黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估主體模式優(yōu)化研究

伊士國 佟皓東

作者簡介：

伊士國（1982- ），男，河北大學(xué)國家治理法治化研究中心研究員，武漢大學(xué)黨內(nèi)法規(guī)研究中心特聘研究員，博士，河北保定 071002；佟皓東（1998- ），男，河北大學(xué)國家治理法治化研究中心助理研究員，河北保定 071002

本文為河北省社會科學(xué)發(fā)展研究課題“黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估及其提升策略研究”（批準號20220404004）的階段性研究成果。

［摘 要］評估主體是黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估體系的首要構(gòu)成要素，直接影響黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估成效。在黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估實踐中已形成內(nèi)部評估主體模式、外部評估主體模式和綜合性評估主體模式。受黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)、黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機關(guān)和第三方評估主體的影響，三類評估主體模式各有利弊，不能適用于所有黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估。應(yīng)在借鑒立法后評估有益經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，依規(guī)明確各類主體的評估資格，吸納黨員和民眾參與，優(yōu)化評估主體模式的設(shè)置，適用不同類型黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估工作。

［關(guān)鍵詞］黨內(nèi)法規(guī)；執(zhí)行效果；內(nèi)部評估；外部評估；綜合性評估；主體模式

中圖分類號：D262.6 文獻標識碼：A 文章編號：1008-410X（2023）03-0025-10

黨內(nèi)法規(guī)體系是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，黨內(nèi)法規(guī)體系的完善離不開黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估。開展黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估工作，能夠?qū)h內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果進行測算，對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行產(chǎn)生的內(nèi)部效益和外部效益進行分析，及時發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行過程中的消極因素并采取補救措施，為進一步提高黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量及提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果提供明確依據(jù)［1］。目前理論界對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估問題研究還比較薄弱，尚未建立系統(tǒng)的黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估理論體系，影響了黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估體系的構(gòu)建。我們有必要對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估問題予以關(guān)注并展開深入研究，理清黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估的基本理論問題，為黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估體系的構(gòu)建提供理論支撐?？紤]到黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估主體是黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估體系的首要構(gòu)成要素，本文對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估的主體問題進行研究，以明確黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估的不同主體模式。

一、評估前提：黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估多元主體之界定

黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估對于及時發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)在制定和執(zhí)行層面的漏洞、完善黨內(nèi)法規(guī)體系及提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果具有重要意義。為保障黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估工作的順利進行，明確黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估主體成為必要前提［2］?？紤]到黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估主體多元，按照不同評估主體在黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估中的地位和作用，將其劃分為黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估的發(fā)起主體、實施主體和參與主體［3］。

（一）黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)：黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估的發(fā)起主體

根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)實施責(zé)任制規(guī)定（試行）》（以下簡稱《黨內(nèi)法規(guī)實施責(zé)任制規(guī)定》），黨內(nèi)法規(guī)的制定機關(guān)負責(zé)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行后的相關(guān)評估工作，組織開展黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估活動。這就以黨內(nèi)法規(guī)的形式明確賦予黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)評估主體資格，使其成為黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估的法定主體。在實踐中，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估工作的開展通常是由黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)作為發(fā)起主體，并由其組織各方對黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行情況進行全面評估和分析。

由黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)作為黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估的發(fā)起主體具有三方面優(yōu)勢。一是黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)熟悉被評估的黨內(nèi)法規(guī)相關(guān)情況，從黨內(nèi)法規(guī)的起草、出臺到執(zhí)行，黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)全程參與，對被評估黨內(nèi)法規(guī)具體的政策和法律內(nèi)涵有較為清晰的認知，能夠準確地辨析其背后的法理依據(jù)。二是黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)在信息收集方面具有先天優(yōu)勢，能第一時間獲取其所在黨組織的相關(guān)信息和資料，對黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行情況進行較完整的收集和整理，發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)在執(zhí)行過程中的漏洞，及時找出黨內(nèi)法規(guī)制定存在的缺陷，有針對性地提出解決對策。黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)與各個相關(guān)部門之間往往存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，在收集部門的反饋意見時較為容易和全面。三是黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)地位較高、權(quán)威性強，在黨組織內(nèi)部具有較高的公信力和權(quán)威性，由其發(fā)起黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估工作可以使其他相關(guān)部門產(chǎn)生認同感，積極主動反饋本部門執(zhí)行情況，并對黨內(nèi)法規(guī)不足之處提出有針對性的完善建議。

（二）黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機關(guān)：黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估的實施主體

一項黨內(nèi)法規(guī)的制定具有明確的指向性和針對性，必然由一定的黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機關(guān)負責(zé)執(zhí)行，否則，黨內(nèi)法規(guī)制定的目的難以實現(xiàn)。

盡管沒有明文規(guī)定，但在黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估實踐中，通常會將黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機關(guān)作為黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估的實施主體。由于黨內(nèi)法規(guī)具有專門性，每項黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行機關(guān)并不完全相同，需要結(jié)合被評估黨內(nèi)法規(guī)的具體黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機關(guān)來確定黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估的實施主體，避免黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機關(guān)對某項黨內(nèi)法規(guī)沒有相應(yīng)的評估資格。

黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機關(guān)作為黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估的實施主體有其優(yōu)勢。一是黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機關(guān)“熟悉”被評估黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機關(guān)作為黨內(nèi)法規(guī)的具體執(zhí)行者，能夠在具體執(zhí)行工作中對黨內(nèi)法規(guī)的制定質(zhì)量進行全面的檢驗，對黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行情況進行全面的把握，對其中的不足及時洞察，對黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行效果作出客觀、真實的評估。二是黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機關(guān)易于掌握評估數(shù)據(jù)和材料。黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行涉及多個部門，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機關(guān)作為黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估的實施主體，可以對黨內(nèi)法規(guī)在不同部門的執(zhí)行情況進行匯總、分析和對比，掌握豐富的評估數(shù)據(jù)和材料，為黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估提供數(shù)據(jù)和材料支撐。三是黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機關(guān)可以彌補黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)在實踐方面的不足。黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)在起草黨內(nèi)法規(guī)的過程中往往注重理論層面向?qū)I(yè)部門或?qū)＜疫M行咨詢，可能在實踐層面考慮不周，作為實施主體的黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機關(guān)正好彌補這一缺陷，其可以在具體實踐操作方面對黨內(nèi)法規(guī)的制定提出建設(shè)性意見，提高黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量。

（三）第三方評估主體：黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估的參與主體

黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估的主體不僅包括黨組織，還包括第三方評估主體。由于黨內(nèi)法規(guī)具有較強的專業(yè)性，黨組織對黨內(nèi)法規(guī)涉及的專業(yè)問題在理解和適用方面往往存在一定的不足，其在開展黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估過程中需要第三方評估主體的協(xié)助。第三方評估主體以黨外主體身份參與評估活動，屬于黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估的參與主體。第三方評估主體主要由高?；?qū)I(yè)評估機構(gòu)擔(dān)任。從實踐來看，地方人大常委會和政府委托第三方評估主體對地方性法規(guī)和政府規(guī)章進行評估是較為常見的做法，取得了較好的成效［4］。黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)和黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機關(guān)也可以委托第三方評估主體對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果進行評估。

第三方評估主體作為黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估的參與主體有其優(yōu)勢。一是第三方評估主體專業(yè)性強，具有專業(yè)優(yōu)勢［5］，可以憑借較豐富的專業(yè)知識和較強的專業(yè)技能，從專業(yè)角度對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果進行科學(xué)評估，提出專業(yè)的解決對策。二是第三方評估主體時間和精力充足，可以全身心投入黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估工作，保證黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估工作的充分開展。三是第三方評估主體具有相對獨立的評估地位，具有中立性，與被評估的黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果無直接利害關(guān)系，可以較為獨立地開展黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估工作，得出較為客觀公正的評估結(jié)論，也可以客觀公正地對被評估黨內(nèi)法規(guī)存在的問題進行反映和糾正，保障評估結(jié)果的客觀性和全面性［6］。四是第三方評估主體有助于提高評估效益。作為專業(yè)的評估主體，第三方評估主體可以發(fā)揮其專業(yè)特長，利用其專業(yè)優(yōu)勢，以較低的成本完成黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估工作，得出科學(xué)和專業(yè)的評估結(jié)論。

二、優(yōu)勢與劣勢：黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估主體模式的評析

黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估工作是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及不同的部門和因素，加之評估目的多元化，單靠某一評估主體難以實現(xiàn)評估目的，需要發(fā)揮不同評估主體的優(yōu)勢，強強聯(lián)合，形成合力，保證評估工作的順利開展。由不同評估主體所組成的聯(lián)合形成了不同的黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估主體模式，適用于不同的黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估工作，滿足不同的評估需要。

（一）內(nèi)部評估主體模式：自我革命式的評估

內(nèi)部評估主體模式是最常見的黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估主體模式，其由黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)和黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機關(guān)共同承擔(dān)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估的任務(wù)。雖然沒有專門的規(guī)范性文件對該模式作出具體規(guī)定，但通常將黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)和黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機關(guān)共同作為黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估的主體。內(nèi)部評估主體模式主要借鑒了立法后評估的相關(guān)規(guī)定及做法，如根據(jù)國務(wù)院發(fā)布的《全面推進依法行政實施綱要》，行政規(guī)范性文件實施后，制定機關(guān)、實施機關(guān)應(yīng)當定期對其實施情況進行評估。在黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估中，可以由黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)和黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機關(guān)共同來承擔(dān)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估的任務(wù)［6］，這就形成了內(nèi)部評估主體模式。

內(nèi)部評估主體模式的特點和優(yōu)勢主要體現(xiàn)在兩方面。一是更注重實踐性的考察。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機關(guān)作為黨內(nèi)法規(guī)的具體實踐者，其在具體工作中將黨內(nèi)法規(guī)與黨務(wù)工作相結(jié)合充分了解黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行情況，發(fā)現(xiàn)其在實踐方面的不足，及時記錄并反饋給黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)，提出切實可行的解決方案。黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)作為共同評估主體，在黨內(nèi)法規(guī)制定過程中掌握大量信息和資料，對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機關(guān)反饋的意見可以及時查詢并制定有針對性的解決方案。二是更符合黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估實踐現(xiàn)狀。目前黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估的理論和實踐處于探索階段，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估相關(guān)配套規(guī)范闕如，導(dǎo)致人們對于誰來開展、怎么開展黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估工作缺乏共識。由其他黨組織開展黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估工作可能面臨能力和經(jīng)驗不足的問題，難以勝任和完成該工作。黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)對黨組織內(nèi)部的相關(guān)規(guī)定、運轉(zhuǎn)流程和黨內(nèi)法規(guī)比較熟悉，對黨內(nèi)法規(guī)的制定目的和預(yù)期效果有更深刻的了解，有熟悉黨內(nèi)法規(guī)知識的專業(yè)人才，因而有能力開展黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估工作。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機關(guān)作為具體執(zhí)規(guī)者，對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況有直接和切實的了解，能夠及時發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)在執(zhí)行過程中存在的問題，可以勝任黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估工作［7］。

內(nèi)部評估主體模式盡管有許多優(yōu)勢，但受黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)和黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機關(guān)自身特點的影響，也有一定的劣勢。一是難以保證評估結(jié)果的客觀公正。在內(nèi)部評估主體模式下，始終存在“自己監(jiān)督自己”之嫌，難保黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估結(jié)果的客觀公正。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估不僅是對黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量及其執(zhí)行效果的評估，還是對黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)立規(guī)工作及黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機關(guān)執(zhí)規(guī)工作的評估，在這種情況下，無論是由黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)對自己制定的黨內(nèi)法規(guī)開展評估，還是由黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機關(guān)對自己執(zhí)行的黨內(nèi)法規(guī)開展評估，都屬于“自己監(jiān)督自己”，缺乏一定的獨立性和公正性，有違“自己不能做自己法官”的程序正義原則，難以保證評估結(jié)果的客觀性和公正性［6］。黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)往往是黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，與黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機關(guān)存在一定的利益關(guān)聯(lián)，在黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果進行評估時，難以客觀反映黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況。同理，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機關(guān)也難以對黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)的立規(guī)問題進行全面真實反映。二是存在專業(yè)知識不足的問題。雖然黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)和黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機關(guān)掌握豐富的黨內(nèi)法規(guī)制定資料和執(zhí)行信息，但由于目前社會分工趨于精細化，黨內(nèi)法規(guī)涉及的專業(yè)性問題較強，單純依靠黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)或黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機關(guān)對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果進行評估，會面臨專業(yè)知識不足的問題，可能在理解和適用某些黨內(nèi)法規(guī)條款方面存在偏差，難以保證評估結(jié)果的專業(yè)性。三是難以保證黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估的效益。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估有一個較長的周期，需要較高的成本，黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)和黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機關(guān)不是專門從事黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估工作的部門，長期的評估工作必然影響其日常工作，也會增大人力、物力和財力的投入，增加評估成本，降低評估效益。

（二）外部評估主體模式：第三方評估主體主導(dǎo)的評估

外部評估主體模式是指第三方評估主體在黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)或黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機關(guān)的委托下，對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果進行評估，發(fā)揮第三方評估主體的專業(yè)優(yōu)勢。黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)或黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機關(guān)輔助或指導(dǎo)第三方評估主體開展黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估工作。外部評估主體模式主要是借助第三方評估主體，如高校、專家學(xué)者或?qū)I(yè)評估機構(gòu)的幫助，對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果進行評估，如青海省人大常委會曾委托青海師范大學(xué)對《青海省法制宣傳教育條例》開展立法后評估工作［8］。

外部評估主體模式的優(yōu)勢體現(xiàn)在三個方面。一是滿足黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估對專業(yè)性的需求。第三方評估主體具有豐富的專業(yè)知識且專門從事相關(guān)評估工作，不僅可以對黨內(nèi)法規(guī)在執(zhí)行階段的情況進行有效評估，還可以對黨內(nèi)法規(guī)在制定階段的質(zhì)量進行查驗［6］。黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)在起草黨內(nèi)法規(guī)過程中可能對一些專業(yè)性較強的規(guī)范存在理解上的偏差，導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)的某些條款設(shè)計存在漏洞，不能適應(yīng)依規(guī)治黨的實踐需求。第三方評估主體對黨內(nèi)法規(guī)理論和相關(guān)知識研究較為深入，能夠從源頭上發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)存在的問題，有利于幫助黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)完善黨內(nèi)法規(guī)，提高黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量。二是保證黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估工作的客觀公正。第三方評估主體與黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)和黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機關(guān)不存在直接利益關(guān)聯(lián)，黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)和黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機關(guān)在評估過程中只起輔助作用，第三方評估主體主導(dǎo)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估工作，可以客觀公正地對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果進行評估，評估結(jié)果能夠真實地反映黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行情況。三是提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估效益。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估周期較長、成本較高，需要投入大量的人力、物力、財力，才能保證評估效果，達到評估目標。但是，黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)和黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機關(guān)都不是專門的評估機構(gòu)，都有大量的日常工作，可能導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估工作成本較高，評估效益難以保障。第三方評估主體作為專業(yè)評估主體，具有專業(yè)知識和技能，對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果進行系統(tǒng)深入評估，以較少的投入在較短時間內(nèi)完成評估工作，降低評估的時間成本和人力、物力、財力成本，提高評估效益。

外部評估主體模式引入了第三方評估主體，能從更專業(yè)的角度對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果進行評估，但也存在一些劣勢。一是信息窄化。第三方評估主體不屬于黨組織，在評估信息的獲取和收集方面存在困難。第三方評估主體只能根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)和黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機關(guān)提供的評估信息進行評估工作，其評估信息來源渠道和評估信息獲取量受到限制。此外，黨內(nèi)法規(guī)本身的內(nèi)容及其制定和執(zhí)行過程可能涉及一些黨內(nèi)秘密，不宜為外部所知悉，第三方評估主體難以獲得完整的評估信息和資料，得出的評估結(jié)果難免存在一定的偏差。二是評估主體及評估結(jié)果缺乏權(quán)威性。第三方評估主體主要是社會組織，其本身不具有權(quán)威性。第三方評估主體往往是接受黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)或黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機關(guān)委托開展黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估工作，其評估結(jié)果不具有權(quán)威性和法定的拘束力，不能直接成為黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)或黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機關(guān)決策的依據(jù)，評估結(jié)果反饋給委托方即黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)或黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機關(guān)，由委托方?jīng)Q定是否采納該評估結(jié)果及是否依據(jù)該評估結(jié)果作出相應(yīng)的決策。三是評估主體積極性和主動性不足。第三方評估主體受黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)或黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機關(guān)委托開展黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估工作，抑或自主開展黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估工作，與黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)和黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機關(guān)及被評估黨內(nèi)法規(guī)無直接利害關(guān)系；再加上黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估工作周期較長，黨內(nèi)法規(guī)在不同部門的執(zhí)行情況有所不同，在整理分析過程中要分別處理，投入大量的精力進行分析，如此繁重的工作量可能會影響第三方評估主體的積極性和主動性。

（三）綜合性評估主體模式：優(yōu)勢互補的評估

在評估實踐中還存在由黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)、黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機關(guān)和第三方評估主體共同開展黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估工作的模式，即綜合性評估主體模式。黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)和黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機關(guān)不再是第三方評估主體的輔助者，而是由三者共同承擔(dān)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估的任務(wù)，三者在評估工作中的地位相當［6］。這是考慮到有的黨內(nèi)法規(guī)比較重要或比較復(fù)雜，需要發(fā)揮三者的合力，特別是有的黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容涉及黨內(nèi)秘密，如果將黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估的工作完全交給第三方評估主體可能導(dǎo)致相關(guān)秘密的泄露。

綜合性評估主體模式的特點和優(yōu)勢體現(xiàn)在三個方面。一是保證黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估工作的民主化和評估結(jié)果的可接受性。由黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)、黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機關(guān)和受委托的第三方評估主體共同組成評估團隊，聯(lián)合開展黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估工作，發(fā)揮民主參與與民主決策優(yōu)勢，廣泛討論、集思廣益，從不同視角對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果進行評估，反映不同主體的意見和利益訴求，并對其中的意見分歧和利益沖突進行協(xié)調(diào)，使最終的評估結(jié)果易于被各方接受。二是保證黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估的客觀公正。由于黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)、黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機關(guān)和第三方評估主體在黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估工作中地位相當，三者既相互配合又相互監(jiān)督制約，有利于保證黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估結(jié)果的客觀公正。三是發(fā)揮不同評估主體優(yōu)勢，實現(xiàn)優(yōu)勢互補。黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)、黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機關(guān)和第三方評估主體在黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估中各有特點和優(yōu)勢、各有不足，將三者組合，優(yōu)勢互補，可以實現(xiàn)“黨內(nèi)+黨外”“權(quán)威+專業(yè)”的強強聯(lián)合，保證黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估工作的順利完成。

綜合性評估主體模式作為對內(nèi)部評估主體模式和外部評估主體模式的改良，在實踐中被廣泛應(yīng)用，但也存在一定的劣勢。一是第三方評估主體的獨立性難以保障。黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)、黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機關(guān)及第三方評估主體共同承擔(dān)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估的任務(wù)，從理論上說三者地位相當。但黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估工作通常是在黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)或黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機關(guān)主持下開展的，即黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)或黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機關(guān)在黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估工作中起主導(dǎo)作用，第三方評估主體作為社會組織，本身并不是公權(quán)力主體，往往處于弱勢地位，其獨立性難以保障。二是黨員參與黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估工作成效不佳。為保證黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估工作的有效性，掌握一手資料和實證數(shù)據(jù)，需要吸納一部分黨員參與評估工作，聽取他們的意見和建議。在綜合性評估主體模式下，黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)或黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機關(guān)在評估工作中占據(jù)主導(dǎo)地位，黨員在發(fā)表自己意見或表達自己利益訴求時往往“有所顧忌”，難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用，也難以保證黨員參與黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估的成效。三是民眾未被納入評估參與主體范圍內(nèi)，其對被評估黨內(nèi)法規(guī)的意見和建議難被傾聽。

一般來說，黨內(nèi)法規(guī)僅具有黨內(nèi)效力，但由黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和執(zhí)政地位所決定，黨內(nèi)法規(guī)有時還對黨外關(guān)系進行調(diào)整，具有黨外效力即“溢出效力”［9］（P14）。對這部分黨內(nèi)法規(guī)的評估需要將民眾吸納進來，聽取民眾意見，以更全面地了解黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果。綜合性評估主體模式雖然強調(diào)多方主體的共同參與，希冀通過擴大評估主體的范圍來實現(xiàn)評估結(jié)果的全面性和有效性，但并沒有將民眾納入評估參與主體范圍，也沒有聽取民眾對被評估黨內(nèi)法規(guī)的意見和建議，導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估工作在意見收集方面缺失重要一環(huán)，難以保證黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估結(jié)果的全面性和有效性。

除此之外，各類評估主體模式下評估主體的確立還缺乏統(tǒng)一標準。盡管《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020－2025年）》要求開展黨內(nèi)法規(guī)實施評估工作，推動黨內(nèi)法規(guī)實施［10］，但到目前為止，中央層面尚未出臺有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估的黨內(nèi)法規(guī)或黨內(nèi)規(guī)范性文件，只是在部分中央黨內(nèi)法規(guī)中規(guī)定要開展黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估?！饵h內(nèi)法規(guī)實施責(zé)任制規(guī)定》明確了黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估的主體，但僅規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)評估主體地位，對實踐中常見的黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機關(guān)和第三方評估主體并沒有作出規(guī)定，

對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估主體的職權(quán)、職責(zé)，以及黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估主體如何開展評估等也沒有作出規(guī)定。在地方層面，只有四川等少數(shù)省份出臺了地方黨內(nèi)法規(guī)評估辦法［11］。這就說明，內(nèi)部評估主體模式、外部評估主體模式和綜合性評估主體模式只是一種學(xué)理的模式建構(gòu)。各類評估主體模式下評估主體的確立缺乏統(tǒng)一的標準，各地根據(jù)自身情況確定不同的評估主體，導(dǎo)致評估主體選擇上的混亂，不利于黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估工作的規(guī)范開展［12］。在缺乏統(tǒng)一規(guī)范依據(jù)的情況下，還可能導(dǎo)致評估主體選擇權(quán)力的濫用，使黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估工作“事倍功半”或達不到預(yù)期的評估目的［13］。

三、黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估主體模式的優(yōu)化

由于立法后評估與黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估有“異曲同工之妙”，立法后評估主體模式更是為黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估主體模式構(gòu)建提供了直接參考。我們可以借鑒立法后評估的有益經(jīng)驗，不斷完善黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估主體模式。

（一）依規(guī)明確各類主體的評估資格

國內(nèi)立法后評估工作日益規(guī)范化，但黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估工作規(guī)范化還不強，相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)或黨內(nèi)規(guī)范性文件還不健全，影響了黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估工作的開展。我們應(yīng)借鑒立法后評估的相關(guān)做法，制定相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)或黨內(nèi)規(guī)范性文件，實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估的規(guī)范化［14］，對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估主體進行規(guī)范，依規(guī)明確各類主體的評估資格。

第一，中央應(yīng)出臺統(tǒng)一的黨內(nèi)法規(guī)或黨內(nèi)規(guī)范性文件，對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估工作進行統(tǒng)一規(guī)范。在《黨內(nèi)法規(guī)實施責(zé)任制規(guī)定》的基礎(chǔ)上，賦予黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機關(guān)實施評估的主體資格，將第三方評估主體及黨員和民眾確立為參與評估的主體。中央出臺的黨內(nèi)法規(guī)或黨內(nèi)規(guī)范性文件具有普遍約束力，可以有效統(tǒng)一和協(xié)調(diào)各個部門與地方在黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估過程中對評估主體資格認定的差異，建立黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估主體認定的統(tǒng)一標準。

第二，地方黨委可以根據(jù)本地區(qū)實際情況，對中央出臺的相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)或黨內(nèi)規(guī)范性文件做進一步細化，對本地區(qū)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估主體的選任工作作出規(guī)定。由于情況各異，各地區(qū)黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)和黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機關(guān)有所不同，黨內(nèi)法規(guī)的起草機關(guān)和制定機關(guān)存在差異，不能籠統(tǒng)規(guī)定由黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)或黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機關(guān)開展黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估工作，而應(yīng)具體落實到相應(yīng)部門，并明確其相應(yīng)的職責(zé)，避免出現(xiàn)相互推諉的現(xiàn)象。地方黨委應(yīng)根據(jù)本地區(qū)實際情況，對第三方評估主體如何選任作出規(guī)范，對黨員及民眾如何參與黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估工作作出規(guī)范，明確其權(quán)利和義務(wù)，保障其知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)等。

（二）設(shè)置專門評估部門，優(yōu)化內(nèi)部評估主體模式

鑒于黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)日益提速，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估工作日益常態(tài)化，可以考慮借鑒日本政府在內(nèi)部設(shè)立獨立行政法人委員會的做法［15］，在黨委內(nèi)部設(shè)置專門的評估部門，以應(yīng)對日益繁重的黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估工作，有效彌補內(nèi)部評估主體模式之不足。

第一，在黨委內(nèi)部設(shè)置專門評估部門，專司黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估工作，使黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)和黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機關(guān)在評估工作中的職責(zé)由“進行評估工作本身”轉(zhuǎn)向“對評估工作進行宏觀領(lǐng)導(dǎo)”，避免“自己監(jiān)督自己”。

第二，在黨委內(nèi)部設(shè)置專門評估部門，配置具有專業(yè)知識和豐富經(jīng)驗的專業(yè)評估工作人員，保證內(nèi)部評估主體模式下的專業(yè)能力和水平，彌補黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)和黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機關(guān)專業(yè)知識的不足，解決其專業(yè)能力和水平不高的問題。

第三，在黨委內(nèi)部設(shè)置專門評估部門，專門從事黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估工作，可以對評估工作中的常見問題及應(yīng)對策略做到“爛熟于心”，有針對性地發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行中存在的問題，提出有效的解決對策，提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估工作的效益。在黨委內(nèi)部設(shè)置專門評估部門，從權(quán)力運行角度來說，其依然屬于內(nèi)部評估主體模式范疇，具有較高的權(quán)威性，在黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估信息的收集和整理上具有優(yōu)勢，可以與其他黨組織互聯(lián)互通，消除收集信息的壁壘，提高評估數(shù)據(jù)的完整性和真實性。

在內(nèi)部評估主體模式下，雖然要將具體的評估工作交由黨委內(nèi)部設(shè)置的專門評估機構(gòu)來做，但整個評估工作要堅持黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)或黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。一方面，由于黨內(nèi)法規(guī)的特殊性，一些黨內(nèi)法規(guī)的制定或執(zhí)行可能涉及黨內(nèi)秘密，黨委內(nèi)部設(shè)置的專門評估機構(gòu)或黨員無從知曉或無權(quán)知曉，需要由黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)或黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機關(guān)在遵守相關(guān)保密規(guī)定的前提下，采取適當?shù)姆绞奖磉_涉密內(nèi)容，在不喪失完整性的前提下，領(lǐng)導(dǎo)有關(guān)部門有序開展黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估工作，保證評估工作方向的正確性和可控性。另一方面，黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)和黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機關(guān)對于黨內(nèi)法規(guī)的制定或執(zhí)行過程最了解，能從立規(guī)者或執(zhí)規(guī)者角度對收集的評估信息進行專業(yè)分析，給出權(quán)威性意見，保證評估結(jié)果的有效性。

（三）重塑第三方評估主體，優(yōu)化外部評估主體模式

從國內(nèi)外立法后評估實踐來看，外部評估主體模式受到廣泛肯定，第三方評估主體利用專業(yè)知識為立法后評估工作提供了技術(shù)支撐，保證了立法后評估工作的順利開展。針對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估中外部評估主體模式存在的弊端，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估應(yīng)借鑒立法后評估的有益經(jīng)驗，不斷優(yōu)化外部評估主體模式。

第一，明確第三方評估主體在黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估中的主體地位。在立法后評估中的外部評估主體模式下，第三方評估主體在評估中居于主導(dǎo)地位，發(fā)揮主導(dǎo)作用，立法機關(guān)和執(zhí)法機關(guān)往往處于輔助地位，起輔助作用，這有利于樹立第三方評估主體的權(quán)威性，保障其發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，實現(xiàn)立法后評估目的。在黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估實踐中，雖然也有黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)或黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機關(guān)委托第三方評估主體開展黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估工作，但第三方評估主體僅起輔助和補充作用，沒有發(fā)揮第三方評估主體的應(yīng)有作用。一方面，應(yīng)依規(guī)將第三方評估主體在黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估中的主體地位予以確認，賦予其法定身份，使之在黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估工作中切實居于主導(dǎo)地位，發(fā)揮主導(dǎo)作用，利用專業(yè)優(yōu)勢彌補黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)和黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機關(guān)專業(yè)性之不足，并成為溝通黨內(nèi)與黨外的橋梁，在黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估層面建立黨員與群眾的密切聯(lián)系。另一方面，應(yīng)依規(guī)明確第三方評估主體的權(quán)利和義務(wù)，使其與黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估工作建立起一定的“利益”關(guān)系，充分調(diào)動其積極性和主動性，提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估工作的效益。

第二，建立獨立的第三方評估主體，實現(xiàn)專業(yè)性和權(quán)威性的有機結(jié)合。在外部評估主體模式下，第三方評估主體在黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估中居于主導(dǎo)地位，發(fā)揮主導(dǎo)作用，第三方評估主體的專業(yè)能力和水平直接決定著黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估的成效。在選任第三方評估主體時，要重點關(guān)注其專業(yè)能力和水平，以保證黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估工作的專業(yè)化水平。從立法后評估實踐來看，大多數(shù)立法機關(guān)和執(zhí)法機關(guān)將高校作為第三方評估主體，在實踐中取得了良好效果。在黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估實踐中，考慮到黨內(nèi)法規(guī)兼具法律與政策雙重屬性［16］，一般高校難以勝任黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估工作，應(yīng)選擇那些有黨內(nèi)法規(guī)研究人才儲備、黨內(nèi)法規(guī)研究水平較高的高校作為第三方評估主體。為發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)和黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機關(guān)對第三方評估主體的指導(dǎo)作用，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，也可以由黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)或黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機關(guān)與高校聯(lián)合共建黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估中心，專門從事黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估工作，實現(xiàn)專業(yè)性和權(quán)威性的有機結(jié)合。

第三，優(yōu)化第三方評估主體組成人員配置。就第三方評估主體的組成人員而言，除了由專家學(xué)者擔(dān)任外，還可以根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)所涉及的領(lǐng)域，在一定范圍內(nèi)引入相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)人員，從多個角度分析黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行情況，保證評估信息收集的全面性和評估結(jié)果的專業(yè)性。

（四）依規(guī)保障多方主體平等和充分參與，優(yōu)化綜合性評估主體模式

為了發(fā)揮綜合性評估主體模式的“綜合”優(yōu)勢，我們可以借鑒立法后評估的相關(guān)經(jīng)驗，通過依規(guī)明確黨員和民眾的評估主體資格、明確不同評估主體的權(quán)利和義務(wù)、保障黨內(nèi)法規(guī)利害關(guān)系人的充分參與等途徑，不斷優(yōu)化綜合性評估主體模式。

第一，依規(guī)明確黨員和民眾的評估主體資格。與國內(nèi)外立法后評估實踐中廣泛吸收公眾參與不同，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估實踐中較少吸收黨員特別是民眾參與。為解決這一問題，保證黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估的民主性和公正性，必須依規(guī)明確黨員和民眾的評估主體資格。一是黨員既是黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范對象，也是黨內(nèi)法規(guī)的踐行主體，將其吸收到黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估工作中，可以深入了解黨內(nèi)法規(guī)在一線的執(zhí)行情況，便于匯集廣大黨員的意見和建議。二是黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估關(guān)注民眾意見，既是由中國共產(chǎn)黨的宗旨決定的，也是由黨內(nèi)法規(guī)的價值目標決定的。民眾作為黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的最終受益者，

從切身利益的角度評價黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行效果，對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況提出自己的意見和建議，有利于實現(xiàn)黨內(nèi)評估與黨外評估的有機統(tǒng)一，全方位反映和評析黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果。三是將黨員和民眾吸收到黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估工作中，有利于聽取全方位、多層次的意見，保證評估結(jié)果的民主性和全面性［17］。四是將黨員和民眾確定為評估主體，使其參與黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估工作，可以發(fā)揮民主參與和民主監(jiān)督優(yōu)勢，客觀公正地反映黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行情況，對黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)和黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機關(guān)進行有效監(jiān)督，避免其濫用評估職權(quán)，干預(yù)評估活動。

第二，依規(guī)明確不同評估主體的權(quán)利和義務(wù)，保障不同評估主體的平等地位。既要發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)和黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)組織優(yōu)勢，又要發(fā)揮第三方評估主體的專業(yè)優(yōu)勢，還要發(fā)揮黨員和民眾的民主參與優(yōu)勢。在綜合性評估主體模式下，不同評估主體的地位應(yīng)大致平等。如果以一方為主導(dǎo)，就難以發(fā)揮綜合性主體模式的綜合優(yōu)勢。從黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估實踐來看，受各種因素影響，黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)和黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機關(guān)往往處于主導(dǎo)地位，使綜合性評估主體模式“變相”成為內(nèi)部評估主體模式，不利于發(fā)揮綜合性評估主體模式綜合優(yōu)勢。黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)和黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機關(guān)作為黨內(nèi)法規(guī)的制定者和執(zhí)行者，與被評估黨內(nèi)法規(guī)具有直接的利益關(guān)系，在開展黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估工作時難免發(fā)生一些利益沖突，致使其失去客觀公正性。應(yīng)依規(guī)明確不同評估主體的權(quán)利和義務(wù)，通過權(quán)利和義務(wù)的分配來協(xié)調(diào)不同評估主體之間的關(guān)系，實現(xiàn)利益的平衡，保障不同評估主體的平等地位。

第三，依規(guī)保障黨內(nèi)法規(guī)利害關(guān)系人的充分參與，使評估結(jié)果能夠體現(xiàn)他們的“心聲”。借鑒我國立法后評估中法規(guī)利害關(guān)系人相關(guān)做法［18］，應(yīng)依規(guī)保障黨內(nèi)法規(guī)利害關(guān)系人的充分參與，發(fā)揮其在黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估中的獨特優(yōu)勢。作為黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果的直接承擔(dān)者，黨內(nèi)法規(guī)相關(guān)內(nèi)容的變化都會對黨內(nèi)法規(guī)利害關(guān)系人產(chǎn)生影響，因而，黨內(nèi)法規(guī)利害關(guān)系人對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果有比較充分的了解。在黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估工作中，黨內(nèi)法規(guī)利害關(guān)系人既可以從不同于官方的視角對黨內(nèi)法規(guī)進行評價，還可以從利害關(guān)系人角度提出意見和建議，為評估結(jié)果的形成提供全方位參考，使評估結(jié)果能夠充分反映和體現(xiàn)各方意見和利益，更為全面和科學(xué)。

四、不同類型黨內(nèi)法規(guī)評估實踐中評估主體模式的抉擇

在黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估實踐中，黨內(nèi)法規(guī)類型多元，評估目的多樣，不能選擇固定的評估主體模式［19］，而應(yīng)根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估的需要靈活抉擇評估主體模式，以保證評估活動的針對性、客觀性和有效性。

（一）細化型地方黨內(nèi)法規(guī)：綜合性評估主體模式

省級黨委是唯一的地方黨內(nèi)法規(guī)制定主體，承擔(dān)保證上位黨內(nèi)法規(guī)在本行政區(qū)域內(nèi)實施的職責(zé)，享有的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)主要就是結(jié)合地方實際，將上位黨內(nèi)法規(guī)予以細化，即制定細化型地方性黨內(nèi)法規(guī)，以保證黨內(nèi)法規(guī)立得住、行得通、真管用［20］。對這個類型黨內(nèi)法規(guī)開展執(zhí)行效果評估，重點涉及兩個方面：一是該類型黨內(nèi)法規(guī)是否結(jié)合了地方實際，符合當?shù)貙嶋H情況；二是該類型黨內(nèi)法規(guī)是否具有可操作性，能夠保證上位黨內(nèi)法規(guī)的貫徹落實。對此，選擇綜合性評估主體模式較為適宜。因為細化型地方黨內(nèi)法規(guī)既要保證細化質(zhì)量，又要保證執(zhí)行效果，最終要保證上位黨內(nèi)法規(guī)在本地區(qū)的貫徹落實，需要發(fā)揮多方評估主體的綜合優(yōu)勢。對于黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)來說，其優(yōu)勢在于熟悉該類型黨內(nèi)法規(guī)的立規(guī)背景，掌握該類型黨內(nèi)法規(guī)細化的相關(guān)資料。對于黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機關(guān)來說，其優(yōu)勢在于能夠直觀有效地察覺該類型黨內(nèi)法規(guī)在具體實踐中的執(zhí)行情況，及時發(fā)現(xiàn)問題，收集該類型黨內(nèi)法規(guī)適用對象的意見和建議并作出反饋，全面掌握該類型黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行效果。對于第三方評估主體來說，其優(yōu)勢在于可以從第三方視角對該類型黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行情況作出客觀公正的評價，真實反映存在的問題。因而，綜合性評估主體模式可以保證對細化型地方黨內(nèi)法規(guī)評估結(jié)果的有效性和全面性。

（二）創(chuàng)設(shè)型地方黨內(nèi)法規(guī)：內(nèi)部評估主體模式

省級黨委除了制定細化型地方黨內(nèi)法規(guī)外，還可以圍繞“履行黨章和中央黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展和負責(zé)本地區(qū)黨的建設(shè)相關(guān)職責(zé)”制定創(chuàng)設(shè)型地方黨內(nèi)法規(guī)。創(chuàng)設(shè)型地方黨內(nèi)法規(guī)不是為了貫徹落實上位黨內(nèi)法規(guī)，主要是為了解決地方黨的建設(shè)問題，一般沒有直接的上位法依據(jù)，自主性更加突出，地方特色更為鮮明。對該類型黨內(nèi)法規(guī)開展執(zhí)行效果評估工作，重點是評估其實際執(zhí)行效果，即該類型黨內(nèi)法規(guī)是否滿足了地方黨的建設(shè)需要。對此，選擇內(nèi)部評估主體模式較為適宜。一是創(chuàng)設(shè)型地方黨內(nèi)法規(guī)沒有直接的上位黨內(nèi)法規(guī)依據(jù)，依據(jù)的主要是黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機關(guān)反饋的地方黨的建設(shè)的實踐需求，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機關(guān)熟悉該類型黨內(nèi)法規(guī)的制定背景，并掌握一些相關(guān)的資料。二是黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機關(guān)熟悉該類型黨內(nèi)法規(guī)在實踐中的執(zhí)行情況，能夠?qū)ζ涫欠窨梢越鉀Q地方黨的建設(shè)問題進行全面評估，對其是否可以滿足地方黨的建設(shè)特殊需要作出準確判斷。三是黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機關(guān)與其他黨組織聯(lián)系較為緊密，便于收集其他黨組織對該類型黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況的評價，反映其他黨組織對該類型黨內(nèi)法規(guī)在制定和執(zhí)行方面的意見和建議。四是黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)可以提供該類型黨內(nèi)法規(guī)的制定背景、制定目的及相關(guān)制定資料，并從立規(guī)技術(shù)層面對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機關(guān)開展黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果評估活動提供幫助，確保評估結(jié)果的科學(xué)性和專業(yè)性。

（三）試點型地方黨內(nèi)法規(guī)：外部評估主體模式

根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，省級黨委可以經(jīng)黨中央授權(quán)，就應(yīng)當制定中央黨內(nèi)法規(guī)的有關(guān)事項，先行制定地方黨內(nèi)法規(guī)即試點型地方黨內(nèi)法規(guī)，進行試點，待條件成熟時再制定中央黨內(nèi)法規(guī)［21］。試點型地方黨內(nèi)法規(guī)具有四個特點。一是其規(guī)定的事項本屬于中央黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的事項，只是由于條件不成熟，暫時由地方黨內(nèi)法規(guī)予以規(guī)定。二是其為授權(quán)立規(guī)的產(chǎn)物，省級黨委只有在黨中央授權(quán)時，才能制定試點型地方黨內(nèi)法規(guī)，不能自行制定。三是其有試點期限，試點期限結(jié)束后，或?qū)⑵鋸U止，或?qū)⑵渖墳橹醒朦h內(nèi)法規(guī)。四是其沒有明確的上位黨內(nèi)法規(guī)依據(jù)，屬于改革創(chuàng)新的產(chǎn)物。對試點型地方黨內(nèi)法規(guī)開展執(zhí)行效果評估，采取外部評估主體模式較為適宜。一是試點型地方黨內(nèi)法規(guī)一般涉及基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等領(lǐng)域，與黨員和民眾聯(lián)系較為緊密，需要收集和反饋他們的意見，傾聽他們的“心聲”，第三方評估主體在這方面具有先天優(yōu)勢。作為黨外與黨內(nèi)聯(lián)系的橋梁，第三方評估主體不僅便于收集民眾對該類型黨內(nèi)法規(guī)的意見和建議，還便于匯集黨員對該類型黨內(nèi)法規(guī)的看法和意見，進行分類匯總，形成完整的評估結(jié)果。二是試點型地方黨內(nèi)法規(guī)屬于改革創(chuàng)新的產(chǎn)物，支持和反對的聲音交錯，甚至帶有一定的利益沖突，第三方評估主體相對獨立，能夠保證評估結(jié)果的客觀公正。三是試點型地方黨內(nèi)法規(guī)沒有明確的上位黨內(nèi)法規(guī)依據(jù)，缺乏明確的評估標準，評估難度較大，需要發(fā)揮第三方評估主體優(yōu)勢，保證評估結(jié)果的專業(yè)化。

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