國際糧價(jià)波動(dòng)對(duì)中國糧食安全的影響及其對(duì)策研究

朱坤林 藺利陽

摘要：近年來，國際糧價(jià)波動(dòng)異常，對(duì)國內(nèi)糧食市場影響較大，并在一定程度上對(duì)中國糧食安全構(gòu)成威脅。本文首先從產(chǎn)需、進(jìn)口、儲(chǔ)備等方面分析國內(nèi)糧食安全的發(fā)展現(xiàn)狀。其次重點(diǎn)剖析了國際糧價(jià)波動(dòng)對(duì)中國糧食安全的影響，進(jìn)而從大宗商品、匯率波動(dòng)、突發(fā)公共事件、局部動(dòng)蕩等因素出發(fā)分析了國際糧食價(jià)格波動(dòng)的原因。最后基于政府和企業(yè)視角，提出了有效應(yīng)對(duì)國際糧價(jià)波動(dòng)沖擊的對(duì)策與建議。

關(guān)鍵詞：糧食價(jià)格 國際糧價(jià)波動(dòng) 糧食安全

古往今來，糧食安全都是“國之大者”。21世紀(jì)以來，在國際糧食價(jià)格不斷大幅波動(dòng)的背景下，全球糧食生產(chǎn)與貿(mào)易的均衡格局正在改變，給社會(huì)各界帶來關(guān)于世界糧食安全的憂患。目前，國際糧價(jià)持續(xù)波動(dòng)將不可避免地沖擊到中國的糧食安全。作為國際糧食市場的重要參與者，面對(duì)國際糧價(jià)的頻繁波動(dòng)，中國不僅要考慮國內(nèi)糧食市場的發(fā)展現(xiàn)狀，也要考慮國際糧價(jià)波動(dòng)的傳導(dǎo)因素，并積極探索行之有效的應(yīng)對(duì)措施，以保障國家糧食安全。

一、中國糧食安全發(fā)展的現(xiàn)狀分析

（一）糧食產(chǎn)量處于高位但產(chǎn)需缺口較大

我國人口眾多，糧食生產(chǎn)和糧食安全是頭等大事。在改革開放前，我國糧食產(chǎn)量增長緩慢，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和對(duì)外開放的深入，我國糧食生產(chǎn)能力不斷增強(qiáng)，糧食生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)了“十九連豐”。2022年我國糧食總產(chǎn)量再創(chuàng)豐收，達(dá)到13730.6億斤，連續(xù)8年穩(wěn)定在1.3萬億斤以上。

由于我國人口不斷增加和生活水平提高，糧食消費(fèi)需求呈剛性且快速增長。從國內(nèi)糧食產(chǎn)量與消費(fèi)需求來看，2021年我國糧食消費(fèi)總量穩(wěn)中有增，高達(dá)82500萬噸，產(chǎn)需缺口約14215萬噸。其中稻米產(chǎn)需缺口261萬噸；小麥產(chǎn)需缺口1162萬噸、玉米產(chǎn)需缺口950萬噸、大豆產(chǎn)需缺口9498萬噸。

（二）糧食進(jìn)口日趨多元但進(jìn)口市場比較集中

我國目前是全球最大的糧食進(jìn)口國。自“一帶一路”倡議實(shí)施以來，我國利用60多個(gè)沿線國家的糧食市場與資源，從多個(gè)國家進(jìn)口大米、小麥、大豆等糧食品種，加強(qiáng)糧食進(jìn)口貿(mào)易，推動(dòng)糧食進(jìn)口來源多元化。目前，我國主要從加拿大、澳大利亞、美國進(jìn)口小麥，美國、緬甸和老撾進(jìn)口玉米，泰國、越南、巴基斯坦進(jìn)口大米，大豆進(jìn)口則集中于美洲地區(qū)。

但是從糧食進(jìn)口市場來看，我國糧食進(jìn)口國主要集中在美國、巴西、烏克蘭等。2021年在我國糧食所有進(jìn)口來源國中，美國是第一大糧食進(jìn)口來源國，占我國糧食進(jìn)口比重的37.3%；其次是巴西，占比35.3%，兩個(gè)國家的進(jìn)口額合計(jì)為73.6%。

（三）糧食庫存儲(chǔ)備充足但儲(chǔ)備成本較高

國家儲(chǔ)備糧是我國糧食安全的第一道防線。近年來，我國糧食產(chǎn)量高居不下，進(jìn)口數(shù)量逐年增加，儲(chǔ)備能力明顯增強(qiáng)。據(jù)國家糧食和物資儲(chǔ)備局相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，我國糧食儲(chǔ)備充足，其中稻谷和小麥占據(jù)了70%的份額，尤其是小麥庫存能滿足國民一年半的消費(fèi)需求。其中，河南省作為產(chǎn)糧大省集中了8.3%的儲(chǔ)備庫容。目前我國糧食儲(chǔ)備處于歷史最高水平，農(nóng)戶、城鄉(xiāng)居民糧食存量都在不斷增加，在大部分年份中，我國大豆、水稻、玉米、小麥的庫存消費(fèi)比都高于聯(lián)合國的平均水平，截至2021年12月31日，我國小麥庫存量141166萬噸。

我國糧食庫存主要集中于糧食主產(chǎn)區(qū)，而居民消費(fèi)布局于糧食主銷區(qū)，這種并不契合的儲(chǔ)備布局導(dǎo)致產(chǎn)區(qū)向銷區(qū)“倒補(bǔ)貼”，銷區(qū)向產(chǎn)區(qū)“搭便車”現(xiàn)象頻繁發(fā)生，加大儲(chǔ)備成本。另外，我國在原儲(chǔ)備庫改造設(shè)計(jì)的通道不合理，影響叉車在庫內(nèi)作業(yè)工作效率，調(diào)動(dòng)時(shí)運(yùn)輸困難較大，使得我國糧食儲(chǔ)備成本高居不下。

二、國際糧價(jià)波動(dòng)對(duì)中國糧食安全的主要影響

在我國糧食進(jìn)口對(duì)外依賴度不斷提高的過程中，國際糧價(jià)頻繁波動(dòng)不利于我國穩(wěn)定糧食生產(chǎn)和糧食供給，為糧食安全增添了新的不確定性。歷史證明，國際糧價(jià)波動(dòng)很容易影響糧食安全。2011年糧價(jià)持續(xù)上漲引發(fā)30多個(gè)國家社會(huì)騷亂，加大了全球?qū)Z食市場的不穩(wěn)定預(yù)期。最大化的保障我國糧食安全不受影響，是中國人民的最基本任務(wù)。從糧食品種、風(fēng)險(xiǎn)與成本來看，各部分遭受的影響程度有異，綜合來看，國際糧價(jià)波動(dòng)對(duì)我國糧食安全的影響可主要?dú)w于以下三個(gè)方面：

（一）危害糧食安全，加劇糧食品種結(jié)構(gòu)性矛盾

國際糧食價(jià)格在連續(xù)多年低迷后自2020年初波動(dòng)上升，在2021年的12個(gè)月里，除6、7、12三個(gè)月的食品價(jià)格指數(shù)出現(xiàn)了短暫的回調(diào)，剩余的9個(gè)月里，食品價(jià)格一直在上漲，漲幅約17.8%。不過從總體上看，國際糧價(jià)波動(dòng)對(duì)不同糧食品種的影響存在一定差異。2021年以來，國際市場上小麥、稻谷價(jià)格出現(xiàn)波動(dòng)性上漲，而我國糧食產(chǎn)量再創(chuàng)豐收。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2021年小麥產(chǎn)量達(dá)到13695萬噸，比2020年增長270萬噸；稻谷產(chǎn)量為21284萬噸，同比增長98萬噸，大豆和玉米產(chǎn)量雖保持同步增長，但2021年我國大豆進(jìn)口量9652萬噸，玉米進(jìn)口量2835萬噸，達(dá)到歷史同時(shí)期最高水平。從總體上看，小麥和稻谷多年產(chǎn)大于需或結(jié)算有盈余，而玉米和大豆受到國際市場影響，產(chǎn)需缺口持續(xù)擴(kuò)大，期末庫存持續(xù)下降，近幾年來庫存消費(fèi)比均降至最低水平。國際糧價(jià)波動(dòng)對(duì)稻米和小麥幾乎沒有影響，對(duì)大豆、玉米影響較大，糧食結(jié)構(gòu)性矛盾較為突出。

（二）扭曲投資環(huán)境，增大經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)

國際市場上糧食價(jià)格頻繁高位波動(dòng)，不利于我國穩(wěn)定的糧食生產(chǎn)與供給。糧食生產(chǎn)者不僅要面臨自然風(fēng)險(xiǎn)，更要面臨市場風(fēng)險(xiǎn)，較大的風(fēng)險(xiǎn)大幅度減少了糧食生產(chǎn)的從業(yè)者，而國際糧價(jià)上升時(shí)，糧食產(chǎn)量減少，大大降低了人們獲取糧食的能力。此外，在國際糧價(jià)上漲后，許多國家意識(shí)到有利可圖，開始積極尋求國外市場來獲取利潤，如日本作為亞洲第二大糧食進(jìn)口國，積極投資糧食出口，利用多邊合作、多邊經(jīng)濟(jì)推動(dòng)國際合作。而我國耕地資源多、勞動(dòng)供給充足且成本低，逐漸吸引其他大國農(nóng)業(yè)海外擴(kuò)張，通過參與農(nóng)作物種植、投入資金、技術(shù)等要素來收購當(dāng)?shù)剞r(nóng)民生產(chǎn)的農(nóng)作物，成為他國多種農(nóng)作物的低價(jià)供應(yīng)國。

（三）強(qiáng)化漲價(jià)預(yù)期，加重國家財(cái)政負(fù)擔(dān)

近10年我國糧食總體價(jià)格表現(xiàn)出與國際糧價(jià)變化的同步性與一致性，但小麥、玉米、水稻價(jià)格均低于國際價(jià)格。在國際食品價(jià)格飆升的情況下，根據(jù)糧價(jià)需求缺乏彈性、供給富有彈性的特征，一些消費(fèi)者和經(jīng)營者對(duì)國內(nèi)糧價(jià)上漲預(yù)期增強(qiáng)，從而會(huì)出現(xiàn)排隊(duì)搶購、過度囤積現(xiàn)象，國內(nèi)糧食市場受到一定的影響。在國際市場上，小麥、大豆、燕麥等農(nóng)產(chǎn)品期貨現(xiàn)貨價(jià)格不斷上漲，加重國際政府對(duì)財(cái)政的擔(dān)憂。另外，國際糧價(jià)高漲對(duì)我國糧食品種影響主要是玉米和大豆，國內(nèi)外糧食品種聯(lián)動(dòng)性不斷增強(qiáng)，從短期來看，國際糧價(jià)高漲，而我國又不得不支付高昂的進(jìn)口成本來彌補(bǔ)國內(nèi)玉米和大豆糧食缺口，從而使國家財(cái)富流向國際市場，財(cái)政負(fù)擔(dān)加重。從長期來看，國家財(cái)政負(fù)擔(dān)加重將影響投資支出和海外貿(mào)易，從而削弱糧食安全的物質(zhì)基礎(chǔ)。

三、國際糧價(jià)波動(dòng)影響中國糧食安全的原因剖析

近年來，國際糧食市場結(jié)構(gòu)的變動(dòng)導(dǎo)致國際糧價(jià)波動(dòng)頻繁，有時(shí)在短期內(nèi)糧價(jià)也會(huì)有劇烈波動(dòng)。因此，有必要分析國際糧食價(jià)格對(duì)國內(nèi)糧食安全的傳導(dǎo)因素，主要包括以下幾個(gè)方面：

（一）大宗商品

在關(guān)注國際糧食價(jià)格的同時(shí)，也必須同步觀察全球大宗商品的動(dòng)向與發(fā)展。2020年以來，全球大宗商品價(jià)格在整體上呈現(xiàn)先大幅下降后又大幅上漲的行情，對(duì)全球經(jīng)濟(jì)特別是國際糧食市場產(chǎn)生巨大沖擊。在大宗商品波動(dòng)中，最為關(guān)注的便是原油與生物能源。石油價(jià)格上漲勢必引起化肥價(jià)格的上漲，導(dǎo)致糧食生產(chǎn)成本增加，挫傷農(nóng)民種糧積極性，助推國際糧價(jià)節(jié)節(jié)攀升。國際原油價(jià)格的上漲與我國自給率較高的玉米和大米成正相關(guān)性，而對(duì)于依賴大量進(jìn)口的大豆，國際原油價(jià)格上漲勢必會(huì)引起進(jìn)口成本的增加，導(dǎo)致國內(nèi)大豆價(jià)格上漲。生物能源的發(fā)展同樣也影響著國際糧食價(jià)格，生物能源與糧食之間的相關(guān)性更加明顯，全球大豆、玉米、植物油等都是生物燃料的原料。因此，大力發(fā)展生物燃料，勢必會(huì)引起玉米、大豆等需求量的增加，使得其價(jià)格上漲。

（二）匯率波動(dòng)

隨著人民幣的持續(xù)升值，美元指數(shù)在震蕩中趨于下行，而這一變化無疑會(huì)引起我國降低進(jìn)口糧食的價(jià)格并提高出口糧食的價(jià)格。短期來看，美元兌人民幣匯率的下降會(huì)導(dǎo)致我國從美國進(jìn)口糧食的價(jià)格走低，從而提高我國進(jìn)口美國的糧食數(shù)量，加大我國糧食對(duì)外依存度，危及我國在國際市場上的地位。另外，人民幣升值降低我國糧食出口成本，刺激國內(nèi)糧食需求，從而影響我國糧食安全；長期來看，人民幣升值，我國可以較低價(jià)格進(jìn)口國外先進(jìn)農(nóng)機(jī)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。其次若匯率向下波動(dòng)，我國糧食凈出口量增加，加劇糧食貿(mào)易順差。

（三）突發(fā)公共事件

在全球化背景下，全球突發(fā)公共事件不穩(wěn)定、不確定是基本常態(tài)，從而引發(fā)出一系列糧食安全問題。2020年初，從非洲到南亞的一些國家爆發(fā)了70年以來最嚴(yán)重的沙漠蝗蟲災(zāi)害。其中，作為全球第一大米出口國的印度受創(chuàng)最重，5萬公頃的農(nóng)田均被摧毀。此外，新冠疫情這一突發(fā)公共衛(wèi)生事件的爆發(fā)，進(jìn)一步加劇了多個(gè)國家糧食生產(chǎn)和貿(mào)易格局的扭曲。為了應(yīng)對(duì)疫情帶來的負(fù)面影響，部分國家紛紛頒出禁止或限制糧食出口的措施，如俄羅斯禁止大麥、小麥、玉米出口，越南禁止大米出口等，以保障國民安全和國內(nèi)糧食供給穩(wěn)定。受此影響，國際糧食市場供求局部短缺，國際糧價(jià)一度飆升。2020年1-5月，全球玉米價(jià)格上漲80%，小麥價(jià)格上漲28%，且伴隨著部分糧食供應(yīng)鏈中斷，全球糧食危機(jī)并不遙遠(yuǎn)。突發(fā)公共事件的發(fā)生必然會(huì)對(duì)中國糧食安全造成一定程度的影響，從而引起糧食供需和價(jià)格的不穩(wěn)定，進(jìn)而增加我國的糧食安全風(fēng)險(xiǎn)。

（四）局部動(dòng)蕩

當(dāng)今世界正在經(jīng)歷百年未有之大變局，局部動(dòng)蕩再一次突出了糧食是主要物資。在俄烏沖突中，俄羅斯與烏克蘭均是產(chǎn)糧大國，在國際糧食貿(mào)易市場上占有較大的份額，兩國合計(jì)約占全球小麥出口的30%，玉米出口的20%。俄烏戰(zhàn)爭爆發(fā)以來，兩國糧食供給政策受限，制約了糧食生產(chǎn)、流通、運(yùn)輸?shù)拳h(huán)節(jié)的發(fā)展，導(dǎo)致小麥、玉米等糧食品種期貨價(jià)格上漲，加速國際糧價(jià)飆升，加劇糧食供應(yīng)不安。俄烏之間不斷升級(jí)的沖突引起了全球范圍內(nèi)的糧食安全問題，對(duì)于目前依賴大量進(jìn)口糧食的國家，勢必會(huì)面臨糧價(jià)上漲與糧食供應(yīng)鏈斷鏈危機(jī)，而對(duì)于我國三大主糧自給率較高的國家影響不大。

四、有效應(yīng)對(duì)國際糧價(jià)波動(dòng)并保障中國糧食安全的對(duì)策建議

國際糧價(jià)的波動(dòng)，在一定程度上促進(jìn)了我國經(jīng)濟(jì)的提高，同時(shí)也會(huì)對(duì)我國糧食安全產(chǎn)生一定的影響，導(dǎo)致我國糧食安全無法得到有效保障。對(duì)此，必須利用好市場和資源，提高調(diào)控能力，采取必要的措施來合理保障我國糧食安全。

（一）穩(wěn)定產(chǎn)出基礎(chǔ)，有效增加糧食供給

我國現(xiàn)處于百年未有之大變局，在多個(gè)國家禁止或限制出口的政策下，只有加強(qiáng)我國糧食生產(chǎn)，穩(wěn)定國庫儲(chǔ)備，才能保障我國糧食安全。

第一，保證耕地面積，堅(jiān)決遏制耕地“非農(nóng)化”、基本農(nóng)田“非糧化”。對(duì)于大量農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工、農(nóng)田出現(xiàn)閑置問題，應(yīng)重新征用荒地，穩(wěn)定糧食播種面積，完善各種種植補(bǔ)貼以增加糧食供給。第二，借用科技優(yōu)勢促進(jìn)產(chǎn)量提升，在糧食生產(chǎn)過程中，必須充分引用高科技，不斷優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，深化農(nóng)業(yè)科技體制改革，有效促進(jìn)玉米、大豆等短缺糧食品種產(chǎn)量提高，為保障國家糧食安全提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。第三，深入推進(jìn)藏糧于地、藏糧于技兩大戰(zhàn)略、打好耕地“保衛(wèi)戰(zhàn)”、種業(yè)“翻身仗”、科技“攻堅(jiān)戰(zhàn)”，進(jìn)而有效應(yīng)對(duì)國際糧價(jià)波動(dòng)對(duì)我國糧食造成供需失衡局面。

（二）提高糧食進(jìn)出口調(diào)節(jié)能力，保證貿(mào)易多元化

國際糧價(jià)波動(dòng)通過進(jìn)出口貿(mào)易來影響我國糧食安全，因此完善進(jìn)出口制度是解決糧食安全問題的重要途徑。一方面，建立健全糧食進(jìn)出口監(jiān)測體系，充分利用國內(nèi)國外兩個(gè)市場，緩和國內(nèi)市場糧價(jià)波動(dòng)，同時(shí)依據(jù)匯率變化，積極完善進(jìn)出口調(diào)節(jié)機(jī)制，使國內(nèi)糧食達(dá)到基本供求平衡。另一方面，保證糧食貿(mào)易的多元化，實(shí)行多邊糧食貿(mào)易政策，建立多元化的貿(mào)易合作伙伴。降低我國從美國、巴西進(jìn)口糧食比例，拓寬糧食進(jìn)出口渠道，改變我國進(jìn)口市場過于集中的現(xiàn)象。

（三）完善糧食儲(chǔ)備機(jī)制，保障國庫儲(chǔ)備

新中國成立以來，我國開始逐漸完善糧食流通與儲(chǔ)備機(jī)制。但是，與發(fā)達(dá)國家相比，我國的糧食儲(chǔ)備體系還存在一定的差距，再加上國際糧價(jià)的不斷波動(dòng)，我國糧食庫存量也受到很大影響。對(duì)此，我國需確立合理的糧食儲(chǔ)備規(guī)模、加大對(duì)儲(chǔ)備糧的監(jiān)管、建成低成本高效率糧食儲(chǔ)備調(diào)控機(jī)制、優(yōu)化中央和地方儲(chǔ)備糧布局、合理分配中央機(jī)構(gòu)和地方機(jī)構(gòu)的管理責(zé)任。此外，我國糧食存儲(chǔ)不應(yīng)只依靠國家，還要建立健全地方政府和百姓存糧等儲(chǔ)備方案，實(shí)現(xiàn)多方位、全方面儲(chǔ)糧。

（四）加強(qiáng)國際合作，實(shí)現(xiàn)短缺品種海外分布

在人多地少、土地、水資源等相對(duì)制約的背景下，為了保障我國糧食安全，應(yīng)充分利用國際和國內(nèi)兩個(gè)市場，積極參與國際直接投資，共同利用國外土地資源。實(shí)現(xiàn)大豆等短缺糧食品種海外分布，不僅可以緩解進(jìn)口壓力，還有利于農(nóng)業(yè)發(fā)展。我國需加強(qiáng)農(nóng)業(yè)對(duì)外援助，優(yōu)化與南美、非洲的玉米合作，拓展與中亞、非洲的大豆合作，支持企業(yè)走出去租地種糧，為解決我國的糧食安全問題提供良好的國際環(huán)境。

（五）建立糧食價(jià)格異常波動(dòng)體系，做好預(yù)期指導(dǎo)

針對(duì)國際糧食價(jià)格、糧食生產(chǎn)、市場形勢、社會(huì)動(dòng)蕩等變化，及時(shí)掌握并準(zhǔn)確發(fā)布國際糧食市場信息，對(duì)糧食買賣時(shí)機(jī)做好預(yù)期指導(dǎo)，構(gòu)建國家基礎(chǔ)糧食品種價(jià)格異常波動(dòng)體系，如南方的水稻，北方的小麥、玉米等。當(dāng)國際市場上糧食價(jià)格出現(xiàn)波動(dòng)時(shí)，保證我國能做出應(yīng)急反應(yīng)。其次，組織專家運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)跟蹤監(jiān)測糧食生產(chǎn)收益狀況和國際糧價(jià)走勢，提供有效合理預(yù)測，幫助農(nóng)民做好種植與生產(chǎn)安排等。

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（作者單位：河南工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易學(xué)院）