政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)保護(hù)模式的方案提倡

盧榮婕

摘 要：數(shù)據(jù)快速發(fā)展，以至需要清晰界定其權(quán)屬。政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定有利于打破政府部門(mén)間、政府與社會(huì)公眾間存在的信息孤島，有助于消解數(shù)據(jù)權(quán)屬不清帶來(lái)權(quán)責(zé)認(rèn)定不明的困境，有助于服務(wù)型政府、數(shù)字政府的建設(shè)。政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)屬界定是政務(wù)數(shù)據(jù)共享的邏輯起點(diǎn)，為了有效推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)共享，國(guó)家頂層設(shè)計(jì)在政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)屬界定方面進(jìn)行了一系列的努力，以激活更多“沉睡”的政務(wù)數(shù)據(jù)。政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的前提是論證政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)化的正當(dāng)性，進(jìn)而根據(jù)政務(wù)數(shù)據(jù)的性質(zhì)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)保護(hù)：涉及人格尊嚴(yán)、敏感信息等的數(shù)據(jù)應(yīng)適用人格權(quán)保護(hù)模式，涉及商業(yè)秘密的數(shù)據(jù)應(yīng)采取財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)模式，其他類(lèi)數(shù)據(jù)則可采取以數(shù)據(jù)最大化開(kāi)發(fā)利用為原則的保護(hù)模式。

關(guān)鍵詞：政務(wù)數(shù)據(jù)；政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)；產(chǎn)權(quán)保護(hù)；數(shù)據(jù)治理

中圖分類(lèi)號(hào)：D922文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1672-9684（2023）01-0067-07

2019年8月1日，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于促進(jìn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)規(guī)范健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》在加強(qiáng)政府部門(mén)與平臺(tái)數(shù)據(jù)共享中，提出對(duì)數(shù)據(jù)資源要進(jìn)行權(quán)屬界定。2020年10月11日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)綜合改革試點(diǎn)實(shí)施方案（2020—2025年）》在完善要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制中提出，為了更快培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)，需要對(duì)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度予以完善。黨的十九屆五中全會(huì)提出建立數(shù)據(jù)資源產(chǎn)權(quán)、交易流通等基礎(chǔ)制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，推動(dòng)數(shù)據(jù)資源的有效開(kāi)發(fā)與利用，提高數(shù)據(jù)資源的配置效率，使得數(shù)據(jù)更好地服務(wù)于人民。2020年10月29日，《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》進(jìn)一步要求推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)相融合，建立數(shù)據(jù)資源產(chǎn)權(quán)、交易流通等基礎(chǔ)制度與標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，建設(shè)國(guó)家數(shù)據(jù)統(tǒng)一共享開(kāi)放平臺(tái)。政務(wù)數(shù)據(jù)蘊(yùn)藏著巨大價(jià)值這一觀點(diǎn)現(xiàn)已成為共識(shí)，那么，政務(wù)數(shù)據(jù)如何與非政務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行融合？如何實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)安全有效流入市場(chǎng)？如何協(xié)調(diào)政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用與數(shù)據(jù)安全保障之間的權(quán)益沖突？換言之，政務(wù)數(shù)據(jù)這一客體已經(jīng)實(shí)現(xiàn)由原始政務(wù)數(shù)據(jù)優(yōu)化為政務(wù)衍生數(shù)據(jù)，由政務(wù)衍生數(shù)據(jù)升級(jí)為政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)，甚至是政務(wù)數(shù)據(jù)資本。因而，對(duì)于政務(wù)數(shù)據(jù)這一客體，是否需要產(chǎn)權(quán)化保護(hù)，以及采取權(quán)利保障模式還是公平利用保護(hù)模式？這些都是當(dāng)下理論與實(shí)踐共同面臨的、重要且亟待解決的難題。

一、問(wèn)題的提出

在頂層設(shè)計(jì)層面，國(guó)家對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度提出了一系列要求，在政策層面上，國(guó)家對(duì)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定也給予了一定支撐。然而，既有成果對(duì)于政務(wù)數(shù)據(jù)是否應(yīng)予以產(chǎn)權(quán)化并未得出一致觀點(diǎn)①，更遑論對(duì)其保護(hù)模式提供具體的方案選擇。有學(xué)者雖意識(shí)到數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定的重要性，明確指出根據(jù)主體可將數(shù)據(jù)劃分為個(gè)體數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)與政務(wù)數(shù)據(jù)，通過(guò)數(shù)據(jù)的類(lèi)型化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的界定［1］。也有學(xué)者將數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)歸屬于國(guó)家所有②，把政務(wù)數(shù)據(jù)看作是國(guó)有資產(chǎn)，通過(guò)擴(kuò)大解釋《憲法》第12條第2款規(guī)定，將數(shù)據(jù)資源納入“公共財(cái)產(chǎn)”范疇，最終實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)歸屬于國(guó)家的所有證成。將政務(wù)數(shù)據(jù)歸屬于國(guó)家，有利于保障數(shù)據(jù)安全，尤其是政務(wù)數(shù)據(jù)，它不僅僅關(guān)系到數(shù)據(jù)主體隱私安全，還關(guān)系到國(guó)家安全。數(shù)據(jù)歸國(guó)家所有，有助于實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)安全保護(hù)的最大化，但與此同時(shí)也容易陷入數(shù)據(jù)流通效率低下的困境。更為重要的是，如果政務(wù)數(shù)據(jù)能夠進(jìn)行產(chǎn)權(quán)化保護(hù)，那么，應(yīng)該采取何種保護(hù)模式？目前，理論與實(shí)踐對(duì)此并沒(méi)有給予過(guò)多的關(guān)注。具言之，政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)保護(hù)需要明確以下幾個(gè)前提：政務(wù)數(shù)據(jù)是否是一種財(cái)產(chǎn)？政務(wù)數(shù)據(jù)是否需要以產(chǎn)權(quán)的形式予以保護(hù)？如果將政務(wù)數(shù)據(jù)歸屬于國(guó)家，能否兼顧所有數(shù)據(jù)參與者權(quán)益？政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)到底應(yīng)給予何種形式的保護(hù)，是權(quán)利保護(hù)模式還是開(kāi)發(fā)利用模式？筆者擬就這些問(wèn)題進(jìn)行一定的探索，以期為政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)保護(hù)提供更加堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。

二、政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)化相關(guān)概念的厘清

2022年6月20日，“人民數(shù)?！逼脚_(tái)正式上線。該平臺(tái)是我國(guó)首個(gè)個(gè)人信息保護(hù)與確權(quán)的服務(wù)平臺(tái)，其目的是實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)保護(hù)與利用之間的動(dòng)態(tài)平衡，并通過(guò)對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行確權(quán)、授權(quán)、流通與再開(kāi)發(fā)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)取之于民、用之于民，釋放更多的數(shù)據(jù)紅利。數(shù)據(jù)確權(quán)是實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)安全流動(dòng)與資產(chǎn)化管理的前提，建立健全數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度，真正激活數(shù)據(jù)活力，釋放數(shù)據(jù)生產(chǎn)力，是數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的必然要求［2］。但由于當(dāng)前數(shù)據(jù)權(quán)屬界定不清，政務(wù)部門(mén)在進(jìn)行政府信息公開(kāi)與政務(wù)數(shù)據(jù)共享的過(guò)程中存有疑慮。相關(guān)權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任的劃分不清晰，限制了信息公開(kāi)與數(shù)據(jù)共享工作的開(kāi)展，影響了其工作的廣度與深度，不利于調(diào)動(dòng)政府部門(mén)的主動(dòng)性，最終導(dǎo)致政府信息公開(kāi)與政務(wù)數(shù)據(jù)共享工作實(shí)質(zhì)性進(jìn)程緩慢。數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定是政府進(jìn)行數(shù)據(jù)開(kāi)放與共享前需要厘清的基本問(wèn)題，政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)清晰明確，有助于劃分不同政務(wù)部門(mén)間數(shù)據(jù)分配的權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任［3］，明確政務(wù)數(shù)據(jù)的權(quán)責(zé)邊界，確保數(shù)據(jù)合規(guī)共享，有利于實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)治理能力與治理水平現(xiàn)代化。換言之，政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放與共享離不開(kāi)政務(wù)數(shù)據(jù)的產(chǎn)權(quán)界定與保護(hù)，當(dāng)政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)歸屬明確時(shí)，可以實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)保護(hù)與利用之間的動(dòng)態(tài)平衡。

（一）產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵

政務(wù)數(shù)據(jù)③具有明顯的社會(huì)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值以及政治價(jià)值，政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的有效配置，一方面能夠?qū)崿F(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)取之于民、回饋于全社會(huì)，助力實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)的全面開(kāi)放與共享；另一方面也有助于提高政務(wù)數(shù)據(jù)資源利用率，更大程度地釋放政務(wù)數(shù)據(jù)價(jià)值與紅利，助力智慧型、服務(wù)型政府的建設(shè)［1］?！爱a(chǎn)權(quán)”一詞產(chǎn)生于經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，廣泛應(yīng)用于法學(xué)領(lǐng)域。產(chǎn)權(quán)是一個(gè)以對(duì)財(cái)產(chǎn)的占有為核心的權(quán)利集合體［4］，其內(nèi)涵要廣于物權(quán)法意義上的所有權(quán)，它不僅僅指所有權(quán)，還包括股權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等其他新型財(cái)產(chǎn)權(quán)［5］。大陸法系以有體物為權(quán)利客體構(gòu)建了以所有權(quán)為核心的財(cái)產(chǎn)權(quán)體系，英美法系則相反，其法律框架不強(qiáng)調(diào)所有權(quán)的概念，而是通過(guò)場(chǎng)景化的利益比較從而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)保護(hù)［6］。關(guān)于產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵，經(jīng)濟(jì)學(xué)與法學(xué)有著不同的表述，經(jīng)濟(jì)學(xué)注重效率，對(duì)于產(chǎn)權(quán)的理解采取的是廣義上的理解，包括所有、占有、支配與處置等權(quán)能［7］。法學(xué)則更注重于對(duì)權(quán)利的保護(hù)，因而，法學(xué)意義上的產(chǎn)權(quán)采取的是狹義上的理解，將產(chǎn)權(quán)看作是財(cái)產(chǎn)所有權(quán)和相關(guān)性權(quán)利，如經(jīng)營(yíng)權(quán)、采礦權(quán)等［8］。產(chǎn)權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)既有區(qū)別又有聯(lián)系，產(chǎn)權(quán)更多的是從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度上去分析，而財(cái)產(chǎn)權(quán)則是強(qiáng)調(diào)權(quán)利的特點(diǎn)、權(quán)利的形式以及權(quán)利的基礎(chǔ)?，F(xiàn)代意義上的產(chǎn)權(quán)不僅包括物權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等財(cái)產(chǎn)權(quán)，還包括非財(cái)產(chǎn)權(quán)，如人力資本產(chǎn)權(quán)等。也即是說(shuō)，產(chǎn)權(quán)是一種權(quán)利束，是一種綜合性、復(fù)合型權(quán)利，是權(quán)利主體對(duì)其所有物的所有權(quán)、使用權(quán)、支配權(quán)、收益權(quán)以及處分權(quán)等權(quán)利的集合。

（二）政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵

數(shù)據(jù)之于數(shù)字社會(huì)，正如土地之于農(nóng)業(yè)社會(huì)，能源之于工業(yè)社會(huì)［9］。數(shù)據(jù)不僅僅具有資源屬性，更具有資產(chǎn)屬性，甚至是未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“新石油”［10］。當(dāng)前，數(shù)據(jù)的權(quán)屬不清導(dǎo)致了很多灰色交易和數(shù)據(jù)濫用與泄露問(wèn)題，如微信數(shù)據(jù)、物流數(shù)據(jù)以及微博數(shù)據(jù)之爭(zhēng)，黑市與暗網(wǎng)中的數(shù)據(jù)非法買(mǎi)賣(mài)，互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的數(shù)據(jù)泄露等。這些數(shù)據(jù)安全問(wèn)題都是影響數(shù)據(jù)生成者人身權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)的重要因素，都關(guān)系到數(shù)據(jù)這一新型生產(chǎn)要素能否真正發(fā)揮要素活力，成為新的生產(chǎn)力，能否成為基礎(chǔ)性的戰(zhàn)略資源［9］。政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)的開(kāi)放共享與數(shù)據(jù)安全之間的利益平衡，即：既要平衡好個(gè)體利益和公共利益，又要平衡好私主體與政府部門(mén)之間的利益，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)利用與保護(hù)之間的利益平衡，滿足數(shù)據(jù)安全與數(shù)據(jù)流動(dòng)的利益訴求［11］335。

數(shù)據(jù)不同于傳統(tǒng)“物”，屬于一種特殊類(lèi)型的無(wú)體物，具有非排他性、可復(fù)制性、價(jià)值的不確定性，因而具有特殊的產(chǎn)權(quán)屬性［12］。概括來(lái)說(shuō)，數(shù)據(jù)具有其特殊屬性，其價(jià)值會(huì)隨著數(shù)據(jù)的使用呈現(xiàn)出一種正相關(guān)的態(tài)勢(shì)，數(shù)據(jù)不會(huì)因?yàn)榈谌说氖褂枚绊憯?shù)據(jù)主體的使用，反而會(huì)基于數(shù)據(jù)使用者的增加使其價(jià)值也在不斷地積累與釋放。也即是說(shuō)，數(shù)據(jù)的價(jià)值不在于擁有而在于控制、利用與流通；而產(chǎn)權(quán)則是數(shù)據(jù)有效流動(dòng)的制度基礎(chǔ)，如何實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)的產(chǎn)權(quán)化界定對(duì)于數(shù)據(jù)開(kāi)放與共享則具有基礎(chǔ)性作用［10］。因此，數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)是指數(shù)據(jù)主體對(duì)數(shù)據(jù)享有的所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)以及收益權(quán)等權(quán)能［13］。目前，我國(guó)一些地方政府就數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定問(wèn)題進(jìn)行了相關(guān)立法嘗試。例如，《福建省政務(wù)數(shù)據(jù)管理辦法》第3條明確將政務(wù)數(shù)據(jù)看作是一種資產(chǎn)，將政務(wù)數(shù)據(jù)納入國(guó)有資產(chǎn)管理之中。《廣東省數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》第40條規(guī)定，自然人、法人和非法人組織因?qū)?shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用的成果及因此而產(chǎn)生的財(cái)產(chǎn)權(quán)益受法律保護(hù)，提出可以進(jìn)行數(shù)據(jù)交易，有條件的可以設(shè)立數(shù)據(jù)交易所，使數(shù)據(jù)交易行為合法合規(guī)化，以促進(jìn)數(shù)據(jù)進(jìn)行高質(zhì)量流通?！渡虾Ｊ袛?shù)據(jù)條例》第65條對(duì)數(shù)據(jù)權(quán)屬界定、數(shù)據(jù)開(kāi)放共享、數(shù)據(jù)交易流通以及數(shù)據(jù)監(jiān)督管理等標(biāo)準(zhǔn)的制定與系統(tǒng)建設(shè)提出了要求?！渡钲诮?jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》第14條到第23條，以一節(jié)的條款內(nèi)容對(duì)自然人享有的知情同意權(quán)進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，第24條規(guī)定了補(bǔ)充更正權(quán)，第25條規(guī)定了刪除權(quán)，第28條規(guī)定了查閱復(fù)制權(quán)等財(cái)產(chǎn)性權(quán)益。我國(guó)部分地方政府對(duì)于數(shù)據(jù)權(quán)益的范圍與類(lèi)型進(jìn)行分類(lèi)式界權(quán)，對(duì)于國(guó)家層面的數(shù)據(jù)權(quán)屬界定具有一定的借鑒意義［14］。

數(shù)據(jù)的價(jià)值在流通過(guò)程中實(shí)現(xiàn)不斷的增值，涉及的主體具有多元性、權(quán)益具有復(fù)雜性，因而，在進(jìn)行產(chǎn)權(quán)界定時(shí)，不能局限于所有權(quán)，而應(yīng)以數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用為核心建立數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度［15］。政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的歸屬問(wèn)題，基于政務(wù)數(shù)據(jù)來(lái)源的多元化，使得在進(jìn)行數(shù)據(jù)權(quán)屬界定時(shí)會(huì)涉及不同的利益相關(guān)人，需要考慮各方數(shù)據(jù)主體之間的私人權(quán)益與國(guó)家信息安全、數(shù)字經(jīng)濟(jì)安全、數(shù)字政府安全等公共利益之間的動(dòng)態(tài)平衡。因此，清晰明確的政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)有助于實(shí)現(xiàn)對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)資源全周期式的保護(hù)，有利于真正推動(dòng)政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放共享，助推我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)向數(shù)字社會(huì)、智慧社會(huì)邁進(jìn)。

（三）政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的功能

數(shù)據(jù)是數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力來(lái)源，清晰明確的產(chǎn)權(quán)是構(gòu)建數(shù)據(jù)流通秩序的前提，是確保數(shù)據(jù)安全交易的核心要素［16］。原始數(shù)據(jù)的價(jià)值具有有限性，甚至是沒(méi)有價(jià)值。真正有價(jià)值的是經(jīng)過(guò)處理后的數(shù)據(jù)，也就是衍生數(shù)據(jù)，而衍生數(shù)據(jù)的生成需要多方主體的參與，只有付出一定的成本方可實(shí)現(xiàn)原始數(shù)據(jù)向衍生數(shù)據(jù)的轉(zhuǎn)變。因而，在進(jìn)行數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定時(shí)，需要進(jìn)行利益平衡，予以適當(dāng)?shù)耐顿Y激勵(lì)，防止出現(xiàn)“公地悲劇”與“搭便車(chē)”行為。合理清晰的產(chǎn)權(quán)界定有助于提高數(shù)據(jù)技術(shù)的創(chuàng)新與發(fā)展，有助于有效發(fā)揮產(chǎn)權(quán)激勵(lì)功能。數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定是指對(duì)不同數(shù)據(jù)主體間的權(quán)益進(jìn)行平衡，通過(guò)法律或者政策的方式對(duì)數(shù)據(jù)的歸屬予以界定。數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度具有雙重價(jià)值面向，不僅可以實(shí)現(xiàn)對(duì)數(shù)據(jù)主體權(quán)益的保護(hù)，還可以規(guī)制數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)人的數(shù)據(jù)處理行為。換言之，數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)人可以自己使用數(shù)據(jù)，也可以授權(quán)給其他人使用［11］268。

政務(wù)數(shù)據(jù)的產(chǎn)權(quán)確定有助于確保數(shù)據(jù)主體在各自權(quán)限范圍內(nèi)最大化地享有數(shù)據(jù)紅利，在政府信息開(kāi)放以及政務(wù)數(shù)據(jù)共享出現(xiàn)錯(cuò)誤時(shí)，及時(shí)有效地進(jìn)行追責(zé)，確保各個(gè)政務(wù)部門(mén)能夠得到正向激勵(lì)，規(guī)范政府信息開(kāi)放與政務(wù)數(shù)據(jù)共享秩序，為數(shù)字政府建設(shè)提供便利，保證數(shù)字政府建設(shè)的有序開(kāi)展。政府掌握著絕大多數(shù)的社會(huì)數(shù)據(jù)信息，按照數(shù)據(jù)信息所涉對(duì)象的不同可以將政務(wù)數(shù)據(jù)分為國(guó)家宏觀上的數(shù)據(jù)信息，如涉及稅務(wù)、環(huán)境等的數(shù)據(jù)信息；中觀層面上的數(shù)據(jù)信息，如行政處罰類(lèi)的數(shù)據(jù)信息；微觀層面上的數(shù)據(jù)信息，如企業(yè)的納稅數(shù)據(jù)信息［4］。

基于數(shù)據(jù)所具有的特殊屬性，數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)也具有不同于傳統(tǒng)意義上的物質(zhì)性產(chǎn)權(quán)的特性，即具有權(quán)益混合性、極易復(fù)制性、非獨(dú)占性等特征［16］。要發(fā)揮數(shù)據(jù)的要素功能，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的歸屬認(rèn)定則具有關(guān)鍵性作用。數(shù)據(jù)權(quán)屬界定是數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要制度設(shè)計(jì)，目的不只是為了實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)的保護(hù)，更多的是促進(jìn)數(shù)據(jù)交易，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)人自由合規(guī)地處理數(shù)據(jù)。換言之，數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的界定不單單只是權(quán)利歸屬的問(wèn)題，更重要的是數(shù)據(jù)主體如何實(shí)現(xiàn)權(quán)益最大化以及以何種形式、何種比例實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)紅利的享有［17］。政務(wù)數(shù)據(jù)共享是實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)賦能的重要應(yīng)用，有助于打破不同政務(wù)部門(mén)間的各自為政局面，是推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)治理的題中應(yīng)有之義，是整體型、服務(wù)型政府建設(shè)的關(guān)鍵。在國(guó)家治理中，要全面實(shí)現(xiàn)“數(shù)據(jù)跑路”代替“相對(duì)人跑路”，就需要對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)的產(chǎn)權(quán)予以界定。清晰明確的政務(wù)數(shù)據(jù)歸屬，不僅可以最大程度地推動(dòng)政務(wù)數(shù)據(jù)的交易與共享，釋放政務(wù)數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素的潛在功能［18］，而且有助于消除政務(wù)部門(mén)基于數(shù)據(jù)安全、共享權(quán)限、部門(mén)利益等的疑慮，提升政務(wù)數(shù)據(jù)共享意愿，從而促進(jìn)數(shù)字政府的建設(shè)。

三、政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的制度設(shè)計(jì)

2020年3月，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》要求建立健全數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)交易機(jī)制，鼓勵(lì)要素交易平臺(tái)與其他相關(guān)平臺(tái)機(jī)構(gòu)合作，形成涵蓋產(chǎn)權(quán)界定、流轉(zhuǎn)交易等業(yè)務(wù)的綜合服務(wù)體系［11］9，從而有效破解數(shù)據(jù)濫用困境，規(guī)范數(shù)據(jù)交易過(guò)程，維護(hù)數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)的公平效率，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)保護(hù)與利用之間的動(dòng)態(tài)平衡［16］。加快培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)，需要根據(jù)數(shù)據(jù)性質(zhì)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的完善。有學(xué)者將數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)等同于數(shù)據(jù)所有權(quán)，即數(shù)據(jù)權(quán)利歸屬于誰(shuí)數(shù)據(jù)所有權(quán)就屬于誰(shuí)、誰(shuí)就對(duì)數(shù)據(jù)享有排他性占有的權(quán)利［19］。但基于數(shù)據(jù)本身所具有的多元屬性，其不僅僅具有公法屬性、私法屬性，還具有社會(huì)法屬性［20］，因而，不能簡(jiǎn)單地將數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)等同于數(shù)據(jù)所有權(quán)。也就是說(shuō)，需要根據(jù)政務(wù)數(shù)據(jù)中所蘊(yùn)含的數(shù)據(jù)性質(zhì)予以相對(duì)應(yīng)的權(quán)利保護(hù)，而采取不同的權(quán)利保護(hù)模式相較于簡(jiǎn)單地將數(shù)據(jù)予以所有權(quán)歸屬，或許更具有科學(xué)性與合理性。

不同的權(quán)利保護(hù)模式是基于不同的價(jià)值面向而設(shè)定的，在政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)保護(hù)中，應(yīng)針對(duì)不同類(lèi)型的數(shù)據(jù)設(shè)定不同的權(quán)屬安排。具體而言，對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)中蘊(yùn)含的人格尊嚴(yán)、隱私等數(shù)據(jù)信息，應(yīng)當(dāng)予以人格權(quán)保護(hù)；對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)中蘊(yùn)含的非人身屬性的數(shù)據(jù)，則可采取財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)模式；對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)中蘊(yùn)含的非個(gè)人數(shù)據(jù)，可以采取開(kāi)發(fā)利用權(quán)的保護(hù)模式。不同的權(quán)利保護(hù)模式所追求的價(jià)值不盡相同：人格權(quán)保護(hù)模式，側(cè)重于確保數(shù)據(jù)安全，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)安全的最大化；財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)模式與開(kāi)發(fā)利用權(quán)的保護(hù)模式則側(cè)重于數(shù)據(jù)的流通與交易，傾向于對(duì)數(shù)據(jù)要素配置效率的追求。

（一）權(quán)利保障模式

1.人格權(quán)保護(hù)模式

我國(guó)是首個(gè)將數(shù)據(jù)要素上升為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的國(guó)家。數(shù)據(jù)的價(jià)值與功能相當(dāng)于農(nóng)業(yè)社會(huì)的土地、工業(yè)社會(huì)的技術(shù)［16］，是數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)、數(shù)字政府建設(shè)的重要生產(chǎn)要素。然而，要想充分釋放數(shù)據(jù)要素活力，首先需要解決的是數(shù)據(jù)流通的安全性問(wèn)題，規(guī)范數(shù)據(jù)交易，達(dá)到數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的公共性與效率性的平衡。數(shù)據(jù)作為數(shù)字時(shí)代最為重要的生產(chǎn)要素，清晰明確的數(shù)據(jù)歸屬是數(shù)據(jù)流通的制度基礎(chǔ)，是進(jìn)行數(shù)據(jù)交易、規(guī)范數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)秩序的前提［16］。

政務(wù)數(shù)據(jù)是政務(wù)部門(mén)在進(jìn)行行政管理過(guò)程中搜集或者政務(wù)部門(mén)自身產(chǎn)生的各類(lèi)數(shù)據(jù)的集合。政務(wù)數(shù)據(jù)的屬性具有多樣性，包含財(cái)產(chǎn)屬性（如根據(jù)政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用的政務(wù)產(chǎn)品）、人格屬性（如行政處罰類(lèi)政府信息）和社會(huì)屬性（如疫情數(shù)據(jù)），因而，在進(jìn)行政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)屬界定時(shí)需要綜合考慮政務(wù)數(shù)據(jù)的三重屬性。政務(wù)數(shù)據(jù)界定權(quán)屬的目的不僅僅是為了明確是你的數(shù)據(jù)還是我的數(shù)據(jù)問(wèn)題，因?yàn)樵撃康闹皇菙?shù)據(jù)界權(quán)的形式功能，其實(shí)質(zhì)性功能是在多元的數(shù)據(jù)權(quán)益之間尋找權(quán)益的動(dòng)態(tài)平衡，協(xié)調(diào)好不同數(shù)據(jù)主體間的數(shù)據(jù)權(quán)利義務(wù)責(zé)任［15］。

針對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)中所蘊(yùn)含的人格屬性，應(yīng)當(dāng)給予人格權(quán)保護(hù)，以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)安全這一核心目的，保證數(shù)據(jù)主體的人格尊嚴(yán)與自由，具體包括數(shù)據(jù)主體的知情同意權(quán)、數(shù)據(jù)修改權(quán)等［21］。以行政處罰類(lèi)政務(wù)數(shù)據(jù)為例，行政處罰類(lèi)政務(wù)信息是對(duì)行政相對(duì)人的一種負(fù)面性評(píng)價(jià)，尤其是道德類(lèi)行政違法（如嫖娼）。該類(lèi)政務(wù)數(shù)據(jù)不僅涉及被處罰者的姓名權(quán)、名譽(yù)權(quán)，還會(huì)關(guān)系到行政相對(duì)人的隱私權(quán)等內(nèi)容。這些都是數(shù)據(jù)主體最為重要的數(shù)據(jù)信息，往往具有很強(qiáng)的私密屬性。該類(lèi)信息如若沒(méi)有處理好，會(huì)對(duì)數(shù)據(jù)主體造成不可逆的負(fù)面影響。因而，就道德類(lèi)違法數(shù)據(jù)信息而言，應(yīng)當(dāng)適用人格權(quán)保護(hù)模式，并進(jìn)行分層式數(shù)據(jù)保護(hù)。

分層式數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)保護(hù)模式是指根據(jù)政務(wù)數(shù)據(jù)對(duì)數(shù)據(jù)主體的敏感度和重要性進(jìn)行層級(jí)劃分［20］，以便針對(duì)不同級(jí)別的數(shù)據(jù)予以相對(duì)應(yīng)的人格權(quán)保護(hù)。當(dāng)前，此類(lèi)政務(wù)數(shù)據(jù)主要包括三種：一是涉及到數(shù)據(jù)主體的姓名、住址、手機(jī)號(hào)碼等方面的信息。該類(lèi)數(shù)據(jù)信息雖然也會(huì)涉及數(shù)據(jù)主體的人格屬性，但是對(duì)于數(shù)據(jù)主體的敏感度與重要性并不是十分重要，因而，可以采取寬松式人格權(quán)保護(hù)模式，即對(duì)于該類(lèi)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)應(yīng)更側(cè)重于數(shù)據(jù)的流通與應(yīng)用。二是涉及數(shù)據(jù)主體的種族、宗教信仰、政治觀點(diǎn)等方面的信息。該類(lèi)信息相比較姓名等身份信息具有更高位階，與數(shù)據(jù)主體的關(guān)聯(lián)性則更加緊密。因此，針對(duì)該類(lèi)數(shù)據(jù)的審查、保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)要嚴(yán)于第一類(lèi)數(shù)據(jù)信息，屬于中等層級(jí)。三是涉及數(shù)據(jù)主體的基因信息、指紋信息、人臉識(shí)別等方面的生物信息。該類(lèi)數(shù)據(jù)信息具有極強(qiáng)的人身屬性，直接關(guān)系到數(shù)據(jù)主體的人格尊嚴(yán)，與數(shù)據(jù)主體之間形成的是一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系。因此，該類(lèi)身份數(shù)據(jù)應(yīng)采取最為嚴(yán)格的審查、保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行嚴(yán)格意義上的人格權(quán)保護(hù)模式［20］。

2.財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)模式

政務(wù)數(shù)據(jù)不僅僅是一種資源，更是一種資產(chǎn)，其對(duì)于激發(fā)數(shù)字經(jīng)濟(jì)活力、優(yōu)化數(shù)字社會(huì)環(huán)境、營(yíng)造良好的數(shù)字生態(tài)、提升數(shù)字政府建設(shè)具有顯著的助推作用。例如，受益于道路交通數(shù)據(jù)提供的最優(yōu)路線規(guī)劃和進(jìn)行城市交通狀況的預(yù)測(cè)，人們可以有效地避開(kāi)擁擠路線，改善出行體驗(yàn)，享受到高質(zhì)量的交通服務(wù)。又如，醫(yī)療數(shù)據(jù)可以降低重復(fù)性治療的風(fēng)險(xiǎn)，使得誤診風(fēng)險(xiǎn)最小化，而通過(guò)醫(yī)療數(shù)據(jù)、電子病歷的共享，可以優(yōu)化醫(yī)療服務(wù)，提高治療效率，減少患者的醫(yī)療成本。尤其是電子病歷的共享具有雙重價(jià)值面向：對(duì)于患者而言，優(yōu)化了患者就診程序，降低了重復(fù)性治療的風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)于社會(huì)而言，不僅可以實(shí)現(xiàn)對(duì)醫(yī)生的監(jiān)督，還有助于新型藥物的研發(fā)與不同病例的精準(zhǔn)統(tǒng)計(jì)，提高醫(yī)療產(chǎn)品與患者治療的匹配度。再如，公安數(shù)據(jù)的有效利用有助于提升案件偵查效率，促進(jìn)社會(huì)治安防控體系的進(jìn)一步數(shù)字化、智能化，提高預(yù)防各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)的能力?？傊?，政務(wù)數(shù)據(jù)的有效應(yīng)用有助于打造主動(dòng)式的公共服務(wù)，精準(zhǔn)分配公共資源，優(yōu)化公共服務(wù)的普惠率，提升社會(huì)治理的科學(xué)化、精確化與智慧化水平，更好地滿足人民日益增長(zhǎng)的數(shù)字生活的需求。

數(shù)據(jù)的價(jià)值會(huì)隨著其流轉(zhuǎn)與應(yīng)用而不斷地實(shí)現(xiàn)增值。原始數(shù)據(jù)可能并不具有很高的價(jià)值屬性，如個(gè)人的上網(wǎng)記錄，該類(lèi)數(shù)據(jù)本身并不具有很高的價(jià)值，但是一旦經(jīng)過(guò)采集、撞庫(kù)、加工等數(shù)據(jù)處理，數(shù)據(jù)的資產(chǎn)屬性則被開(kāi)發(fā)。也就是說(shuō)，針對(duì)個(gè)人的瀏覽記錄，可以進(jìn)行用戶畫(huà)像，了解用戶偏好，進(jìn)行精準(zhǔn)投放與“喂養(yǎng)”，進(jìn)而獲得用戶的依賴，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品的定向銷(xiāo)售、短視頻的定向推送，確保用戶需求得到全面和高質(zhì)量的響應(yīng)，最終獲得可觀的財(cái)產(chǎn)回饋。當(dāng)前，我國(guó)的政務(wù)數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)主要包括數(shù)據(jù)使用權(quán)和數(shù)據(jù)收益權(quán)等。在政府治理中，政務(wù)數(shù)據(jù)可以同時(shí)被很多人使用，而在使用的過(guò)程中，數(shù)據(jù)的價(jià)值不但不會(huì)減損，反而會(huì)隨著流通不斷地實(shí)現(xiàn)價(jià)值的再增值，體現(xiàn)出非獨(dú)占性。具言之，數(shù)據(jù)使用者的增加并不會(huì)影響其他數(shù)據(jù)使用者，數(shù)據(jù)具有價(jià)值遞增而邊際成本接近零的屬性，即數(shù)據(jù)利用主體越多，數(shù)據(jù)挖掘越深，其價(jià)值釋放度也就越大。這是政務(wù)數(shù)據(jù)本身所具有的保護(hù)與流通悖論，因而，在進(jìn)行政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)保護(hù)時(shí)，應(yīng)對(duì)其進(jìn)行分類(lèi)保護(hù)。當(dāng)前，民生類(lèi)政務(wù)數(shù)據(jù)應(yīng)予以嚴(yán)格意義上的財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，如交通數(shù)據(jù)、人口數(shù)據(jù)等蘊(yùn)含著巨大的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。以人口數(shù)據(jù)為例，它可以為建筑公司提供有效的房屋供給的預(yù)測(cè)，進(jìn)而作出精準(zhǔn)的房屋投資。因而，應(yīng)當(dāng)對(duì)該類(lèi)數(shù)據(jù)進(jìn)行嚴(yán)格的把控，提供一種符合公平效率的財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)范式［22］。

（二）開(kāi)發(fā)利用保護(hù)模式

中共中央《關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出，建立數(shù)字資源產(chǎn)權(quán)、數(shù)據(jù)交易等基礎(chǔ)制度，目的是推動(dòng)數(shù)據(jù)資源的開(kāi)發(fā)利用。中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會(huì)于2021年12月印發(fā)的《“十四五”國(guó)家信息化規(guī)劃》提出，數(shù)據(jù)共享開(kāi)放、數(shù)據(jù)應(yīng)用可以采用協(xié)同治理模式。2022年6月6日實(shí)施的國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，要全面提升政務(wù)數(shù)據(jù)共享服務(wù)、資源匯聚以及保障政務(wù)數(shù)據(jù)安全水平。該《意見(jiàn)》在“數(shù)字政府建設(shè)”一節(jié)中對(duì)于數(shù)據(jù)資源產(chǎn)權(quán)提出了進(jìn)一步的要求，提出要加快建立數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度，完善數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)交易制度，為數(shù)字化的發(fā)展打造一個(gè)安全可靠的流通環(huán)境。在《南京市政務(wù)數(shù)據(jù)管理暫行辦法》中，第8條對(duì)于數(shù)據(jù)共享與融合提出了具體的要求；第14條對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化提出了具體要求，并對(duì)數(shù)據(jù)全生命周期的規(guī)范化管理提出了要求；第19條第2款又一次重申政務(wù)數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)的要求，并提出要實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)的一次采集全市共用。江蘇省委、江蘇省人民政府《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)》提出了建立數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度。中共河南省委、河南省人民政府在《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)》中提出，要制定政務(wù)數(shù)據(jù)資源的管理辦法，對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)予以明確?？梢?jiàn)，基于政務(wù)數(shù)據(jù)所具有的獨(dú)特屬性，對(duì)其進(jìn)行產(chǎn)權(quán)歸屬，目前，無(wú)論是理論層面還是立法層面，均未形成共識(shí)。相反，對(duì)于政務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行深度開(kāi)發(fā)利用，最大程度釋放政務(wù)數(shù)據(jù)紅利則并沒(méi)有爭(zhēng)議。因而，可以通過(guò)構(gòu)建以開(kāi)發(fā)利用權(quán)為核心的政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)保護(hù)模式，以待實(shí)現(xiàn)對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)保護(hù)與利用間的平衡。

數(shù)據(jù)的價(jià)值需要在不斷匯聚、挖掘中實(shí)現(xiàn)多元化、多維度的增值，因而，數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的功能不能只局限于數(shù)據(jù)的歸屬關(guān)系，更不能止步于數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)界定，而應(yīng)該以數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用為核心，在保障數(shù)據(jù)安全的前提下，盡可能地實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)利用［15］。政務(wù)數(shù)據(jù)是各級(jí)政府及其工作部門(mén)在進(jìn)行行政管理過(guò)程中主動(dòng)制作或者獲取的各類(lèi)數(shù)據(jù)集合，主要是各類(lèi)基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)。例如氣象數(shù)據(jù)，由于部門(mén)壁壘、部門(mén)利益以及信息孤島的存在，使得各個(gè)氣象行業(yè)之間的數(shù)據(jù)共享程度很低，數(shù)據(jù)信息只進(jìn)行形式上的開(kāi)放與共享，而沒(méi)有實(shí)質(zhì)性地予以開(kāi)發(fā)利用，導(dǎo)致我國(guó)氣象信息化、公共服務(wù)精準(zhǔn)化不高，數(shù)據(jù)資源整合和數(shù)據(jù)信息服務(wù)工作進(jìn)展緩慢。又如道路交通數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)利用也存在問(wèn)題。道路交通數(shù)據(jù)主要包括兩類(lèi)：一種是道路基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)據(jù)，如道路名稱(chēng)、道路長(zhǎng)度等；另一種是道路交通運(yùn)行產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，如道路交通運(yùn)行的實(shí)時(shí)路況，這些數(shù)據(jù)主要為提高道路交通安全、降低交通事故、優(yōu)化交通運(yùn)行環(huán)境等提供數(shù)據(jù)庫(kù)支撐。各類(lèi)基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)具有明顯的公共屬性，屬于公共資源，在進(jìn)行該類(lèi)數(shù)據(jù)處理時(shí)，宜采取以開(kāi)發(fā)利用為主要目的的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)保護(hù)模式，對(duì)全社會(huì)予以公開(kāi)。換言之，對(duì)于該類(lèi)政務(wù)數(shù)據(jù)需要進(jìn)行全面的開(kāi)放開(kāi)發(fā)利用，以確保數(shù)據(jù)紅利的全社會(huì)共享④。

政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用權(quán)保護(hù)模式具有明顯的積極面向，主要是為了提高政務(wù)數(shù)據(jù)資源的利用率，避免陷入“公地悲劇”或“搭便車(chē)”的風(fēng)險(xiǎn)。以開(kāi)發(fā)利用保護(hù)為核心，意味著不會(huì)出現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)資源的閑置或浪費(fèi)，可以構(gòu)建一種公平合理的數(shù)據(jù)處理秩序，實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)的開(kāi)放性、共享性以及權(quán)益均衡性。更為重要的是，政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用保護(hù)模式意味著有更多的社會(huì)主體參與其中，屬于一種共治型、參與型保護(hù)樣態(tài)，政府在其中承擔(dān)的是監(jiān)管職能，更多的權(quán)利由社會(huì)公眾自行參與、合作共享［23］。只有當(dāng)數(shù)據(jù)主體出現(xiàn)了參與不能或者數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用不足時(shí)，政府才有介入的正當(dāng)性。鑒于此種數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)保護(hù)模式有助于實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)利用最大化，政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)保護(hù)應(yīng)以數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用為主要的保護(hù)模式。政務(wù)數(shù)據(jù)最主要的屬性是公共屬性，屬于公共產(chǎn)品。因此，對(duì)于不含有個(gè)人隱私類(lèi)的數(shù)據(jù)信息，應(yīng)予以全面公開(kāi)和共享，從而確保政務(wù)數(shù)據(jù)池容量足夠大、數(shù)據(jù)來(lái)源足夠豐富、數(shù)據(jù)挖掘足夠深入，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)的利用最大化。

綜上所述可知，權(quán)利保護(hù)模式側(cè)重于保障數(shù)據(jù)安全，但可能會(huì)降低數(shù)據(jù)流通的效率，開(kāi)發(fā)利用保護(hù)模式雖注重?cái)?shù)據(jù)的流通效率，但可能會(huì)降低數(shù)據(jù)的安全保障力度，因而，無(wú)論是權(quán)利保障模式還是開(kāi)發(fā)利用保護(hù)模式，都存在著一定的產(chǎn)權(quán)保護(hù)困境。也即是說(shuō)，對(duì)于政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)保護(hù)不能進(jìn)行一攬子授權(quán)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)政務(wù)數(shù)據(jù)所具有的特有屬性，予以相對(duì)應(yīng)的產(chǎn)權(quán)保護(hù)。概而言之，針對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)所蘊(yùn)含著隱私等人格屬性的數(shù)據(jù)，應(yīng)采取人格權(quán)保護(hù)模式，而經(jīng)過(guò)數(shù)據(jù)清洗、數(shù)據(jù)去標(biāo)識(shí)化等處理后的數(shù)據(jù)，則可以采取開(kāi)發(fā)利用保護(hù)模式。對(duì)于不同類(lèi)別的政務(wù)數(shù)據(jù)采取相對(duì)應(yīng)的產(chǎn)權(quán)保護(hù)模式，以待實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)保護(hù)與利用之間的動(dòng)態(tài)平衡。

四、結(jié)語(yǔ)

規(guī)范政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度有助于數(shù)字中國(guó)、數(shù)字政府、數(shù)字社會(huì)建設(shè)。有效的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)保護(hù)不僅能夠?qū)崿F(xiàn)數(shù)據(jù)資源利用的最大化，也有助于優(yōu)化政務(wù)服務(wù)的質(zhì)量，更精準(zhǔn)地提供社會(huì)公眾所需要的公共服務(wù)。實(shí)際上，政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的重點(diǎn)不在于如何清晰明確地界定數(shù)據(jù)歸屬于誰(shuí)，而在于確保數(shù)據(jù)的合規(guī)流通與不斷融合［24］。政府部門(mén)作為數(shù)據(jù)的最大收集者、參與者，同時(shí)也是監(jiān)管者，應(yīng)對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行全流程、全方位式的監(jiān)管，確保數(shù)據(jù)的收集、開(kāi)發(fā)、利用等數(shù)據(jù)處理行為合法合規(guī)，從而為數(shù)字政府建設(shè)提供優(yōu)質(zhì)的數(shù)據(jù)支撐。當(dāng)前，雖然政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度在國(guó)家政策層面已經(jīng)獲得了支撐，在一些地方政府頒布的數(shù)據(jù)條例或者數(shù)據(jù)管理辦法中也得到了相應(yīng)的確認(rèn)，但在為什么要進(jìn)行政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定、如何進(jìn)行數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)論證以及對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)如何予以保護(hù)等方面，仍然需要進(jìn)一步研究，完善的政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)還有相當(dāng)長(zhǎng)的路要走。

［責(zé)任編輯：張思軍］

注釋?zhuān)?/p>

① 代表性研究成果有：韓旭至《數(shù)據(jù)確權(quán)的困境及破解之道》，載《東方法學(xué)》2020年第1期；申衛(wèi)星《論數(shù)據(jù)用益權(quán)》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2020年第11期；許可《數(shù)據(jù)權(quán)利：范式統(tǒng)合與規(guī)范分殊》，載《政法論壇》2021年第4期；王錫鋅、黃智杰《公平利用權(quán)：公共數(shù)據(jù)開(kāi)放制度建構(gòu)的權(quán)利基礎(chǔ)》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2022年第2期。

② 代表性研究成果有：朱寶麗《數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定：多維視角與體系建構(gòu)》，載《法學(xué)論壇》2019年第5期；張玉潔《國(guó)家所有：數(shù)據(jù)資源權(quán)屬的中國(guó)方案與制度展開(kāi)》，載《政治與法律》2020年第8期；邢會(huì)強(qiáng)《政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的法律責(zé)任與救濟(jì)機(jī)制》，載《行政法學(xué)研究》2021年第4期。

③ 關(guān)于政務(wù)數(shù)據(jù)，政府?dāng)?shù)據(jù)，公共數(shù)據(jù)三者的關(guān)系，有學(xué)者認(rèn)為三者沒(méi)有區(qū)別，代表性研究成果有：華海英《公共部門(mén)信息增值利用的若干概念辨析》，載《圖書(shū)情報(bào)工作》2012年第2期；劉權(quán)《政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的立法路徑》，載《暨南學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2021年第1期；李濤《政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的理論內(nèi)涵、開(kāi)放進(jìn)程及治理框架研究》，載《江淮論壇》2022年第3期。本文采取最廣義上的概念，認(rèn)為三者沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別，都是政府在履行管理職能中制作或所獲取的數(shù)據(jù)。

④ 數(shù)據(jù)公開(kāi)也存在例外情況。如按照《政府信息公開(kāi)條例》等法律法規(guī)的規(guī)定，依法確定為國(guó)家秘密的政府信息，法律、行政法規(guī)禁止公開(kāi)的政府信息，以及公開(kāi)后可能危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)穩(wěn)定的政府信息，均不得公開(kāi)。

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The Advocating Plan for Government Data Property Rights Protection Mode

LU Rong-jie

（School of Law，Southeast University，Nanjing 211189，China）

Abstract：The rapid development of data requires a clear definition of the ownership of data.The definition of property rights of government data is conducive to breaking the isolated island of information between government departments and between the government and the public，to resolving the dilemma of unclear identification of power and responsibility caused by unclear data ownership，and contributing to the construction of service-oriented government and digital government.The definition of government data ownership is the logical starting point of government data sharing.In order to effectively promote the sharing of government data，the national top-level design has made a series of efforts in the definition of government data ownership to activate more“sleeping”government data.The premise of government data property rights protection is to demonstrate the legitimacy of government data property rights，and then we can protect property rights according to the nature of government data.We should apply the mode of personality rights to protect the data concerning personal dignity and sensitive information.We should adopt the mode of property rights protection to protect the data involving business secrets.As for other types of data we can adopt the protection mode based on the principle of maximizing the data development and utilization.

Key words：government affairs data;property rights of government affairs data ;property rights protection;data governance