農(nóng)村國土空間規(guī)劃與管理中的問題與對策

桓臺縣自然資源局 呂懷洪

前言

我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村國土空間規(guī)劃管理在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展中占據(jù)重要地位。然而就現(xiàn)階段的國土空間規(guī)劃情況來看，仍然存在一定的不足限制，從而限制了國土空間規(guī)劃管理工作的推進。為推進社會主義新農(nóng)村發(fā)展進程，我國應(yīng)持續(xù)提升農(nóng)村國土空間規(guī)劃管理的有效性與合理性，著力解決農(nóng)村國土空間規(guī)劃難題，確保結(jié)合農(nóng)村地區(qū)實際情況提出建設(shè)性意見，并將自然資源、技術(shù)資源以及人力資源應(yīng)用作為國土空間規(guī)劃管理的依據(jù)，進而實現(xiàn)土地利用率的提升。

1 農(nóng)村國土空間規(guī)劃與管理的必要性與現(xiàn)狀

1.1 必要性

其一，農(nóng)村國土空間規(guī)劃管理與土地地塊化管理要求相適應(yīng)，可以根據(jù)農(nóng)村發(fā)展定位及產(chǎn)業(yè)選擇實施國土空間規(guī)劃管理，這不僅可以發(fā)揮對農(nóng)村土地有效應(yīng)用的指導(dǎo)作用，還可以對農(nóng)田保護建設(shè)進行科學(xué)合理的調(diào)整與控制，以提高農(nóng)村土地管理的準確性與可行性。其二，農(nóng)村國土空間規(guī)劃管理有利于盤活農(nóng)村建設(shè)用地，圍繞城鄉(xiāng)建設(shè)需求進行國土空間規(guī)劃，這對于提高土地調(diào)整合理性起到積極作用，不僅可以實現(xiàn)土地靈活應(yīng)用，還可以為糧食供給提供保障，為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展打下基礎(chǔ)。其三，農(nóng)村國土空間規(guī)劃管理可以為村域產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供條件。村級規(guī)劃是農(nóng)村國土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，而農(nóng)村國土空間規(guī)劃建設(shè)需要與城鎮(zhèn)規(guī)劃實現(xiàn)同步發(fā)展，因此在盡可能確保國土空間規(guī)劃的穩(wěn)步進行，并與村級產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)融合發(fā)展。

1.2 現(xiàn)狀

我國土地總面積占世界土地總面積的2.2%，由于人口眾多，人均土地面積僅有11.65 畝，而人均耕地面積僅有1.39 畝，占世界耕地面積的40%。就我國農(nóng)村土地利用狀況來看，受到農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平較為落后的影響，整體缺乏完善的規(guī)劃管理制度，農(nóng)村土地資源浪費情況也比較普遍?，F(xiàn)階段，農(nóng)村土地實際利用率仍處于較低水平，而缺少合理的規(guī)劃管理是其中的主要原因。與此同時，我國農(nóng)村地區(qū)具有規(guī)模大、人口多的特點，而且由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展水平之間存在差異，相關(guān)國土空間規(guī)劃管理部門對農(nóng)村國土空間規(guī)劃重視不足，資源配置情況也與實際需求不符，導(dǎo)致農(nóng)村國土空間規(guī)劃管理不善，土地資源浪費問題比較普遍。

2 農(nóng)村國土空間規(guī)劃與管理中存在的問題

2.1 缺少清晰的整體規(guī)劃

當(dāng)前，農(nóng)村地區(qū)在進行國土空間規(guī)劃管理期間，存在整體國土空間規(guī)劃布局缺乏合理性的情況。很多規(guī)劃管理設(shè)計方案的落實缺少實地考察，導(dǎo)致相關(guān)內(nèi)容僅停留在理論層面，整體方案缺乏專業(yè)性技術(shù)評估，進而限制了國土空間規(guī)劃管理工作的開展。我國農(nóng)村地區(qū)具有村莊數(shù)量多、人口分布不均的特點，農(nóng)民舊宅空置也影響了土地結(jié)構(gòu)的完整性，造成了較為嚴重的土地使用問題。與此同時，我國當(dāng)前對農(nóng)村用地做出的整體規(guī)劃仍存在不完善之處，管理實踐中存在空白，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)土地使用情況比較混亂，同時也增加了后續(xù)管理規(guī)劃的難度，限制了規(guī)劃管理成效的提升。

2.2 農(nóng)村國土空間規(guī)劃管理存在盲目、程序不嚴問題

隨著我國經(jīng)濟發(fā)展水平的提升，在多項土地政策的引導(dǎo)下，農(nóng)村地區(qū)土地轉(zhuǎn)讓的現(xiàn)場十分普遍。農(nóng)民通過租用等方式將使用權(quán)轉(zhuǎn)移至企業(yè)手中，進而根據(jù)需求進行住宅開發(fā)、工廠修建等項目，在獲取經(jīng)濟效益的同時對農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展也起到帶動作用。然而部分地區(qū)存在片面追求經(jīng)濟效益，對土地的規(guī)劃和使用范圍進行盲目拓展的現(xiàn)象，同時沒有落實嚴格的審核標準，導(dǎo)致整體隨意性較強，讓很多農(nóng)村地區(qū)的土地管理陷入混亂局面，對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展也起到了限制作用。

2.3 國土空間規(guī)劃管理信息化水平較低

目前，我國農(nóng)村國土空間規(guī)劃管理工作的信息化建設(shè)水平仍然較低，相關(guān)設(shè)施的構(gòu)建也不是很成熟。具體來看，農(nóng)村國土空間規(guī)劃管理信息化建設(shè)主要集中在組織機構(gòu)、軟硬件建設(shè)、數(shù)據(jù)標準、管理團隊等方面，然而當(dāng)前僅停留在數(shù)據(jù)庫構(gòu)建層面，可見其信息化建設(shè)水平仍有待提升。與此同時，就信息化建設(shè)水平來說，農(nóng)村地區(qū)落后于城市，城市地區(qū)的國土空間規(guī)劃管理信息利用率較高，在專業(yè)人員、軟硬件配置以及資金投入等方面都具有更豐富的資源。在進行實地調(diào)查的過程中，城鄉(xiāng)之間在國土空間規(guī)劃管理信息化建設(shè)方面存在顯著的差異。例如，在對某地區(qū)進行調(diào)查時，設(shè)置信息化指數(shù)滿分為100 分，對其信息化指數(shù)進行賦分，其中城鎮(zhèn)地區(qū)的信息化程度指數(shù)為71，農(nóng)村地區(qū)為26，鄉(xiāng)城比為37%；城鎮(zhèn)地區(qū)的組織機構(gòu)完善指數(shù)為91，農(nóng)村地區(qū)為52，鄉(xiāng)城比為57%；城鎮(zhèn)地區(qū)的專業(yè)人員配備指數(shù)為85，農(nóng)村地區(qū)為18，鄉(xiāng)城比為21%；城鎮(zhèn)地區(qū)的保障措施資金投入指數(shù)為81，農(nóng)村地區(qū)為19，鄉(xiāng)城比為23%；城鎮(zhèn)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施硬件配備指數(shù)為96，農(nóng)村地區(qū)為43，鄉(xiāng)城比為45%；城鎮(zhèn)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施軟件配備指數(shù)為72，農(nóng)村地區(qū)為17，鄉(xiāng)城比為24%；城鎮(zhèn)地區(qū)的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)指數(shù)為98，農(nóng)村地區(qū)為60，鄉(xiāng)城比為61%；城鎮(zhèn)地區(qū)的數(shù)據(jù)標準建設(shè)完善指數(shù)為62，農(nóng)村地區(qū)為21，鄉(xiāng)城比為34%；城鎮(zhèn)地區(qū)的數(shù)據(jù)共享程度指數(shù)為78，農(nóng)村地區(qū)為19，鄉(xiāng)城比為24%；城鎮(zhèn)地區(qū)的應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)指數(shù)為70，農(nóng)村地區(qū)為18，鄉(xiāng)城比為26%。

2.4 農(nóng)村國土空間規(guī)劃管理缺乏群眾基礎(chǔ)

在落實一系列農(nóng)村國土空間規(guī)劃政策思維的過程中，部分地方部門將工作重點放在宏觀規(guī)劃上，對一些細節(jié)要素的關(guān)注則不足，這也在一定程度上影響了農(nóng)村國土空間規(guī)劃管理工作的實施效果，降低了國土空間規(guī)劃的合理性，土地利用率也難以達到預(yù)期。其中比較顯著的是缺少對農(nóng)民實際需求和意愿的關(guān)注，在缺乏群眾基礎(chǔ)的情況下開展相關(guān)工作，由于缺少群眾的支持，很多規(guī)劃不能如期進行，甚至存在被迫中途擱置的情況。與此同時，農(nóng)村國土空間規(guī)劃管理工作還存在缺乏群眾監(jiān)督的情況，在實際開展相關(guān)工作期間，一些管理部門只是按照設(shè)計方案進行落實，而沒有關(guān)注到農(nóng)民的實際利益，大多規(guī)劃管理工作缺少群眾監(jiān)督。一方面，缺少對群眾意見和訴求的考量，導(dǎo)致相關(guān)工作難以獲得農(nóng)民支持；另一方面，國土空間規(guī)劃管理沒有在群眾的監(jiān)督下開展，易對后續(xù)發(fā)展的穩(wěn)定性造成影響。

3 加強農(nóng)村國土空間規(guī)劃與管理的對策

3.1 提高土地管理與規(guī)劃水平

對農(nóng)村土地進行有效整合是滿足農(nóng)村地區(qū)用地需求的關(guān)鍵。我國農(nóng)業(yè)用地分布不均，不同地區(qū)的農(nóng)田數(shù)量差異較大，很多農(nóng)業(yè)用地并沒有得到充分利用，這也導(dǎo)致了農(nóng)村土地整體利用率不高，甚至存在棄用的情況。針對這樣的情況，相關(guān)土地管理部門應(yīng)充分發(fā)揮自身職能，對土地使用不合理的現(xiàn)象提出改善措施[1]。與此同時，開展農(nóng)業(yè)用地科學(xué)治理還可以起到改善生態(tài)環(huán)境的作用。隨著城鎮(zhèn)周邊工廠的遷移，生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的廢氣、廢水對農(nóng)村用地造成了比較嚴重的污染，對農(nóng)村土地的使用也帶來影響，若采取更合理的國土空間規(guī)劃管理辦法，則可以在提高土地利用率的同時加強生態(tài)環(huán)境建設(shè)。首先，相關(guān)部門應(yīng)加強對農(nóng)村地區(qū)土地資源分布情況的了解，進而基于區(qū)域間土地資源的差異性做到因地制宜。在開展國土空間規(guī)劃管理的過程中，要對該地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平及自然資源分布情況進行綜合考量，充分發(fā)揮資源優(yōu)勢，從而更好地對土地進行統(tǒng)籌安排。與此同時，還可以根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村土地的特殊性實施特色化治理協(xié)調(diào)，加大力度進行土地優(yōu)勢挖掘，從而促進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展水平的提升。其次，在進行國土空間規(guī)劃管理期間，還應(yīng)加大宣傳力度，引導(dǎo)農(nóng)民樹立節(jié)約意識，最大限度地減少對土地資源的浪費。例如，可以對農(nóng)村空閑用地進行改造利用，進一步發(fā)揮土地價值的同時，實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟水平的提升。最后，應(yīng)結(jié)合農(nóng)村土地實際情況落實土地審批，秉持高效、集約原則選擇最合理的用地方式，同時落實嚴格的審批程度，在法律法規(guī)監(jiān)管下實現(xiàn)土地利用率的提升[2]。

3.2 建立健全國土空間規(guī)劃管理體系

在開展農(nóng)村國土空間規(guī)劃管理的過程中，應(yīng)以完整的規(guī)劃體制為基礎(chǔ)，積極針對農(nóng)村國土空間規(guī)劃情況進行優(yōu)化，并以提高土地利用率為目的，嚴格落實切實可行的國土空間規(guī)劃管理體系。首先，相關(guān)部門應(yīng)更加關(guān)注農(nóng)村土地資源的利用情況以及國土空間規(guī)劃的發(fā)展情況，通過落實嚴格的監(jiān)督手段來提高農(nóng)村國土空間規(guī)劃服務(wù)水平。其次，為保障農(nóng)村國土空間規(guī)劃管理質(zhì)量，在開展相關(guān)工作的過程中，應(yīng)充分遵循相關(guān)的法律法規(guī)，以相關(guān)政策規(guī)定為基礎(chǔ)再落實一系列工作安排。在此期間，相關(guān)部門還可以根據(jù)實際情況對相關(guān)規(guī)章制度進行調(diào)整，保證切實滿足農(nóng)村地區(qū)發(fā)展需求，避免因制度方面的問題導(dǎo)致國土空間規(guī)劃管理與農(nóng)村地區(qū)實際需求脫節(jié)。最后，相關(guān)部門在對農(nóng)村土地實施集約規(guī)劃期間，需要更多地考慮到農(nóng)民的切身利益，為保障農(nóng)民的基礎(chǔ)權(quán)益，還需要針對農(nóng)村國土空間規(guī)劃管理落實完善的制度體系，從法律法規(guī)和管理制度兩個層面入手健全國土空間規(guī)劃管理[3]。值得注意的是，在此期間，相關(guān)部門還應(yīng)按規(guī)定開展農(nóng)村土地確權(quán)發(fā)證工作，為工地流轉(zhuǎn)等工作的順利開展提供保障。一方面可以提高農(nóng)村土地資源利用率，盡可能避免土地浪費的情況；另一方面還可以為農(nóng)民的權(quán)益提供保障。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)證相關(guān)技術(shù)流程如圖1 所示。總的來說，建立健全農(nóng)村國土空間規(guī)劃管理體系是開展相關(guān)工作的根本保障，既可以提高國土空間規(guī)劃管理的科學(xué)性與合理性，又可以促進農(nóng)村國土空間規(guī)劃效益的提升，進而滿足農(nóng)村地區(qū)的整體發(fā)展要求。

圖1 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)證相關(guān)技術(shù)流程

3.3 加強國土空間規(guī)劃管理信息化建設(shè)

隨著信息化時代的到來，可以借助更多的信息技術(shù)優(yōu)勢開展農(nóng)村國土空間規(guī)劃管理工作，構(gòu)建完善的國土空間規(guī)劃管理體系，實現(xiàn)土地利用效率的提升。綜合城鄉(xiāng)地區(qū)當(dāng)前在國土空間規(guī)劃管理信息化建設(shè)方面的差異來看，將信息化技術(shù)引入到農(nóng)村國土空間規(guī)劃管理中，除了要完成基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫的建設(shè)外，還應(yīng)針對管理團隊、數(shù)據(jù)標準等方面加大投入力度，并根據(jù)實際需求對國土空間規(guī)劃管理信息系統(tǒng)的硬件與軟件進行升級，從而為整體系統(tǒng)的穩(wěn)定運行提供保障。在信息化技術(shù)的支持下，通過構(gòu)建國土空間規(guī)劃管理信息系統(tǒng)實現(xiàn)對相關(guān)數(shù)據(jù)的精確記錄，不僅保障了數(shù)據(jù)的真實性與實時性，還可以有效減少時間與成本的投入，提高土地管理效率。國土空間規(guī)劃管理信息系統(tǒng)的應(yīng)用有助于優(yōu)化我國農(nóng)村土地現(xiàn)狀，加強對土地資源管理業(yè)務(wù)的關(guān)注。在完成系統(tǒng)框架構(gòu)建后，可以將關(guān)注重點轉(zhuǎn)移到規(guī)劃管理信息化上，針對農(nóng)村地區(qū)的實際情況對國土空間規(guī)劃管理實施嚴格監(jiān)管，不斷致力于提高農(nóng)村國土空間規(guī)劃的服務(wù)水平。除此以外，在進行系統(tǒng)構(gòu)建的過程中還應(yīng)確保滿足《土地利用規(guī)劃管理信息系統(tǒng)建設(shè)指南》等規(guī)定要求，并為實現(xiàn)農(nóng)村國土空間規(guī)劃管理的網(wǎng)絡(luò)資源共享提供支持與保障。

3.4 提升農(nóng)民的自主權(quán)與參與度

在實際進行農(nóng)村國土空間規(guī)劃管理的過程中，應(yīng)更多關(guān)注到農(nóng)民在其中發(fā)揮的重要作用，加強對其切身利益的考量，進而為國土空間規(guī)劃管理工作的開展積累穩(wěn)定的群眾支持。首先，應(yīng)提升相關(guān)工作人員的專業(yè)能力與綜合素質(zhì)，通過組織相應(yīng)的培訓(xùn)學(xué)習(xí)來增強其法律觀念，以保證其可以在國土空間規(guī)劃管理中與農(nóng)民進行良好溝通。在此期間，相關(guān)部門應(yīng)與農(nóng)民建立良好的合作關(guān)系，為國土空間規(guī)劃管理工作的長效穩(wěn)定開展提供保障。其次，應(yīng)更多地讓農(nóng)民參與到國土空間規(guī)劃管理中，給予其更多的自主權(quán)與參與度，進而給相關(guān)工作的開展以更多的理解與支持。再次，由于部分農(nóng)民的知識水平與法律意識有限，從而影響了農(nóng)村國土空間規(guī)劃管理的開展，導(dǎo)致土地利用率降低。針對這樣的情況，相關(guān)部門有必要向農(nóng)民傳遞一定的法律知識，引導(dǎo)其通過法律武器來維護自身權(quán)益[4]。例如，相關(guān)部門可圍繞國土空間規(guī)劃管理組織相應(yīng)的法律知識講座，并讓農(nóng)民參與其中，讓其可以真正認識到國土空間規(guī)劃管理的合理性與法律法規(guī)的重要性。最后，為增強農(nóng)民對國土空間規(guī)劃管理的支持與認可，在開展相關(guān)工作時要在法律法規(guī)的約束下進行[5]。

4 結(jié)語

綜上所述，國土空間規(guī)劃與管理是農(nóng)村建設(shè)的重要組成部分，合理的國土空間規(guī)劃有助于提升農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展水平，推動城鄉(xiāng)一體化進程。然而當(dāng)前我國在農(nóng)村國土空間規(guī)劃過程中仍然要面臨一些問題，因此相關(guān)部門應(yīng)充分結(jié)合農(nóng)村地區(qū)的實際情況尋求最佳解決方案，以提升農(nóng)村國土空間規(guī)劃方式的科學(xué)性與合理性，同時借助信息化技術(shù)優(yōu)勢，提升國土空間規(guī)劃管理成效，更多地考慮到農(nóng)民的實際需求與切身利益，進而為實現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)目標奠定基礎(chǔ)。