高校預算績效管理體系建設(shè)

摘 要：近年來，隨著財政資金對高校投入不斷加大，如何提高資金使用效益與優(yōu)化資源配置成為高校財務工作的重中之重。文章通過分析高校財務預算績效管理方面普遍存在的問題，以H高校預算管理體系建設(shè)為例，提出高校應通過建立預算績效管理體制、加強預算績效目標管理、提高預算績效目標審核科學性、構(gòu)建科學合理的預算績效指標體系、實施預算績效執(zhí)行監(jiān)控等措施，建立更加規(guī)范的高校預算績效管理體系，促進高校教育事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：高校預算績效管理；存在問題；改進措施

中圖分類號：G647 文獻標識碼：A 文章編號：1672-1101（2023）02-0098-05

作者簡介：李影（1980-），女，山東滕州人，中級會計師，碩士，研究方向：高校財務預算績效管理。

Abstract： In recent years，with the increasing financial investment in colleges and universities，how to improve the efficiency of the use of funds and optimize the allocation of resources has become the top priority in the financial work of colleges and universities.By analyzing the common problems in the financial budget performance management of colleges and universities and taking the construction of the budget management system of colleges and universities in H university as an example，this paper proposes that colleges and universities should establish the budget performance management system，strengthen the management of budget performance objectives，improve the scientific review of budget performance objectives，build a scientific and reasonable budget performance indicator system，implement the implementation and monitoring of budget performance and other measures to establish a more standardized budget performance management system for colleges and universities to promote the sustainable and healthy development of college education.

Key words：university budget performance management; existing problems; improvement measures

我國高等教育經(jīng)費一般以生均撥款加項目經(jīng)費的方式下?lián)堋Ｆ渲?，生均撥款按照高校招生?shù)量一定比例計算，項目經(jīng)費由高校根據(jù)本校事業(yè)發(fā)展特點與辦學規(guī)模等申報獲得，包括中央支持地方高校改革發(fā)展經(jīng)費、高校發(fā)展專項經(jīng)費等。在加快推進現(xiàn)代化教育的戰(zhàn)略目標下，財政資金以項目方式對高校投入不斷增加，從2019年起高校財政撥款總額逐年增加，財政撥款項目資金占財政撥款比例也不斷提高。

后疫情時代，國家財政一段時間內(nèi)仍將處于緊平衡狀態(tài)，單純依靠擴大財政支出規(guī)模來實現(xiàn)政策目標已難以為繼，故提高財政資金使用效益，特別是項目資金提質(zhì)增效，對高校意義重大。建立科學合理的預算績效管理體系，全面實施預算績效管理，已成為現(xiàn)階段高校實現(xiàn)可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展的必由之路［1］。

為全面實施預算績效管理，建立科學、合理的項目支出績效管理體系，提高財政資源配置效率和使用效益，財政部2020 年制定并發(fā)布了新修訂的《項目支出績效評價管理辦法》（財預〔2020〕10號），強調(diào)財政部門、預算部門和單位，要依據(jù)設(shè)定的績效目標，對項目支出的經(jīng)濟性、效率性、效益性和公平性進行客觀、公正的測量、分析和評判［2］。2022年7月，財政部與教育部印發(fā)了《高等學校財務制度》（財教〔2022〕128號），提出高等學校應當全面加強預算績效管理，提高資金使用效益。然而，當前高校在預算編制、執(zhí)行過程中更多考慮的仍然是資金如何使用，對于資金使用績效重視不夠，預算項目績效評價往往流于形式，還沒有建立起科學合理的預算績效管理體系［3］ 。本文從實際工作出發(fā)，通過分析當前高校預算績效管理方面普遍存在的困難和問題，總結(jié)經(jīng)驗并開展探索，有針對性地提出優(yōu)化對策，形成以對高校預算項目支出進行績效評價為主的預算績效管理方法，為規(guī)范高校預算績效管理提供參考。

一、高校預算績效管理存在的問題

（一）預算績效目標未能充分反映高校發(fā)展核心要求

高校承擔著人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務、文化傳承和國際交流職能，高校預算績效目標應結(jié)合高校中長期發(fā)展規(guī)劃、發(fā)展重點形成一個相互聯(lián)動的完整體系，通過實現(xiàn)各項目績效目標推動高校各預算單位達成事業(yè)目標，最終實現(xiàn)高校整體發(fā)展戰(zhàn)略。而目前高校各部門、學院在填報預算績效目標時，大多僅針對各自預算單位項目展開分析，未充分考慮高校整體發(fā)展戰(zhàn)略，預算績效目標相對分散，不能體現(xiàn)高校發(fā)展核心要求。

（二）預算績效目標審核困難

高校預算績效目標一般是由各行政部門、學院等預算單位相關(guān)負責人員根據(jù)本單位項目特點自行申報，存在部門負責人及經(jīng)辦人員對預算績效目標認識與理解不充分、隨意設(shè)定預算績效目標等問題。由于對項目特點、標準等信息掌握不足，審核人員只能將預算單位設(shè)定的指標作為第一參考進行被動審核；同時，預算績效目標申報往往時間緊、任務重，數(shù)量有限且并非專業(yè)領(lǐng)域出身的審核人員很難有效開展審核工作，導致預算績效目標審核往往流于形式。

（三）預算績效指標體系有待完善

人才培養(yǎng)、學科建設(shè)、科學研究等高校重點工作的成效需要一定的時間才能顯現(xiàn)出來，也就是說高校的辦學效益在短期內(nèi)很難體現(xiàn)，這就給預算績效評價指標的設(shè)計和選擇帶來一定難度，而如果沒有科學合理的預算績效指標，預算績效評價工作就失去了考量標準。當前，高校都是按照上級主管部門要求開展績效評價工作，其內(nèi)部預算績效管理人員一般參考國家或地方文件及其他高?？冃е笜?，憑借個人經(jīng)驗和主觀判斷設(shè)計本校預算績效指標，指標的科學性、合理性取決于績效管理人員的專業(yè)素質(zhì)和高校內(nèi)部環(huán)境。多數(shù)高校指標設(shè)計粗放、缺乏個性，僅停留在共性指標如投入、產(chǎn)出、社會效益的一至二級指標上，三級指標隨意、不規(guī)范、結(jié)構(gòu)單一，側(cè)重資金執(zhí)行指標，而且資金使用效益指標多為宏觀層面，實用性不強，導致績效評價流于形式，績效評價工作無法有效開展［4］。

（四）預算績效執(zhí)行監(jiān)控不利

當前，大多數(shù)高校尚未形成規(guī)范的預算績效執(zhí)行監(jiān)控制度，其預算績效監(jiān)控主要集中在財務部門對預算資金的使用進度方面，在預算項目的實施進度、資金的使用范圍、績效目標的實現(xiàn)程度等方面缺乏監(jiān)控措施，致使有些項目資金使用隨意，甚至改變原定用途。而如果預算執(zhí)行缺乏過程監(jiān)督，預算項目實施過程中出現(xiàn)偏差而不能及時發(fā)現(xiàn)、糾正，項目結(jié)束時，已經(jīng)形成的問題可能會造成無法挽回的損失，直接影響預算目標的實現(xiàn)［5］。

（五）預算績效評價結(jié)果應用不充分

預算績效評價結(jié)果應用是指高校將各預算單位項目自評結(jié)果及時反饋，并要求各單位或部門落實整改績效自評中發(fā)現(xiàn)的問題。然而，當前多數(shù)高校尚未實施預算全過程監(jiān)督，從預算申請、預算執(zhí)行到績效評價，項目時間跨度較長，導致績效評價結(jié)果應用存在滯后性和局限性。同時，多數(shù)高校尚未建立有效的預算績效管理問責機制，績效問責中存在責任主體不明確、整改責任無法落實到個人等問題。

（六）預算績效管理信息化水平不高

當前，高校財務信息化水平雖然在一定程度上有所提高，如采用網(wǎng)上預約報銷、學生收費管理、統(tǒng)一支付平臺、預算申報等財務系統(tǒng)，但高校預算績效管理信息化建設(shè)還相對滯后。預算績效管理從預算編制、預算執(zhí)行到評價結(jié)果應用，需要采集、分析、處理大量數(shù)據(jù)，而這些數(shù)據(jù)建立在大數(shù)據(jù)和信息化基礎(chǔ)之上，沒有先進的信息技術(shù)支持，高校預算績效管理水平很難有質(zhì)的提升。

二、現(xiàn)代高校預算績效管理體系構(gòu)建—以H高校為例

H高校為省屬公辦本科院校，近幾年，隨著教育事業(yè)快速發(fā)展，財政資金投入不斷增加，科研收入比重持續(xù)增長，且科研經(jīng)費收入渠道日益多元化。與此同時，民生需求加大、基建項目增多、后勤保障難度增加，經(jīng)濟活動日益復雜。H高校結(jié)合自身實際，逐步建立起一套適合本校發(fā)展的預算績效管理體系。

（一）建立健全單位預算績效管理制度

多數(shù)高校制定的預算績效管理辦法僅涉及方向和原則上的規(guī)定，具體操作辦法不多，實踐指導能力不足。為解決這些問題，H高校嚴格按照《中華人民共和國預算法》《中共中央國務院關(guān)于全面實施預算績效管理的意見》及省級政府有關(guān)法律規(guī)定，結(jié)合學校實際，制定了《H高校預算績效管理辦法》，從制度上保障預算績效管理工作有法可依、有據(jù)可循。根據(jù)《H高校預算績效管理辦法》規(guī)定，H高校成立了預算工作領(lǐng)導小組，由校長擔任組長，建立了財務處、歸口管理部門、預算執(zhí)行單位共同參與管理的四級組織結(jié)構(gòu)。H高校預算工作領(lǐng)導小組全面負責學校預算績效管理工作，建立健全績效管理辦法和跟蹤評價及評價結(jié)果應用機制，組織領(lǐng)導預算績效申報、評估評價及考核等相關(guān)工作；財務處主要負責組織和督促各單位開展績效目標編制、績效實施跟蹤、績效評價和結(jié)果應用等相關(guān)管理工作；預算歸口管理部門主要負責組織實施歸口管理項目的績效目標申報、審查，建立健全各類資金績效評價指標體系；預算執(zhí)行單位主要負責編制報送預算績效目標，加快預算執(zhí)行進度，實現(xiàn)預算績效目標，開展預算績效自評。

（二）加強單位預算績效目標管理

H高校各預算單位立足于本部門職責，結(jié)合學校中長期戰(zhàn)略規(guī)劃，確定各單位工作目標，經(jīng)過多次從上到下和從下到上的雙向、反復溝通過程，形成預算績效目標。根據(jù)“創(chuàng)建雙一流、建設(shè)高水平大學”戰(zhàn)略目標，H高校結(jié)合各預算單位職責，將戰(zhàn)略目標逐層分解轉(zhuǎn)化為各預算單位具體目標。2022年H高校預算編制工作會議在學?？傮w戰(zhàn)略目標指引下討論通過2022年部分單位年度主要目標（如表2所示）。

預算申報前，各單位就已經(jīng)目標明確，并在此基礎(chǔ)上編制項目預算績效目標，形成“戰(zhàn)略目標—單位目標—績效目標”的邏輯順序。將績效目標管理與預算編制、執(zhí)行、評價和監(jiān)督融為一體，將績效的約束作用貫穿到預算全過程，將預算編制從數(shù)量轉(zhuǎn)變到質(zhì)量，促進預算績效目標與學校戰(zhàn)略目標高度契合。

（三）提高單位預算績效目標審核科學性

H高校財務處設(shè)專人負責預算績效目標審核，審核前全面學習相關(guān)政策文件，制定可行性方案。專職審核人全面整理分析預算單位項目申報表和佐證材料，審核過程中一旦遇到問題，及時通過電話、網(wǎng)絡、會議等方式與預算單位反復溝通，反饋審核意見。預算單位在績效目標編報過程中如有困難和問題，財務人員及時給出解決建議。具體來說，預算績效目標審核主要從以下幾方面進行：（1）績效目標是否清晰、明確，是否細化、量化；（2）績效目標是否符合本校、本部門事業(yè)發(fā)展規(guī)劃；（3）資金規(guī)模與績效目標是否匹配；（4）績效目標是否經(jīng)過充分論證、能否如期實現(xiàn)。審核人在審核過程中歸集、總結(jié)集中反映出的問題，然后財務部門通過專門培訓的方式提高預算單位對預算績效目標的理解和認知，大大增強了預算單位績效目標的編報能力。

（四）構(gòu)建單位科學合理的預算績效指標體系

以H高校高峰學科項目為例介紹如何構(gòu)建預算績效指標體系。在“創(chuàng)建雙一流、建設(shè)高水平大學”戰(zhàn)略目標背景下，H高校發(fā)展規(guī)劃處聚焦本單位工作職責，形成發(fā)展規(guī)劃處2022年部門目標：學科建設(shè)取得進展，在全國第五輪學科評估中取得突破。為實現(xiàn)部門目標，發(fā)展規(guī)劃處申報高峰學科項目，自此形成“戰(zhàn)略目標—單位目標—績效目標”逐層遞進逐步細化的預算績效指標體系。首先，結(jié)合國家出臺的政策文件確定一級指標和二級指標及權(quán)重比例；其次，將高峰學科項目實施內(nèi)容、預期績效目標作為構(gòu)建預算績效指標體系的基本依據(jù)［6］ ，對項目內(nèi)容進行細化分解、歸納整合，經(jīng)過反復研討論證篩選出最能反映該項目實施效果的關(guān)鍵因素，從而確定該項目關(guān)鍵指標；最后，綜合考量所選取的指標，既要確?？刹僮餍?，還要能形成分層次、分領(lǐng)域，定性和共性結(jié)合的指標體系。

高峰學科項目一級指標及權(quán)重比例依據(jù)《項目支出績效評價管理辦法》規(guī)定統(tǒng)一設(shè)置為：預算執(zhí)行率指標10%、產(chǎn)出指標50%、效益指標30%、服務對象滿意度指標10%。二級指標參考省財政廳相關(guān)文件規(guī)定設(shè)置為：數(shù)量指標、質(zhì)量指標、時效指標、成本指標、經(jīng)濟效益指標、社會效益指標、可持續(xù)影響指標、服務對象滿意度指標。高峰學科項目實施內(nèi)容主要包括：學科建設(shè)、人才培養(yǎng)。項目終期目標：安全科學與工程Ⅰ類高峰學科力爭達到世界一流水平；礦業(yè)工程、環(huán)境科學與工程、機械工程、土木工程、化學工程與技術(shù)5個Ⅲ類高峰學科達到國內(nèi)先進水平，支撐服務本省產(chǎn)業(yè)發(fā)展。年度目標：支持6個高峰學科建設(shè)、爭取學科評估B以上學科數(shù)量達到3個、獲得教學與科研獎項超過38項；學科發(fā)展水平、人才隊伍建設(shè)不斷提升，進入ESI全球排名前1%學科數(shù)量1個；預算執(zhí)行率100%，項目總成本合理控制；產(chǎn)學研合作到賬金額超過5 000萬元、畢業(yè)生初次就業(yè)率超過90%；支持地方經(jīng)濟社會發(fā)展能力不斷增強等。依據(jù)高峰學科項目實施內(nèi)容，預期年度目標及項目終期目標，經(jīng)過反復研討論證，最終選取三級指標如表3所示。

該指標體系包括產(chǎn)出數(shù)量、質(zhì)量、時效、成本、經(jīng)濟效益、社會效益、可持續(xù)影響及服務對象滿意度等8個維度，初步建立了績效目標預算資金“同步申報、同步審核、同步審批”的機制。

（五）實施預算績效執(zhí)行監(jiān)控

預算績效執(zhí)行監(jiān)控是預算執(zhí)行環(huán)節(jié)的重要績效管理活動，按照“誰支出，誰負責”的原則，各預算執(zhí)行單位及項目負責人是預算績效實施監(jiān)測的主體，監(jiān)測內(nèi)容包括預算績效總體目標實現(xiàn)程度，預算執(zhí)行情況及延伸情況［7］。H高校確定財務處作為牽頭單位，負責組織各預算單位開展項目績效執(zhí)行監(jiān)控工作，定期填報《項目支出績效目標監(jiān)控表》。

監(jiān)控過程中如發(fā)現(xiàn)項目執(zhí)行與預算績效目標偏離，立即要求相關(guān)單位分析查因，綜合判斷項目預算績效目標完成的可能性，預計不能完成績效目標的要說明原因并采取糾偏措施。監(jiān)控過程中如發(fā)現(xiàn)嚴重問題，如預算執(zhí)行與預算績效目標偏離較大預計會造成重大浪費或風險的暫停項目實施，按學校規(guī)定停止撥付資金，及時糾偏止損，實現(xiàn)預警與監(jiān)控相結(jié)合。對于一些重大項目，必要時需進行延伸監(jiān)控，包括政府采購、工程招標等事項。

（六）強化預算績效評價結(jié)果應用，構(gòu)建正向激勵機制

預算績效監(jiān)督與問責是預算績效良好運行以及預算績效目標順利實現(xiàn)的保障，最終目標是改善高校支出效益。H高校財務處預算管理崗專人負責整理、歸納分析、反饋評價結(jié)論，將各部門、學院預算項目評價結(jié)果按照“優(yōu)、良、差”分類。學校將評價結(jié)果作為改進計劃管理、安排下年度預算及年度考核的參照依據(jù)。對評價結(jié)果為“優(yōu)”或“良”的部門予以表彰，下一年度預算安排優(yōu)先保證該項目資金計劃，對評價結(jié)論為“差”的部門進行業(yè)績問責，下年度資金投入會從嚴控制，做到“誰花錢誰負責，用錢必問效，無效必問責”。通過預算績效評價結(jié)果與預算資金分配、考核機制的有效銜接，提高預算資金使用效益。

H高校通過上述策略，建立了一套規(guī)范、科學、合理的預算績效管理體系，為自身高質(zhì)量發(fā)展提供了保障。在大數(shù)據(jù)和信息化時代，除了參考上述策略之外，高校還應積極引入現(xiàn)代財務管理手段，加快速度建立預算績效管理信息平臺，實現(xiàn)財務部門與校內(nèi)各行政部門、學院信息互聯(lián)、數(shù)據(jù)共享；要充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)對高校預算績效指標的合理性、科學性進行全面的多維度分析，從而不斷優(yōu)化預算績效指標體系；要不間斷地對高校預算績效管理全過程的數(shù)據(jù)信息進行實時有效監(jiān)控，為實現(xiàn)高校預算績效管理預期目標提出最優(yōu)解決方案，真正實現(xiàn)預算績效評價的目的，全面提高預算績效管理水平［8］。

三、結(jié)束語

當前，國內(nèi)不少高校在預算績效管理過程中仍然存在許多問題。本文緊密結(jié)合H高校預算績效管理案例，探討了H高校在全面推行預算績效管理背景下建立規(guī)范科學合理的預算績效管理體系的做法，希望能夠給其他高校預算績效管理工作提供參考。

參考文獻：

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［8］ 嚴躍輝，王智烜.基于“過緊日子”的高校財務管理改革［J］.教育財會研究，2021，32（6）：56-61.

［責任編輯：吳曉紅］