碳中和政策創(chuàng)新擴(kuò)散的行為機(jī)理與模式

李勝 周玲

摘要 政策創(chuàng)新擴(kuò)散是政策過程研究的重要內(nèi)容。探究碳中和政策創(chuàng)新擴(kuò)散的行為機(jī)理與模式，有助于深化對(duì)政府碳中和政策決策過程的理解，并為優(yōu)化碳中和政策創(chuàng)新擴(kuò)散路徑提供微觀基礎(chǔ)和科學(xué)依據(jù)?；谛袨楣补芾砝碚摚撜撐臉?gòu)建了“結(jié)構(gòu)-心理-行為”分析框架，同時(shí)結(jié)合576份碳中和政策文本，對(duì)碳中和政策創(chuàng)新擴(kuò)散的行為機(jī)理與模式進(jìn)行了分析。研究發(fā)現(xiàn)，碳中和政策創(chuàng)新擴(kuò)散主要有“信息約束-審慎吸納”型創(chuàng)新擴(kuò)散、“權(quán)威控制-順應(yīng)遵從”型創(chuàng)新擴(kuò)散、“晉升競(jìng)爭(zhēng)-爭(zhēng)先創(chuàng)優(yōu)”型創(chuàng)新擴(kuò)散和“規(guī)范同形-從眾模仿”型創(chuàng)新擴(kuò)散四種模式。研究結(jié)果表明，碳中和政策從漸進(jìn)創(chuàng)新擴(kuò)散到急速創(chuàng)新擴(kuò)散的變化主要是受中央政策信號(hào)和社會(huì)壓力的影響，地方政府碳中和政策創(chuàng)新擴(kuò)散的行為心理主要是追求獎(jiǎng)勵(lì)、晉升或規(guī)避壓力、問責(zé)的經(jīng)濟(jì)理性動(dòng)機(jī)，這也導(dǎo)致了碳中和政策急速創(chuàng)新擴(kuò)散過程中的政策趨同和政策再生產(chǎn)的缺失，不符合超大型國(guó)家區(qū)域異質(zhì)性對(duì)碳中和實(shí)現(xiàn)方式多樣性的要求?；诖耍孕鑿摹凹訌?qiáng)碳中和及生態(tài)文明的價(jià)值構(gòu)建，強(qiáng)化通過心靈治理‘助推碳中和政策創(chuàng)新擴(kuò)散；鼓勵(lì)地方結(jié)合地方性知識(shí)展開試點(diǎn)，推動(dòng)碳中和政策創(chuàng)新地方探索的多樣化發(fā)展；完善碳中和政策決策中的公民參與，在提升碳中和政策的公眾持續(xù)接受和社會(huì)支持度”等方面促進(jìn)碳中和政策創(chuàng)新擴(kuò)散路徑的優(yōu)化。

關(guān)鍵詞 碳中和；政策創(chuàng)新擴(kuò)散；行為機(jī)理；行為公共管理

中圖分類號(hào) C93 文獻(xiàn)標(biāo)志碼 A 文章編號(hào) 1002-2104（2023）01-0101-11 DOI：10. 12062/cpre. 20220621

公共政策是政府進(jìn)行公共治理的基本方式。作為應(yīng)對(duì)氣候變化的理想路徑，碳中和的實(shí)現(xiàn)需要各國(guó)政府在政策上以前所未有的速度作出全面回應(yīng)［1］。中國(guó)政府在第七十五屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)上對(duì)世界鄭重承諾努力爭(zhēng)取在2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和，2021年中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第九次會(huì)議也指出：“要把碳達(dá)峰、碳中和納入生態(tài)文明建設(shè)整體布局，拿出抓鐵有痕的勁頭，如期實(shí)現(xiàn)2030年前碳達(dá)峰、2060年前碳中和的目標(biāo)”［2］。為推進(jìn)碳中和實(shí)現(xiàn)和貫徹中央決策部署，各級(jí)政府陸續(xù)制定了一系列相關(guān)政策或路線圖，極大地推進(jìn)了碳中和政策的創(chuàng)新擴(kuò)散。然而，目前卻鮮有關(guān)于這一公共政策和政府治理前沿領(lǐng)域的研究，分析政府碳中和政策創(chuàng)新擴(kuò)散決策心理與行為機(jī)理的研究則更為缺乏?；诖?，該論文從行為公共管理理論的視角出發(fā)，并通過576份中國(guó)地級(jí)市及以上政府發(fā)布的碳中和政策文本，擬分析碳中和政策創(chuàng)新擴(kuò)散的行為機(jī)理和模式，以拓展碳中和及政策創(chuàng)新擴(kuò)散的知識(shí)邊界，并為完善碳中和政策及優(yōu)化碳中和政策創(chuàng)新擴(kuò)散的路徑提供理論參考。

1 文獻(xiàn)回顧與評(píng)述

作為全球治理的重要議題，碳中和政策創(chuàng)新擴(kuò)散目前已在全球范圍內(nèi)展開。政策創(chuàng)新擴(kuò)散是指某項(xiàng)新政策在不同區(qū)域或?qū)蛹?jí)政府間傳播并被采納的過程［3］。在此，“新政策”是指某個(gè)政府首次采納某項(xiàng)政策，而不論這個(gè)政策是否曾經(jīng)出現(xiàn)或被其他政府采納。換言之，只要對(duì)采納它的政府而言是新的，即可稱之為政策創(chuàng)新［4］。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前已有137個(gè)國(guó)家采納碳中和政策［5］，內(nèi)容涉及碳稅、碳關(guān)稅、碳交易以及能源、交通、建筑等多方面的綠色發(fā)展［6-8］。各國(guó)學(xué)者［9-11］也從綠色轉(zhuǎn)型、能源發(fā)展、技術(shù)革新、協(xié)同合作等方面對(duì)碳中和的實(shí)施路徑及可行性給予了廣泛關(guān)注，認(rèn)為使用清潔能源、提高能源效率和發(fā)展綠色技術(shù)等能有效減少碳排放，但個(gè)體的支付意愿也會(huì)影響人們對(duì)碳中和產(chǎn)品的接受程度［12］，進(jìn)而影響碳中和政策的效果和碳中和的實(shí)現(xiàn)。為此，需重新定義好“好”公民的含義［13］，并避免政策目標(biāo)中“部門行動(dòng)的孤島”（sectoral silos）［14］，以推動(dòng)碳中和與其他社會(huì)目標(biāo)的協(xié)同發(fā)展及社會(huì)層面的綠色行動(dòng)。同時(shí)，各國(guó)需基于不同背景實(shí)施不同的碳中和路徑，并共享政策創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新，以便各國(guó)之間能夠采取協(xié)調(diào)有效的行動(dòng)共同推動(dòng)碳中和的實(shí)現(xiàn)［13］。

那么，碳中和政策創(chuàng)新擴(kuò)散的影響因素和機(jī)理是什么？對(duì)此，尚未發(fā)現(xiàn)有明確的文獻(xiàn)對(duì)此進(jìn)行研究。但從政策創(chuàng)新擴(kuò)散的研究看，國(guó)外學(xué)者發(fā)現(xiàn)各州之間的相互學(xué)習(xí)、競(jìng)爭(zhēng)及政策制定者受到的壓力是推動(dòng)政策創(chuàng)新擴(kuò)散的主要因素［4，15］，這些因素會(huì)促使地方政府將外部政策的信息與理念吸收到本土政策的制定過程中［16］，進(jìn)而推進(jìn)政策創(chuàng)新擴(kuò)散。國(guó)內(nèi)學(xué)者的研究也支持了這一觀點(diǎn)，認(rèn)為政策創(chuàng)新擴(kuò)散不僅受到自上而下的政策推廣、自下而上的政策學(xué)習(xí)及政府間橫向競(jìng)爭(zhēng)等因素的影響［17］，而且還受到社會(huì)需求、財(cái)政約束、媒體輿論和學(xué)術(shù)研究等因素的影響［18-19］。此外，研究表明政策企業(yè)家和官員流動(dòng)也對(duì)政策創(chuàng)新擴(kuò)散起著重要作用。政策企業(yè)家是指那些具有專業(yè)知識(shí)、創(chuàng)新意識(shí)、批判精神、領(lǐng)導(dǎo)潛能以及愿意并能夠承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的人［20］，他們與普通政策參與者的區(qū)別在于他們能夠參與政策創(chuàng)新擴(kuò)散并維持它［21］。他們構(gòu)成了政策創(chuàng)新擴(kuò)散中可識(shí)別的政治角色，他們的存在及所采取的行動(dòng)可以極大地推動(dòng)立法考慮和批準(zhǔn)政策創(chuàng)新的可能性［22］，是推動(dòng)創(chuàng)新思想在政府議程中占據(jù)主導(dǎo)地位和解釋政策變遷的關(guān)鍵變量［23］。Lavve等［24］則跳出了傳統(tǒng)“政治-行政”二分框架中僅將基層官員看作是政策執(zhí)行者的觀點(diǎn)，認(rèn)為基層官員對(duì)嚴(yán)重危機(jī)狀態(tài)的感知、有效知識(shí)的匱乏以及對(duì)創(chuàng)新和行動(dòng)主義的需求，將驅(qū)動(dòng)其跨越政策執(zhí)行者的身份界定，而以政策企業(yè)家的身份參與政策制定，從而引發(fā)自下而上的政策創(chuàng)新擴(kuò)散。Yi等［25］則提出了政策創(chuàng)新擴(kuò)散的“政策蟲洞”（Policy Worm?hole）假說，認(rèn)為當(dāng)官員在兩地之間流動(dòng)時(shí)，兩地之間便會(huì)形成“政策蟲洞”，從而促進(jìn)兩地之間的政策學(xué)習(xí)和創(chuàng)新擴(kuò)散［26］，并使得兩地之間的政策因領(lǐng)導(dǎo)者的跨域流動(dòng)而走向趨同。

綜上所述，現(xiàn)有碳中和及政策創(chuàng)新擴(kuò)散研究取得了一些卓有成效的成果，但現(xiàn)有研究或著重于對(duì)實(shí)施碳中和的挑戰(zhàn)、可行性及路徑的探討，或著重于對(duì)政策創(chuàng)新擴(kuò)散的影響因素進(jìn)行組織制度層面的宏觀分析，而缺乏對(duì)政策創(chuàng)新擴(kuò)散行為心理的微觀研究，對(duì)碳中和政策創(chuàng)新擴(kuò)散行為機(jī)理與模式進(jìn)行研究的文獻(xiàn)則更為鮮見。行為科學(xué)研究表明，行動(dòng)者的行為選擇總是與特定的情境及心理有關(guān)。如果不理解政府行為決策的情境及心理，就無(wú)法深入理解碳中和政策創(chuàng)新擴(kuò)散的機(jī)理，更無(wú)法為碳中和政策及其創(chuàng)新擴(kuò)散路徑的優(yōu)化提供理論指引。為此，該論文即從行為公共管理角度探究政府碳中和政策創(chuàng)新擴(kuò)散決策的具體情境及心理，進(jìn)一步深入分析碳中和政策創(chuàng)新擴(kuò)散的行為機(jī)理和模式，以夯實(shí)政策創(chuàng)新擴(kuò)散研究的微觀基礎(chǔ)和為完善碳中和政策提供新思路。

2 研究設(shè)計(jì)

2. 1 理論概念

按照伊斯頓的觀點(diǎn)，公共政策的本質(zhì)是對(duì)公共利益的權(quán)威性分配。理解公共政策，需要明確公共政策的目的、制定主體和表現(xiàn)形式。①目的。關(guān)于國(guó)家起源的政治哲學(xué)認(rèn)為，國(guó)家是“把大家的權(quán)力和力量托付給某一個(gè)人或一個(gè)能通過多數(shù)的意見把大家的意志化為一個(gè)意志的多人組成的集體”，而這個(gè)“統(tǒng)一在一個(gè)人格之下的一群人就稱為國(guó)家”［27］。為此，“大家”與“國(guó)家”之間構(gòu)成了“委托-代理”關(guān)系，“國(guó)家”也因此需要代表“大家”的公共利益。然而，公共利益概念和感受上的虛幻性，使其難以被精確定義、衡量和表達(dá)。因此，公共利益只有具體化為公共問題，并通過國(guó)家的職能活動(dòng)解決，才能具體實(shí)現(xiàn)［28］。公共政策的目的，就在于通過解決公共問題實(shí)現(xiàn)公共利益。②制定主體。從廣義的角度而言，公共政策的制定主體既包括官方主體，也包括非官方主體，但官方主體無(wú)疑是最基本、最核心的主體。在此，官方主體是指能夠代表國(guó)家意志和行為的國(guó)家機(jī)關(guān)。同時(shí)，由于中國(guó)獨(dú)特的管理體制，執(zhí)政黨也是官方主體之一，它與國(guó)家機(jī)關(guān)共同構(gòu)成了國(guó)家的公共權(quán)威。這一公共權(quán)威也可稱為廣義的政府，是最具權(quán)威的公共權(quán)力擁有者，其對(duì)公共利益的分配構(gòu)成伊斯頓語(yǔ)中的“權(quán)威性分配”。該論文即在這一廣義層面使用政府的內(nèi)涵。③表現(xiàn)形式。盡管國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)公共政策的研究頗多，但對(duì)公共政策表現(xiàn)形式的論述卻不完全一致。托馬斯·戴伊［29］認(rèn)為：“凡是政府決定做或不做的事情就是公共政策”。張金馬認(rèn)為公共政策的表現(xiàn)形式有法律、規(guī)章、行政命令、政府首腦的書面或口頭聲明、指示以及行動(dòng)計(jì)劃與策略。陳振明［30］則認(rèn)為公共政策在表現(xiàn)形式上是為實(shí)現(xiàn)一定目標(biāo)所采取的“政治行為或規(guī)定的行為準(zhǔn)則”，是“一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例的總稱”。該論文認(rèn)為，公共政策蘊(yùn)含著政策制定者通過解決公共問題而實(shí)現(xiàn)公共利益的目的或期望。實(shí)現(xiàn)這一目的或期望的過程，必然包括政策制定者通過提倡、要求、規(guī)制、禁止等方式，以實(shí)現(xiàn)政策制定者對(duì)“希望”或“不希望”發(fā)生的行為的引導(dǎo)或管制。就此而言，公共政策的表現(xiàn)形式既包括包含上述意思表示__的法律、法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性制度，也包括包含上述意思表示的一些重要政府會(huì)議的決議、國(guó)家元首或政府首腦的重要聲明或指示。

習(xí)近平指出：“氣候變化是全球性挑戰(zhàn)，任何一國(guó)都無(wú)法置身事外”［31］。因此，作為應(yīng)對(duì)氣候變化理想路徑的碳中和，無(wú)疑是全球關(guān)注的公共問題和公共利益。碳中和通常是指人為溫室氣體排放量與清除量的平衡，但有研究認(rèn)為它的含義較為靈活［13］，在不同的國(guó)家或地區(qū)中，碳中和有時(shí)也被表達(dá)為凈零排放（Net?zero Emission）或氣候中性（Climate?neutral）等具有共性但又有差異的概念。該論文認(rèn)為，盡管不同國(guó)家或地區(qū)對(duì)碳中和內(nèi)涵的表述存在一定差異，但其欲解決的公共問題和實(shí)現(xiàn)的公共利益卻具有一致性，即通過實(shí)現(xiàn)人為溫室氣體排放量與清除量的平衡，應(yīng)對(duì)氣候變化帶來(lái)的挑戰(zhàn)和實(shí)現(xiàn)人類的可持續(xù)發(fā)展。根據(jù)上述對(duì)公共政策和碳中和內(nèi)涵的闡釋，該論文認(rèn)為碳中和政策是指政府為了應(yīng)對(duì)氣候變化這一復(fù)雜的公共問題，而基于實(shí)現(xiàn)人為溫室氣體排放量與清除量平衡的基本目標(biāo)，發(fā)布的具有提倡、要求、規(guī)制、禁止等引導(dǎo)或管制意思表示的法律、法規(guī)、規(guī)章、制度，以及相關(guān)的政府重要會(huì)議決議、國(guó)家元首或政府首腦的重要聲明或指示的總稱。

2. 2 數(shù)據(jù)來(lái)源與研究方法

根據(jù)上述對(duì)碳中和政策的定義，該研究認(rèn)為必須從政策目標(biāo)、制定主體和表現(xiàn)形式等維度把握碳中和政策的核心內(nèi)涵。因此，在研究碳中和政策創(chuàng)新擴(kuò)散時(shí)，不能把與產(chǎn)業(yè)升級(jí)、能源調(diào)整、綠色發(fā)展或環(huán)境保護(hù)等方面的政策都?xì)w類為碳中和政策。盡管這類政策與碳中和有關(guān)系，或者有利于碳中和的實(shí)現(xiàn)，但并不能因此而將之作為選擇政策樣本的依據(jù)。因?yàn)椋阂粍t擴(kuò)大了碳中和政策的內(nèi)涵和外延；二則將使碳中和政策文本的檢索范圍變得非常寬泛，以致不能準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)碳中和政策文本的實(shí)際數(shù)量。因此，判斷某項(xiàng)政策是否屬于碳中和政策，還須根據(jù)碳中和政策內(nèi)涵判斷該政策是否有制定碳中和的政策目標(biāo)，是否有在文本內(nèi)容上接受碳中和的概念或理念，是否有關(guān)于碳中和話語(yǔ)的體現(xiàn)等。遵循上述標(biāo)準(zhǔn)，該論文通過北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)、國(guó)務(wù)院、中央部委、31個(gè)省級(jí)行政區(qū)（不含港澳臺(tái)地區(qū)，下同）及333個(gè)地市級(jí)行政區(qū)政府門戶網(wǎng)站收集碳中和政策文本的數(shù)據(jù)，并通過人工方式剔除不相關(guān)文本，最后共檢索到相關(guān)政策文本576份，其中中央層面政策文本12份、部委層面政策文本62份、省級(jí)層面政策文本314份、地市級(jí)層面政策文本188份。數(shù)據(jù)收集時(shí)間范圍為2008年1月至2021年9月。該論文對(duì)碳中和政策創(chuàng)新擴(kuò)散的分析以上述數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)。數(shù)據(jù)數(shù)量、結(jié)構(gòu)和內(nèi)容節(jié)選見表1。

在數(shù)據(jù)收集的基礎(chǔ)上，該論文主要使用空間分析、文本分詞和詞頻分析對(duì)政策文本進(jìn)行量化研究?？臻g分析主要是通過ArcGIS10. 2軟件對(duì)碳中和政策創(chuàng)新擴(kuò)散的空間特征進(jìn)行分析，并通過空間特征闡釋碳中和政策創(chuàng)新擴(kuò)散的機(jī)理與模式。同時(shí)，借助ROSTCM6軟件對(duì)政策文本進(jìn)行文本分詞和詞頻分析。由于ROSTCM6在文本分詞功能中存在字?jǐn)?shù)限制，因此該論文將576份政策文本內(nèi)容整理到15個(gè)文檔中進(jìn)行分詞。針對(duì)ROSTCM6軟件系統(tǒng)自帶分詞自定義詞表存在的局限，該論文在分詞過程中多次手動(dòng)添加分詞自定義詞表，然后使用分詞后的文本進(jìn)行高頻詞統(tǒng)計(jì)，并選擇輸出高頻詞數(shù)為前3 000名的高頻詞，進(jìn)而分析碳中和政策文本在主題和內(nèi)容上創(chuàng)新擴(kuò)散的整體性特征。

2. 3 研究視角與理論框架

蘇格蘭啟蒙運(yùn)動(dòng)的代表性人物休謨［32］說：“任何科學(xué)都或多或少與人性有些關(guān)系，無(wú)論學(xué)科看似與人性相隔多遠(yuǎn)，它們最終都會(huì)以某種途徑再次回歸到人性中”。因此，“政治人”“經(jīng)濟(jì)人”“社會(huì)人”和“文化人”等觀點(diǎn)也先后進(jìn)入學(xué)術(shù)視野。20世紀(jì)30年代行為主義政治學(xué)和50年代認(rèn)知心理學(xué)的興起，使人們開始從心理學(xué)視角分析人的行為，并逐漸發(fā)展出“心理人”假設(shè)。正如管理學(xué)家西蒙［33］所言，“我們不可輕率地將心理學(xué)放在一旁，而僅僅把組織理論建立在經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)上”。所謂“心理人”是指人的判斷、認(rèn)知和行為選擇不僅會(huì)受到信使（Messen?ger）、激勵(lì)、規(guī)范和自我（Ego）等不同心理暗示（Cue）的影響［34］，而且是在某個(gè)既定的參照框架下形成的。在此，參照框架是指一套控制感性認(rèn)識(shí)、邏輯評(píng)價(jià)或社會(huì)行為的體系［35］，包括信念/信仰、標(biāo)準(zhǔn)、偏好、價(jià)值觀和文化等。行為公共管理作為一門同時(shí)關(guān)注公共管理與心理學(xué)的交叉學(xué)科［36］，其要點(diǎn)即在將人視為一個(gè)復(fù)雜的“心理人”，并旨在通過心理學(xué)的理論和方法，分析公共管理過程中個(gè)體、群體或組織的行為和態(tài)度的形成，并將研究?jī)?nèi)容聚焦在分析政府決策背后的心理與行為機(jī)制，從而為分析碳中和政策創(chuàng)新擴(kuò)散的微觀機(jī)理提供了理想視角。

根據(jù)行為公共管理的要義，該研究構(gòu)建“結(jié)構(gòu)-心理-行為”的理論框架，并以此分析碳中和政策創(chuàng)新擴(kuò)散的行為機(jī)理和模式。在此，結(jié)構(gòu)是指一系列相對(duì)穩(wěn)定或持久的規(guī)范化系統(tǒng)，包括行動(dòng)者行動(dòng)的規(guī)則、慣例、信念、知識(shí)和信息等內(nèi)外部環(huán)境，以及在此之下形成的約束個(gè)體或集體心理與行為的關(guān)系模式［37］。進(jìn)言之，碳中和政策創(chuàng)新擴(kuò)散是特定公共管理結(jié)構(gòu)下的政府決策行為，不同的結(jié)構(gòu)會(huì)對(duì)決策者的心理產(chǎn)生重要影響，它將“形塑”決策者的心理狀態(tài)和特征，而決策者的心理又將影響到?jīng)Q策者具體采取何種形式的創(chuàng)新擴(kuò)散，從而成為聯(lián)結(jié)公共管__理結(jié)構(gòu)與創(chuàng)新擴(kuò)散行為的中介或橋梁。從中國(guó)公共管理的特點(diǎn)看，信息約束、權(quán)威控制、晉升競(jìng)爭(zhēng)和規(guī)范同形共同構(gòu)成影響政府決策心理與行為選擇的結(jié)構(gòu)性要素。具體而言，中國(guó)超大型國(guó)家治理的客觀現(xiàn)實(shí)，使國(guó)家治理一直面臨著一個(gè)根本問題：即如何從地方獲得更加廣泛和充分的信息以供決策，并通過有效決策降低國(guó)家治理成本和提高國(guó)家治理效率，進(jìn)而通過國(guó)家的有效治理建立并培育人們的合法性信仰，以獲得來(lái)自人民發(fā)自內(nèi)心的對(duì)國(guó)家的認(rèn)可和支持［38］。為此，如何在不完全信息條件下增強(qiáng)國(guó)家治理的有效性及合法性，也因之成為中央需審慎處置的事項(xiàng)。為了實(shí)現(xiàn)這一目的，中央一方面鼓勵(lì)地方開展基層探索，以最大限度地通過“試點(diǎn)-推廣”方式破除超大型國(guó)家治理決策的信息約束，并以此增強(qiáng)治理的有效性；另一方面則通過激勵(lì)-約束機(jī)制增強(qiáng)對(duì)地方的控制，如通過人事、財(cái)政、軍事和思想等方面權(quán)力的集中維護(hù)中央權(quán)威，同時(shí)通過區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勝者給予晉升激發(fā)地方活力，并以此促進(jìn)治理有效性和合法性的提升。由此，權(quán)威控制和晉升競(jìng)爭(zhēng)也就成為中央信息約束之下提升治理有效性和合法性的具體制度安排，并在實(shí)踐中對(duì)政府政策的制定形成規(guī)范同形的壓力，從而成為進(jìn)一步塑造政府心理與行為的結(jié)構(gòu)性因素（圖1）。

3 碳中和政策創(chuàng)新擴(kuò)散模式的行為機(jī)理

綜上所述，根據(jù)“結(jié)構(gòu)-心理-行為”的理論框架，碳中和政策創(chuàng)新擴(kuò)散的模式可分為“信息約束-審慎吸納”“權(quán)威控制-順應(yīng)遵從”“晉升競(jìng)爭(zhēng)-爭(zhēng)先創(chuàng)優(yōu)”和“規(guī)范同形-從眾模仿”四種類型。以下將結(jié)合碳中和政策文本的數(shù)據(jù)，對(duì)上述碳中和政策創(chuàng)新擴(kuò)散模式的行為機(jī)理進(jìn)行深入闡釋。

3. 1 “信息約束-審慎吸納”型創(chuàng)新擴(kuò)散

“信息約束-審慎吸納”型創(chuàng)新擴(kuò)散是指政府在不完全信息的約束下，基于審慎心理推動(dòng)的政策創(chuàng)新擴(kuò)散。它通常表現(xiàn)為地方先試點(diǎn)某項(xiàng)政策，然后由中央擇優(yōu)選擇、總結(jié)、吸納地方經(jīng)驗(yàn)，再向更大范圍或全國(guó)推廣的過程。從審慎吸納的過程看，首個(gè)采納碳中和政策的文本是2008年2月北京市《關(guān)于發(fā)布本市第十四階段控制大氣污染措施的通告》，提出“倡導(dǎo)‘碳中和行動(dòng)，為實(shí)踐‘綠色奧運(yùn)、應(yīng)對(duì)全球氣候變化做出積極貢獻(xiàn)”的理念。2009年11月，北京市人大常委會(huì)第十四次會(huì)議通過《北京市綠化條例》，其中第八條規(guī)定“倡導(dǎo)低碳生產(chǎn)生活方式和實(shí)現(xiàn)碳中和的綠色環(huán)保理念，引導(dǎo)公眾參與碳補(bǔ)償活動(dòng)”，這是國(guó)內(nèi)第一部直接提及碳中和內(nèi)容的地方性法規(guī)。此后，國(guó)家發(fā)改委在廣東、遼寧、重慶和深圳等五省八市開展低碳試點(diǎn)工作，從而進(jìn)一步推動(dòng)了碳中和政策在這些省市的創(chuàng)新擴(kuò)散。如2010年9月廣州市在《關(guān)于大力發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的指導(dǎo)意見》中提出：“研究設(shè)立碳中和基金，通過募集資金的運(yùn)作，增加廣州及周邊地區(qū)森林碳匯，構(gòu)建綠色生態(tài)屏障。”在此之后至2020年前，上海市《關(guān)于印發(fā)上海市節(jié)能和應(yīng)對(duì)氣候變化“十二五”規(guī)劃的通知》（2012）、《貴州省義務(wù)植樹條例》（2014）、住建部《關(guān)于組織開展中加合作低碳生態(tài)城區(qū)試點(diǎn)和多高層木結(jié)構(gòu)建筑技術(shù)應(yīng)用工程示范的通知》（2017）以及國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部《建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動(dòng)計(jì)劃》（2018）等多個(gè)省市和部委也相繼發(fā)布有關(guān)涉及碳中和的政策文件。2020年9月國(guó)家主席習(xí)近平在第七十五屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)一般性辯論上承諾努力爭(zhēng)取在2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和后，碳中和政策迎來(lái)了一個(gè)新的創(chuàng)新擴(kuò)散發(fā)展過程。

由此可見，碳中和政策審慎吸納的過程不是單純的層級(jí)線性吸納，而是呈現(xiàn)出“地方初始探索→部委發(fā)文吸納→（地方探索擴(kuò)大?部委吸納擴(kuò)大）→中央吸納”的螺旋式特征，并表現(xiàn)出三種形式的吸納交替出現(xiàn)的情形（圖2）：一是部門“條條”內(nèi)上級(jí)對(duì)下級(jí)的吸納；二是屬地“塊塊”內(nèi)上級(jí)對(duì)下級(jí)的吸納；三是國(guó)家部委基于“條條”行業(yè)管理對(duì)“塊塊”實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的職能層級(jí)吸納。習(xí)近平曾指出，“這樣一個(gè)大國(guó)，這樣多的人民，這么復(fù)雜的國(guó)情，領(lǐng)導(dǎo)者要深入了解國(guó)情，了解人民所思所盼，要有‘如履薄冰，如臨深淵的自覺，要有‘治大國(guó)如烹小鮮的態(tài)度”［39］。于中國(guó)而言，盡管實(shí)現(xiàn)碳中和的目標(biāo)非常明確，但如何在一個(gè)發(fā)展中大國(guó)實(shí)現(xiàn)碳中和卻缺乏先例可循。由此，不完全信息下的有限理性，就決定了中央需以“審慎”心理在漸進(jìn)式螺旋上升的“試點(diǎn)-推廣”中改進(jìn)政策的科學(xué)性，并鼓勵(lì)地方探索實(shí)現(xiàn)碳中和的有效路徑，中央則在選擇性認(rèn)可中汲取地方政策設(shè)計(jì)的思想或在全國(guó)推廣某種地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)［40］，從而在審慎吸納中推進(jìn)碳中和政策的創(chuàng)新擴(kuò)散。

3. 2 “權(quán)威控制-順應(yīng)遵從”型創(chuàng)新擴(kuò)散

“權(quán)威控制-順應(yīng)遵從”型創(chuàng)新擴(kuò)散是指下級(jí)在上級(jí)權(quán)威控制的結(jié)構(gòu)影響下，基于順應(yīng)遵從心理推動(dòng)的政策創(chuàng)新擴(kuò)散。從實(shí)踐中看，上級(jí)的權(quán)威控制可分為顯性控制和隱性控制兩種形態(tài)。顯性控制是指上級(jí)通過文件或正式會(huì)議，以行政命令的方式要求下級(jí)在某一時(shí)間節(jié)點(diǎn)前完成某項(xiàng)任務(wù)，并輔之以一定的獎(jiǎng)懲措施驅(qū)動(dòng)下級(jí)完成既定目標(biāo)的過程；隱性控制是指上級(jí)對(duì)某項(xiàng)政策或目標(biāo)并沒有明確頒布文件或召開正式會(huì)議要求下級(jí)施行，而是通過批示、參觀、考察、口頭暗示及宣傳倡導(dǎo)等非正式方式表達(dá)對(duì)下級(jí)某項(xiàng)政策實(shí)踐的認(rèn)可，進(jìn)而影響/激勵(lì)下級(jí)政策創(chuàng)新的過程。就此而言，“權(quán)威控制-順應(yīng)遵從”型政策創(chuàng)新擴(kuò)散雖然體現(xiàn)了壓力型體制結(jié)構(gòu)對(duì)行動(dòng)者心理、態(tài)度和行為的影響，但又區(qū)別于行政命令式的強(qiáng)制型政策創(chuàng)新擴(kuò)散，它表現(xiàn)出上級(jí)綜合運(yùn)用顯性控制力和隱性控制力影響下級(jí)政策過程的特征，打破了韋伯式官僚體制內(nèi)單純由職務(wù)等級(jí)與上訴渠道原則確立的上下級(jí)之間的隸屬關(guān)系或命令關(guān)系［41］，體現(xiàn)了上級(jí)通過心理、情感等“柔性治理”方式和行政、命令等“剛性治理”方式影響下級(jí)政策制定與執(zhí)行的治理路徑。

近年來(lái)生態(tài)文明和環(huán)境保護(hù)受到中央的高度重視，碳中和也在黨的十九屆五中全會(huì)上被納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十四五”規(guī)劃，并成為中央重點(diǎn)關(guān)注和期望實(shí)現(xiàn)的治理目標(biāo)。因此，完成上級(jí)設(shè)定的關(guān)鍵指標(biāo)就成為下級(jí)決策需優(yōu)先考慮的問題，這也就構(gòu)成了上級(jí)“權(quán)威控制”和下級(jí)“順應(yīng)遵從”心理與行為發(fā)生的邏輯起點(diǎn)。因?yàn)?，在壓力型的體制結(jié)構(gòu)中，上級(jí)擁有更高的政治權(quán)威和更多的組織資源，具有要求下級(jí)在政策制定和執(zhí)行中與其保持一致的法律地位，而且具有對(duì)下級(jí)的監(jiān)督、檢查、獎(jiǎng)懲與問責(zé)權(quán)，并對(duì)下級(jí)的行為起著規(guī)范與約束作用。為此，地方政府作為“代理型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”，在中央的政策要求或信號(hào)“暗示”下，碳中和自然在地方政府的工作安排中具有了“中心工作”的性質(zhì)和顯著效應(yīng)，并在注意力分配上給予碳中和更多的關(guān)注，從而促使碳中和政策的采納主體和政策文本數(shù)量在2021年迅速增加（表2）。

3. 3 “晉升競(jìng)爭(zhēng)-爭(zhēng)先創(chuàng)優(yōu)”型創(chuàng)新擴(kuò)散

“晉升競(jìng)爭(zhēng)-爭(zhēng)先創(chuàng)優(yōu)”型創(chuàng)新擴(kuò)散是指下級(jí)政府在晉升競(jìng)爭(zhēng)結(jié)構(gòu)的驅(qū)動(dòng)下，基于爭(zhēng)先創(chuàng)優(yōu)心理推動(dòng)的政策創(chuàng)新擴(kuò)散。晉升競(jìng)爭(zhēng)是指上級(jí)通過制定可度量的競(jìng)賽標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)對(duì)多個(gè)下級(jí)的政績(jī)進(jìn)行考核，并由競(jìng)賽優(yōu)勝者獲得晉升的一種制度安排［42］。在晉升競(jìng)爭(zhēng)結(jié)構(gòu)中，由于晉升機(jī)會(huì)稀缺，同段位的競(jìng)爭(zhēng)者之間面臨著較大的競(jìng)爭(zhēng)壓力。當(dāng)?shù)胤秸捌涔賳T感知到中央的碳中和政策信號(hào)、創(chuàng)新擴(kuò)散的環(huán)境以及其在晉升競(jìng)爭(zhēng)中的位置狀態(tài)時(shí)，由競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手競(jìng)爭(zhēng)行為和競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境動(dòng)態(tài)變化造成的競(jìng)爭(zhēng)壓力感知，將促使地方政府及其官員在晉升競(jìng)爭(zhēng)中推動(dòng)碳中和政策創(chuàng)新擴(kuò)散。進(jìn)而，下級(jí)若想獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，不僅需要圍繞上級(jí)關(guān)心的問題展開競(jìng)爭(zhēng)，而且必須表現(xiàn)出相較于競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手更突出的政績(jī)，才能在晉升錦標(biāo)賽中脫穎而出。

表3中通過對(duì)碳中和政策創(chuàng)新擴(kuò)散的空間分析發(fā)現(xiàn)：在第一階段（2008—2019年），碳中和政策創(chuàng)新擴(kuò)散主要集中在華東和華南地區(qū)，呈現(xiàn)出“東多西少、南多北少”的空間分布特征；而在第二階段（2020年—2021年9月），碳中和政策已擴(kuò)散至華北、華中和西南的廣大地區(qū)，特別是中部地區(qū)的安徽、河南和西部地區(qū)的甘肅及云南等省份的擴(kuò)散效應(yīng)非常明顯。前后兩階段創(chuàng)新擴(kuò)散的速度差異，說明對(duì)處于晉升競(jìng)爭(zhēng)中的地方政府而言，中央和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的支持?jǐn)U大了碳中和政策的合法性，碳中和在地方工作的“中心位置”愈發(fā)凸顯，而“雙碳”目標(biāo)的時(shí)間約束則進(jìn)一步提升了地方政府的競(jìng)爭(zhēng)壓力感知，從而推動(dòng)了整個(gè)碳中和政策創(chuàng)新擴(kuò)散的進(jìn)程。

進(jìn)一步從省級(jí)行政區(qū)角度看，“晉升競(jìng)爭(zhēng)-爭(zhēng)先創(chuàng)優(yōu)”__型創(chuàng)新擴(kuò)散還表現(xiàn)出顯著的疊加效應(yīng)。疊加效應(yīng)是指經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和碳排放水平越高的地區(qū)，就越有可能采納碳中和政策。表4中浙江、廣東、山東和江蘇是中國(guó)經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)的省份，也是地區(qū)碳排放量占全國(guó)碳排放總量比例最高的幾個(gè)省份［43］。因此，為了表明對(duì)中央政策的關(guān)注并保持在晉升競(jìng)爭(zhēng)中的優(yōu)勢(shì)地位，特別是在環(huán)?？己艘褜?duì)晉升具有一定正向作用的情境下［44］，謀求晉升的地方官員將更多地采納對(duì)節(jié)能減排和環(huán)境保護(hù)具有積極意義的碳中和政策，從而推動(dòng)了碳中和政策在這些省域的創(chuàng)新擴(kuò)散，并對(duì)中西部地區(qū)產(chǎn)生示范效應(yīng)。

3. 4 “規(guī)范同形-從眾模仿”型創(chuàng)新擴(kuò)散

“規(guī)范同形-從眾模仿”型創(chuàng)新擴(kuò)散是指地方政府在規(guī)范同形結(jié)構(gòu)的影響下，基于從眾模仿心理推動(dòng)的政策創(chuàng)新擴(kuò)散。在此，規(guī)范同形是指政策制定者為尋求認(rèn)可、支持或化解壓力，而促使其與他人、權(quán)威或社會(huì)整體保持一致的社會(huì)結(jié)構(gòu)。當(dāng)碳中和成為一種被權(quán)威或社會(huì)所廣泛認(rèn)可或接受的應(yīng)對(duì)氣候變化的理想方式時(shí)，規(guī)范同形就可能驅(qū)動(dòng)地方政府進(jìn)行碳中和政策創(chuàng)新擴(kuò)散。然而，碳中和作為一項(xiàng)新興事物，要在已有政策基礎(chǔ)上因地制宜地進(jìn)行政策再生產(chǎn)，往往需要決策者有對(duì)政策內(nèi)容的深刻理解和對(duì)政策實(shí)施環(huán)境的深入把握，而這將耗費(fèi)決策者更多的時(shí)間、精力和成本，但這又受到官員認(rèn)知、任期政績(jī)和所能調(diào)配的資源的限制。黨的十八大以來(lái)中央不斷強(qiáng)化“五位一體”的總體布局，地方政府職能也開始向更加注重“五位一體”的多目標(biāo)均衡轉(zhuǎn)變，資源與任務(wù)之間的張力也隨著愈發(fā)凸顯，如何在有限的資源條件下完成上級(jí)任務(wù)和回應(yīng)社會(huì)要求就成為地方政府不得不考慮的重要事項(xiàng)。此時(shí)，模仿其他地區(qū)已有的碳中和政策恰好可降低其決策的成本和提高行為選擇的正確性。從行為科學(xué)的角度上看，人作為群體性動(dòng)物，通常也都希望與群體保持一致，并以此獲得群體的支持、認(rèn)可與接受，從而建立群體身份認(rèn)同與歸屬［45］，因而會(huì)不由自主地跟隨或模仿群體內(nèi)其他成員的選擇。

“規(guī)范同形-從眾模仿”型創(chuàng)新擴(kuò)散與其他類型的創(chuàng)新擴(kuò)散不同，它關(guān)注得更多的不是如何根據(jù)“先進(jìn)”經(jīng)驗(yàn)和自身情況爭(zhēng)先創(chuàng)優(yōu)，而是如何通過模仿“先進(jìn)”標(biāo)明自己已經(jīng)“跟進(jìn)”的態(tài)度。這就使得決策者不能根據(jù)各自的區(qū)域情況進(jìn)行政策調(diào)整，或者即使做出了某些方面的調(diào)整，但調(diào)整幅度也小于正確決策所需要的幅度，因而導(dǎo)致政策內(nèi)容上的趨同。為具體分析碳中和政策的趨同程度，該研究利用ROSTCM 6軟件對(duì)樣本政策進(jìn)行分詞與內(nèi)容分析，從而得出政策文本內(nèi)容的高頻詞，并在此基礎(chǔ)上結(jié)合高頻詞在政策文本中的語(yǔ)義合并同類高頻詞（如居民與公眾、部門與機(jī)構(gòu)、高等院校與科研院所等被歸為同一類詞）。同時(shí)，根據(jù)核心高頻詞之間的邏輯關(guān)系對(duì)其進(jìn)行編碼，得出碳中和政策文本核心高頻詞的所屬編碼（表5）。

根據(jù)表5可知，目前碳中和政策文本的關(guān)注焦點(diǎn)主要集中在話語(yǔ)情境、重點(diǎn)領(lǐng)域、推進(jìn)措施和責(zé)任主體等四個(gè)方面。①話語(yǔ)情境。說明現(xiàn)有政策文本主要是在生態(tài)、綠色、低碳等語(yǔ)境中討論碳中和，反映了政府對(duì)碳中和政策實(shí)施背景和意義等基本問題的認(rèn)知，也反映了碳中和政策的政策屬性和現(xiàn)實(shí)關(guān)切。②重點(diǎn)領(lǐng)域。說明現(xiàn)有政策文本主要是關(guān)注能源、建筑和金融等領(lǐng)域的碳中和問題，反映了目前碳排放量較高或政府實(shí)施碳中和政策的重點(diǎn)領(lǐng)域。③推進(jìn)措施。說明政府主要想通過重點(diǎn)項(xiàng)目和重點(diǎn)工程的方式推進(jìn)碳中和，是“項(xiàng)目制”治理方式在碳中和政策中的具體體現(xiàn)，反映了政府意圖通過“項(xiàng)目”或“工程”方式完成碳中和治理任務(wù)的制度邏輯，也反映了地方?jīng)Q策者欲以此獲得更多中央轉(zhuǎn)移支付和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的行動(dòng)邏輯。④責(zé)任主體。說明現(xiàn)有政策文本主要關(guān)注了企業(yè)和部門兩大責(zé)任主體，即試圖通過“重點(diǎn)項(xiàng)目”和“重點(diǎn)工程”等“項(xiàng)目式治理”方式聯(lián)結(jié)企業(yè)和政府兩大主體推進(jìn)碳中和，而對(duì)科研院所、社會(huì)組織和公民個(gè)體等社會(huì)力量重視不夠。

在核心高頻詞呈現(xiàn)和編碼的基礎(chǔ)上，該研究再次根據(jù)政策文本的原文進(jìn)行對(duì)標(biāo)，以核對(duì)上述核心高頻詞及編碼是否與政策文本的內(nèi)容適切。經(jīng)對(duì)標(biāo)發(fā)現(xiàn)，上述關(guān)鍵詞與編碼適切政策文本的內(nèi)容，說明從眾模仿雖然促進(jìn)了碳中和政策的創(chuàng)新擴(kuò)散，但創(chuàng)新擴(kuò)散過程中政策再生產(chǎn)的不足也反映了部分政策的“懸浮化”或形式化問題。從眾模仿雖可使決策者在約束條件下以理性方式輸出適應(yīng)性行為，并在短期內(nèi)達(dá)到降低個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)和提高個(gè)體收益的目標(biāo)，但對(duì)一個(gè)有著極大區(qū)域異質(zhì)性的超大型國(guó)家而言，從眾模仿顯然并非實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期效應(yīng)和集體理性的“最優(yōu)路徑”。同時(shí)，從眾模仿也對(duì)為何目前政策文本更為強(qiáng)調(diào)通過“重點(diǎn)項(xiàng)目”和“重點(diǎn)工程”的方式聯(lián)結(jié)企業(yè)和政府兩大主體推進(jìn)碳中和提供了具有解釋力的框架。因?yàn)椤绊?xiàng)目制”作為一種可以統(tǒng)合中央、地方及社會(huì)之間關(guān)系的特定國(guó)家治理方式［46］，不僅中央可借此平衡地方財(cái)力和實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控，而且地方也可借此獲得更多的中央財(cái)政支持，并以此獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。為此，對(duì)“重點(diǎn)項(xiàng)目”“重點(diǎn)工程”收益的預(yù)期，進(jìn)一步增強(qiáng)了部分政策制定主體決策時(shí)的從眾和模仿心理。

4 結(jié)語(yǔ)與討論

中國(guó)是一個(gè)具有豐富政策實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的大國(guó)，提煉基于中國(guó)場(chǎng)景的政策理論不僅有助于豐富政策理論研究的話語(yǔ)體系，而且有助于推進(jìn)政策實(shí)踐的完善。該研究的理論貢獻(xiàn)主要在于：一方面，通過引入行為公共管理視角建構(gòu)了“結(jié)構(gòu)-心理-行為”分析框架，從而創(chuàng)新性地通過對(duì)政策決策心理分析的引入，推進(jìn)了政策創(chuàng)新擴(kuò)散宏觀制度分析與微觀心理機(jī)制間“縫隙”的彌合，為政策創(chuàng)新擴(kuò)散研究提供了新的分析視角和理論框架。另一方面，則在于通過“結(jié)構(gòu)-心理-行為”分析框架和對(duì)576份碳中和政策文本的分析，總結(jié)了“信息約束-審慎吸納”“權(quán)威控制-順應(yīng)遵從”“晉升競(jìng)爭(zhēng)-爭(zhēng)先創(chuàng)優(yōu)”和“規(guī)范同形-從眾模仿”等四種碳中和政策創(chuàng)新擴(kuò)散的模式，從而揭示了碳中和政策創(chuàng)新擴(kuò)散決策的心理機(jī)制，打開了觀察政府行為決策的“心靈之窗”，為碳中和政策研究提供了新的學(xué)術(shù)話語(yǔ)，也為優(yōu)化碳中和政策創(chuàng)新擴(kuò)散路徑提供了基于行為心理分析的微觀基礎(chǔ)和科學(xué)依據(jù)。研究也表明，碳中和政策從漸進(jìn)創(chuàng)新擴(kuò)散到急速創(chuàng)新擴(kuò)散的變化主要是受中央政策信號(hào)的影響，地方政府碳中和政策創(chuàng)新擴(kuò)散的行為心理主要是追求獎(jiǎng)勵(lì)/晉升或規(guī)避壓力/問責(zé)的經(jīng)濟(jì)理性動(dòng)機(jī)，這也導(dǎo)致碳中和政策制定過程中公民參與的缺失和創(chuàng)新擴(kuò)散過程中政策再生產(chǎn)的不足，從而不符合超大型國(guó)家區(qū)域異質(zhì)性對(duì)碳中和實(shí)現(xiàn)方式多樣性的要求。為此，如何從行為公共管理視界優(yōu)化碳中和政策創(chuàng)新擴(kuò)散的路徑就顯得尤為必要。

4. 1 加強(qiáng)碳中和及生態(tài)文明的價(jià)值構(gòu)建，強(qiáng)化心靈治理“助推”碳中和政策創(chuàng)新擴(kuò)散

與強(qiáng)調(diào)政治經(jīng)濟(jì)激勵(lì)或強(qiáng)制約束的剛性治理方式不同，心靈治理更強(qiáng)調(diào)通過非物質(zhì)方式和非強(qiáng)制手段的柔性方式影響人的思維過程，注重通過培養(yǎng)人的精神需求和影響人對(duì)需求的價(jià)值認(rèn)知，使其自愿降低或抑制特定__經(jīng)濟(jì)性需求并以此來(lái)解決公共問題［47］。在此，“助推”的意義就在于它基于人思維方式的特征和行為規(guī)律設(shè)計(jì)政策方案，并在不顯著改變政策方案經(jīng)濟(jì)激勵(lì)水平的情況下潛移默化地影響人們的行為選擇［48］。因此，從心靈治理角度“助推”碳中和政策創(chuàng)新擴(kuò)散，一方面需要了解地方政府實(shí)施碳中和政策的基本動(dòng)機(jī)，通過豐富績(jī)效評(píng)價(jià)體系和建立聲譽(yù)機(jī)制引導(dǎo)官員從心靈上以實(shí)現(xiàn)美麗中國(guó)的“人民滿意”和碳中和作為“自我實(shí)現(xiàn)”的價(jià)值追求，而非僅將個(gè)人物質(zhì)滿足或政治晉升作為追求的目標(biāo)。另一方面則需要從更為廣泛的社會(huì)心理建立“人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”的生態(tài)倫理和科學(xué)觀念，通過培養(yǎng)符合生態(tài)文明的普遍意識(shí)和行為規(guī)范，引導(dǎo)人們?cè)诰裆献匀唤档腿找媾蛎浀南M(fèi)需求，科學(xué)實(shí)現(xiàn)碳排放與碳清除的平衡。

4. 2 鼓勵(lì)地方結(jié)合地方性知識(shí)展開試點(diǎn)，推動(dòng)碳中和政策創(chuàng)新地方探索的多樣化發(fā)展

中國(guó)幅員遼闊、人口眾多，區(qū)域之間的資源稟賦、經(jīng)濟(jì)狀況、社會(huì)文化和歷史傳統(tǒng)具有較大的差異，這從根本上決定了碳中和實(shí)施路徑的差異性。為此，必須鼓勵(lì)地方結(jié)合地方性知識(shí)進(jìn)行政策再生產(chǎn)，推動(dòng)碳中和政策因地制宜地創(chuàng)新發(fā)展。在此，“地方”不僅是一個(gè)區(qū)域概念，也是一個(gè)文化概念。不同“地方”的居民長(zhǎng)期基于不同的自然和社會(huì)環(huán)境展開多樣化的生產(chǎn)生活實(shí)踐，形成了具有地域性特征的文化知識(shí)，并在形成之后反作用地方居民的認(rèn)知、心理及生產(chǎn)生活實(shí)踐。中國(guó)因其超大型國(guó)家性質(zhì)，具有豐富的與生態(tài)環(huán)境及政策執(zhí)行有關(guān)的地方性知識(shí)。這些地方性知識(shí)不僅有利于地方生態(tài)環(huán)境的保護(hù)［49］，而且可能影響環(huán)境政策執(zhí)行的成效［50］。未來(lái)如何在政策制定和執(zhí)行過程中有效地吸納地方性知識(shí)，并根據(jù)不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況和不同群體/階層的文化心理認(rèn)知制定相應(yīng)政策應(yīng)是碳中和政策創(chuàng)新擴(kuò)散的重要方向。同時(shí)，不同的政策會(huì)在實(shí)踐中表現(xiàn)出何種績(jī)效差異，或者說同一政策在不同區(qū)域是否會(huì)表現(xiàn)出績(jī)效差異？影響因素是什么？政策的適用條件與邊界在哪？這些答案都需要從多樣化的地方試點(diǎn)和跨案例的比較研究中尋求。為此，需要為地方創(chuàng)新提供更具包容性的政策空間和社會(huì)環(huán)境，鼓勵(lì)地方因地制宜地制定符合區(qū)域特點(diǎn)和文化心理的碳中和政策，不斷探索符合多樣化區(qū)域/群體心理和行為規(guī)律的碳中和政策設(shè)計(jì)，并加強(qiáng)中央頂層設(shè)計(jì)整體性與地方探索多樣性的結(jié)合，進(jìn)而促進(jìn)碳中和政策創(chuàng)新擴(kuò)散的群體性進(jìn)化。

4. 3 完善碳中和政策決策中的公民參與，提升碳中和政策的公眾持續(xù)接受和社會(huì)支持度

公共政策的制度分析表明，良好的政策制定和實(shí)施需要民主化和科學(xué)化的程序條件［51］，而圍繞著公共決策的政府與公民之間的互動(dòng)恰恰是行為公共管理關(guān)注的重要內(nèi)容之一。研究表明，現(xiàn)有政策更多的是強(qiáng)調(diào)通過“重點(diǎn)項(xiàng)目”和“重點(diǎn)工程”聯(lián)結(jié)企業(yè)和政府兩大主體推進(jìn)碳中和，而對(duì)社區(qū)、居民和科研院所等社會(huì)主體重視不足。然而，碳中和是一項(xiàng)涉及多主體生產(chǎn)和生活方式轉(zhuǎn)變的系統(tǒng)工程，不僅需要政府的政策支持和企業(yè)的勠力同心，也需要來(lái)自科研院所的技術(shù)支持以及公眾綠色生活、綠色消費(fèi)等觀念的養(yǎng)成。更重要的是，碳中和觀念與行為的養(yǎng)成是“嵌入”整個(gè)社會(huì)環(huán)境的，加強(qiáng)碳中和政策決策的公民參與不僅有利于促進(jìn)社會(huì)碳中和理念的整體性建立，也有利于提高碳中和政策的公眾接受與支持程度。為此，一方面可以通過聽證、征求意見、專家咨詢、調(diào)研訪談等多樣化方式加強(qiáng)碳中和政策決策過程中的公民參與，提升政策決策的科學(xué)化與民主化程度；另一方面則需要通過宣傳、教育，特別是與公民的心理溝通擴(kuò)大政策說服［52］，在政策說服的雙向互動(dòng)中提升政府、企業(yè)和社會(huì)對(duì)碳中和政策的態(tài)度、判斷和認(rèn)知。這些措施的施行不僅是對(duì)強(qiáng)調(diào)通過政治經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和強(qiáng)制約束方式實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的突破，從更宏遠(yuǎn)的意義而言，也是從“以政府為中心”到“以人民為中心”的公共管理的應(yīng)有之義。

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