快速發(fā)展中的地方政府專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)及對策

閆衍

地方政府債務(wù)壓力上揚(yáng)，區(qū)域性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)突出

地方政府債務(wù)是財(cái)力與支出責(zé)任的缺口，是轉(zhuǎn)移支付之外收支缺口的重要彌補(bǔ)方式。近年來，在經(jīng)濟(jì)下行壓力加大、大規(guī)模減稅降費(fèi)、房地產(chǎn)深度調(diào)整、土地出讓收入持續(xù)下滑等因素影響下，財(cái)政收支矛盾進(jìn)一步凸顯，地方政府債務(wù)快速增長，結(jié)構(gòu)性及區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)較為突出，負(fù)債率及債務(wù)率大幅攀升。

一是地方債快速擴(kuò)大推升顯性債務(wù)規(guī)模。自2015年地方債全面實(shí)行“自發(fā)自還”以來，特別是疫情三年期間，穩(wěn)增長通過積極財(cái)政政策加大逆周期、跨周期調(diào)節(jié)力度，地方債大幅擴(kuò)容，使政府顯性債務(wù)快速增長。截至2022年末，地方政府顯性債務(wù)規(guī)模已超35萬億，而負(fù)債率同比抬升2個百分點(diǎn)至29%。這一比例尚低于60%警戒線，也低于發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家水平，風(fēng)險(xiǎn)整體可控，但地方財(cái)政持續(xù)承壓，債務(wù)率攀升，風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步上揚(yáng)。

二是隱性債務(wù)增速放緩、風(fēng)險(xiǎn)有所緩釋，但仍較突出。2021年來，在政府加大隱債防控、推進(jìn)“控增化存”背景下，隱性債務(wù)增速有所放緩。根據(jù)中誠信國際估算，2022年地方政府隱性債務(wù)規(guī)模在50萬億左右，是顯性債務(wù)的1.4倍。而隱性債務(wù)后的地方政府負(fù)債率升至70%左右。在嚴(yán)格監(jiān)管下，隱性債務(wù)增速連續(xù)兩年下降，但由于存量較大且涉及范圍廣、程度深，仍需重點(diǎn)關(guān)注，防范風(fēng)險(xiǎn)再度積聚。

三是疫情擾動下各地經(jīng)濟(jì)財(cái)力修復(fù)不一，各區(qū)域債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步分化。2022年各省GDP增速均較上年有所下降，海南、吉林、上海等受沖擊較大的省份降幅明顯；在大規(guī)模留抵退稅和房地產(chǎn)市場深度調(diào)整的背景下，22省一般公共預(yù)算收入下降，29省政府性基金預(yù)算收入下降，西部、東北地區(qū)減收明顯。據(jù)中誠信國際測算，全國27?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）財(cái)政平衡率較上年回落，減稅降費(fèi)力度較大的東部地區(qū)回落明顯。受此影響，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域分化明顯，超過80%的省份顯性負(fù)債率和債務(wù)率較上年抬升，西部、東北地區(qū)及青海、貴州抬升幅度較大，顯性負(fù)債率超過60%警戒線，超七成省份債務(wù)率突破120%警戒線，區(qū)域債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步分化。

地方政府債務(wù)擴(kuò)容中的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)、專項(xiàng)債發(fā)展中存在的問題

債務(wù)質(zhì)量關(guān)鍵在于持續(xù)擴(kuò)容中債務(wù)的支出結(jié)構(gòu)與效率、期限結(jié)構(gòu)與現(xiàn)金流的匹配，是否形成了優(yōu)質(zhì)的資產(chǎn)和充裕的現(xiàn)金流，如果產(chǎn)生期限錯配問題，近年來地方債務(wù)的快速擴(kuò)容雖在短期內(nèi)緩解了地方財(cái)政壓力，但也對未來財(cái)政及債務(wù)可持續(xù)性提出了更大的挑戰(zhàn)，這是債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)積累的核心以及需要防范化解的根本原因。專項(xiàng)債發(fā)展中存在的五大問題。

第一，項(xiàng)目儲備是否優(yōu)質(zhì)取決于地方債的質(zhì)量。這是政府“債務(wù)-資產(chǎn)”高效轉(zhuǎn)化的核心與前提，但目前存在優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目儲備不足、與資金需求錯配的問題較多。

目前地方債使用中比較明顯的問題是基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和資金不夠匹配，要求收益自求平衡的專項(xiàng)債越來越多地用于這些沒有多少經(jīng)濟(jì)收益的公益性和基礎(chǔ)性項(xiàng)目。2022年近80%成專項(xiàng)債項(xiàng)目的本息覆蓋倍數(shù)不到2倍；同時(shí)有超過20%項(xiàng)目依賴土地出讓金，在土地市場持續(xù)低迷狀態(tài)下，這類項(xiàng)目面臨收益下滑的風(fēng)險(xiǎn)。另外，去年由于專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模大、節(jié)奏快，地方資金安排使用壓力較大，資金用途調(diào)整的頻率、范圍均較上年明顯增加，也在一定程度上反映出當(dāng)前專項(xiàng)債項(xiàng)目與實(shí)際需求存在錯配，優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目儲備不足的狀態(tài)。

第二，地方債尤其是專項(xiàng)債使用效率不高，存在挪用或投向不合理等問題。

自地方債區(qū)分一般債與專項(xiàng)債起，財(cái)政部強(qiáng)調(diào)“專項(xiàng)債務(wù)收入應(yīng)當(dāng)用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出”。實(shí)際操作中，專項(xiàng)債違規(guī)使用時(shí)有發(fā)生。去年中央審計(jì)報(bào)告指出，“10個地區(qū)違規(guī)將136.63億元專項(xiàng)債資金用于企業(yè)經(jīng)營、人員工資等”，地方審計(jì)部門也提到部分市縣將專項(xiàng)債資金違規(guī)用于經(jīng)常性支出、人員補(bǔ)貼等。近年來地方財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)壓力較大，由于缺少專項(xiàng)債和一般公共預(yù)算之間的“防火墻”，政府易將專項(xiàng)債用于基本支出方面，進(jìn)而影響基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。同時(shí)，部分專項(xiàng)債存在實(shí)際用途與初始項(xiàng)目平衡方案中的投向不一致，投向不合理容易造成收益測算失效、監(jiān)管失靈等問題。

第三，專項(xiàng)債績效管理有待進(jìn)一步完善，激勵約束作用仍需強(qiáng)化。

隨著預(yù)算管理制度的不斷完善，專項(xiàng)債資金使用績效不斷提升，對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但現(xiàn)行專項(xiàng)債項(xiàng)目績效管理仍然存在一些突出問題。一是績效理念尚未牢固樹立，一些地方和部門仍存在重投入輕管理、重支出輕績效的意識；二是績效評價(jià)的廣度和深度不足，在對專項(xiàng)債資金支出進(jìn)度、項(xiàng)目基本要素、現(xiàn)金流償還能力等方面進(jìn)行評價(jià)的同時(shí)，部分區(qū)域?qū)?xiàng)目的收益變化、風(fēng)險(xiǎn)控制等重視程度不足，缺乏全周期的績效管理及跟蹤評價(jià)；三是績效激勵約束作用不強(qiáng)，績效評價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整的掛鉤機(jī)制雖已部分建立，但實(shí)效較低。如前所述，個別地區(qū)和個別領(lǐng)域的專項(xiàng)債資金仍存在使用低效、閑置沉淀、損失浪費(fèi)的問題，截留、挪用、虛報(bào)的問題時(shí)有發(fā)生。

第四，專項(xiàng)債項(xiàng)目資本金到位難、市場化資金參與不足，基建投資拉動有限。

從項(xiàng)目資本金看，一方面在地方財(cái)政持續(xù)承壓的背景下，地方政府可用于項(xiàng)目的財(cái)政資本金急劇減少、到位壓力較大；另一方面，由于專項(xiàng)債作資本金的項(xiàng)目審核較嚴(yán)，專項(xiàng)債作項(xiàng)目資本金的比例不足10%，地方在實(shí)際操作中較為謹(jǐn)慎，且項(xiàng)目超八成用于交通基建領(lǐng)域，對其他領(lǐng)域的撬動作用仍顯不足。從配套融資看，由于專項(xiàng)債項(xiàng)目收益偏低，金融機(jī)構(gòu)參與意愿不足；大部分專項(xiàng)債項(xiàng)目立項(xiàng)主體為政府職能部門，本身不具備市場化融資條件，故目前市場化融資參與專項(xiàng)債項(xiàng)目仍較少，2022年僅占比6%。除此之外，受存量項(xiàng)目撬動效應(yīng)邊際減弱、疫情擾動項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度等多重影響，專項(xiàng)債對基建投資的撬動作用較為有限。根據(jù)中誠信國際測算，2022年專項(xiàng)債可撬動6萬億基建投資，但實(shí)際上僅拉動約5萬億基建投資，專項(xiàng)債“四兩撥千斤”作用仍待進(jìn)一步發(fā)揮。

第五，地方政府還本付息壓力加大，優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)轉(zhuǎn)化不足，債務(wù)償還風(fēng)險(xiǎn)及債務(wù)可持續(xù)問題需要重視。

隨著近年來專項(xiàng)債快速擴(kuò)容，地方還本付息壓力持續(xù)加大。據(jù)中誠信國際測算，2022年全年，地方債財(cái)政資金還本付息額共計(jì)15059億元（還本3848億元、付息11211億元），其中專項(xiàng)債還本付息共計(jì)8920億元、占比約六成（還本2532億元、占比66%，付息6388億元、占比57%）；地方債還本付息支出占地方本級廣義財(cái)政支出的比重為4.6%，較2015年抬升3個百分點(diǎn)。有11省將超過10%的財(cái)政收入用于地方債的還本付息。巨大的還本付息支出成為新形勢下的“剛性支出”。過高的還本付息壓力也會擠壓“三?！钡然局С觯绕湓趯ｍ?xiàng)債項(xiàng)目收益難以還本付息時(shí)，地方政府可能挪用部分一般公共預(yù)算資金還本付息，這將加大地方“三保”壓力，對財(cái)政和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來不利影響。未來五年地方債年均到期規(guī)模接近3萬億、專項(xiàng)債接近1.5萬億，在財(cái)力下滑疊加專項(xiàng)債項(xiàng)目收益偏低、優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)轉(zhuǎn)化不足的背景下，地方政府償債壓力風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。若通過再融資債進(jìn)行滾續(xù)，也需要關(guān)注借新還舊較高比例①下的債券付息成本及后續(xù)利率風(fēng)險(xiǎn)。

解決地方政府專項(xiàng)債問題的對策

1.合理分配地方債務(wù)限額，落實(shí)落細(xì)績效管理及評價(jià)應(yīng)用。疫后經(jīng)濟(jì)修復(fù)階段，各地穩(wěn)增長壓力依然較高，地方政府仍需保持一定的“開前門”力度，但相較于前幾年注重總量擴(kuò)容，目前在地方財(cái)力下滑背景下，應(yīng)更加關(guān)注債務(wù)限額的合理分配及使用效率，完善績效管理、落實(shí)評價(jià)應(yīng)用。一方面，對于往年地方債務(wù)限額使用比例不高或產(chǎn)生效益不足的省份，或可適當(dāng)減少下一年度新增限額的分配，對于專項(xiàng)債資金用好用足、產(chǎn)生效益明顯的地區(qū)，可積極予以支持。另一方面，對于確有舉債建設(shè)需求但債務(wù)水平不低的省份，或可在加強(qiáng)對該區(qū)域募投項(xiàng)目的篩選及審核的基礎(chǔ)上，適當(dāng)弱化當(dāng)?shù)貍鶆?wù)水平在限額分配中的考量，但仍需確保當(dāng)年與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解進(jìn)度相匹配。

2.合理優(yōu)化地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)，提高國債和一般債比重。地方政府專項(xiàng)債使用中存在項(xiàng)目和資金欠配的問題，未來應(yīng)統(tǒng)籌考慮各類政府資金和各類項(xiàng)目的搭配關(guān)系，以多樣化的資金來源匹配多樣化的項(xiàng)目要求。對于關(guān)系我國經(jīng)濟(jì)中長期發(fā)展，但基礎(chǔ)性、公益性比較強(qiáng)的項(xiàng)目，可通過財(cái)政預(yù)算內(nèi)投資或發(fā)行國債的方式匹配資金；對于地方政府權(quán)責(zé)范圍內(nèi)的公益與社會事業(yè)建設(shè)，應(yīng)主要以一般債進(jìn)行支持；至于專項(xiàng)債，要堅(jiān)定不移地選擇未來有收益、能自行平衡的項(xiàng)目進(jìn)行支持，有效防止資金側(cè)問題累積所帶來的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

目前政府債務(wù)結(jié)構(gòu)在保障專項(xiàng)債存量項(xiàng)目資金接續(xù)時(shí)，可適當(dāng)提高國債及地方政府一般債的占比。近年來，中央政府加杠桿幅度低于地方政府，且與美日等發(fā)達(dá)國家相比，我國中央政府具有較大的加杠桿空間，同時(shí)考慮到中央政府舉債成本較低，在赤字分配中或可適當(dāng)提高國債占比。此外，在政府性基金大幅減收及專項(xiàng)債項(xiàng)目收益偏低的背景下，可合理提高一般債比重，既緩解地方“三保”壓力，也能在一定程度上杜絕部分專項(xiàng)債挪用風(fēng)險(xiǎn)；對于部分資金到位壓力較大、對社會資本吸引不足的專項(xiàng)債項(xiàng)目，也可適當(dāng)考慮加大預(yù)算內(nèi)投資、一般債的支持力度，保障項(xiàng)目盡早開工。此外，還需合理規(guī)劃再融資債發(fā)行，一是規(guī)模不宜過高、避免后續(xù)付息壓力過大，二是期限結(jié)構(gòu)需優(yōu)化、避免未來到期過于集中。

3.提升專項(xiàng)債資金使用效率，推動“債務(wù)-資產(chǎn)”高效轉(zhuǎn)化，加強(qiáng)“借用管還”全流程管理。一是逐步建立完善募投項(xiàng)目儲備長效機(jī)制，持續(xù)提升項(xiàng)目儲備質(zhì)量及數(shù)量。數(shù)量上，盡可能按專項(xiàng)債分配額度的2-3倍進(jìn)行儲備，并建立健全項(xiàng)目超前儲備機(jī)制，為財(cái)政政策逆周期調(diào)節(jié)提供重要支撐；質(zhì)量上，圍繞二十大及“十四五”規(guī)劃優(yōu)先儲備相關(guān)重大項(xiàng)目，將項(xiàng)目重要性、開工建設(shè)可行性、各類資金到位時(shí)間、收入來源結(jié)構(gòu)等納入儲備標(biāo)準(zhǔn)，重視形成資產(chǎn)的周期及效益；針對區(qū)縣政府較難把握儲備標(biāo)準(zhǔn)的情況，加強(qiáng)基層人員培訓(xùn)，并完善省級部門與市縣政府的聯(lián)動機(jī)制。

二是強(qiáng)化專項(xiàng)債發(fā)行使用管理，加強(qiáng)多部門協(xié)調(diào)配合。一方面，加強(qiáng)多部門協(xié)調(diào)，完善申報(bào)使用機(jī)制及配套設(shè)施建設(shè)，對專項(xiàng)債項(xiàng)目開辟配套建設(shè)綠色通道，推動盡快形成實(shí)物工作量；另一方面，不斷健全資金用途調(diào)整機(jī)制，必要時(shí)可合理增加債券發(fā)行使用的時(shí)效彈性，根據(jù)區(qū)域、領(lǐng)域等制定差異化要求，避免用途調(diào)整常態(tài)化，制約政策作用發(fā)揮。

三是合理擴(kuò)大專項(xiàng)債支持范圍，并逐步提升專項(xiàng)債用作項(xiàng)目資本金的比例。持續(xù)探索適宜專項(xiàng)債投資的項(xiàng)目領(lǐng)域，發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)作用；部分專項(xiàng)債作資本金比例較低的省份，或可適當(dāng)加大對當(dāng)?shù)亟鹑谫Y源的協(xié)調(diào)及優(yōu)質(zhì)專項(xiàng)債項(xiàng)目的宣傳，進(jìn)一步發(fā)揮專項(xiàng)債資金及市場化資金的合力，擴(kuò)大有效投資。

4.完善專項(xiàng)債項(xiàng)目投融資機(jī)制，加強(qiáng)財(cái)政和貨幣政策的協(xié)調(diào)配合。一方面，拓寬專項(xiàng)債項(xiàng)目資金來源，有效解決資金到位難、不及時(shí)的問題。一是繼續(xù)引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加大配套融資支持。目前銀行貸款參與專項(xiàng)債項(xiàng)目數(shù)量占比不足5%，應(yīng)持續(xù)完善專項(xiàng)債項(xiàng)目投融資對接機(jī)制，并加強(qiáng)政策引導(dǎo)及政府協(xié)調(diào)，可積極培育為基建投融資提供專業(yè)化服務(wù)的機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步加大金融機(jī)構(gòu)融資支持意愿及力度。二是靈活使用政策性、開發(fā)性金融工具。目前地方政府資金來源較少，可用于專項(xiàng)債項(xiàng)目資本金的來源和數(shù)量都不足，可適當(dāng)下達(dá)政策性金融工具額度，為項(xiàng)目資本金搭橋；對于專項(xiàng)債暫時(shí)無法覆蓋的領(lǐng)域以及審核暫未通過的項(xiàng)目，可審慎考慮并適當(dāng)放寬政策性金融工具投放的條件要求，以全面補(bǔ)齊短板穩(wěn)投資，政策性的支持也能在一定程度上起到投資引領(lǐng)作用，引導(dǎo)更多社會資本參與專項(xiàng)債項(xiàng)目建設(shè)，尤其提升商業(yè)銀行提供配套融資的意愿。

另一方面，專項(xiàng)債的發(fā)行以及資金配套均離不開穩(wěn)健貨幣政策的配合支持。結(jié)合當(dāng)前國內(nèi)外金融市場的情況看，在經(jīng)濟(jì)基本面修復(fù)仍承壓、通脹風(fēng)險(xiǎn)整體可控的背景下，我國貨幣政策有望繼續(xù)保持一個相對低利率、流動性充裕的金融環(huán)境，這對專項(xiàng)債大規(guī)模發(fā)行、銀行貸款等項(xiàng)目配套資金及時(shí)到位是有益的，需加強(qiáng)宏觀調(diào)控的系統(tǒng)性、前瞻性、協(xié)調(diào)性，進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政貨幣配合，適當(dāng)延續(xù)當(dāng)前適宜環(huán)境。

（編輯 尚鳴）

① 2022 年專項(xiàng)債借新還舊比例（用于償還債券的再融資專項(xiàng)債/專項(xiàng)債到期規(guī)模）超過八成。