消防監(jiān)督執(zhí)法面臨的問題及優(yōu)化措施分析

作者簡介：劉冬函（1982- ），男，漢族，黑龍江綏化人，工程師，中級專業(yè)技術(shù)職務，本科，研究方向：消防監(jiān)督。

摘要：作為公共安全治理體系的重要組成部分，消防監(jiān)督執(zhí)法工作的優(yōu)化不僅能夠降低火災安全事故發(fā)生率，也能提高消防安全管理的針對性與有效性。然而，新時期消防監(jiān)督執(zhí)法面臨著前所未有的新問題與新挑戰(zhàn)，環(huán)境不穩(wěn)定性、不確定性因素快速增加，配套化、可操作性相對有限等問題都在不同程度地制約著消防監(jiān)督執(zhí)法的有效性。因此，新時期優(yōu)化消防監(jiān)督執(zhí)法不僅需要建立健全精細化管理標準體系，也需要明確責任主體，嚴肅問責追責，還需要重視人才培養(yǎng)，夯實人才基礎。只有多措并舉、全方位發(fā)力，消防監(jiān)督執(zhí)法才能不斷優(yōu)化框架體系，持續(xù)提升監(jiān)督執(zhí)法的針對性、有效性、可靠性。

關(guān)鍵詞：消防監(jiān)督執(zhí)法；問題；優(yōu)化；措施

水火不留情，安全無小事。消防監(jiān)督執(zhí)法水平不僅關(guān)系著每個普通民眾的生命與財產(chǎn)安全，也關(guān)系著社會經(jīng)濟的健康發(fā)展。隨著《中華人民共和國消防法修正案》及《關(guān)于深化消防執(zhí)法改革的意見》的出臺，有關(guān)消防監(jiān)督執(zhí)法的系統(tǒng)性與規(guī)范化得到大幅提升。由于各地經(jīng)濟基礎、制度供給及實踐經(jīng)驗等差異較大，在多重因素綜合影響下，當前消防監(jiān)督執(zhí)法依然面臨各種問題。這不僅是對消防部門或有限領(lǐng)域內(nèi)部管理工作的制約與阻礙，也是新時期完善公共安全體系構(gòu)建中亟待突破的瓶頸。同時，在“推動公共安全治理模式向事前預防轉(zhuǎn)型”的宏觀戰(zhàn)略進程里，消防監(jiān)督執(zhí)法能力與水平在很大程度上左右著轉(zhuǎn)型升級的成功率。因此，無論是為了提高公共安全治理水平，還是為了提升人民群眾的幸福感與滿意度，優(yōu)化消防監(jiān)督執(zhí)法已經(jīng)成為新時期建立健全大安全大應急框架的重中之重。

一、優(yōu)化消防監(jiān)督執(zhí)法的重要性

（一）降低火災安全事故發(fā)生率

古語云“預則立，不預則廢”。意思是凡事提前做好準備往往能夠取得成功，而不做準備或準備不充分便有可能遭遇失敗。同理，最好的防災與減災手段就是讓災害不發(fā)生。而消防監(jiān)督執(zhí)法正是有效預防火災發(fā)生的最重要手段之一。

一方面，消防監(jiān)督執(zhí)法能夠及時發(fā)現(xiàn)可能引發(fā)火災的風險隱患，進而提前通知相關(guān)單位或個人加以整改、修正。另一方面，消防監(jiān)督執(zhí)法過程也是普法宣傳的渠道與平臺，包括個人、機構(gòu)在內(nèi)的有關(guān)各方都能在監(jiān)督執(zhí)法過程中了解和掌握防災減災的基本原則、根本策略、主要方法。這種針對基層人民群眾、機關(guān)單位等的普法宣傳也能夠在整體層面提高全民防范火災的意識和能力[1]。

因此，新時期優(yōu)化消防監(jiān)督執(zhí)法的重要價值就是不斷降低火災安全事故發(fā)生率。一方面，優(yōu)化消防監(jiān)督執(zhí)法能夠更加充分地彰顯法律剛性約束的嚴肅性、專業(yè)性與權(quán)威性，使法律法規(guī)能夠從文字層面真正落到客觀現(xiàn)實中。另一方面，優(yōu)化消防監(jiān)督執(zhí)法也能夠在更大程度上清除不利于防災減災的障礙，為更高水平的消防安全管理提供更為良好的外部環(huán)境。尤為重要的是，優(yōu)化消防監(jiān)督執(zhí)法就是突破傳統(tǒng)模式下陳舊落后機制與模式的瓶頸、弊端，使新時期公共安全管理更加完整、全面、系統(tǒng)、規(guī)范。

（二）提高消防安全管理針對性與有效性

作為公共安全服務工作體系的重要組成，消防歷來處于舉足輕重的地位。而消防監(jiān)督執(zhí)法則是消防管理體系的核心與關(guān)鍵組成之一。受到傳統(tǒng)機制與模式的影響，一些地區(qū)消防監(jiān)督執(zhí)法在針對性與有效性方面存在不同程度的缺陷。譬如執(zhí)法過程中對隱患查處和責任履行兩個環(huán)節(jié)缺乏均衡性，只重前者卻相對忽略后者。這種有失偏頗的狀態(tài)不僅會不同程度地降低災害預防管控力度，也會在制度構(gòu)建與工作思想等多個維度產(chǎn)生相對褊狹的不良影響。因此，新時期優(yōu)化消防監(jiān)督執(zhí)法就是要進一步提升監(jiān)督執(zhí)法的系統(tǒng)性、規(guī)范化、全面性、科學性，進而提高消防安全管理的針對性與有效性。

二、消防監(jiān)督執(zhí)法面臨的問題

（一）環(huán)境不穩(wěn)定性、不確定性因素快速增加

隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展進程持續(xù)推進，人員流動日益頻繁。各地高層建筑、新型建筑等非常規(guī)建筑與日俱增。加之不同地區(qū)發(fā)展程度、擴張速度等千差萬別，消防監(jiān)督執(zhí)法面臨著越來越多的問題與挑戰(zhàn)。其中較為突出的就是執(zhí)法環(huán)境復雜化、多元化、全面化漸成趨勢[2]。如不少地方至今仍然存在所謂“城中村”現(xiàn)象，也就是城市快速擴張到郊區(qū)，但是受到各方因素影響，越來越多的現(xiàn)代高層建筑之間依然零星散落著低矮破舊的傳統(tǒng)民居或農(nóng)民自建房等。這些建筑不僅缺少現(xiàn)代化消防安全設施，且大多數(shù)人員密集、私搭亂建比比皆是。加之其中不少管道、線路等老化嚴重，隨時隨地可能引發(fā)火災事故。然而在這些特殊地區(qū)，消防監(jiān)督執(zhí)法往往會遭遇更多阻礙、掣肘，導致執(zhí)法難落實、不落實的問題層出不窮，這也是消防監(jiān)督執(zhí)法面臨的較為典型的問題之一。

（二）配套化、可操作性相對有限

隨著《中華人民共和國消防法修正案》的頒布，國內(nèi)消防監(jiān)督執(zhí)法在立法層面前進了一大步。然而，這部宏觀戰(zhàn)略層面的立法仍然需要各種配套法律法規(guī)的綜合應用才能在不同地區(qū)順利推進。法律的配套化是一項極其漫長的系統(tǒng)工程。譬如《中華人民共和國消防法修正案》要求一些特殊經(jīng)濟體開業(yè)前需履行消防安全檢查告知承諾責任，但告知承諾的具體步驟、措施等卻并未予以明確。同時，針對此類特殊經(jīng)濟體的消防安全監(jiān)督也缺少法律法規(guī)的現(xiàn)實支持。這種配套不足的狀態(tài)無疑給基層單位切實執(zhí)行消防監(jiān)督執(zhí)法造成了困惑與困難。缺少完整配套的制度構(gòu)建必然會在很大程度上降低基層管理部門的可操作性，這也是消防監(jiān)督執(zhí)法在實踐中面臨的又一類重大問題[3]。

三、消防監(jiān)督執(zhí)法優(yōu)化措施

（一）建立健全精細化管理標準體系

縱觀一些地區(qū)在消防監(jiān)督執(zhí)法實踐中存在的問題可知，傳統(tǒng)模式下相對粗放的體制建設是導致現(xiàn)存問題的主要根源。因此，新時期優(yōu)化消防監(jiān)督執(zhí)法的先決條件之一就是要建立健全精細化管理標準體系。

首先，針對當前法律法規(guī)配套不足的問題，應盡快補充完善配套條例。尤其需要針對現(xiàn)存管理空白，盡快填補盲區(qū)。其次，充分細化現(xiàn)有條例內(nèi)容。特別是原則性有余而可執(zhí)行度不足的內(nèi)容需作為重點和首選項。再次，結(jié)合地方性法律法規(guī)或部門規(guī)則進一步細化重點機構(gòu)、單位的管理標準、范圍等。最后，不同類型、規(guī)模、特點的機構(gòu)應有差別地制定監(jiān)管標準，以充分提高管理的針對性、可行性、實效性。譬如進一步明確消防監(jiān)督執(zhí)法針對一般機構(gòu)、組織的監(jiān)管范圍，以使其區(qū)別于基層派出所管轄的三級單位及九小場所，這是從根本上避免監(jiān)管重疊或盲區(qū)的重要舉措。

精細化管理標準體系是對傳統(tǒng)模式下粗放化監(jiān)督執(zhí)法的源頭治理。一方面，精細化標準體系是確保消防監(jiān)督執(zhí)法“有法可依、執(zhí)法必嚴、違法必究”的根本前提之一，是避免主觀隨意或暗箱操作的重中之重。另一方面，精細化標準也是從一個側(cè)面筑牢法律監(jiān)管的基礎、底線。只有形成足夠細密的標準系統(tǒng)網(wǎng)絡，消防監(jiān)督執(zhí)法才能最大限度避免風險隱患或盲區(qū)漏洞。

（二）明確責任主體，嚴肅問責追責

對于消防安全這樣重大嚴肅的管理問題，惟有落實責任制才能從根本上防止人為主觀疏忽導致的災害隱患。因此，新時期優(yōu)化消防監(jiān)督執(zhí)法還需要明確責任主體，嚴肅問責追責。

首先，全面梳理本地區(qū)各類組織、機構(gòu)、單位在消防安全方面負有的責任形式，并結(jié)合各自實際情況、基本特點構(gòu)建切實有效、可執(zhí)行的責任體系架構(gòu)。譬如，結(jié)合社會征信體系激勵引導社會機構(gòu)、單位自覺落實消防責任主體；幫助各社會機構(gòu)與單位形成相對完善、全面的火災隱患自查自糾體制；鼓勵有條件、有需要的機構(gòu)、組織購買保險；幫助社會機構(gòu)、單位建設以消防安全為主題的組織文化等[4]。

其次，將消防責任主體履職盡責情況納入到地方政府績效考核體系內(nèi)。要結(jié)合地方法律法規(guī)完善本地區(qū)消防安全管理綜評體系，同時確保各環(huán)節(jié)責任主體充分落實、無遺漏、不重疊。這種硬掛鉤的舉措不僅能夠強化對機關(guān)單位的責任落實，也能夠從根本上促進消防監(jiān)督執(zhí)法形成聯(lián)動機制。由地方政府、主管單位等牽頭，以責任主體落實為導向，使消防監(jiān)督執(zhí)法從體制到保障在內(nèi)的各環(huán)節(jié)都能實現(xiàn)跨部門聯(lián)動，進而以合力推動監(jiān)督執(zhí)法實踐全面提質(zhì)增效。

最后，對于監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題堅決落實問責追責措施。結(jié)合《中華人民共和國消防法修正案》、地方法律法規(guī)或部門規(guī)章要求，就監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的問題追究到底。要徹底轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)模式下只重隱患查處卻輕忽責任履行的落后模式。只有將責任追究或懲罰手段真正落到實處，并體現(xiàn)在績效考核或征信處理的具體環(huán)節(jié)中，消防監(jiān)督執(zhí)法才能切實彰顯執(zhí)法必嚴、違法必究的決心與能力，才能從根本上突破長期以來形成的粗放化管理模式瓶頸。

（三）重視人才培養(yǎng)，夯實人才基礎

無論是開展消防安全檢查還是開展監(jiān)督執(zhí)法實踐，與消防有關(guān)的管理與監(jiān)督工作都有鮮明的專業(yè)性與技術(shù)性特征。這決定了其從業(yè)者必須兼有理論知識與實踐技能。然而受到傳統(tǒng)工作模式制約，一些地區(qū)恰恰在人才隊伍建設方面存在短板與不足。因此，新時期消防監(jiān)督執(zhí)法優(yōu)化的主要抓手之一就是要重視人才培養(yǎng)，夯實人才基礎。

1.堅持持證上崗基本原則

消防監(jiān)督執(zhí)法隊伍中的每個成員都需至少擁有“消防崗位資格證”與“法律職業(yè)資格證”。首先，堅持持證上崗能夠確保從業(yè)人員至少具備最基本的職業(yè)意識與能力，崗位資格證書是為職業(yè)能力兜底的硬件保障。其次，持證上崗制度本身有助于健全行業(yè)規(guī)范。一旦持證上崗成為趨勢與常態(tài)，無論是否已經(jīng)在消防監(jiān)督執(zhí)法隊伍之中，相關(guān)人員都會加緊自我學習和提升。這對改變傳統(tǒng)模式下執(zhí)法人員資質(zhì)參差不齊現(xiàn)象具有不容忽視的重要意義[5]。

2.開展常態(tài)化教育培訓

消防監(jiān)督執(zhí)法是理論聯(lián)系實踐的系統(tǒng)性工作，且有著隨時代發(fā)展不斷發(fā)展變化的根本趨勢。這就需要執(zhí)法者始終能夠了解和掌握最新、最全的理論知識與實踐技能。這就離不開常態(tài)化、長效化的內(nèi)部教育與培訓。各地消防機構(gòu)應結(jié)合自身實際情況不斷優(yōu)化人才教育培訓制度構(gòu)建。一方面，應就相對基礎的理論知識保持拓展與延伸教育，使基礎性教育始終能夠緊跟時代發(fā)展潮流，從而滿足消防監(jiān)督執(zhí)法工作的現(xiàn)實需要。另一方面，可以結(jié)合更多先進理論與實踐經(jīng)驗構(gòu)筑多層級教育培訓體系，為有意愿和有能力的成員提供進階學習的機會與條件。[6]

3.適當提高準入門檻、落實退出機制

時代發(fā)展催生了越來越多新式建筑，一定程度上給傳統(tǒng)消防安全管理及監(jiān)督執(zhí)法造成了前所未有的沖擊與挑戰(zhàn)。尤其對于部分執(zhí)法者而言，相對薄弱的理論基礎及越來越陳舊的實踐經(jīng)驗愈發(fā)難以滿足執(zhí)法工作的現(xiàn)實要求。這部分成員應當適時考慮轉(zhuǎn)崗或者離開消防監(jiān)督執(zhí)法隊伍。而對有意愿加入消防監(jiān)督執(zhí)法隊伍的新人而言，只有更加完善的理論知識體系、更加綜合的實際操作能力才能更好適應快速發(fā)展變化中的客觀環(huán)境。特別是在信息技術(shù)全面普及的時代背景下，熟練掌握網(wǎng)絡與信息技術(shù)正在成為優(yōu)化消防監(jiān)督執(zhí)法的重要技能。因此，消防機構(gòu)在選擇人才時應當更加注重對于復合型人才的引進。適當提高準入門檻能夠為消防監(jiān)督執(zhí)法更加長遠的發(fā)展奠定扎實的人才基礎[7]。

結(jié)束語

長時間以來，消防監(jiān)督執(zhí)法之所以遭遇各種痛點或堵點問題，一個根本原因是在事前預防環(huán)節(jié)存在各種各樣的缺陷或漏洞。譬如頂層設計層面長期存在針對性不足、精細化有限的弊端。這不僅給消防監(jiān)督執(zhí)法埋下了執(zhí)法不嚴風險隱患，也不利于在全社會營造更加良好、健全的消防安全事前預防整體氛圍。加之傳統(tǒng)模式下消防監(jiān)督執(zhí)法責任主體不明、職責穿插等問題也在很大程度上混亂了監(jiān)管秩序。由此可見，優(yōu)化消防監(jiān)督執(zhí)法需要思維與行為雙向發(fā)力。只有在不斷強化制度供給的同時將監(jiān)督執(zhí)法責任真正落到實處，并充分利用技術(shù)手段減輕有限人員的監(jiān)管負擔，優(yōu)化消防監(jiān)督執(zhí)法才能在制度、技術(shù)、人員等各方面實現(xiàn)齊頭并進，才能最大限度填補漏洞、彌補缺失，進而真正實現(xiàn)消防監(jiān)督執(zhí)法防患于未然。這不僅是新時期消防監(jiān)督執(zhí)法突破陳舊瓶頸、解決歷史遺留問題的科學發(fā)展道路，也是新形勢下公共安全領(lǐng)域以充分前置管理促進轉(zhuǎn)型升級、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必由之路[8]。

參考文獻

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