美國(guó)務(wù)院的“中國(guó)組”作用有多大

壽慧生

對(duì)于拜登政府未來(lái)的對(duì)華政策，去年年底美國(guó)國(guó)務(wù)院成立的“中國(guó)事務(wù)協(xié)調(diào)辦公室”將發(fā)揮怎樣的影響備受矚目。

從這個(gè)辦公室的成立來(lái)看，意在確保美國(guó)政府能夠“負(fù)責(zé)任地管控同中國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)”。美方此前介紹稱(chēng)，這一非正式名稱(chēng)為“中國(guó)組”的辦公室取代了原有的“中國(guó)處”，其重點(diǎn)是使國(guó)務(wù)院有能力應(yīng)對(duì)未來(lái)十年的挑戰(zhàn)并抓住機(jī)遇，確保美方擁有人才、工具和資源來(lái)執(zhí)行美國(guó)對(duì)華政策和戰(zhàn)略。

自特朗普政府時(shí)期以來(lái)，華盛頓對(duì)華政策日趨強(qiáng)硬，各種針對(duì)中國(guó)的政策和制度相繼出臺(tái)。拜登上臺(tái)后并未放棄特朗普時(shí)期的對(duì)華強(qiáng)硬路線，而是進(jìn)一步借助于其全球范圍內(nèi)的聯(lián)盟體系，試圖以集體施壓模式取代特朗普時(shí)期的單邊策略。一定程度上，拜登認(rèn)為此策略取得了一定成效?！爸袊?guó)事務(wù)協(xié)調(diào)辦公室”顯然是該策略的升級(jí)，顯示出拜登政府試圖匯聚全球范圍各領(lǐng)域力量。

據(jù)媒體報(bào)道，該辦公室包含三個(gè)機(jī)構(gòu)，分別負(fù)責(zé)傳統(tǒng)的中美雙邊關(guān)系、戰(zhàn)略溝通和所謂“全球團(tuán)隊(duì)”，通過(guò)在世界各地派駐專(zhuān)員來(lái)“監(jiān)督”中國(guó)在當(dāng)?shù)氐幕顒?dòng)。顯然，第三個(gè)機(jī)構(gòu)是該辦公室最引人注目之處。美方稱(chēng)，該辦公室匯集了來(lái)自整個(gè)國(guó)務(wù)院和院外的一批中國(guó)問(wèn)題專(zhuān)家，與每個(gè)區(qū)域局的同事以及國(guó)際安全、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、多邊外交和戰(zhàn)略溝通等方面的專(zhuān)家進(jìn)行合作。

“它意味著我們能夠更好地與我們的盟友和伙伴合作，并更深入地與跟國(guó)務(wù)院合作的每個(gè)國(guó)家接觸?！睋Q言之，美方將擴(kuò)大關(guān)注中國(guó)的外交官人數(shù)，還將有來(lái)自其他部門(mén)的美政府人員在“中國(guó)事務(wù)協(xié)調(diào)辦公室”輪流工作，使之成為一項(xiàng)跨部門(mén)的行動(dòng)。

這一舉措包含兩個(gè)方面的考慮。首先，是增加投入，加強(qiáng)美國(guó)在外交方面遏華的力度。過(guò)去幾年，中國(guó)在對(duì)外交往中不斷取得成果，而美方認(rèn)為自己的投入明顯不足，難以適應(yīng)新的戰(zhàn)略需求。通過(guò)設(shè)立該辦公室，拜登政府實(shí)現(xiàn)了對(duì)國(guó)務(wù)院外交體系的一次內(nèi)部重組，將有助于提升美國(guó)在海外的外交投入，意圖在強(qiáng)化美國(guó)外交力量的同時(shí)削弱中國(guó)的外交影響力。

其次，是改變舊有的運(yùn)作模式，制定更有效的對(duì)華政策。該辦公室最重要的“創(chuàng)新”，是破除原有官僚體系各自為戰(zhàn)、疏于協(xié)調(diào)的破碎局面，希望通過(guò)權(quán)力和資源的集中來(lái)打通外交系統(tǒng)與政府各部門(mén)間的壁壘，形成“對(duì)華戰(zhàn)略總指揮部”，令對(duì)華政策更為精準(zhǔn)有效。

在過(guò)去的對(duì)華決策中，當(dāng)涉及經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、金融、產(chǎn)業(yè)技術(shù)等技術(shù)性強(qiáng)的領(lǐng)域時(shí)，美國(guó)國(guó)務(wù)院常常無(wú)力主導(dǎo)。此外，由于缺乏一個(gè)能夠跨部門(mén)協(xié)調(diào)的機(jī)構(gòu)來(lái)統(tǒng)籌，各部門(mén)容易彼此掣肘，導(dǎo)致對(duì)華策略失效。這也是特朗普政府時(shí)期對(duì)華政策雷聲大雨點(diǎn)小的一個(gè)重要原因。

而此次改組實(shí)現(xiàn)跨部門(mén)合作，讓各職能部門(mén)內(nèi)部涉華領(lǐng)域被納入該辦公室的統(tǒng)一調(diào)配中，從而提高決策和執(zhí)行效力。應(yīng)該說(shuō)，從特朗普政府時(shí)期開(kāi)始，華盛頓一些政治精英就極力推動(dòng)“全政府”模式來(lái)對(duì)抗中國(guó)的舉國(guó)體制?？梢钥闯觯绹?guó)對(duì)華決策機(jī)制正在積極調(diào)整，以適應(yīng)新的局面。

另一方面，單純將此辦公室的設(shè)立視為美國(guó)遏制打壓中國(guó)的工具，難免流于臉譜化。該辦公室的成立是否有助于美國(guó)政府提升其對(duì)華戰(zhàn)略遏制能力，最終取決于美外交官僚系統(tǒng)的整體效率?？紤]到美國(guó)政治體制本身長(zhǎng)期以制衡為要而非以效率見(jiàn)長(zhǎng)，該機(jī)構(gòu)的效力還需觀察。

此外，中美關(guān)系正進(jìn)入前所未有的敏感期，危機(jī)管控成為當(dāng)務(wù)之急。該辦公室匯聚外交資源，強(qiáng)化美國(guó)對(duì)華決策和執(zhí)行，盡管客觀上會(huì)對(duì)中國(guó)形成壓力，但同時(shí)也有可能作為一種制度約束，減少美國(guó)內(nèi)部的不確定性，排除極端反華力量在決策中的影響。畢竟，該辦公室的核心功能依舊是作為一個(gè)外交部門(mén)來(lái)協(xié)調(diào)對(duì)華關(guān)系而非代表任何單一部門(mén)的狹隘利益。因此將外交資源集中利用，可能有助于實(shí)現(xiàn)美方所說(shuō)“負(fù)責(zé)任地管控競(jìng)爭(zhēng)”，更好地落實(shí)兩國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人不久前在會(huì)晤中達(dá)成的共識(shí)。

最重要的是，中美關(guān)系的復(fù)雜性已遠(yuǎn)不是一個(gè)機(jī)構(gòu)的設(shè)立或者幾個(gè)人的任命能夠改變。中美關(guān)系最終取決于兩國(guó)實(shí)力的博弈，而這注定將是一個(gè)漫長(zhǎng)復(fù)雜的過(guò)程，不會(huì)因一時(shí)一事的輸贏而改變。

目前，華盛頓的對(duì)華政策面臨的最大挑戰(zhàn)在于是否能得到其他大部分國(guó)家的支持和配合。通過(guò)盟友來(lái)制衡中國(guó)，是拜登政府對(duì)華政策不同于特朗普時(shí)期的關(guān)鍵之處，但這一點(diǎn)也成為當(dāng)前華盛頓對(duì)華政策最薄弱的環(huán)節(jié)。

美國(guó)盟友的利益從未像今天這樣多元化，在中國(guó)問(wèn)題上這些盟友與美國(guó)的目標(biāo)時(shí)常不一致，特別是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。這與美國(guó)的對(duì)華制衡政策形成直接沖突。美國(guó)自身也同樣面臨著制衡與合作的兩難困境。這樣的結(jié)構(gòu)性困境顯然不可能靠設(shè)立一個(gè)新機(jī)構(gòu)就得以解決。