中國電動自行車車輛管理政策演化研究

趙琳娜 成超鋒 朱新宇

摘 要：理解電動自行車出現(xiàn)的種種治理問題，需要溯源，從車輛本身發(fā)展歷程及管理政策演化中探索答案。目前，超標(biāo)電動自行車、非法加裝改裝電動自行車數(shù)量龐大、問題突出，在注冊登記環(huán)節(jié)加強(qiáng)對車輛上路前的把關(guān)顯得尤為重要。為此，通過對我國電動自行車車輛管理政策階段性調(diào)整情況進(jìn)行梳理研究，剖析電動自行車車輛問題的深層次成因，并提出相應(yīng)的管理政策建議，以期為推進(jìn)解決電動自行車車輛治理問題提供決策參考。

關(guān)鍵詞：電動自行車；注冊登記；治理；超標(biāo)電動自行車

中圖分類號：U491.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

基金項(xiàng)目：GRSP中國項(xiàng)目（CHNXX-RD16-1186）“中國電動自行車道路交通安全管理”

Study of China electric bicycle vehicle management policy evolution

ZHAO Linna，CHENG Chaofeng，ZHU Xinyu

（Research Institute for Road Safety of Ministry of Public Security，Beijing 100062，China）

Abstract： To understand the various problems of electric bicycles， its necessary to explore the answers from the development history of electric bicycle and the evolution of electric bicycle management policies. At present， the huge number of electric bicycles exceeding the standard and the illegal installation and modification of electric bicycles are becoming a serious problem. Therefore， its particularly important to strengthen the control before riding on the road in the electric bicycle registration. Whereas， by combing and studying the phased adjustment of Chinas electric bicycle management policy， the deep-seated reasons in the electric bicycles exceeding the standard were analyzed， and the corresponding management policy suggestions were put forward. This study is expected to provide a reference for the formulation and improvement of electric bicycle management policies.

Keywords：Electric bicycle；registration；management；vehicle exceeding standards

過去20年，我國電動自行車保有量從5.8萬輛增長至3億多輛[1]，形成了全球最大的電動自行車生產(chǎn)銷售和出行市場。與電動自行車快速發(fā)展歷程不同，由于管理成本巨大及利益協(xié)調(diào)艱巨，相關(guān)車輛管理政策的變遷往往滯后于市場發(fā)展、道路交通管理的需要，經(jīng)歷了一個長期、漸進(jìn)、適應(yīng)性變化的調(diào)整過程。

國內(nèi)外電動自行車車輛管理政策的研究主要聚焦于電動自行車車輛屬性和車型界定、超標(biāo)車輛治理研究等方面。Elliot Fishman指出電動自行車是中國經(jīng)濟(jì)增長的機(jī)動化墊腳石，許多城市實(shí)施的禁止使用小型燃油摩托車和電動摩托車政策是促進(jìn)電動自行車發(fā)展的主要原因[1]。余凌云認(rèn)為，不符合國家標(biāo)準(zhǔn)的電動自行車既不屬于非機(jī)動車，也不應(yīng)歸入機(jī)動車的范疇中，而應(yīng)在特定的具體管理事項(xiàng)上，根據(jù)需要分別參照機(jī)動車或非機(jī)動車的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)相應(yīng)的規(guī)則[2]。俞雪雷以上海為例，歸納了電動自行車發(fā)展的三個階段歷程，提出電動自行車“輕摩化”特征以及使用已從單純居民交通出行轉(zhuǎn)變?yōu)榱艘环N商業(yè)生產(chǎn)行為[3]。譚永朝提出電動自行車與自行車、機(jī)動車等既有交通方式較難兼容，但城市管理者應(yīng)以積極務(wù)實(shí)的態(tài)度看待電動自行車的發(fā)展，要制定切合實(shí)際的政策措施予以引導(dǎo)，不可一禁了之[4]。成超鋒提出2019年電動自行車新國標(biāo)實(shí)施后，車輛認(rèn)證、生產(chǎn)、銷售、登記、過渡期等方面取得了突破性進(jìn)展，但非法生產(chǎn)銷售、超標(biāo)電動自行車問題普遍存在，需要妥善處理、規(guī)范存量電動自行車管理[5]。

目前，管理者、研究者對電動自行車車輛性能和交通特性有了較為一致的認(rèn)識，電動自行車治理也有了較為明確的政策取向。本研究通過回顧電動自行車車輛政策的演變歷程，分析出現(xiàn)大量超標(biāo)車的深層次原因，提煉總結(jié)車輛管理的經(jīng)驗(yàn)措施和實(shí)施效果，為未來完善車輛政策提供決策參考。

1電動自行車車輛管理政策歷程

1.1車輛屬性

上世紀(jì)90年代末，電動自行車出現(xiàn)在我國交通出行市場，車輛性能介于摩托車和自行車之間。對于電動自行車是機(jī)動車還是非機(jī)動車的屬性定位，在現(xiàn)實(shí)交通管理實(shí)踐中經(jīng)歷了漫長的探索。不同城市采取了差異化的政策取向和管理方式。如上海將電動自行車納入非機(jī)動車管理，自1996年開始限制淘汰城市內(nèi)60萬輛的燃油助力車，以電動自行車登記為契機(jī)，在部門行政法規(guī)層面承認(rèn)電動自行車的合法性，將其作為非機(jī)動車管理，同時要求電動自行車登記上牌必須用燃油助力車的車牌替換[6]。又如珠海將電動自行車納入機(jī)動車管理，在車輛準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，按照《道路交通管理?xiàng)l例》，電動自行車經(jīng)車輛管理機(jī)關(guān)檢驗(yàn)合格，領(lǐng)取號牌和行駛證；但在通行管理環(huán)節(jié)，按照《道路交通管理?xiàng)l例》，自行車、三輪車禁止安裝動力裝置，將電動自行車上路行駛認(rèn)定為違法行為[7]。再如廣州將電動自行車作為違法交通工具，在部門行政規(guī)章層面認(rèn)定電動自行車為違法車輛，禁止電動自行車上牌、上路行駛[8]。直到2004年，《道路交通安全法》正式實(shí)施，首次在法律層面明確了電動自行車的非機(jī)動車屬性，統(tǒng)一將電動自行車納入非機(jī)動車管理范疇。至此，電動自行車的發(fā)展才有了合法地位，按照非機(jī)動車屬性進(jìn)行登記、上路行駛。

1.2車型界定

1999～2018年期間，電動自行車與電動摩托車、電動輕便摩托車的車型界定缺乏明確依據(jù)。大量超標(biāo)電動自行車流入市場，因其既不滿足非機(jī)動車管理要求，又缺乏機(jī)動車管理依據(jù)，超標(biāo)電動自行車長期處于失管漏管、無序發(fā)展?fàn)顟B(tài)。一方面，《電動自行車通用技術(shù)條件》（GB17761―1999）[9]長期未修訂，相關(guān)技術(shù)指標(biāo)與市場發(fā)展、消費(fèi)需求脫節(jié)，市場上近90%的電動自行車為超標(biāo)車輛[8]，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)實(shí)參考和執(zhí)行規(guī)范作用微乎其微。另一方面，電動摩托車、電動輕便摩托車相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)難以施行。2009年，《電動摩托車和電動輕便摩托車通用技術(shù)條件》（GB/T 24158―2009）[10]等系列國家標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布，明確了電動摩托車、電動輕便摩托車車型要求。依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)中對最高設(shè)計(jì)車速、整車質(zhì)量等技術(shù)指標(biāo)的界定，超標(biāo)電動自行車是否應(yīng)納入機(jī)動車范疇引發(fā)了廣泛爭議，標(biāo)準(zhǔn)自發(fā)布后即遭遇市場質(zhì)疑、缺乏實(shí)施基礎(chǔ)。當(dāng)年12月，國家標(biāo)委會發(fā)布通知暫緩實(shí)施電動摩托車、電動輕便摩托車相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。超標(biāo)電動自行車車型分歧隨之被擱置。

直至2018年，《電動自行車安全技術(shù)規(guī)范》（GB17761―2018）[11]、《電動摩托車和電動輕便摩托車通用技術(shù)條件》（GB/T 24158―2018）[12]同步修訂、發(fā)布，在國家標(biāo)準(zhǔn)層面首次對電動自行車、電動摩托車、電動輕便摩托車的車型進(jìn)行了清晰界定，為超標(biāo)電動自行車的認(rèn)定提供了標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)，為規(guī)范電動自行車生產(chǎn)、銷售及通行管理提供了重要技術(shù)支撐。

1.3超標(biāo)車輛過渡期管理

電動自行車新國標(biāo)的實(shí)施為電動自行車市場治理、交通治理注入了一劑良藥，超標(biāo)電動自行車車型界定至此有了明確依據(jù)。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一為破解電動自行車治理困境發(fā)揮了關(guān)鍵作用，國家層面和更廣泛城市層面的制度體系得到了統(tǒng)籌建立，電動自行車治理邁入了規(guī)范化發(fā)展階段。部分省份、部分城市要求為已流入市場、出現(xiàn)在道路上的超標(biāo)電動自行車設(shè)置合理退出的時限和出口，引導(dǎo)超標(biāo)車輛有序淘汰更新、消解存量。如圖1所示。

2電動自行車車輛管理政策特征

2.1電動自行車市場變化

從1995年電動自行車開始初步規(guī)?；?2018年經(jīng)歷了高速增長階段，我國電動自行車年產(chǎn)量從不足30萬輛增長至超過3000萬輛，生產(chǎn)上下游相關(guān)企業(yè)從1萬多家增長至70多萬家[7]，車輛市場規(guī)模從不足3.5億元增長至接近350億元[13]，我國電動自行車保有量占全球總量的90%以上[14]。超標(biāo)車輛的問題隨之顯現(xiàn)，每年生產(chǎn)的電動自行車大多不符合車輛技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，巨大的利潤空間促使投機(jī)企業(yè)繞過技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、突破車型限制，打著電動自行車的旗號，生產(chǎn)實(shí)質(zhì)上具備機(jī)動車車型特征和性能的超標(biāo)車輛。截至2018年底，我國超標(biāo)電動自行車保有量超過2億輛[8]。在面向服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、解決就業(yè)的現(xiàn)實(shí)需求，各個城市對電動自行車采取較為寬松的管理方式，超標(biāo)電動自行車數(shù)量越來越龐大。

2.2電動自行車監(jiān)管時序

監(jiān)管更有效，市場才放得更開。但是，電動自行車治理在尚未有健全的市場監(jiān)管體系和嚴(yán)格的車輛管理措施時，就給予了電動自行車過于寬松的發(fā)展和使用條件，不僅出現(xiàn)了市場無序混亂，也導(dǎo)致了道路交通秩序、交通安全產(chǎn)生了諸多弊端。

2004年《道路交通安全法》規(guī)定了電動自行車的非機(jī)動車屬性，但對其是否需要注冊登記沒有作明確要求。而電動自行車登記管理長期缺位，同時居民電動自行車購買使用需求卻越來越大、存量電動自行車越來越多，后續(xù)治理越來越被動。值得關(guān)注的是，具有典型示范作用的超大城市，在電動自行車注冊登記制度上也采取了截然不同的管理方式和演變過程，如表1所示。

2018年之前，超標(biāo)電動自行車的車型分歧一直存在、沒有定論，并且超標(biāo)電動自行車逐漸成為了市場中的主要車型，給電動自行車登記管理帶來了極大的障礙。部分城市在電動自行車注冊登記制度實(shí)施時放開了車型要求，對標(biāo)準(zhǔn)車型、非標(biāo)準(zhǔn)車型的車輛無區(qū)別管理；在后續(xù)嚴(yán)格車型要求時，往往注重于增量車輛的管理，對已具備有效牌照的存量超標(biāo)車，因強(qiáng)制淘汰會觸動龐大車主群體利益，果斷采取措施引導(dǎo)其退出又面臨較大阻力、極為困難，超標(biāo)車輛治理的問題一再被擱置、積重難返。

2.3新業(yè)態(tài)帶來的挑戰(zhàn)

即時配送電動自行車、共享電動自行車隨著互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展應(yīng)運(yùn)而生，保有規(guī)模已突破千萬輛，而其帶來的行業(yè)車輛管理、交通違法和交通事故多發(fā)的問題已成為各個城市面臨的共同治理痛點(diǎn)。即時配送行業(yè)騎手達(dá)到了4.2億人，每日騎行距離120～150km[15]，為了適應(yīng)行業(yè)逐利模式，在追求速度、時效的壓力下又產(chǎn)生了極大的違法風(fēng)險、事故風(fēng)險，在個人騎行安全、道路交通秩序、城市環(huán)境治理、行業(yè)健康發(fā)展等方面都產(chǎn)生了負(fù)面連鎖效應(yīng)。也要看到，上海、深圳、福州先試先行，針對民生行業(yè)營運(yùn)電動自行車實(shí)施了專門號牌管理?；蛟S，將營運(yùn)車輛登記管理與行業(yè)發(fā)展、企業(yè)責(zé)任緊密結(jié)合起來，協(xié)同聯(lián)動改善平臺監(jiān)管機(jī)制、車輛運(yùn)營環(huán)境、道路騎行環(huán)境，才能尋找并創(chuàng)造解決電動自行車新業(yè)態(tài)、新問題的“可能”。

3完善電動自行車車輛管理政策相關(guān)對策建議

3.1推動登記管理制度體系的優(yōu)化創(chuàng)新

一是在車型認(rèn)證方面，嚴(yán)格按照國家標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分界定電動自行車、電動輕便摩托車、電動摩托車、超標(biāo)電動自行車車型。二是在信息登記方面，創(chuàng)新便民服務(wù)登記方式，可依托社區(qū)、行業(yè)協(xié)會、銷售企業(yè)等設(shè)立車輛登記點(diǎn)，可推廣帶牌銷售等措施。三是在使用性質(zhì)方面，區(qū)別個人車輛與從事民生行業(yè)營運(yùn)車輛的登記管理，可通過號牌顏色、號段、樣式進(jìn)行差異化登記管理。四是在騎行技能方面，在車輛注冊登記時應(yīng)同等注重騎行者交通安全教育和安全意識的強(qiáng)化，增加規(guī)范法律法規(guī)學(xué)習(xí)時間、合理規(guī)定騎行規(guī)則和技能學(xué)習(xí)內(nèi)容。五是在安全防護(hù)方面，鼓勵推廣安全頭盔的同步銷售。

3.2強(qiáng)化車輛標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范作用

對于電動自行車號牌，應(yīng)從技術(shù)要求層面規(guī)范號牌材質(zhì)、大小、顏色、信息載體功能，為車輛登記管理、執(zhí)法管理提供基礎(chǔ)識別條件。對于電動自行車登記系統(tǒng)，推進(jìn)各個城市建立完善電動自行車登記系統(tǒng)，規(guī)范數(shù)據(jù)格式、編碼規(guī)則、系統(tǒng)接口型式等技術(shù)要求，推進(jìn)登記系統(tǒng)與公安交通管理綜合應(yīng)用平臺的關(guān)聯(lián)融合。對于電動自行車回收報廢，在標(biāo)準(zhǔn)層面統(tǒng)一車輛使用年限、車架和電池回收、電池梯次利用及無害化處置要求，加強(qiáng)補(bǔ)齊車輛管理的最后一環(huán)。此外，還應(yīng)注重推動車輛標(biāo)準(zhǔn)與車輛技術(shù)、電池技術(shù)的創(chuàng)新互動發(fā)展，提升新技術(shù)、新車型標(biāo)準(zhǔn)供給能力。

3.3科學(xué)設(shè)置超標(biāo)車輛退出的時限和方式

自電動自行車新國家標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施以來，已有18個省（區(qū)、市）在省級層面統(tǒng)一設(shè)置了超標(biāo)電動自行車過渡期，時限普遍在3年左右。然而，超標(biāo)電動自行車有序穩(wěn)妥的退出，需要更為精細(xì)的制度設(shè)計(jì)來保障。一方面，需要區(qū)分不同登記注冊情況的超標(biāo)車輛。針對已注冊登記、取得正式號牌的超標(biāo)車輛，可通過引導(dǎo)更換臨時號牌、或設(shè)置車輛使用期限，規(guī)范退出路徑；針對申請臨時號牌的超標(biāo)車輛，可設(shè)置車輛使用過渡期，過渡期滿后不得上路騎行；對于未注冊登記、未申請臨時號牌的超標(biāo)車輛，可通過在執(zhí)法環(huán)節(jié)加強(qiáng)無牌車輛管理引導(dǎo)車輛置換或報廢。另一方面，需要區(qū)分不同使用性質(zhì)的超標(biāo)車輛。針對從事民生行業(yè)營運(yùn)的超標(biāo)電動自行車進(jìn)行專門管理。不同于個人超標(biāo)電動自行車，營運(yùn)超標(biāo)電動自行車應(yīng)加快淘汰置換進(jìn)度，特別是督促企業(yè)落實(shí)車輛監(jiān)管職責(zé)，可采用政府回收補(bǔ)貼、企業(yè)稅費(fèi)優(yōu)惠、批量“以舊換新”購置補(bǔ)貼等方式提升企業(yè)淘汰超標(biāo)電動自行車的積極性。

3.4以規(guī)則先行探索強(qiáng)化新業(yè)態(tài)電動自行車治理和發(fā)展

推動優(yōu)化即時配送行業(yè)平臺算法和計(jì)酬規(guī)則。構(gòu)建主管部門、平臺企業(yè)、行業(yè)協(xié)會共治格局，多方協(xié)同、共同推動改善行業(yè)環(huán)境，給予騎手更人性化、合理化的計(jì)酬規(guī)則，推廣“騎手可自行設(shè)置接單上限”“騎手差評從罰款改扣分”等措施，讓騎手在奔波的同時也能重視交通安全、加強(qiáng)自身防護(hù)。

4結(jié)語

我國電動自行車從誕生伊始就作為重要交通工具出現(xiàn)在道路上，具有其發(fā)展的特殊性，通過電動自行車車輛管理政策演化的研究，提煉我國在電動自行車車輛市場、車輛管理方面的的歷史經(jīng)驗(yàn)和發(fā)展曲折，既可為世界其他國家提供參考借鑒，也可為今后電動自行車管理政策制定提供依據(jù)。也要看到，未來數(shù)字技術(shù)產(chǎn)業(yè)會對電動自行車保有結(jié)構(gòu)、使用模式、車型特征帶來深刻影響變化，電動自行車車輛管理政策還需要在新智能車輛技術(shù)、電池技術(shù)、行業(yè)車輛運(yùn)維模式等方面更進(jìn)一步地拓展研究的深度和廣度。

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安徽省電動自行車管理?xiàng)l例實(shí)施

《安徽省電動自行車管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》）于2023年3月1日起施行?！稐l例》共7章49條，涉及生產(chǎn)、銷售與維修、登記、通行與停放、保障和法律責(zé)任等方面內(nèi)容。

《條例》明確，在安徽省生產(chǎn)和銷售的電動自行車應(yīng)當(dāng)符合強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)，并經(jīng)強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證，不符合標(biāo)準(zhǔn)、未經(jīng)產(chǎn)品認(rèn)證的，不得登記上牌上路。對新標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施前在用的不符合標(biāo)準(zhǔn)的電動自行車，設(shè)置最長三年的過渡期，臨時通行期滿后，不得上道路行駛。禁止實(shí)施影響電動自行車質(zhì)量和道路交通安全的行為，加強(qiáng)對拼裝和違法改裝、加裝行為的管理。

《條例》規(guī)定，電動自行車應(yīng)當(dāng)經(jīng)市、縣人民政府公安機(jī)關(guān)交通管理部門登記，取得電動自行車號牌，方可上道路行駛。駕駛?cè)撕痛钶d人應(yīng)當(dāng)規(guī)范佩戴安全頭盔。同時，針對不規(guī)范佩戴安全頭盔提出與其他違法交通通行規(guī)則的處罰標(biāo)準(zhǔn)，違反規(guī)定將由公安機(jī)關(guān)交通管理部門處警告或者五元以上五十元以下罰款。

電動自行車所有人姓名或者所屬單位名稱、聯(lián)系方式、電動機(jī)等登記內(nèi)容發(fā)生變更的，應(yīng)當(dāng)向公安機(jī)關(guān)交通管理部門申請變更登記。公安機(jī)關(guān)交通管理部門應(yīng)當(dāng)采取設(shè)立辦理點(diǎn)、簡化辦理程序、建設(shè)電動自行車登記信息系統(tǒng)、推行網(wǎng)上辦理等措施，為辦理電動自行車登記、信息查詢等提供便利。

《條例》規(guī)定，電動自行車在公共場所停放，應(yīng)當(dāng)停放在非機(jī)動車停放區(qū)域內(nèi)；沒有設(shè)置非機(jī)動車停放區(qū)域的，車輛停放不得占用盲道、人行道、消防通道，不得妨礙其他車輛和行人通行，不得影響市容環(huán)境。

此外，禁止電動自行車在建筑物公共門廳、樓梯間、疏散通道、安全出口、消防車通道及其兩側(cè)影響通行的區(qū)域、人員密集場所的室內(nèi)區(qū)域停放、充電。禁止違反用電安全要求，在住宅內(nèi)充電或者私拉電線和插座充電。禁止電動自行車進(jìn)入載人電梯。