主動健康理念下我國體衛(wèi)融合發(fā)展瓶頸與戰(zhàn)略選擇

董宏，王鍇，王家宏

主動健康理念下我國體衛(wèi)融合發(fā)展瓶頸與戰(zhàn)略選擇

董宏1, 2，王鍇2，王家宏3*

（1.蘇州大學(xué) 博士后流動站，江蘇 蘇州 215001；2.鹽城師范學(xué)院 體育學(xué)院，江蘇 鹽城 224002； 3.蘇州大學(xué) 東吳智庫，江蘇 蘇州 215021）

在新發(fā)展階段，從“被動健康”到“主動健康”成為一種人類健康的新理念、新模式、新體系，體衛(wèi)融合成為實現(xiàn)健康關(guān)口前移的重要著力點，推動體衛(wèi)融合、促進(jìn)全民健康成為具有現(xiàn)實關(guān)懷、政策期待的研究命題。通過文獻(xiàn)資料分析和實地調(diào)研，闡釋我國體衛(wèi)融合創(chuàng)新發(fā)展的內(nèi)涵要義，審視體衛(wèi)融合發(fā)展的現(xiàn)實困境，進(jìn)而發(fā)現(xiàn)問題并提出未來我國體衛(wèi)融合創(chuàng)新發(fā)展的方向、路徑和舉措。研究認(rèn)為，在體衛(wèi)融合升級過程中，應(yīng)完善要素資源適配機(jī)制，化解體衛(wèi)融合的“人”“財”困局；優(yōu)化體衛(wèi)融合制度建設(shè)，統(tǒng)籌相關(guān)規(guī)章制度改革；構(gòu)建互動式治理路徑，重塑“政府-社會-市場”結(jié)構(gòu)關(guān)系；實施全域主動健康計劃，動態(tài)補(bǔ)齊居民健康素養(yǎng)短板。

主動健康；體衛(wèi)融合；體醫(yī)融合；健康促進(jìn)；健康素養(yǎng)

2022年3月23日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建更高水平的全民健身公共服務(wù)體系的意見》，把推動健康關(guān)口前移、深化體衛(wèi)融合放在了建設(shè)健康中國的突出位置，體現(xiàn)了“融合發(fā)展”的戰(zhàn)略思想。融合創(chuàng)新發(fā)展是新發(fā)展階段體醫(yī)融合向體衛(wèi)融合升級的基本趨勢和主要樣態(tài)，是全人群、全周期、全要素、全過程的融合創(chuàng)新。早在2018年，科技部發(fā)布國家重點研發(fā)計劃“主動健康和老齡化科技應(yīng)對”重點專項，提出以主動健康為導(dǎo)向，以健康失衡狀態(tài)的動態(tài)辨識，健康風(fēng)險評估與健康自主管理為主攻方向，重點突破人體健康狀態(tài)量化分層、健康信息的連續(xù)動態(tài)采集、個性化健身技術(shù)等難點和瓶頸問題，為促進(jìn)健康保障轉(zhuǎn)型升級，加快培育新型健康產(chǎn)業(yè)提供積極的科技支撐。通過對我國體育與醫(yī)療衛(wèi)生融合相關(guān)研究梳理發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前研究聚焦在對體醫(yī)融合部門協(xié)作（賈三剛等，2021）、政策法規(guī)（盧文云等，2021；薛欣等，2021）、認(rèn)知理念（倪國新等，2020）、人才培養(yǎng)（沈圳等，2021）、體醫(yī)產(chǎn)業(yè)（鄭朝沙等，2020）、服務(wù)模式（董宏等，2019）等方面困境的闡釋，針對新發(fā)展階段體衛(wèi)融合創(chuàng)新發(fā)展的關(guān)注不足。因此，在主動健康背景下，本研究借助結(jié)構(gòu)功能主義模型，深入挖掘新發(fā)展階段體衛(wèi)融合發(fā)展過程中面臨的資源供給、制度建設(shè)、多主體參與、居民健康素養(yǎng)等方面的一系列新挑戰(zhàn)、新瓶頸，從學(xué)理上拓展體衛(wèi)融合的理論體系，從實踐上解決體衛(wèi)融合缺乏有效端口的現(xiàn)實困境。

1 體育與醫(yī)療衛(wèi)生融合的理論基礎(chǔ)

1.1 結(jié)構(gòu)功能分析模型闡釋（AGIL功能分析模型）

結(jié)構(gòu)功能論認(rèn)為，社會是由相互共存的各部分組成的整體系統(tǒng)，各組成部分都在系統(tǒng)內(nèi)承擔(dān)一定的功能作用（侯鈞生，2017）。功能分析的主要任務(wù)是解決系統(tǒng)的功能需要問題。代表性人物塔爾科特·帕森斯在系統(tǒng)論基礎(chǔ)上，提出了AGIL功能分析模型，包括適應(yīng)功能（adaptation）、達(dá)標(biāo)功能（goal attainment）、整合功能（integration）及模式維持功能（latency）模塊。其中，適應(yīng)功能是指系統(tǒng)保持與外部環(huán)境的交換，獲得生存資源，并分配給整個系統(tǒng)。達(dá)標(biāo)功能是指社會系統(tǒng)確定目標(biāo)和調(diào)動內(nèi)外部資源實現(xiàn)目標(biāo)的相關(guān)能力，達(dá)標(biāo)功能的實現(xiàn)依據(jù)目標(biāo)是否明確和具備實現(xiàn)目標(biāo)的能力。整合功能主要在于協(xié)調(diào)整合各子系統(tǒng)，發(fā)揮集成作用。模式維持功能是指為了化解內(nèi)外部環(huán)境壓力、維持系統(tǒng)動態(tài)有效運(yùn)行，系統(tǒng)需要通過構(gòu)建符合自身價值取向的文化系統(tǒng)實現(xiàn)模式維持（梁思雨等，2021）。AGIL功能分析模型可以用于解釋整個人類社會或某一制度，以角色、互動的制度化模式分析行動系統(tǒng)（侯鈞生，2017）。

1.2 結(jié)構(gòu)功能分析模型用于體衛(wèi)融合分析的適用性

結(jié)構(gòu)功能分析模型提供了一個可以從社會、經(jīng)濟(jì)、政治和文化4個方面出發(fā)的分析方式，以此來分析體衛(wèi)融合升級樣態(tài)與發(fā)展路徑問題，并對體育系統(tǒng)和醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)融合進(jìn)行結(jié)構(gòu)性的優(yōu)化。因此，結(jié)構(gòu)功能論用于分析體衛(wèi)融合發(fā)展的適用性在于行為有機(jī)體系統(tǒng)的適應(yīng)功能可以用來解釋體衛(wèi)融合環(huán)境資源供需問題，人格系統(tǒng)的達(dá)標(biāo)功能可以用來解釋體衛(wèi)融合制度建設(shè)問題，社會系統(tǒng)的整合功能可以用來解釋體衛(wèi)融合多主體協(xié)同問題，文化系統(tǒng)的模式維持功能可以用來解釋民眾穩(wěn)定的價值觀念和行為方式。在“將健康融入所有政策”原則和“大體育、大健康”理念指導(dǎo)下，體衛(wèi)融合服務(wù)體系助力全民健康素養(yǎng)提升，是社會發(fā)展的應(yīng)然之需和國家健康治理的時代訴求。

2 主動健康理念下體醫(yī)融合向體衛(wèi)融合升級的內(nèi)涵要義

2.1 相關(guān)概念界定

2.1.1 主動健康的內(nèi)涵界定

學(xué)界從被動健康向主動健康拓展的過程中，逐漸出現(xiàn)了兩種觀點，一種觀點認(rèn)為主動健康本質(zhì)是一種醫(yī)學(xué)模式，即主動健康是通過主動使人體處于可控非穩(wěn)的“遠(yuǎn)離平衡態(tài)”，激發(fā)人體自組織能力，以達(dá)到消除疾病、促進(jìn)健康的醫(yī)學(xué)模式（李祥臣等，2020）；另一種觀點認(rèn)為，主動健康的本質(zhì)是以體育為內(nèi)核的主動健康干預(yù)方式（董傳升，2021）。結(jié)合“健康”和“健康中國”的內(nèi)涵，從廣義上講，本文中的主動健康是指積極主動維持全人健康狀態(tài)的一種理念、模式、體系。從狹義上講，主動健康是指個人為主動獲得持續(xù)的健康能力、擁有健康完美的生活品質(zhì)和良好的社會適應(yīng)能力，以營養(yǎng)、運(yùn)動等主要干預(yù)手段，通過主動發(fā)現(xiàn)、科學(xué)評估、積極調(diào)整、健康促進(jìn)等措施積極應(yīng)對健康風(fēng)險狀態(tài)的能力。

2.1.2 體醫(yī)融合的內(nèi)涵界定

體醫(yī)融合概念與體醫(yī)結(jié)合、醫(yī)體結(jié)合、醫(yī)療體育等概念類似。最初很多學(xué)者研究認(rèn)為，呼吸和按摩等醫(yī)療體育運(yùn)動可以用來防治疾病和改進(jìn)體質(zhì)（梁永漢，1986；曾義宇，1953）。目前體醫(yī)融合內(nèi)涵的代表性觀點有三類（于洪軍等，2020）：第一類觀點認(rèn)為，體醫(yī)融合是將醫(yī)療與運(yùn)動干預(yù)和運(yùn)動健康促進(jìn)相結(jié)合，即在醫(yī)院和健身場所，體育健康指導(dǎo)者依托醫(yī)療設(shè)備、醫(yī)療技術(shù)和基礎(chǔ)醫(yī)學(xué)知識等開展體質(zhì)測定、運(yùn)動健康指導(dǎo)和慢性代謝性疾病防治的運(yùn)動干預(yù)等工作；第二類觀點認(rèn)為，體醫(yī)融合應(yīng)是運(yùn)用體育運(yùn)動方式結(jié)合醫(yī)療方案助力機(jī)體恢復(fù)、健康保持、健康促進(jìn)的一種融合模式；第三類觀點認(rèn)為，體醫(yī)融合集合運(yùn)動醫(yī)學(xué)、康復(fù)保健、運(yùn)動處方、健康評估等眾多知識，共同進(jìn)行健康促進(jìn)。本文的體醫(yī)融合是指體育和醫(yī)療系統(tǒng)通過項目和活動進(jìn)行資源連接，以健康指導(dǎo)與運(yùn)動處方為載體，共同實現(xiàn)對部分慢性病管理與康復(fù)治療的健康促進(jìn)模式。

2.1.3 體衛(wèi)融合的內(nèi)涵界定

體衛(wèi)融合是指體育和醫(yī)療與衛(wèi)生系統(tǒng)以主動健康為協(xié)同治理目標(biāo)，通過項目和活動進(jìn)行資源連接，以衛(wèi)生預(yù)防、健康促進(jìn)、健身指導(dǎo)、運(yùn)動干預(yù)為實施內(nèi)容，協(xié)同實現(xiàn)對全周期全人群疾病預(yù)防、健康管理、保健康復(fù)的健康促進(jìn)新模式。其本質(zhì)主要包括：1）科學(xué)健身作為一種“藥”可以被納入基本醫(yī)療衛(wèi)生和公共衛(wèi)生服務(wù)體系；2）將科學(xué)健身與衛(wèi)生預(yù)防、中西醫(yī)治療的理論與方法相互融合，應(yīng)用于預(yù)防保健、健康素養(yǎng)提升、體質(zhì)健康促進(jìn)、運(yùn)動與食養(yǎng)融合、慢性疾病輔助治療、心理調(diào)適等環(huán)節(jié)，最大限度降低因病返貧的概率；3）在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，由政府主導(dǎo)，全社會參與，以實現(xiàn)關(guān)口前移的主動健康生活方式為目的，為實現(xiàn)共同富裕的奮斗目標(biāo)奠定堅實基礎(chǔ)。

2.2 體衛(wèi)融合升級的內(nèi)涵要義

主動健康、體醫(yī)融合和體衛(wèi)融合三者之間有著千絲萬縷的聯(lián)系，都含有“運(yùn)動是良醫(yī)”的理念。融合的途徑是通過基本公共衛(wèi)生服務(wù)供給側(cè)改革釋放更多的“空間”，發(fā)揮全民健身公共服務(wù)的支持和保障作用，逐漸生成全周期全人群全覆蓋的全民健康“土壤”，更大程度地激發(fā)體育和衛(wèi)生健康主體的活力與內(nèi)生動力（表1）。

從時間軸上看，體醫(yī)融合是在2016年“十三五”開局之年提出的。在經(jīng)歷了從中央到地方的體醫(yī)融合服務(wù)供給側(cè)改革后，仍存在較多的瓶頸和難點，而后在2021年“十四五”開局之年提出了“體衛(wèi)融合”這一新概念。體醫(yī)融合向體衛(wèi)融合升級體現(xiàn)在以下方面：1）從內(nèi)涵上看，體醫(yī)融合的工作重心強(qiáng)調(diào)非醫(yī)療健康干預(yù)的介入，體衛(wèi)融合強(qiáng)調(diào)關(guān)口前移式主動健康的引導(dǎo)。前者強(qiáng)調(diào)體育與醫(yī)療部門協(xié)同配合，后者強(qiáng)調(diào)體育與“醫(yī)療＋衛(wèi)生”部門協(xié)同配合，但兩者共同進(jìn)行健康促進(jìn)的治理理念相同。2）從外延上看，主動健康理念貫穿于體醫(yī)融合，滲透于體衛(wèi)融合。體衛(wèi)融合外延擴(kuò)大到全人群全周期的健康促進(jìn)，不僅包括體醫(yī)融合中運(yùn)動處方、科學(xué)健身指導(dǎo)、體質(zhì)測試、慢病管理、康復(fù)治療、服務(wù)站點建設(shè)等，還涉及預(yù)防保健、健康教育、突發(fā)傳染性疾病防控、傳統(tǒng)食養(yǎng)與體育健身融合、睡眠剝奪介入、成癮行為、學(xué)校衛(wèi)生協(xié)管等內(nèi)容。3）從國家戰(zhàn)略角度看，體醫(yī)融合側(cè)重于治已病，兼顧治未病，提出建立運(yùn)動處方門診；體衛(wèi)融合側(cè)重于治未病，兼顧慢性疾病，提出建立科學(xué)健身門診。前者落腳點在醫(yī)療端，兼顧體育端；后者落腳點則更為明確地下沉到基層醫(yī)療衛(wèi)生端，旨在主導(dǎo)“體”融于“衛(wèi)”。4）從地方實踐看，體醫(yī)融合正在逐漸向體衛(wèi)融合功能升級，服務(wù)圍繞科學(xué)健身進(jìn)行健康促進(jìn)，推廣集預(yù)防、治療和康復(fù)為一體的慢性非傳染性疾病干預(yù)方案。因此，體衛(wèi)融合包含體醫(yī)融合，即體衛(wèi)融合是在體醫(yī)融合基礎(chǔ)上的擴(kuò)大化的轉(zhuǎn)型升級，兩者并非排斥競爭關(guān)系，而是一種包含關(guān)系（圖1）。

表1 體醫(yī)融合與體衛(wèi)融合的關(guān)系辨析

圖1 體醫(yī)融合與體衛(wèi)融合的關(guān)系概念圖

Figure 1.Conceptual Diagram of the Relationship between the Integration of Sports and Medicine and Integration of Sports and Health

3 我國體衛(wèi)融合地方實踐現(xiàn)狀與瓶頸

3.1 我國體衛(wèi)融合地方實踐現(xiàn)狀

3.1.1 典型實踐案例的選取原則與方法

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的區(qū)域劃分原則指導(dǎo)下，通過分層抽樣的方式，兼顧城鄉(xiāng)基層體衛(wèi)融合服務(wù)機(jī)構(gòu)中開展科學(xué)健身門診情況，按照實地走訪調(diào)研的資源便捷性、臺賬資料的完整性、試點案例的典型代表性原則，從東部選取北京（東城區(qū)）、上海（楊浦區(qū)）、廣東深圳、江蘇常州及山東日照5市；中部選取安徽合肥和河南洛陽2市；西部選取廣西柳州、內(nèi)蒙古包頭及四川成都（溫江區(qū)）3市，著重分析體衛(wèi)融合戰(zhàn)略合作的參與主體情況和結(jié)合當(dāng)?shù)刭Y源所開展的特色做法。

3.1.2 典型實踐案例介紹

從體衛(wèi)融合試點掛牌的名稱看（表2），大部分以當(dāng)?shù)貒耋w質(zhì)監(jiān)測中心為載體開展體衛(wèi)融合服務(wù)相關(guān)工作，從機(jī)構(gòu)性質(zhì)和參與主體看，體育局和衛(wèi)健委合作作為牽頭單位是戰(zhàn)略所需，但雙方均不能直接產(chǎn)出相關(guān)體衛(wèi)融合服務(wù)，需要委托下級單位或者第三方來完成供給任務(wù)，如北京市東城區(qū)整合了體育系統(tǒng)內(nèi)運(yùn)動隊隊醫(yī)、運(yùn)動員，衛(wèi)生系統(tǒng)內(nèi)醫(yī)生，社會力量中的體育社會組織、專業(yè)智庫、健身達(dá)人等多方力量。上海市楊浦區(qū)和洛陽市采取政府購買服務(wù)形式，委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行運(yùn)營。成都溫江區(qū)采取“產(chǎn)學(xué)研”模式，借助當(dāng)?shù)馗咝ＹY源，發(fā)揮成都中醫(yī)藥大學(xué)體育學(xué)院和康復(fù)系專業(yè)優(yōu)勢，培訓(xùn)一批體質(zhì)監(jiān)測志愿者，不僅為大學(xué)生提供了社會實踐的機(jī)會，還解決了體質(zhì)監(jiān)測人員不足的問題。從覆蓋人群看，大部分體衛(wèi)融合服務(wù)機(jī)構(gòu)能夠做到人群全覆蓋，但也有機(jī)構(gòu)結(jié)合專業(yè)特色和容納體量僅針對某些特殊人群進(jìn)行服務(wù)。從特色做法方面看，仍延續(xù)體醫(yī)融合核心做法，將慢病干預(yù)作為體衛(wèi)融合試點的切入點，通過推動健康關(guān)口前移，以體質(zhì)與健康測評評估為基礎(chǔ)，向慢病預(yù)防和健康促進(jìn)為主的方向轉(zhuǎn)型，創(chuàng)新了體衛(wèi)融合多主體協(xié)作模式，拓寬了體衛(wèi)融合服務(wù)內(nèi)容，實現(xiàn)了服務(wù)形式的嵌入式及服務(wù)手段的智慧化發(fā)展，逐漸演變出覆蓋全周期全人群，頗具特色的地方創(chuàng)新舉措。

3.1.3 體衛(wèi)融合典型案例的實踐成效

當(dāng)前地方政府努力把牢科學(xué)健身的著力點，積極完善全民健身公共服務(wù)體系、廣泛開展全民健身運(yùn)動，結(jié)合地方特色有所側(cè)重地推動“體衛(wèi)”全面融合，主要經(jīng)驗體現(xiàn)在以下4方面。

3.1.3.1 形成多元主體協(xié)同治理格局

體衛(wèi)融合參與主體增多且角色定位逐漸明確，責(zé)權(quán)利邊界逐漸邁向清晰化。目前體衛(wèi)融合由體育局和衛(wèi)健委牽頭，會同教育局、民政部、醫(yī)管局等部門組成體衛(wèi)融合領(lǐng)導(dǎo)小組，通過設(shè)立醫(yī)療、科研專家小組形式實現(xiàn)多主體的協(xié)同治理。體育部門負(fù)責(zé)配備統(tǒng)一的體質(zhì)檢測器材和軟件系統(tǒng)，以及提供專業(yè)技術(shù)指導(dǎo)；衛(wèi)健部門負(fù)責(zé)統(tǒng)籌場地、培訓(xùn)技術(shù)和提供現(xiàn)場指導(dǎo)服務(wù)；醫(yī)管部門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)市級公立醫(yī)院建立專門的場所、組織技術(shù)培訓(xùn)和提供健康促進(jìn)服務(wù)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心負(fù)責(zé)落實所需場地、配備人員和設(shè)施、組織體質(zhì)監(jiān)測與健康促進(jìn)服務(wù)，從點到面、以點帶面，推進(jìn)體衛(wèi)深度融合。

表2 我國體衛(wèi)融合典型案例一覽表

注：根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)整理。

3.1.3.2 創(chuàng)新體衛(wèi)深度融合服務(wù)管理模式

體衛(wèi)融合管理模式由“政府單一中心”主導(dǎo)型逐漸演變?yōu)椤罢鲗?dǎo)”和“政企合作”共存兩種模式。政府主導(dǎo)型體衛(wèi)融合管理模式可以發(fā)揮“強(qiáng)政府”作用，通過組織決策、行政干預(yù)實現(xiàn)自上而下的管控機(jī)制。政企合作型體衛(wèi)融合管理模式可以提高公共服務(wù)效率，各主體權(quán)責(zé)以合約方式劃定，打通政府購買—社會組織生產(chǎn)—居民鍛煉之間的通路（唐剛等，2016），主體間以體衛(wèi)融合服務(wù)外包形式，通過政府主導(dǎo)、出資購買、簽訂契約等形式實現(xiàn)合作管理。地方政企合作的做法是依托企業(yè)為國民體質(zhì)監(jiān)測工作提供場地、人員，以及專業(yè)技術(shù)支持；政府負(fù)責(zé)監(jiān)督管理，提供專業(yè)檢測器材及人員培訓(xùn)工作，并以政府采購服務(wù)的方式為企業(yè)開展體衛(wèi)融合工作提供經(jīng)費(fèi)支持。在這兩種管理運(yùn)行模式下，一些省域逐漸形成“市級—區(qū)級—街道社區(qū)”三級體衛(wèi)融合站點覆蓋雛形。

3.1.3.3 豐富體衛(wèi)融合服務(wù)內(nèi)容形式

體衛(wèi)融合服務(wù)內(nèi)容形式是體衛(wèi)融合的內(nèi)核，不僅包括體醫(yī)融合模式下常規(guī)的運(yùn)動健康知識講座、體質(zhì)體能測試、運(yùn)動能力評估、科學(xué)健身指導(dǎo)、運(yùn)動損傷預(yù)防和運(yùn)動康復(fù)醫(yī)療、運(yùn)動處方等基礎(chǔ)形式，還擴(kuò)展出體育鍛煉、家庭醫(yī)生、康復(fù)理療、營養(yǎng)膳食、日托照料、體育培訓(xùn)、交流會等服務(wù)內(nèi)容。各地試點重點在糖尿病、高血壓、心臟康復(fù)等慢病管理方面推廣覆蓋全生命周期的健康管理服務(wù)。通過標(biāo)準(zhǔn)化的健康評估，由專業(yè)運(yùn)動處方師開具個性化的運(yùn)動干預(yù)處方、營養(yǎng)干預(yù)處方、中醫(yī)干預(yù)處方，將體衛(wèi)結(jié)合真正落到實處。運(yùn)動處方由專門的健身指導(dǎo)師指導(dǎo)進(jìn)行，營養(yǎng)處方由營養(yǎng)師指導(dǎo)進(jìn)行監(jiān)督實施，中醫(yī)干預(yù)處方由醫(yī)師進(jìn)行跟蹤效果評價，三方面協(xié)同配合，以保證健康管理的效果。

3.1.3.4 建立運(yùn)動處方師培訓(xùn)長效機(jī)制

體育、醫(yī)學(xué)及體衛(wèi)復(fù)合人才的就業(yè)導(dǎo)向及體育與醫(yī)療行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等問題也嚴(yán)重影響了人才要素的流動，如體育專業(yè)培養(yǎng)的體育及體衛(wèi)復(fù)合人才由于醫(yī)師資格證限制難以進(jìn)入醫(yī)療系統(tǒng)。為解決這個問題，目前地方實踐探索有兩種途徑：一是通過吸納對方人員組建跨學(xué)科的復(fù)合式團(tuán)隊，綜合診斷、聯(lián)合診療、體衛(wèi)聯(lián)動，實現(xiàn)體衛(wèi)結(jié)合的健康促進(jìn)過程全覆蓋（李靖等，2020）；二是建立常態(tài)化運(yùn)動處方師培訓(xùn)機(jī)制，通過對社會體育指導(dǎo)員、家庭醫(yī)生、全科醫(yī)生和社區(qū)醫(yī)生等群體進(jìn)行培訓(xùn)，在部分體育醫(yī)院、綜合醫(yī)院、?？漆t(yī)院和基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)的體衛(wèi)融合相關(guān)門診實現(xiàn)健身指導(dǎo)、咨詢及出具運(yùn)動處方功能。隨著運(yùn)動健康指導(dǎo)門診下沉基層，運(yùn)動處方師的需求和培訓(xùn)力度逐漸加大，從而能夠在一定程度上應(yīng)對體衛(wèi)融合人才短缺的困境。

3.2 我國體衛(wèi)融合轉(zhuǎn)型發(fā)展面臨的現(xiàn)實桎梏

社會行動系統(tǒng)的目標(biāo)能否實現(xiàn)均依賴于系統(tǒng)所具有的適應(yīng)、達(dá)標(biāo)、整合和模式維持功能的發(fā)揮，而發(fā)揮的程度皆依賴于各自承載的結(jié)構(gòu)。體衛(wèi)融合在具體推進(jìn)過程中既強(qiáng)調(diào)跨領(lǐng)域合作，又注重政府主導(dǎo)、多元主體參與，其本質(zhì)與結(jié)構(gòu)功能主義所倡導(dǎo)的理念高度契合。因此，基于結(jié)構(gòu)功能主義理論分析框架，圍繞體衛(wèi)融合現(xiàn)狀的資源供給、制度建設(shè)、多主體參與及居民健康素養(yǎng)4個維度分析其存在的困境。

3.2.1 有機(jī)體系統(tǒng)適應(yīng)功能困境：資源供給結(jié)構(gòu)性失衡

體衛(wèi)融合是涉及人力、財力、物力等多種資源配置的系統(tǒng)工程。由于所調(diào)研機(jī)構(gòu)的場地設(shè)施資源均已得到有效解決，本文主要對人力和財力資源配置問題開展分析（表3）。

表3 調(diào)研對象體衛(wèi)融合服務(wù)資源配置情況一覽表

注：整合型指協(xié)同社區(qū)及機(jī)構(gòu)周邊場地設(shè)施資源進(jìn)行健身指導(dǎo)；自建型指機(jī)構(gòu)自行建設(shè)專門的健身運(yùn)動場地進(jìn)行健身指導(dǎo)。

3.2.1.1 人力資源配置體制化阻滯

體衛(wèi)融合人力資源系統(tǒng)主要由體育系統(tǒng)和醫(yī)療系統(tǒng)的人員構(gòu)成，在體衛(wèi)融合服務(wù)機(jī)構(gòu)中，有復(fù)合型專業(yè)隊伍的占比70%，配備醫(yī)師崗位的占比90%，配置健身指導(dǎo)崗位占比60%，社會體育指導(dǎo)員占比40%，具有運(yùn)動處方師資質(zhì)認(rèn)證的僅占10%。說明體衛(wèi)融合服務(wù)基本建立起復(fù)合型服務(wù)團(tuán)隊，并以醫(yī)師群體為主，社會體育指導(dǎo)員群體占比較低，反映出體衛(wèi)融合服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)人員存在結(jié)構(gòu)性失衡或空崗現(xiàn)象，現(xiàn)有的人力資源配置偏向于臨床診療與康復(fù)干預(yù)。具體來看，一方面，公共衛(wèi)生服務(wù)與醫(yī)療服務(wù)的有效融合問題仍未得到解決，整合型醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系側(cè)重醫(yī)療體系的整合，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系碎片化問題依然存在，人才培養(yǎng)模式需要調(diào)整（董佩等，2020）。另一方面，公益性社會體育指導(dǎo)員普遍存在缺乏醫(yī)學(xué)專業(yè)知識、年齡偏高與知識結(jié)構(gòu)老化問題，對其進(jìn)入體衛(wèi)融合的復(fù)合型專業(yè)隊伍中發(fā)揮作用造成一定的制約?，F(xiàn)有醫(yī)療資源和運(yùn)動醫(yī)學(xué)及運(yùn)動康復(fù)學(xué)科專業(yè)人才匱乏，與居民對運(yùn)動損傷診療康復(fù)的迫切需求之間的矛盾日益凸顯。公益性社會體育指導(dǎo)員的工作流動性比較大，也存在一定程度的流失，出現(xiàn)了“志愿失靈”問題（周玉強(qiáng)等，2017）。提示社會體育指導(dǎo)員建設(shè)與管理亟待加強(qiáng)，社會體育指導(dǎo)員作用發(fā)揮有待提升，尤其公益性社會體育指導(dǎo)員的隊伍需要擴(kuò)大，吸納衛(wèi)生、醫(yī)療系統(tǒng)、健身機(jī)構(gòu)人員加入公益性社會體育指導(dǎo)員隊伍，突顯人力資源配置的交叉性、層次性、均衡性特征。

3.2.1.2 投融資主體與渠道單一

體衛(wèi)融合準(zhǔn)公共服務(wù)需要政府公共財政的供給和配置，體衛(wèi)融合屬于全民健身與全民健康融合發(fā)展的范疇，基層體衛(wèi)融合的財政撥款納入全民健身事業(yè)統(tǒng)籌管理，投融資主體與渠道存在3方面困境：一是主要依靠政府的財政引導(dǎo)資金投入和彩票公益金投入（圖2），社會資本注入和公私聯(lián)合投入比例較低。由于企業(yè)自身經(jīng)營體量和融資問題的限制，其難以通過股票融資、債券融資、商業(yè)開發(fā)的渠道實現(xiàn)投資。在體育企業(yè)規(guī)模方面，中小微體育企業(yè)發(fā)展規(guī)模較小、占比較低，在商業(yè)模式、服務(wù)方式、品牌建設(shè)等方面還不成熟（李剛等，2020）。二是財政資金投入和彩票公益金投入雖然呈現(xiàn)雙向增加，但兩者之間的協(xié)同關(guān)系不明顯，多數(shù)地區(qū)彩票公益金經(jīng)費(fèi)高于財政資金投入，成為主要的全民健身公共服務(wù)資金來源，且同行政級別的調(diào)研對象中，東部地區(qū)資金投入普遍高于中西部地區(qū)。提示，單一的政府性財政資金保障了全民健身公共服務(wù)發(fā)展的資金來源，但資金投入地區(qū)差異較大。三是我國彩票公益金用于體育事業(yè)支出配置的差異明顯。有研究顯示（王海霞等，2022），彩票公益金用于體育事業(yè)支出總泰爾指數(shù)為0.33～0.47，說明我國彩票公益金用于體育事業(yè)支出存在不均衡性，主要原因在于全國各省市經(jīng)濟(jì)狀況、人口差異較大，進(jìn)而導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)彩票公益金用于全民健身支出差距較大。

圖2 2019年全民健身經(jīng)費(fèi)投入

Figure 2.Funds Invested National Fitness in 2019

注：根據(jù)調(diào)研資料統(tǒng)計匯總得出。

3.2.2 人格系統(tǒng)達(dá)標(biāo)功能困境：體衛(wèi)融合制度建設(shè)存在瓶頸

體衛(wèi)融合的達(dá)標(biāo)功能需要以制度為著力點進(jìn)行解構(gòu)，本文主要從制度銜接中的組織管理和政策協(xié)同兩個維度進(jìn)行考量。

3.2.2.1 組織管理有待完善

一是體衛(wèi)融合制度設(shè)計重縱向約束，橫向約束不足。從制度定位看，聯(lián)席會議制度屬于跨部門的橫向協(xié)同治理，領(lǐng)導(dǎo)小組制度屬于議事協(xié)調(diào)的縱向協(xié)同治理。在領(lǐng)導(dǎo)體制與協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)方面（表4），主要以聯(lián)席會議制度或領(lǐng)導(dǎo)小組形式為主。絕大多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)體制與協(xié)調(diào)機(jī)制以自上而下的科層制約束為主，橫向主體間權(quán)限約束不足。表現(xiàn)為聯(lián)席會議等制度主體主要涉及體育、衛(wèi)生、教育、民政等政府部門，但發(fā)展改革、財政、住房城鄉(xiāng)建設(shè)等部門和社會力量缺席。二是體衛(wèi)融合制度失靈現(xiàn)象仍然存在。一方面，聯(lián)席會議制度的長效機(jī)制缺失導(dǎo)致制度執(zhí)行力不足，體衛(wèi)融合制度主體的認(rèn)知與制度理念之間有較大差異，削弱了制度應(yīng)有的規(guī)范和導(dǎo)向作用。另一方面，體衛(wèi)融合制度的規(guī)范不夠細(xì)化、具體，造成組織結(jié)構(gòu)、權(quán)利義務(wù)配置失衡。

表4 體衛(wèi)融合制度建設(shè)情況一覽表

3.2.2.2 政策協(xié)同有待強(qiáng)化

在政策支持方面，一是配套政策的落地執(zhí)行存在區(qū)域差異，配套政策數(shù)量分布范圍為2～27項。從訪談結(jié)果看，機(jī)構(gòu)改革帶來體育工作弱化，下沉到區(qū)縣層面，體育部門可能會與文化、旅游、教育等部門合并，導(dǎo)致體育職能的邊緣化。二是政策之間關(guān)聯(lián)程度不高。缺乏體育健康服務(wù)業(yè)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)的關(guān)聯(lián)考慮及對體育健康服務(wù)業(yè)自身內(nèi)部的權(quán)衡。從各類政策實施主體和實施內(nèi)容看（表5），大部分核心要素圍繞多主體融合發(fā)展、運(yùn)動處方庫建立、體衛(wèi)融合嵌入社區(qū)等載體防控慢性疾病、多元服務(wù)產(chǎn)品供給等試點工作，體育服務(wù)產(chǎn)業(yè)財政扶持政策主要通過減免稅收、降低稅率等方式實現(xiàn)稅收優(yōu)惠。三是財稅政策工具類型和規(guī)則導(dǎo)向不清晰。部門間的責(zé)任邊界不清晰，政策工具碎片化和專項政策不足，導(dǎo)致體衛(wèi)融合建設(shè)用地難、運(yùn)營難（陳佩杰等，2014）。

表5 體衛(wèi)融合相關(guān)法律政策一覽表

3.2.3 社會系統(tǒng)整合功能困境：多主體參與的整體性治理缺失

合作生產(chǎn)理論認(rèn)為，公共物品或公共服務(wù)的提供者不只有政府，社會與市場主體也具備參與公共服務(wù)的能力。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，體衛(wèi)融合治理較少采用市場PPP模式，社群機(jī)制治理不足，屬于“強(qiáng)政府-弱社會”結(jié)構(gòu)關(guān)系。

3.2.3.1 政府行政干預(yù)機(jī)制困境

盡管體育、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等政府部門被賦予健康促進(jìn)的權(quán)力，但和權(quán)力匹配的責(zé)任不夠均衡。其一，在政府作用方面，體育行政部門和衛(wèi)生行政部門財權(quán)與事權(quán)的不匹配、行政政務(wù)和事務(wù)邊界模糊、信息溝通與共享機(jī)制的缺乏都影響著政府調(diào)控體系的運(yùn)轉(zhuǎn)效率（舒宗禮，2015）。其二，在政府行動方面，體育公共服務(wù)的職能尚未充分發(fā)揮，且體育健康促進(jìn)在區(qū)域醫(yī)聯(lián)體分級診療制度中缺位?，F(xiàn)行體衛(wèi)融合模式只局限于某一機(jī)構(gòu)或社區(qū)內(nèi)開展服務(wù)，對于跨機(jī)構(gòu)分診、跨區(qū)域流動的聯(lián)動能力不足。在社區(qū)和醫(yī)院的雙向轉(zhuǎn)診方面，體育和醫(yī)療衛(wèi)生部門在體質(zhì)與健康評估、監(jiān)測和診療等方面缺少體衛(wèi)協(xié)同聯(lián)動的健康管理機(jī)制。

3.2.3.2 市場機(jī)制不完善

其一，我國體育健康產(chǎn)業(yè)市場供給未形成對體衛(wèi)融合高質(zhì)量發(fā)展的有力支撐，體育健康產(chǎn)業(yè)市場總量供給與體育企業(yè)實際需求之間存在差距，主要表現(xiàn)為體育健康產(chǎn)業(yè)主體發(fā)育不成熟、市場交易制度不規(guī)范、區(qū)域發(fā)展差距較大、市場績效評估滯后（周生旺等，2018）。其二，市場資本介入體衛(wèi)融合服務(wù)的熱情不高或存在合作不持久問題。體育和醫(yī)療市場主體對打破傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)之間的技術(shù)壁壘、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)鏈完善等方面的自主探索意識弱、能力差，市場化運(yùn)作不完善，未形成市場約束機(jī)制。

3.2.3.3 社群機(jī)制不健全

其一，社會力量的參與機(jī)制不健全。當(dāng)前我國體育類社會組織的數(shù)量總體較為可觀，但其自身工作能力有待提升。集中體現(xiàn)為體育社會組織依附性強(qiáng)但自我發(fā)展能力較弱，缺乏科學(xué)的政策和制度鐘罩，加之體衛(wèi)融合的準(zhǔn)入門檻高，造成社會力量參與的“有心無力”。其二，非體育類社會力量辦體育的積極性不高，造成投資、金融、服務(wù)、保險等體衛(wèi)融合發(fā)展急需的社會力量未能積極參與其中。因此，需要找到打通體衛(wèi)融合治理結(jié)構(gòu)的通路，實現(xiàn)治理效能的提升，促進(jìn)體衛(wèi)融合轉(zhuǎn)型升級的完成。

3.2.4 文化系統(tǒng)模式維持功能困境：整體居民健康素養(yǎng)水平存在短板

提升健康素養(yǎng)，是提高全民健康水平最根本、最經(jīng)濟(jì)、最有效的措施之一。以人民健康為本提升人民的生命健康質(zhì)量，這不僅是滿足人民對美好生活向往的關(guān)鍵因素，也是實現(xiàn)民族繁榮發(fā)展的基本條件（費(fèi)英秋，2020）。結(jié)構(gòu)功能主義認(rèn)為，通過構(gòu)建符合系統(tǒng)價值取向的文化子系統(tǒng)，將系統(tǒng)目標(biāo)內(nèi)化為個體動機(jī)，能夠促成穩(wěn)定的價值觀念和行為方式。因此，本研究通過探析居民健康素養(yǎng)水平，了解其價值觀念和行為方式的現(xiàn)狀。

3.2.4.1 我國居民健康素養(yǎng)發(fā)展水平要素不均衡

居民健康素養(yǎng)水平主要由基本知識和理念、健康生活方式與行為、基本技能3個維度構(gòu)成。根據(jù)國家衛(wèi)健委宣傳司公布的最新數(shù)據(jù)，2019—2021年，我國居民健康素養(yǎng)各項指標(biāo)表現(xiàn)出一定的增幅（表6）。其中，健康生活方式與行為水平、傳染病防治素養(yǎng)和基本醫(yī)療素養(yǎng)增幅最高，較2019年分別提高8.57%、8.39%和6.62%，這與健康中國理念的普及和新冠疫情防控期間的“政府在場”行為密切相關(guān)。各級政府通過建立疫情信息發(fā)布機(jī)制，及時解讀防控政策，大力開展健康科普，有力推動了居民健康素養(yǎng)水平的提升。但基本技能、安全與急救素養(yǎng)和科學(xué)健康觀素養(yǎng)提升幅度較小，分別提高2.85%、2.30%和1.94%。另外，從整體比例來看，基本技能、基本醫(yī)療素養(yǎng)、健康生活方式與行為、慢性病防治素養(yǎng)仍在低位徘徊，遠(yuǎn)低于科學(xué)健康觀素養(yǎng)和安全與急救素養(yǎng)。說明居民在疾病預(yù)防、合理用藥等健康維護(hù)方面的知識和技能比較匱乏，從側(cè)面反映出體衛(wèi)融合在普及健康衛(wèi)生信息的途徑、方式、內(nèi)容、范圍方面還有待進(jìn)一步完善、細(xì)化。當(dāng)前“體”“衛(wèi)”要素之間形成互為一體的形式，借助運(yùn)動處方、營養(yǎng)處方、中醫(yī)干預(yù)處方等處方形式表現(xiàn)出來，仍重在評估測試和指導(dǎo)練習(xí)，而在對全人群分門別類地進(jìn)行培訓(xùn)式的“教”的方面，可能關(guān)注不足。

3.2.4.2 我國區(qū)域居民健康素養(yǎng)發(fā)展水平不均衡

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，2019年體衛(wèi)融合試點省市的居民健康素養(yǎng)水平高于同年全國居民健康素養(yǎng)水平均值（19.17%；圖3），且東部省市2019年居民健康素養(yǎng)水平就已遠(yuǎn)高于2020年全國居民健康素養(yǎng)均值水平（23.15%）。說明東部區(qū)域居民健康素養(yǎng)水平與當(dāng)?shù)伢w衛(wèi)融合試點成效相互促進(jìn)，也從側(cè)面驗證了東部體衛(wèi)融合試點數(shù)量多于西部和中部的原因。提示，居民雖具備一定的健康知識，但與行為的轉(zhuǎn)換存在差距，目前體衛(wèi)融合地方實踐經(jīng)驗中，普遍以宣傳健康知識為主，對如何使居民將接收到的健康知識轉(zhuǎn)化為健康行為的關(guān)注不足，可能是健康指導(dǎo)者自身能力有限所致的（陳旭鵬等，2020）。區(qū)域之間存在經(jīng)濟(jì)水平和文化差異，公共體育服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、信息資源等方面也存在不均衡。在這種背景下，體育與衛(wèi)生健康協(xié)同治理或許能夠從源頭上緩解目前因低健康素養(yǎng)導(dǎo)致的居民運(yùn)動不足、心理調(diào)節(jié)能力差、自我保健技能缺失等問題。

表6 我國居民健康素養(yǎng)水平情況統(tǒng)計表

注：依據(jù)國家衛(wèi)生健康委員會宣傳司官網(wǎng)數(shù)據(jù)統(tǒng)計得出。

4 我國體衛(wèi)融合創(chuàng)新發(fā)展的戰(zhàn)略選擇

4.1 完善要素資源適配機(jī)制，化解體衛(wèi)融合的人財困局

完善要素市場化配置是建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序市場體系的內(nèi)在要求，聚焦到體衛(wèi)融合要素的市場化配置改革，要從人力資源要素自主有序流動手段和財力資源要素配置效率提升策略兩方面著手解決。

4.1.1 試點體衛(wèi)融合人才“雙培”計劃

針對目前體衛(wèi)融合復(fù)合型人才結(jié)構(gòu)失衡和系統(tǒng)內(nèi)人才資源閑置現(xiàn)狀，通過開展體育、醫(yī)學(xué)院校專業(yè)人才培養(yǎng)和醫(yī)院、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)崗位培訓(xùn)的“雙培”形式，實現(xiàn)人力資源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，達(dá)到“強(qiáng)基本，增體量”的體衛(wèi)融合資源投入戰(zhàn)略要求。在高等教育學(xué)科專業(yè)布局和創(chuàng)新發(fā)展中更多支持體衛(wèi)融合人才培養(yǎng)，探索復(fù)合應(yīng)用型體衛(wèi)融合人才的“本土模式”。一是重塑“體育＋”專業(yè)新結(jié)構(gòu)。升級“體育＋醫(yī)學(xué)”“體育＋衛(wèi)生”“體育＋大健康”新醫(yī)科、新文科專業(yè)，嘗試雙學(xué)位學(xué)制模式，大力發(fā)展體育與公共衛(wèi)生、醫(yī)學(xué)學(xué)科的雙學(xué)位聯(lián)合教育，對應(yīng)用型和科研型人才實施分類培養(yǎng)；加強(qiáng)與地方疾控部門、體育部門的協(xié)同合作，探索建立聯(lián)合培養(yǎng)本科生、研究生的機(jī)制。二是優(yōu)化“體育＋”新醫(yī)科、新文科課程體系。以職業(yè)道德、知識學(xué)習(xí)、能力鍛煉作為培養(yǎng)目標(biāo)，專業(yè)核心課程應(yīng)體現(xiàn)運(yùn)動人體科學(xué)、運(yùn)動康復(fù)、運(yùn)動營養(yǎng)與醫(yī)學(xué)、衛(wèi)生的深度交融及實踐性。以微課、旋轉(zhuǎn)課堂、線上教育等形式豐富“體育＋”選修課。

圖3 2019年居民健康素養(yǎng)水平

Figure 3.Residents’ Health Literacy Level in 2019

注：根據(jù)調(diào)研資料統(tǒng)計匯總得出。

4.1.2 建立人力資源配置與長效考核機(jī)制

一是設(shè)置對口幫扶制的流動崗位。探索建立區(qū)域體衛(wèi)融合聯(lián)合體，一方面嘗試實施區(qū)域內(nèi)健身機(jī)構(gòu)、三甲醫(yī)院或?qū)？漆t(yī)院向基層體衛(wèi)融合服務(wù)機(jī)構(gòu)（中心、站點）選派資深教練、對口醫(yī)生，派駐服務(wù)團(tuán)隊，另一方面借助國家退休醫(yī)務(wù)人員季節(jié)性援助基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的工作機(jī)制，通過“老專家服務(wù)基層健康行動”，實現(xiàn)三甲醫(yī)院或?qū)？漆t(yī)院的對口支援，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)體育、衛(wèi)生、醫(yī)療資源下沉和聯(lián)動。二是建立體育、醫(yī)學(xué)人才的契約服務(wù)制度，探索開展家庭醫(yī)生、社會體育指導(dǎo)員和區(qū)域居民的簽約服務(wù)模式。在現(xiàn)有家庭醫(yī)生與居民簽署協(xié)議服務(wù)模式下，拓展“家庭醫(yī)生＋社會體育指導(dǎo)員”團(tuán)隊服務(wù)模式，建立契約服務(wù)關(guān)系，提供基本體衛(wèi)融合服務(wù)，并按規(guī)定收取服務(wù)費(fèi)。服務(wù)費(fèi)由醫(yī)保基金、基本公共衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費(fèi)、體育消費(fèi)券和簽約居民分擔(dān)，具體標(biāo)準(zhǔn)和保障范圍由各地根據(jù)當(dāng)?shù)蒯t(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平、簽約人群結(jié)構(gòu)以及體育消費(fèi)券經(jīng)費(fèi)承受能力等因素確定。

4.1.3 財政支出供給側(cè)結(jié)構(gòu)性優(yōu)化

一是激發(fā)社會資本投入的積極性。探索政府與社會資本合作的示范項目，采用委托經(jīng)營和股權(quán)合作兩種合作形式，明確政企合作的服務(wù)模式和運(yùn)營機(jī)制，積極吸引社會力量參與，支持有意愿的房地產(chǎn)企業(yè)以及健康養(yǎng)老、文化旅游等社會資本投資體衛(wèi)融合業(yè)態(tài)。一方面，要推動體衛(wèi)融合領(lǐng)域的實質(zhì)性開放，確保社會資本合理的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、特許運(yùn)營權(quán)，如通過政策性或市場化手段確保社會資本的合理投資回報預(yù)期。另一方面，從土地供應(yīng)方式上解決社會力量用地難、建設(shè)難問題，采用租賃等方式向社會力量供地，轉(zhuǎn)變與創(chuàng)新土地供應(yīng)方式，減輕社會力量一次性繳納土地出讓資金的壓力（楊金娥等，2019）。二是財政部門精準(zhǔn)監(jiān)管彩票公益金支出。各級財政部門在審核本級彩票公益金資助項目預(yù)算時，需要引導(dǎo)性調(diào)控彩票公益金的使用方向與資助金額、資金配置結(jié)構(gòu)。將地方留存的體育彩票公益金的使用方向側(cè)重于全民健身的軟硬件升級方面，在增加體育彩票公益金投入的同時，有目標(biāo)地增加對中西部地區(qū)體育和醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施改善和升級的投入。

4.2 優(yōu)化體衛(wèi)融合制度建設(shè)，統(tǒng)籌相關(guān)規(guī)章制度改革

運(yùn)用高效制度工具，強(qiáng)化制度約束力，是新發(fā)展階段實現(xiàn)多層次治理的有效途徑，可考慮從以下方面優(yōu)化。

4.2.1 創(chuàng)新建立擴(kuò)面工作聯(lián)席會議制度

由體育會同醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、民政、老齡辦、發(fā)改委等相關(guān)部門，定期研討體衛(wèi)融合發(fā)展的有關(guān)問題，構(gòu)建多元主體協(xié)同聯(lián)動的長效議事機(jī)制。一是形成縱橫交錯的網(wǎng)格化管理體制。從頂層設(shè)計上對聯(lián)席會議制度的機(jī)構(gòu)設(shè)置、成員單位職責(zé)、約束辦法、議事方式等進(jìn)行橫向擴(kuò)面規(guī)范，并與縱向科層制管理體制形成網(wǎng)格化模式。進(jìn)一步擴(kuò)大聯(lián)席會議制度職能融合的著力點，如在研究解決體衛(wèi)融合重大問題、審議擬出臺的體衛(wèi)融合法律法規(guī)和重大政策等方面進(jìn)行協(xié)同議事，調(diào)動參與部門的積極性。通過部署體衛(wèi)融合工作，健全體衛(wèi)融合參與部門的責(zé)任落實機(jī)制。二是建立相應(yīng)的激勵機(jī)制。通過建立正面績效激勵和負(fù)面清單問責(zé)機(jī)制，激發(fā)參與部門體衛(wèi)融合事務(wù)管理的動力。如正面績效激勵采用責(zé)任激勵、目標(biāo)激勵、考核激勵等方法；負(fù)向激勵則可以通過建立責(zé)任追究制，在合理分工與權(quán)責(zé)厘定的基礎(chǔ)上做到相互約束。

4.2.2 加大政策協(xié)同力度并優(yōu)化財稅政策工具使用策略

把政策融入作為體衛(wèi)融合部門協(xié)作的邏輯基礎(chǔ)，選擇科學(xué)的實施工具、充足的執(zhí)行資源、優(yōu)秀的文化惠民工程作為有效手段，有效保障相關(guān)政策在體衛(wèi)融合過程中的話語權(quán)。加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)，著力破除機(jī)制體制的弊端，注重發(fā)揮制度優(yōu)勢。一是提高政策協(xié)同效應(yīng)，推動體衛(wèi)融合政策和財稅政策結(jié)構(gòu)的均衡性。對體衛(wèi)融合發(fā)展階段進(jìn)行評估，判斷政策工具的適用性；對政策類型和政策工具的結(jié)構(gòu)進(jìn)行評估，減少政策工具使用不均衡的現(xiàn)象。地方政府在制定體衛(wèi)融合發(fā)展的財稅政策時，應(yīng)充分考慮地方財政預(yù)算，運(yùn)用財稅支持本地的體育健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)量力而行。二是在稅收政策激勵上，應(yīng)逐漸制定針對不同區(qū)域稅收優(yōu)惠政策的專項方案、辦法意見，可以采用間接稅收優(yōu)惠政策和直接稅收優(yōu)惠政策混合實施的激勵體系，共同促進(jìn)我國體衛(wèi)融合發(fā)展的均等化。

4.3 構(gòu)建互動式治理路徑，重塑“政府-社會-市場”結(jié)構(gòu)關(guān)系

在互動式治理中，政府、社會和市場行動者通過頻密、制度化的互動，對于涉及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的公共事務(wù)，形成共同的目標(biāo)、價值觀，建構(gòu)共同遵守的行為規(guī)范和制度，從而達(dá)成良好的治理（顧昕，2019）。

4.3.1 推進(jìn)政府行政治理責(zé)任重構(gòu)

政府治理職能的高效化水平和政府治理職權(quán)的科學(xué)化水平制約著其行政治理責(zé)任的分配，也是進(jìn)一步推動政府的治理職能、職權(quán)、責(zé)任關(guān)聯(lián)的現(xiàn)實需要。一是明確政府角色定位。體衛(wèi)融合互動式治理過程中，各級政府應(yīng)明確職能定位，將政務(wù)和事務(wù)分開，避免角色錯位。如在政府購買體衛(wèi)融合服務(wù)時，行使事務(wù)職能應(yīng)多于政務(wù)職能，與社會組織、企業(yè)之間打造委托人-代理人的平等關(guān)系。二是建立府際部門制度化協(xié)同機(jī)制。在體衛(wèi)融合擴(kuò)面工作聯(lián)席會議制度的基礎(chǔ)上，構(gòu)建部門之間正式的、制度化的協(xié)同機(jī)制，明確協(xié)同的流程規(guī)則、激勵方式、監(jiān)督問責(zé)機(jī)制。

4.3.2 加大對社會組織賦能和培育力度

在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化語境中，與政府存在依附關(guān)系的社會組織，主要依靠各級政府的建構(gòu)形成并持續(xù)成長。在推動社會組織高質(zhì)量發(fā)展背景下，一是建立“政府-社會”雙重賦能機(jī)制?；谡块T與社會主體共同的體衛(wèi)融合發(fā)展目標(biāo)，從政府制度供給和社會組織依法自治進(jìn)行雙重賦能，構(gòu)建基層體衛(wèi)融合服務(wù)治理創(chuàng)新體系和格局。體育和醫(yī)療衛(wèi)生行政部門提供合法性、平臺搭建、軌道指引、標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、資源供給等方面的支持；社會組織的參與則構(gòu)成政府賦能的重要補(bǔ)充，通過在專業(yè)能力及資源建設(shè)等方面為體育社會組織、醫(yī)療衛(wèi)生社會團(tuán)體提供支持促進(jìn)“政府-社會”雙重賦能機(jī)制的實現(xiàn)。二是提高社會組織規(guī)范化建設(shè)水平。推進(jìn)社會組織規(guī)范化建設(shè)的對象不僅僅是單一的體育社會組織，還包括體衛(wèi)融合服務(wù)需要的醫(yī)療衛(wèi)生社會組織，讓具有醫(yī)學(xué)資質(zhì)的醫(yī)療類社會組織和具有全民健身指導(dǎo)資質(zhì)的體育類社會組織資源優(yōu)勢得以盤活和整合，提高參與的積極性。

4.3.3 漸進(jìn)式孵化體衛(wèi)融合市場主體

孵化市場體系的關(guān)鍵是培育現(xiàn)代市場主體和建立相應(yīng)的規(guī)則秩序。一是漸進(jìn)式孵化體衛(wèi)融合市場主體，推進(jìn)體育健康服務(wù)產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展。深入推進(jìn)體育健康服務(wù)產(chǎn)業(yè)“放管服”改革，創(chuàng)新體育健康服務(wù)產(chǎn)業(yè)服務(wù)方式，破除一切束縛體育健康服務(wù)產(chǎn)業(yè)的不合理限制，健全適合自身特點的體育健康服務(wù)產(chǎn)業(yè)模式（李百成等，2020）。二是培育與孵化大中小市場主體。孵化有發(fā)展?jié)撡|(zhì)和主攻方向的中小微企業(yè)，對體衛(wèi)融合類中小微企業(yè)準(zhǔn)入、規(guī)劃、用地等前期事項和經(jīng)營給予業(yè)務(wù)指導(dǎo)和扶持。三是制定相關(guān)的財政和稅收優(yōu)惠政策。采用政策扶持、政府補(bǔ)貼、購買服務(wù)等方式對龍頭體育或醫(yī)療企業(yè)給予相應(yīng)支持。推行國家級品質(zhì)認(rèn)證，制定體衛(wèi)融合服務(wù)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和評價體系。

4.4 實施全域主動健康計劃，動態(tài)補(bǔ)齊居民健康素養(yǎng)水平短板

主動健康理念包括積極的自我鍛煉，以及主動應(yīng)用健康素養(yǎng)技能進(jìn)行自我健康診斷、評估、促進(jìn)或就醫(yī)的意識。體育是提高人民健康水平的重要途徑，實施全域主動健康計劃，以數(shù)字治理和智慧治理的理念和技術(shù)手段，運(yùn)用信息化、數(shù)字化、智慧化手段普及體衛(wèi)融合健康觀念，提供自主學(xué)習(xí)的平臺，實現(xiàn)動態(tài)補(bǔ)齊居民健康素養(yǎng)水平短板的目標(biāo)。

4.4.1 場景技術(shù)賦能健康教育，提升居民主動健康素養(yǎng)水平

其一，通過場景賦能健康教育，推動體育助力居民健康素養(yǎng)提高。健康教育是居民健康素養(yǎng)提升的外在動力，以信息技術(shù)和新媒體技術(shù)為健康教育傳播手段，將“場景＋功能”“場景＋體驗”“場景＋情感”等場景化元素嵌入現(xiàn)代技術(shù)健康傳播平臺和載體，為體衛(wèi)融合主體實現(xiàn)健康教育目標(biāo)提供助力。其二，通過具有較多健康服務(wù)功能的微信公眾號和App學(xué)習(xí)、獲取健康知識，使體育健身知識和醫(yī)學(xué)衛(wèi)生知識得到有效的傳播和應(yīng)用。開發(fā)社交媒體、在線健康社區(qū)、移動醫(yī)療App等健康信息獲取途徑，嵌入體育健身科普、運(yùn)動損傷防護(hù)、突發(fā)公共衛(wèi)生事件及其防治措施等體育與健康知識的重點內(nèi)容，滿足居民對健康知識的需求。

4.4.2 提高體醫(yī)融合服務(wù)可及性水平

構(gòu)建“主管部門—基層社區(qū)—社會組織”三級聯(lián)創(chuàng)機(jī)制，政府主管部門根據(jù)健康中國相關(guān)政策文件，制定與本地區(qū)相契合的配套政策，推動社會組織以一定的主題活動和公益活動為依托，在基層社區(qū)開展宣傳教育實現(xiàn)居民健康教育的網(wǎng)格化覆蓋。例如推廣智慧健身、糖尿病運(yùn)動干預(yù)等項目，納入政府實事工程。實行非均衡的資源配置模式，避免同質(zhì)化服務(wù)，發(fā)揮轄區(qū)資源特色和區(qū)位優(yōu)勢，形成點線面布局，達(dá)到輻射聯(lián)動效應(yīng)。其一，構(gòu)建共建共享的體衛(wèi)融合平臺，將政府規(guī)制和市場配置、激勵保障結(jié)合起來，提高體衛(wèi)融合多部門間的執(zhí)行效能。其二，提高體衛(wèi)融合普及性，將體衛(wèi)融合納入醫(yī)院評級指標(biāo)體系，兩部門共同建立慢性疾病防治的體衛(wèi)融合測試指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)。在科學(xué)健身行為干預(yù)中，發(fā)揮臨床醫(yī)生和健康管理人員的積極作用，建設(shè)體衛(wèi)融合科室并將體衛(wèi)融合服務(wù)納入醫(yī)保。

4.4.3 構(gòu)建“多中心集聚”導(dǎo)向的區(qū)域均衡發(fā)展路徑

以區(qū)域城市群發(fā)展為依托，構(gòu)建“多中心集聚”導(dǎo)向的體衛(wèi)融合中心（站點）體系，提高體衛(wèi)融合資源的優(yōu)化配置效率。一是加大國家政策和資源的傾斜和扶持力度。加強(qiáng)偏遠(yuǎn)地區(qū)、重點人群、重點領(lǐng)域健康教育與健康促進(jìn)工作，尤其是面向中西部農(nóng)村地區(qū)、老年人和青少年等重點群體，補(bǔ)齊基本技能、基本醫(yī)療素養(yǎng)、健康生活方式與行為、慢性病防治素養(yǎng)等薄弱環(huán)節(jié)的健康教育工作。二是在全國范圍內(nèi)開展“健康素養(yǎng)促進(jìn)示范市”和“活力健康家庭”創(chuàng)建活動。優(yōu)化國家基本公共衛(wèi)生服務(wù)項目健康素養(yǎng)促進(jìn)專項，不斷增加對中西部區(qū)域和老少邊窮區(qū)域的項目活動和經(jīng)費(fèi)支持，通過業(yè)務(wù)指導(dǎo)、技術(shù)支持、人員培訓(xùn)等方式，推動更多中西部地區(qū)，尤其是農(nóng)村地區(qū)居民健康素養(yǎng)水平的提升。

5 結(jié)束語

當(dāng)前我國仍面臨多重疾病威脅并存、多種健康影響因素交織的復(fù)雜局面，居民健康素養(yǎng)水平較低，造成我國慢性病發(fā)病率持續(xù)攀升，醫(yī)療負(fù)擔(dān)加劇。更高水平的全民健身公共服務(wù)體系和高質(zhì)量的衛(wèi)生健康服務(wù)體系是提升民生福祉的重要保障，推進(jìn)我國全民健身公共服務(wù)體系和衛(wèi)生健康服務(wù)體系的發(fā)展改革是中國特色社會主義新時代的要求。我國體衛(wèi)融合是一個循序漸進(jìn)的多主體協(xié)同推進(jìn)過程，以人民為中心的新發(fā)展階段，體衛(wèi)融合的轉(zhuǎn)型發(fā)展既是“立足人民，服務(wù)全民”，構(gòu)建更高水平的全民健身公共服務(wù)的現(xiàn)實需要，也是加快健康中國建設(shè)和體育強(qiáng)國建設(shè)的重要抓手。在融合之勢不斷深化的過程中，體衛(wèi)融合的轉(zhuǎn)型發(fā)展出現(xiàn)了資源供給、制度建設(shè)、多主體參與、居民健康素養(yǎng)等方面的困境和藩籬。面對體衛(wèi)融合轉(zhuǎn)型期的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，在順應(yīng)人民對高品質(zhì)生活訴求，推動全體人民共同富裕的前提下，立足體育與醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的技術(shù)融合、業(yè)務(wù)融合、市場融合，進(jìn)一步挖掘從體醫(yī)融合向體衛(wèi)融合轉(zhuǎn)型發(fā)展的內(nèi)在邏輯，以基層為重點，改善體衛(wèi)融合一體化服務(wù)的公平性和可及性，加強(qiáng)國家和地方政府在體衛(wèi)融合服務(wù)資源供應(yīng)和配置方面的政策連續(xù)性，并探索實施主動健康素養(yǎng)行動計劃。同時，政府作為政策制定主體和居民基本健康需求的責(zé)任主體，應(yīng)加強(qiáng)各利益相關(guān)方的協(xié)調(diào)和聯(lián)系，做到政府有為、市場有效、社會參與，并不斷完善我國體衛(wèi)融合服務(wù)體系的治理能力建設(shè)，加強(qiáng)全生命周期的健康促進(jìn)，助力體育與醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)一體化的可持續(xù)發(fā)展。

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Bottleneck and Strategic Choice of the Development of Integration of Sports and Health in China under the Philosophy of Proactive Health Care

DONG Hong1，2，WANG Kai2，WANG Jiahong3*

In the new stage of development, the transition from “passive healthcare” to “proactive healthcare” has become a new concept, model, and system for human health. The integration of sports and health has become an important focal point for proactive prevention of health problems. Promoting the integration of sports and health and national wellness has become a research proposition with realistic solicitude significance and policy expectations. Based onliterature review and field research, this article discusses innovation-driven development of the integration of sports and health in China, examines the real dilemmas and discovers issues in such fusion, and then proposes the future direction, pathway and measures for the integration of sports and health. The researchers recommended that in the upgrading process from the integration of sports and medicine to the integration of sports and health, it is necessary to improve key elements and resource allocation mechanism to overcome the human resource and financial dilemmas of the integration of sports and health; optimize system building of the integration of sports and health, overall plan the reform of relevant rules and regulations; build an interactive governance path, reshape the “government-society-market” structural relationship; implement the proactive healthcare plan across China to dynamically shore up the weak spots in residents’ health literacy.

1000-677X(2023)01-0003-12

10.16469/j.css.202301001

2022-05-31；

2023-01-04

國家社會科學(xué)基金重大項目（16ZDA225）；江蘇高校哲學(xué)社會科學(xué)研究重大項目（2022SJZD090）；江蘇省教育科學(xué)“十四五”規(guī)劃重點課題（T-a/2021/11）。

董宏（1987-），男，副教授，博士，碩士研究生導(dǎo)師，主要研究方向為體衛(wèi)融合，E-mail： dhong77@163.com。

王家宏（1955-），男，教授，博士研究生導(dǎo)師，主要研究方向為體育人文社會學(xué)，E-mail： Jhwang@suda.edu.cn。

G80-05

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