，將水土流失防治措施和投資落實(shí)到工程初步設(shè)計(jì)文件；②在施工過程中，按照經(jīng)批準(zhǔn)的水土保持方案，采取水土流失預(yù)防和治理措施，在施工圖設(shè)計(jì)中細(xì)化水土保持措施，將水土保持工作任務(wù)和內(nèi)容納入施工合同，保證水土保持措施的質(zhì)量、實(shí)施進(jìn)度和資金投入；③根據(jù)有關(guān)規(guī)定開展水土流失監(jiān)測、監(jiān)理并繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)，配合水行政主管部門和流域管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查并按照要求進(jìn)行改正；④在項(xiàng)目投產(chǎn)使用前，開展水土保持設(shè)施驗(yàn)收并向方案審批部門報(bào)備；⑤在生產(chǎn)運(yùn)行期，做好設(shè)施維護(hù)和水土流失防治工作。若生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目在水土保持方案批準(zhǔn)3a后才開工建設(shè)，則生產(chǎn)建設(shè)單位需將方案報(bào)原審批部門重新審核。

3.2方案編制

一是方案的分類。將水土保持方案分為報(bào)告書和報(bào)告表，其中征占地超過5hm2或挖填土石方總量超過50000m3的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)編制水土保持方案報(bào)告書；未達(dá)到上述標(biāo)準(zhǔn)但征占地超過0.5hm2或挖填土石方總量超過1000m3的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)編制水土保持方案報(bào)告表。除上述條件外的其他生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，不需要編制水土保持方案，只需按照水土保持有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)做好水土流失防治工作。

二是方案的內(nèi)容。水土保持方案報(bào)告書和報(bào)告表的具體內(nèi)容和格式由水利部規(guī)定。水土保持方案應(yīng)包括水土流失預(yù)防和治理的范圍、目標(biāo)、措施和投資等內(nèi)容，此外方案應(yīng)根據(jù)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)際情況，確定是否涉及水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)或重點(diǎn)治理區(qū)，是否需要開展水土保持監(jiān)測及監(jiān)理工作等。

三是方案編制單位的能力要求。生產(chǎn)建設(shè)單位可以自行編制水土保持方案，也可以委托其他單位進(jìn)行編制，但要求水土保持方案編制單位應(yīng)具備相應(yīng)技術(shù)條件和能力。

四是方案審批條件。將《管理規(guī)定》中方案審批條件改成方案不達(dá)標(biāo)、不予行政許可的情形：①水土流失防治目標(biāo)、防治責(zé)任范圍不合理的；②棄土棄渣未開展綜合利用調(diào)查或綜合利用方案不可行，取土場、棄渣場位置不明確、選址不合理的；③表土資源保護(hù)利用措施不明確，水土保持措施配置不合理、體系不完整、等級標(biāo)準(zhǔn)不明確的；④生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目選址選線涉及水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)、重點(diǎn)治理區(qū)，但未按照水土保持標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范等要求優(yōu)化建設(shè)方案、提高水土保持措施等級的；⑤水土保持方案基礎(chǔ)資料數(shù)據(jù)明顯不實(shí)，內(nèi)容存在重大缺陷、遺漏的；⑥存在法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定不得通過水土保持方案審批的其他情形的。

3.3方案審批

一是方案分級審批制度。國務(wù)院或國務(wù)院有關(guān)部門審批、核準(zhǔn)、備案的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，其水土保持方案由水利部審批；縣級以上地方人民政府及其有關(guān)部門審批、核準(zhǔn)、備案的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，其水土保持方案由同級人民政府水行政主管部門審批；跨行政區(qū)域的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，其水土保持方案由共同的上一級人民政府水行政主管部門審批。

二是公開和便民要求。各級水行政主管部門應(yīng)實(shí)行水土保持方案審批事項(xiàng)清單管理，依法公開審批范圍、程序、結(jié)果，推進(jìn)水土保持方案審批標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、便利化，提高審批效率。

三是方案審批程序和時(shí)限。生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)向有審批權(quán)的水行政主管部門提交申請，提供水土保持方案（一式三份）。水行政主管部門應(yīng)自收到全部申請材料之日起5個(gè)工作日內(nèi)，依法作出受理或者不予受理的決定。受理后實(shí)行分類管理，對編制水土保持方案報(bào)告表的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行承諾制管理，申請人依法履行承諾手續(xù)，水行政主管部門在受理后即時(shí)辦結(jié)；對于編制水土保持方案報(bào)告書的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，水行政主管部門應(yīng)自受理申請之日起10個(gè)工作日內(nèi)作出行政許可決定，如有特殊情況，經(jīng)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)后可延長10個(gè)工作日，需將延長期限及理由告知申請人。在審批水土保持方案報(bào)告書前，水行政主管部門可以組織技術(shù)評審機(jī)構(gòu)進(jìn)行技術(shù)評審，并征求相關(guān)流域管理機(jī)構(gòu)的意見。

四是技術(shù)評審要求。技術(shù)評審機(jī)構(gòu)受水行政主管部門委托開展技術(shù)評審，對技術(shù)評審意見負(fù)責(zé)。技術(shù)評審所需時(shí)間不計(jì)入審批時(shí)限，但不得超過30個(gè)工作日。

五是逾期開工的項(xiàng)目水土保持方案審核。收到逾期開工建設(shè)項(xiàng)目的水土保持方案審核申請后，水行政主管部門應(yīng)在10個(gè)工作日內(nèi)依據(jù)法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和形勢變化對原方案進(jìn)行審核，并將審核意見書面通知生產(chǎn)建設(shè)單位。

3.4方案變更

一是工程建設(shè)方案發(fā)生較大變化時(shí)應(yīng)辦理變更手續(xù)。水土保持方案經(jīng)批準(zhǔn)后若出現(xiàn)以下情形，生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)補(bǔ)充或修改水土保持方案，并報(bào)原審批部門審批：①工程擾動(dòng)新涉及水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)或者重點(diǎn)治理區(qū)的；②水土流失防治責(zé)任范圍或者開挖填筑土石方總量增加30%以上的；③線型工程山區(qū)、丘陵區(qū)部分線路橫向位移超過300m的長度累計(jì)達(dá)到該部分線路長度30%以上的；④表土剝離量或者植物措施總面積減少30%以上的；⑤水土保持重要單位工程措施發(fā)生變化，可能導(dǎo)致水土保持功能顯著降低或者喪失的。

二是新設(shè)渣場或渣場等級提高時(shí)應(yīng)辦理變更手續(xù)。在水土保持方案確定的棄渣場以外新設(shè)棄渣場或者因棄渣量增加導(dǎo)致棄渣場等級提高的項(xiàng)目，其生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)開展棄渣減量化、資源化論證，并在棄渣前編制水土保持方案補(bǔ)充報(bào)告，報(bào)方案原審批部門審批。

3.5方案實(shí)施

一是夯實(shí)責(zé)任。明確生產(chǎn)建設(shè)單位的責(zé)任，要求其按照批準(zhǔn)的水土保持方案，采取水土流失預(yù)防和治理措施。

二是設(shè)計(jì)落實(shí)。需要編制初步設(shè)計(jì)的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，初步設(shè)計(jì)中應(yīng)包括水土保持篇章，明確水土流失防治措施、標(biāo)準(zhǔn)和水土保持投資；施工圖設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)細(xì)化水土保持措施設(shè)計(jì)。

三是施工落實(shí)。生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)將水土保持工作任務(wù)和內(nèi)容納入施工合同，落實(shí)施工單位水土保持責(zé)任，在建設(shè)過程中同步實(shí)施水土保持方案中的水土保持措施，保證水土保持措施的質(zhì)量和實(shí)施進(jìn)度。

四是技術(shù)監(jiān)督。對可能造成嚴(yán)重水土流失的大中型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，其生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)組織開展水土保持監(jiān)測，及時(shí)定量掌握水土流失及防治狀況，科學(xué)評價(jià)防治成效，按照有關(guān)規(guī)定向水行政主管部門報(bào)送監(jiān)測情況。生產(chǎn)建設(shè)單位還需按照水利工程建設(shè)監(jiān)理的規(guī)定和水土保持監(jiān)理規(guī)范，對生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目組織開展水土保持監(jiān)理，以保證水土流失防治的進(jìn)度、工程質(zhì)量和效果。

3.6設(shè)施驗(yàn)收

一是驗(yàn)收時(shí)限和程序。項(xiàng)目投產(chǎn)使用前，生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)按照水利部規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和要求，開展水土保持設(shè)施自主驗(yàn)收，驗(yàn)收結(jié)果向社會(huì)公開并報(bào)審批水土保持方案的水行政主管部門備案，水行政主管部門應(yīng)出具備案回執(zhí)，必要時(shí)可按一定比例及時(shí)進(jìn)行檢查核查，確保驗(yàn)收達(dá)標(biāo)。

二是驗(yàn)收報(bào)告的編制要求。為保障驗(yàn)收報(bào)告的真實(shí)性，對編制水土保持方案報(bào)告書的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目要求其生產(chǎn)建設(shè)單位組織第三方機(jī)構(gòu)編制水土保持設(shè)施驗(yàn)收報(bào)告，且承擔(dān)該項(xiàng)目水土保持方案技術(shù)評審、水土保持監(jiān)測、水土保持監(jiān)理工作的單位不得作為水土保持設(shè)施驗(yàn)收報(bào)告編制的第三方機(jī)構(gòu)。

三是自主驗(yàn)收不合格的情形?！豆芾磙k法》規(guī)定了驗(yàn)收結(jié)論為不合格的6種情形：①未依法依規(guī)履行水土保持方案編報(bào)審批程序（含變更）或者開展水土保持監(jiān)測、監(jiān)理的；②棄土棄渣未堆放在批準(zhǔn)的水土保持方案確定的專門存放地的；③水土保持措施體系、等級和標(biāo)準(zhǔn)或者水土流失防治指標(biāo)未按照水土保持方案批復(fù)要求落實(shí)的；④存在水土流失風(fēng)險(xiǎn)隱患的；⑤水土保持設(shè)施驗(yàn)收材料明顯不實(shí)、內(nèi)容存在重大缺項(xiàng)和遺漏的；⑥存在法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定不得通過水土保持設(shè)施驗(yàn)收的其他情形的。

四是驗(yàn)收后的運(yùn)行管理要求。生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施驗(yàn)收合格后，生產(chǎn)建設(shè)單位或者運(yùn)行管理單位應(yīng)依法防治生產(chǎn)運(yùn)行過程中發(fā)生的水土流失，加強(qiáng)對水土保持設(shè)施的管理維護(hù)，確保水土保持設(shè)施長期發(fā)揮效益。

3.7監(jiān)督檢查

一是職權(quán)劃分。水利部負(fù)責(zé)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案監(jiān)督管理工作；各流域管理機(jī)構(gòu)根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定和水利部授權(quán)，負(fù)責(zé)所管轄范圍內(nèi)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案監(jiān)督管理工作；縣級以上地方人民政府水行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案監(jiān)督管理工作。

二是多手段全鏈條監(jiān)管。各級水行政主管部門、流域管理機(jī)構(gòu)應(yīng)按照職責(zé)加強(qiáng)水土保持方案全鏈條全過程監(jiān)管，充分運(yùn)用衛(wèi)星遙感、無人機(jī)、大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等手段，對生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案實(shí)施、監(jiān)測、監(jiān)理、設(shè)施驗(yàn)收等情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，對發(fā)現(xiàn)的問題依法依規(guī)進(jìn)行處理。

三是協(xié)同監(jiān)管。各級水行政主管部門、流域管理機(jī)構(gòu)應(yīng)建立監(jiān)管信息共享、違法線索互聯(lián)、案件通報(bào)移送等協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)動(dòng)執(zhí)法制度，健全行政執(zhí)法與刑事司法銜接、與檢察公益訴訟協(xié)作的機(jī)制，做好水土保持方案監(jiān)管和監(jiān)督檢查工作。

四是信用監(jiān)管。各級水行政主管部門、流域管理機(jī)構(gòu)依照有關(guān)規(guī)定加強(qiáng)對生產(chǎn)建設(shè)單位以及水土保持方案編制、技術(shù)評審、監(jiān)測、監(jiān)理、施工、驗(yàn)收等單位的信用監(jiān)管。

五是業(yè)主配合責(zé)任。生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)配合各級水行政主管部門和流域管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查，需要依法改正的，應(yīng)按照要求制定改正計(jì)劃和措施，在規(guī)定期限內(nèi)完成。

3.8處罰懲戒

一是涉及國家工作人員的處罰。各級水行政主管部門、流域管理機(jī)構(gòu)及其工作人員在水土保持方案審批和監(jiān)督檢查中濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予行政處分。

二是涉及生產(chǎn)建設(shè)單位的處罰。生產(chǎn)建設(shè)單位若出現(xiàn)以下行為，則依法予以處罰：①依法應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，未編制水土保持方案或者方案未經(jīng)批準(zhǔn)而開工建設(shè)的；②生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的地點(diǎn)、規(guī)模發(fā)生重大變化，未補(bǔ)充、修改水土保持方案或者補(bǔ)充、修改的水土保持方案未經(jīng)原審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的；③水土保持方案實(shí)施過程中，未經(jīng)原審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，對水土保持措施作出重大變更的；④水土保持設(shè)施未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目投產(chǎn)使用的；⑤在水土保持方案確定的專門存放地以外的區(qū)域傾倒砂、石、土、矸石、尾礦、廢渣等的；⑥開辦生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目造成水土流失，不進(jìn)行治理的。

三是自主驗(yàn)收結(jié)論的糾正。各級水行政主管部門、流域管理機(jī)構(gòu)在監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施自主驗(yàn)收存在弄虛作假或者不滿足驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)和條件而通過驗(yàn)收的情況，視同為水土保持設(shè)施驗(yàn)收不合格。

四是信用懲戒。生產(chǎn)建設(shè)單位以及水土保持方案編制、技術(shù)評審、監(jiān)測、監(jiān)理、施工、驗(yàn)收等單位及其技術(shù)人員未按照規(guī)定開展水土保持工作或者在工作中弄虛作假、隱瞞問題、編造篡改數(shù)據(jù)等，各級水行政主管部門、流域管理機(jī)構(gòu)應(yīng)依照有關(guān)規(guī)定依法納入信用記錄。

4實(shí)施建議

《管理辦法》是進(jìn)一步規(guī)范水土保持方案管理的主要依據(jù)，水行政主管部門以及生產(chǎn)建設(shè)、方案編制、工程設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、監(jiān)測等各參建單位均應(yīng)在相關(guān)工作中全面貫徹落實(shí)，達(dá)到生態(tài)文明和美麗中國建設(shè)的相關(guān)要求。

一是加強(qiáng)宣貫培訓(xùn)。各級水行政主管部門要加強(qiáng)對《管理辦法》的宣傳和培訓(xùn)，通過舉辦培訓(xùn)班或錄制宣貫輔導(dǎo)課程，本著便民的原則，向有關(guān)單位和個(gè)人主動(dòng)服務(wù)和免費(fèi)推送。同時(shí)，水行政主管部門應(yīng)及時(shí)更新水土保持方案管理指南或手冊，通過政務(wù)大廳或門戶網(wǎng)站公開，便于社會(huì)公眾知悉查閱。

二是做好過渡銜接。各級水行政主管部門要做好《管理辦法》實(shí)施前后生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案管理工作的銜接，如審批權(quán)限、技術(shù)要求等變化，水利部要及時(shí)指導(dǎo)地方做好有關(guān)工作，避免出現(xiàn)管理真空期，影響政務(wù)形象。

三是做到令行禁止。生產(chǎn)建設(shè)單位要及時(shí)了解制度變化，對新增的禁止性規(guī)定要做到令行禁止，如部分推行代建制和管家服務(wù)的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，不得將承擔(dān)項(xiàng)目水土保持監(jiān)測、監(jiān)理工作的單位委托作為編制設(shè)施驗(yàn)收報(bào)告的第三方機(jī)構(gòu)。

四是完善標(biāo)準(zhǔn)制度?！豆芾磙k法》是一部實(shí)踐性和操作性很強(qiáng)的規(guī)章，但仍需根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)一步細(xì)化明確?！豆芾磙k法》的實(shí)施勢必需要對部分技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和管理要求進(jìn)行更新完善，比如不同行業(yè)水土保持方案評審技術(shù)要點(diǎn)、表土資源保護(hù)和綜合利用要求、對應(yīng)初步設(shè)計(jì)和施工圖階段的水土保持措施設(shè)計(jì)要求、地方水行政主管部門制定的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案管理規(guī)定的報(bào)備程序及要求、工程建設(shè)不同階段的監(jiān)督檢查工作要點(diǎn)、信用監(jiān)管的實(shí)施細(xì)則、逾期開工項(xiàng)目的方案審核程序和標(biāo)準(zhǔn)等。

五是推進(jìn)信息化建設(shè)。為落實(shí)《管理辦法》提出的對生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案管理全過程規(guī)范，全鏈條、全流程監(jiān)管的要求，各級水行政主管部門、生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目各參建單位要同心協(xié)力，加快推進(jìn)水土保持信息化建設(shè)，持續(xù)完善全國水土保持信息管理系統(tǒng)功能和數(shù)據(jù)，力爭覆蓋生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目各時(shí)段的主要工作，包括信息推送、資料查閱、方案審批、監(jiān)測和監(jiān)理進(jìn)度及結(jié)果、監(jiān)督檢查、驗(yàn)收報(bào)備、運(yùn)行管理等數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)度。

5結(jié)語

《管理辦法》是生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案制度的總綱，其要求需要盡快細(xì)化落實(shí)。此外，為適應(yīng)新形勢發(fā)展，還有一些工作需要提前進(jìn)行調(diào)查研究，根據(jù)實(shí)際適時(shí)提出具體要求，促進(jìn)水土保持方案制度的良性發(fā)展：一是對生產(chǎn)運(yùn)行期仍有新增用地和土石方挖填的項(xiàng)目，研究是否根據(jù)方案分級要求重新編報(bào)方案，報(bào)縣級審批是否更為便民；二是推進(jìn)水土流失易發(fā)區(qū)、重點(diǎn)預(yù)防區(qū)、重點(diǎn)治理區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)等地域落地上圖，方便生產(chǎn)建設(shè)單位和社會(huì)公眾查詢使用；三是加強(qiáng)信息化工作，做好與政務(wù)信息平臺(tái)、大中型項(xiàng)目、渣場視頻監(jiān)控等系統(tǒng)的銜接，共同做好水土流失防治工作；四是協(xié)同推進(jìn)工程設(shè)計(jì)單位和施工單位的信用管理；五是進(jìn)一步厘清區(qū)域監(jiān)管和項(xiàng)目監(jiān)管的分工，按方案審批權(quán)限對已編報(bào)方案的項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤檢查，并將有關(guān)情況錄入信息系統(tǒng)，對未編報(bào)方案的項(xiàng)目實(shí)行地域全覆蓋的屬地監(jiān)管并督促改正，流域機(jī)構(gòu)代水利部對各省級行政區(qū)的監(jiān)管工作進(jìn)行指導(dǎo)和抽查。

［作者簡介］趙永軍（1969—），男，河北石家莊人，教授級高級工程師，博士，水利部水土保持監(jiān)測中心總工程師，主要從事水土保持管理工作。［收稿日期］2023-02-22

（責(zé)任編輯李佳星）