論區(qū)域協(xié)同立法功能定位及其實(shí)現(xiàn)

溫澤彬 周大然

摘要：學(xué)界對區(qū)域協(xié)同立法制度已有諸多研究，但鮮有文獻(xiàn)對區(qū)域協(xié)同立法的功能定位開展專門研究。關(guān)于協(xié)同立法功能性質(zhì)，理論研究長期存在將區(qū)域協(xié)同的“國家政策”視作“立法功能”的認(rèn)識誤區(qū)，給協(xié)同立法理論與實(shí)踐工作帶來困惑。區(qū)域協(xié)同立法功能定位的界定，應(yīng)堅(jiān)持以國家政策為指引，以《地方人大組織法》所確立的“區(qū)域協(xié)同發(fā)展的需要”為前提，明晰地方協(xié)同立法權(quán)限范圍，并將區(qū)域協(xié)同立法功能界定為推進(jìn)“區(qū)域市場一體化”的基本方向。圍繞上述區(qū)域協(xié)同立法功能，區(qū)域協(xié)同立法機(jī)關(guān)應(yīng)在“功能最適原則”指引下，針對法制資源整合、利益協(xié)調(diào)、社會統(tǒng)籌等領(lǐng)域分別采取相適應(yīng)的立法策略，包括完善優(yōu)化區(qū)域利益分配機(jī)制、分步推進(jìn)區(qū)域公共服務(wù)均等化等具體方式，來加速推進(jìn)區(qū)域協(xié)同立法縱深發(fā)展。

關(guān)鍵詞：區(qū)域治理；協(xié)同立法；功能定位；實(shí)現(xiàn)路徑

作者簡介：溫澤彬，西南政法大學(xué)行政法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師（重慶? 401120）；周大然，西南政法大學(xué)憲法學(xué)與行政法學(xué)博士研究生（重慶? 401120）

基金項(xiàng)目：重慶市教委人文社科規(guī)劃項(xiàng)目“完善人大聽證制度研究”（20SKGH019）；重慶市地方立法研究協(xié)同中心規(guī)劃項(xiàng)目“設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限研究”（DFLF2020Y08）

DOI編碼：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2023.02.010

一、區(qū)域協(xié)同立法功能的理論紛爭及其理論展開

推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的實(shí)質(zhì)是推進(jìn)國家治理法治化。1區(qū)域治理作為國家治理體系的一項(xiàng)重要內(nèi)容，推進(jìn)區(qū)域治理現(xiàn)代化應(yīng)當(dāng)以區(qū)域治理的法治化為基礎(chǔ)。為實(shí)現(xiàn)區(qū)域治理法治化，以“立法先行”方式建構(gòu)區(qū)域法治環(huán)境雖已成為理論界共識，但對區(qū)域協(xié)同立法功能定位尚不明朗，也鮮有文獻(xiàn)對區(qū)域協(xié)同立法的功能理論開展專門研究，很大程度上影響了區(qū)域協(xié)同立法工作的實(shí)質(zhì)性推進(jìn)。當(dāng)前，理論界關(guān)于區(qū)域協(xié)同立法功能定位，大致可以分為兩大類。一是主張區(qū)域協(xié)同立法的協(xié)調(diào)功能。其中觀點(diǎn)包括：區(qū)域協(xié)同立法在區(qū)域合作中“具有法制協(xié)調(diào)、化解糾紛與補(bǔ)充現(xiàn)有立法的功能”2；?。ㄊ校╇H協(xié)議 “發(fā)揮著重要的協(xié)調(diào)功能”1；“法的功能在于調(diào)節(jié)、調(diào)和、調(diào)解各種錯綜復(fù)雜和沖突的利益，以使各種利益中大部分或者最重要的利益得到滿足，而使其他的利益最少犧牲。通過立法協(xié)作，使區(qū)域內(nèi)的各地方立法在表現(xiàn)形式、內(nèi)容、體系上達(dá)到和諧與協(xié)調(diào)”2；“區(qū)域治理規(guī)則必須積極遵從區(qū)域內(nèi)各類民俗習(xí)慣這一‘活法資源”3，其有著公正的協(xié)調(diào)、整合功能。二是主張區(qū)域協(xié)同立法有社會保障功能。比如，提出區(qū)域協(xié)同立法具有“引領(lǐng)和保障功能”4、區(qū)域協(xié)同立法發(fā)揮著“社會發(fā)展服務(wù)與保障功能”5。上述觀點(diǎn)表明，理論研究針對區(qū)域協(xié)同立法功能定位認(rèn)識仍處于探討初期，甚至還存有不少分歧，理論認(rèn)識爭論在一定程度上影響了區(qū)域協(xié)同立法實(shí)質(zhì)性推進(jìn)。

2022年3月11日，全國人民代表大會通過了關(guān)于修改《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱為《地方人大組織法》）的決定，首次明確“省、自治區(qū)、直轄市以及設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會常務(wù)委員會根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，可以開展協(xié)同立法”。此舉從組織法層面，明確了地方人大常委會有權(quán)行使協(xié)同立法權(quán)限，此次立法修改之于區(qū)域協(xié)同治理發(fā)展具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。但須注意的是，《地方人大組織法》雖然提出了區(qū)域協(xié)同立法的“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要”這一要求，但對區(qū)域協(xié)同立法功能定位仍需進(jìn)一步明確，否則實(shí)踐部門仍可能因認(rèn)識偏差導(dǎo)致立法亂象，甚至造成區(qū)域協(xié)同立法有名無實(shí)，很難真正實(shí)現(xiàn)區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展的不利局面?！胺墒枪δ苄缘摹?6，厘清立法功能是立法機(jī)關(guān)正確行使立法權(quán)的前提。對于區(qū)域協(xié)同立法的功能，筆者認(rèn)為，不應(yīng)簡單地將區(qū)域協(xié)同發(fā)展“國家政策”與區(qū)域協(xié)同“立法功能”混為一談，立法功能的把握宜從《地方人大組織法》載明的“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要”條款為中心，首先應(yīng)從區(qū)域協(xié)同立法權(quán)力生成邏輯以及地方立法權(quán)限角度，明確“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要”的前提條件，并在區(qū)域協(xié)同功能最適當(dāng)原則指引下，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同的立法效果，最終推進(jìn)區(qū)域協(xié)同治理體系與治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)。本文希冀在對區(qū)域協(xié)同立法功能的理論探討基礎(chǔ)之上，進(jìn)一步闡明地方協(xié)同立法機(jī)關(guān)開展區(qū)域協(xié)同立法的可能空間及其路徑。

二、區(qū)域協(xié)同發(fā)展政策與區(qū)域協(xié)同立法功能

黨和國家政策是我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施的直接依據(jù)，長期以來，這種缺乏法律依據(jù)的模式?jīng)Q定了地方區(qū)域合作的規(guī)制方式主要表現(xiàn)為軟法規(guī)制模式。7通過考察梳理黨和國家政策“十一五”至“十二五”、“十三五”至“十四五”兩個階段區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展頂層設(shè)計(jì)和制度安排的相關(guān)政策性規(guī)定，我們可以較為清晰地提煉出黨和國家政策所預(yù)設(shè)的區(qū)域協(xié)同基本目標(biāo)。8具體來講，黨和國家對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展指導(dǎo)意見有著漸進(jìn)發(fā)展且更加精細(xì)化的發(fā)展過程。

“十一五”時期，強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步優(yōu)化區(qū)域空間開發(fā)格局，9從而對區(qū)域間的協(xié)調(diào)機(jī)制和互動機(jī)制作出系統(tǒng)要求，即不斷縮小不同區(qū)域間人民生活水平的差異程度和公共產(chǎn)品的供給水平。1在具體實(shí)施層面，國務(wù)院針對長三角區(qū)域的建設(shè)規(guī)劃要求強(qiáng)化區(qū)域立法合作，加強(qiáng)區(qū)域間法制資源的整合。2黨的十七大報(bào)告中則是對區(qū)域間的利益協(xié)調(diào)機(jī)制和社會保障制度作出明確指示。3“十二五”時期，國家提出要深化區(qū)域立法合作，推動區(qū)域間利益協(xié)調(diào)的良性互動與優(yōu)勢互補(bǔ)。4在黨的十八大報(bào)告中，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施的重要性和總體性，注重發(fā)揮區(qū)域的比較優(yōu)勢。5 “十三五”“十四五”規(guī)劃時期的區(qū)域協(xié)同發(fā)展政策則更加精細(xì)化。在“十三五”時期，國家專門對區(qū)域利益的統(tǒng)籌機(jī)制和市場協(xié)調(diào)機(jī)制提出了細(xì)化要求，明確提出要對區(qū)域間利益的合作、互助、分配、補(bǔ)償機(jī)制作出安排。6黨的十九大報(bào)告則強(qiáng)調(diào)了區(qū)域利益協(xié)調(diào)機(jī)制的功能性和有效性。7“十四五”時期，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展再往縱深階段推進(jìn)，更加注重健全多層次的區(qū)域利益協(xié)調(diào)機(jī)制和全方位的區(qū)域社會保障體系。包括：提出對發(fā)達(dá)區(qū)域與欠發(fā)達(dá)區(qū)域間利益共享的橫向利益合作、互助，尤其是對補(bǔ)償機(jī)制的建構(gòu)提出了更為立體的要求；對區(qū)域公共服務(wù)均等化平臺的建設(shè)更加注重統(tǒng)一的規(guī)劃和管理，對區(qū)域公共產(chǎn)品的供給和以教育、醫(yī)療、養(yǎng)老為代表的區(qū)域公共服務(wù)，強(qiáng)調(diào)探索建立更為緊密的合作新機(jī)制，8等等。

綜上所述，黨和國家的政策依據(jù)所涵射的區(qū)域協(xié)同發(fā)展目標(biāo)大致可以歸結(jié)為“法制資源整合”“區(qū)域利益協(xié)調(diào)”和“社會統(tǒng)籌發(fā)展”三大基本目標(biāo)。其中，在前一階段更加注重法制資源整合，而后一階段更加注重區(qū)域利益協(xié)調(diào)和社會統(tǒng)籌發(fā)展，發(fā)展目標(biāo)更替蘊(yùn)含了社會現(xiàn)實(shí)變遷的基本邏輯，國家充分運(yùn)用政策性工具，提出了不同時期推動區(qū)域建設(shè)發(fā)展目標(biāo)。不難發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前理論界主張的區(qū)域協(xié)同立法“協(xié)調(diào)功能論”“社會保障功能論”，與國家政策有著密不可分的關(guān)系，甚至于表現(xiàn)為將“區(qū)域協(xié)同發(fā)展國家政策”等同于“區(qū)域協(xié)同立法功能”。

固然，區(qū)域協(xié)同立法目標(biāo)是推進(jìn)國家政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，但這并不意味著國家政策目標(biāo)即為立法功能。筆者以為，理論研究有必要重新檢討這一認(rèn)識誤區(qū)。如前所述，不僅理論界將國家政策目標(biāo)視為區(qū)域協(xié)同立法功能，而且對地方協(xié)同立法實(shí)踐也存在同樣理解。這種誤解給實(shí)際工作帶來諸多障礙：其一，區(qū)域協(xié)同以“法制資源整合”“區(qū)域利益協(xié)調(diào)”和“社會統(tǒng)籌發(fā)展”目標(biāo)為導(dǎo)向所簽訂的所謂“協(xié)同協(xié)議”，并非嚴(yán)格意義上的立法，更多是回應(yīng)國家政策要求而簽訂的“協(xié)商性文本”，并無法律約束力。其二，區(qū)域協(xié)同立法主體是兩個或多個地方立法機(jī)關(guān)，現(xiàn)有政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)已超出地方立法權(quán)限，必然面臨合憲性和合法性的雙重困境。其三，區(qū)域協(xié)同國家政策也僅是地方立法機(jī)關(guān)政策性依據(jù)，新修訂的《地方人大組織法》不僅賦予區(qū)域立法機(jī)關(guān)的立法權(quán)限，更是明確了區(qū)域協(xié)同立法以“協(xié)同發(fā)展需要”為核心的地方協(xié)同治理為基本邏輯，有權(quán)立法單位應(yīng)從地方治理邏輯角度，充分考量立法形成的可能性，采取差異性策略，避免立法資源浪費(fèi)或者立法職能空轉(zhuǎn)。具體來講：

（一）在法制資源整合方面，應(yīng)以建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制為主

目前區(qū)域協(xié)同中的“法制資源整合”主要表現(xiàn)在信息互通的層面，并無剛性約束，其基本措施是建立立法信息的交流和互動機(jī)制，或簽訂相關(guān)合作協(xié)議。1值得注意的是，實(shí)踐中雖然也有存在片面追求“區(qū)域法制一體化”的成例，比如，在推動長三角一體化進(jìn)程中，所在地方通過當(dāng)?shù)厝舜蟆肮餐⒎ā?，但其?shí)施效果并不好。歸根結(jié)底，是因?yàn)閰f(xié)同各方之間并不存在上下級隸屬關(guān)系，不可能在行政權(quán)或司法權(quán)層面達(dá)到“完全法制統(tǒng)一化”的整合效果，而且這種缺乏監(jiān)督和責(zé)任機(jī)制的協(xié)同立法本身已違反了立法基本原理，立法甚至還存有合憲性和合法性之疑慮。

（二）在區(qū)域利益協(xié)調(diào)方面，區(qū)域協(xié)同立法應(yīng)有較大的形成空間

區(qū)域協(xié)同一體化關(guān)鍵在于，既要做大“蛋糕”，又要有一個“分蛋糕”的機(jī)制，避免過度競爭，使市場要素和物質(zhì)、信息資源等得到更好配置，更充分發(fā)揮資源要素的融通性，促進(jìn)地方利用效率的最大化。以長三角為例，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)實(shí)力差距等原因，目前長三角區(qū)域的協(xié)同立法以上海為龍頭，各城市也更注重接軌上海的單向利益流通。2而要“融入長三角”須有雙方的互動，須把互動的“通道”建立起來后，項(xiàng)目、信息、人才、產(chǎn)業(yè)才能得到充分流動和有效利用，這里所指的“通道”就是利益協(xié)調(diào)的機(jī)制，即區(qū)域內(nèi)各城市之間在上述資源要素等方面的利益協(xié)調(diào)。

（三）在社會統(tǒng)籌發(fā)展方面，須依賴地方立法機(jī)關(guān)漸進(jìn)推動

區(qū)域性差異的客觀現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)決定了以社會統(tǒng)籌發(fā)展為內(nèi)容的區(qū)域協(xié)同立法尚需各方溝通協(xié)商漸進(jìn)地推動立法。由于區(qū)域立法的前提條件是各方利益兼顧，因此，超越區(qū)域資源公平配置行政壁壘的社會統(tǒng)籌立法是不可能一勞永逸完成的。以京津冀為例，京津冀區(qū)域協(xié)同是在政府主導(dǎo)下以政策推動和行政規(guī)劃的方式發(fā)展而來的，長期以來北京在其經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程中獲得了國家許多的政策優(yōu)惠和傾斜，而周邊城市會以犧牲自我發(fā)展空間、機(jī)會和資源的方式傾力支持首都建設(shè)，三地間資源配置的差異化現(xiàn)狀，形成了基本公共服務(wù)水平“兩強(qiáng)一弱”的不均衡現(xiàn)狀。但相較而言，長三角、珠三角、東三省和粵港澳這些區(qū)域社會統(tǒng)籌協(xié)同較難以推進(jìn)，須充分考量到各方訴求以及利益關(guān)切。

此外，協(xié)同立法生成往往還需考慮地方立法特色或者立法模式差異。在協(xié)同立法目標(biāo)一致的前提下，仍然有可能受到立法特色或立法模式差異的影響，無法推進(jìn)“形式意義上”的區(qū)域協(xié)同立法。比如，在成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈背景下的成渝法治合作工作中，針對流經(jīng)四川、重慶的嘉陵江環(huán)境保護(hù)立法合作成為多方協(xié)同立法目標(biāo)，但在水資源的保護(hù)問題上，重慶市采用的是“要素立法”方式，在2020年頒布實(shí)施的《重慶市水污染防治條例》中，對包括嘉陵江在內(nèi)的水資源進(jìn)行法律層面的系統(tǒng)保護(hù)。而四川省則是采用“流域立法”方式，對沱江、嘉陵江、赤水河、岷江等都有專門的流域保護(hù)立法或立法安排。因此雙方在此協(xié)同立法項(xiàng)目上，無法達(dá)成“形式意義上”的區(qū)域協(xié)同立法，即無法出臺較為一致的“立法文本”，前者在追求川渝法治合作的協(xié)同立法效果時，在四川省人大制定《四川省嘉陵江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例（草案）》后，以較為靈活的方式，即以人大常委會“決定”的形式補(bǔ)充出臺了“嘉陵江保護(hù)規(guī)定”，來達(dá)到協(xié)同立法功能。這充分說明，在區(qū)域協(xié)同立法推進(jìn)過程中，不宜片面追求“文本統(tǒng)一”的立法協(xié)同，還需考慮地方立法特色或者立法模式差異問題，以“成本不高”的多種方式來達(dá)到協(xié)同立法效果。

三、 “區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要”與區(qū)域協(xié)同立法功能界定

《地方人大組織法》第49條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市以及設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會常務(wù)委員會根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，可以開展協(xié)同立法?！贝舜涡薹鞔_了區(qū)域協(xié)同立法的基本功能或目的在于促進(jìn)或推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要。那么，何謂“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要”？其判斷標(biāo)準(zhǔn)是什么？在筆者看來，這一表述實(shí)則蘊(yùn)含了國家權(quán)力的“功能最適當(dāng)原則”約束力，功能最適當(dāng)原則是現(xiàn)代法治國家配置國家權(quán)力的基本準(zhǔn)則。如有學(xué)者指出，我國也已逐步形成了“重視國家權(quán)力行使的正確性以及國家的權(quán)能和效率”的國家權(quán)力配置的功能主義進(jìn)路。1區(qū)域協(xié)同立法必須以最適當(dāng)原則為基本準(zhǔn)則，并以此合理配置區(qū)域立法功能推動其最終實(shí)現(xiàn)。

根據(jù)區(qū)域協(xié)同“功能最適當(dāng)原則”的要求，“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要”至少要契合以下基本要求：其一，區(qū)域協(xié)同立法不得與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸，在此前提下，省（以及自治區(qū)、直轄市）人大常委會以及設(shè)區(qū)的市（以及自治州）人大常委會方可在“地方性法規(guī)”立法權(quán)限范圍內(nèi)行使區(qū)域協(xié)同事項(xiàng)立法；其二，區(qū)域協(xié)同立法事項(xiàng)須以區(qū)域發(fā)展的實(shí)際情況以及可實(shí)現(xiàn)功能來予以設(shè)定；其三，從立法程序上，區(qū)域協(xié)同立法不僅符合上述“實(shí)質(zhì)性”標(biāo)準(zhǔn)，還應(yīng)符合協(xié)同單位的“共同意志”，從立法立項(xiàng)、起草、溝通到立法通過的全過程中體現(xiàn)各方共同意愿，這與傳統(tǒng)地方立法程序存在顯著差別。

眾所周知，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展需要的是多樣性，以致區(qū)域協(xié)同立法事項(xiàng)可以多樣化。但立法事項(xiàng)范圍卻是協(xié)同發(fā)展需要以及立法功能實(shí)現(xiàn)的決定性因素，因而首先有必要依據(jù)區(qū)域協(xié)同“功能最適當(dāng)原則”基本要求厘定立法事項(xiàng)范圍，方能在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步探討協(xié)同立法功能實(shí)現(xiàn)與立法配置，并結(jié)合《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》（以下簡稱《意見》）所明確的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵、戰(zhàn)略重點(diǎn)和方向?qū)嵤Ｔ摗兑庖姟酚?7項(xiàng)措施闡釋了如何落實(shí)這一國家戰(zhàn)略，如“推動區(qū)域市場一體化建設(shè)”“建立區(qū)域均衡的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度”“深入開展對口支援”等。其中，對口支援、轉(zhuǎn)移支付、扶貧等措施屬于國家層面實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展應(yīng)考慮的問題，這些措施要么由中央統(tǒng)籌為宜，如對口支援，要么不屬于地方立法權(quán)或行政權(quán)權(quán)限，如財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。因此，該《意見》梳理下來，筆者認(rèn)為，地方協(xié)同立法最有可能取得協(xié)作成果的方面應(yīng)是“區(qū)域市場一體化”。其主要理由包括：

其一，市場一體化是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的應(yīng)有之義?！稇椃ā沸蜓蕴岢觥鞍l(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)”，第15條第1款又規(guī)定“國家實(shí)行社會主義市場經(jīng)濟(jì)”。地方圍繞“市場一體化”開展協(xié)同立法，是憲法所規(guī)定的發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的應(yīng)有之義。其二，區(qū)域市場一體化有黨中央的政策依據(jù)。除了《意見》以及2021年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系行動方案》，2022年3月印發(fā)的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》再一次提出“結(jié)合區(qū)域重大戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施，鼓勵京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)以及成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈、長江中游城市群等區(qū)域，在維護(hù)全國統(tǒng)一大市場前提下，優(yōu)先開展區(qū)域市場一體化建設(shè)工作”。其三，區(qū)域市場一體化具有區(qū)域協(xié)同的現(xiàn)實(shí)需求。隨著我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)的聯(lián)系越來越緊密，區(qū)域合作的范圍和領(lǐng)域不斷拓展，逐漸形成了京津冀、長三角、珠三角、成渝、長江中游等重要跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)區(qū)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，這些區(qū)域GDP總量已占到全國的56%，未來將是中國經(jīng)濟(jì)增長的動力和增長極。中國也將由省域經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)型轉(zhuǎn)向?yàn)閰^(qū)域經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)型。發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)首要的就是形成規(guī)則統(tǒng)一的市場環(huán)境，即推進(jìn)市場一體化。因此，區(qū)域協(xié)同經(jīng)濟(jì)發(fā)展的立法功能定位，應(yīng)是與區(qū)域協(xié)同相應(yīng)的地方人大在《立法法》以及地方人大組織法權(quán)限范圍內(nèi)，以推進(jìn)“區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化”、建構(gòu)“統(tǒng)一大市場”等目標(biāo)、要素為主要立法事項(xiàng)，在功能最適當(dāng)原則指引下，各地應(yīng)確立區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)容目標(biāo)，兼顧區(qū)域協(xié)同跨越傳統(tǒng)行政區(qū)域的特殊性，以法制資源整合推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展為基本方式，將區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展所涉及的利益協(xié)調(diào)問題、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的社會統(tǒng)籌發(fā)展問題作為協(xié)同立法配置的內(nèi)容事項(xiàng)。具體立法功能表現(xiàn)在下述幾個方面：

（一）以區(qū)域市場一體化協(xié)同發(fā)展為內(nèi)容的法制資源整合

在相同的區(qū)域內(nèi)，地緣關(guān)系緊密、文化習(xí)俗相通、經(jīng)濟(jì)制度銜接、環(huán)境治理相融，這些構(gòu)成了區(qū)域整體利益基礎(chǔ)，為區(qū)域內(nèi)各地方協(xié)調(diào)溝通治理經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)環(huán)境提供了基本條件。在法制資源整合功能性要素的檢視下，松散型法制協(xié)調(diào)已不能滿足功能要求，以區(qū)域協(xié)同立法為典型的緊密型法制協(xié)作則成為必然發(fā)展方向。比如，因?yàn)榈鼐壄h(huán)境相同的因素，區(qū)域環(huán)境一體化是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化延伸的重要方面，環(huán)境一體治理是推進(jìn)區(qū)域市場一體化協(xié)同發(fā)展的切入口。反觀現(xiàn)有做法，京津冀在環(huán)境協(xié)同立法上采用的是松散的聯(lián)席會議模式，這存在一定的弊端，一是缺乏制度化的立法協(xié)作機(jī)制，二是缺乏可協(xié)調(diào)性的立法內(nèi)容。1區(qū)域內(nèi)各地方通過立法的方式，規(guī)劃一體化發(fā)展圖景，供給一體化發(fā)展依據(jù)，即通過立法確認(rèn)的方式明確共同發(fā)展目標(biāo)，解決經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展過程中存在的環(huán)境協(xié)同保護(hù)問題。

（二）以區(qū)域市場一體化涉及的利益協(xié)調(diào)立法配置

法律是協(xié)調(diào)不同主體利益矛盾并使其趨向協(xié)調(diào)和平衡的制度載體。以區(qū)域市場一體化所涉及利益協(xié)調(diào)是區(qū)域協(xié)同的基礎(chǔ)性目標(biāo)，其順利達(dá)成依賴于區(qū)域協(xié)同立法的制度供給。一方面，我們需要明晰區(qū)域利益協(xié)調(diào)的理念內(nèi)核。長期以來，人們普遍重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的矛盾，現(xiàn)行環(huán)境基本法、單行法以及區(qū)域環(huán)境立法也尚未將經(jīng)濟(jì)與環(huán)境提升到協(xié)同共進(jìn)的層面。而協(xié)同學(xué)視野下的系統(tǒng)功利主義把經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)看作彼此協(xié)同的兩個子系統(tǒng)，從而在社會復(fù)雜系統(tǒng)的支配下平穩(wěn)地向前發(fā)展。2區(qū)域利益協(xié)調(diào)的理念內(nèi)核必須實(shí)化為可操作的區(qū)域立法評估指標(biāo)：經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的“協(xié)同度”與“耦合度”，其他社會利益的糾葛和沖突，也應(yīng)運(yùn)用協(xié)同學(xué)作為理念內(nèi)核。另一方面，我們需要明確市場發(fā)展所涉及的區(qū)域利益分配機(jī)制。之所以在區(qū)域協(xié)同實(shí)踐中就環(huán)境相關(guān)問題協(xié)同立法是一個重要領(lǐng)域，是因?yàn)榄h(huán)境利益協(xié)同本質(zhì)上反映的是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中產(chǎn)生的后續(xù)性利益需要區(qū)域協(xié)同分配。

（三）推進(jìn)區(qū)域市場一體化為目標(biāo)的社會統(tǒng)籌發(fā)展立法配置

我國的社會治理體制創(chuàng)新呈現(xiàn)以統(tǒng)籌性為突破口的特征，在區(qū)域協(xié)同立法功能中，體現(xiàn)的是以實(shí)現(xiàn)區(qū)域市場一體化為目標(biāo)的社會統(tǒng)籌發(fā)展目標(biāo)。在區(qū)域協(xié)同立法功能這一特殊語境下，“社會統(tǒng)籌發(fā)展”被賦予了新的實(shí)踐涵義，主要是指進(jìn)一步激活區(qū)域發(fā)展權(quán)能，統(tǒng)籌區(qū)域社會保障制度，實(shí)現(xiàn)區(qū)域基本公共服務(wù)的均等化。首先，解決區(qū)域發(fā)展的不協(xié)調(diào)問題是社會統(tǒng)籌的中心環(huán)節(jié)。中國社會發(fā)展已進(jìn)入全面深化改革的轉(zhuǎn)型時期和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期，社會結(jié)構(gòu)和政府行政職能發(fā)生了巨大轉(zhuǎn)變，社會保障制度建設(shè)也因此得以迅速發(fā)展。然而，資本逐利性流動的特點(diǎn)加劇了區(qū)域之間在平均收入、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、體育文化等社會保障水平上的差距，為此，社會統(tǒng)籌必須對區(qū)域發(fā)展的不協(xié)調(diào)問題作出妥善安排。其次，區(qū)域統(tǒng)籌合作框架是社會統(tǒng)籌的基礎(chǔ)路徑。區(qū)域統(tǒng)籌是在區(qū)域內(nèi)數(shù)個地方建立相對統(tǒng)一的社會保障制度，其涉及人數(shù)之廣、利益關(guān)系之繁雜，使得其成為區(qū)域協(xié)同立法工程的重心環(huán)節(jié)。因此，制定合理且行之有效的合作框架就顯得尤為迫切和至關(guān)重要。最后，推進(jìn)區(qū)域社會保障制度接軌是社會統(tǒng)籌的重要手段。這就要求區(qū)域內(nèi)各地方突破行政區(qū)劃藩籬，加快推進(jìn)區(qū)域內(nèi)社保管理體制和公共服務(wù)體系有機(jī)接軌。在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的國家戰(zhàn)略要求下，基本類的公共服務(wù)可能在區(qū)域協(xié)同的地方逐步實(shí)現(xiàn)均等化，這也是推進(jìn)區(qū)域協(xié)同市場一體化的前提條件，而通過協(xié)同立法將突破這一重大體制性障礙。比如，現(xiàn)行的戶籍制度就將公民進(jìn)行了各種分割，城市和農(nóng)村、發(fā)達(dá)地區(qū)與落后地區(qū)、大城市與小城鎮(zhèn)、省會城市與非省會城市、東部與中西部等等，并且由此賦予了其不同的公共服務(wù)享有權(quán)益；而分離性的財(cái)稅制度則進(jìn)一步造成了地方財(cái)政能力的不均衡、差異化狀態(tài)，比如上海市的人均財(cái)政收入要遠(yuǎn)超長三角其他地區(qū)。地區(qū)財(cái)力上存在的硬性差異使得發(fā)達(dá)地區(qū)與落后地區(qū)的居民在公共服務(wù)的享有上差距較大，區(qū)域協(xié)同尚需在這些領(lǐng)域盡快取得立法突破。

四、區(qū)域協(xié)同立法功能實(shí)現(xiàn)的具體方式

結(jié)合前述區(qū)域協(xié)同立法“實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)”及“程序標(biāo)準(zhǔn)”要求與發(fā)展目標(biāo)，反觀我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展實(shí)踐，普遍存在區(qū)域發(fā)展差異化的現(xiàn)實(shí)狀況，集中體現(xiàn)在區(qū)域利益分配機(jī)制不夠健全、公共服務(wù)均等化水平亟待提升的現(xiàn)實(shí)問題。圍繞區(qū)域協(xié)同功能目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，需要采用漸進(jìn)式的方式，包括優(yōu)化區(qū)域利益分配協(xié)同機(jī)制、分步推進(jìn)區(qū)域公共服務(wù)均等化立法，加速推進(jìn)區(qū)域市場一體化的協(xié)同立法功能實(shí)現(xiàn)。

（一）優(yōu)化區(qū)域利益分配的立法協(xié)同機(jī)制

從某種程度而言，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的過程就是協(xié)調(diào)和整合區(qū)域發(fā)展主體間的利益關(guān)系和對區(qū)域利益進(jìn)行權(quán)威性、公平性、合法性分配的過程，繼而達(dá)成協(xié)調(diào)、分配、增進(jìn)、整合區(qū)域整體利益的美好愿景。目前，區(qū)域利益分配機(jī)制不健全，阻礙了區(qū)域治理和區(qū)域發(fā)展的進(jìn)程，而相關(guān)立法不完善是導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展權(quán)沖突的重要原因。為實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同立法的區(qū)域利益協(xié)調(diào)功能性要素的妥善配置，需在立法中對區(qū)域利益分配機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計(jì)。一般而言，區(qū)域利益分配機(jī)制體系，是由市場機(jī)制、合作機(jī)制、互助機(jī)制、扶持機(jī)制四大機(jī)制組成的有機(jī)互動機(jī)制。1

第一，區(qū)域利益市場協(xié)調(diào)機(jī)制?！靶姓^(qū)經(jīng)濟(jì)”中的碎片化競爭最有損于區(qū)域整體經(jīng)濟(jì)利益，因此，區(qū)域協(xié)同立法需要規(guī)定區(qū)域利益市場協(xié)調(diào)機(jī)制的基本理念、原則、制度和規(guī)范，建立健全區(qū)域市場機(jī)制有助于形成區(qū)域一體化發(fā)展的統(tǒng)一大市場，實(shí)現(xiàn)市場一體化，夯實(shí)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的經(jīng)濟(jì)制度基礎(chǔ)。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化程度日益深化的語境下，區(qū)域立法必須為建設(shè)區(qū)域統(tǒng)一開放、有序競爭的市場環(huán)境提供法律保障，以使區(qū)域大市場真正在資源配置和要素流通中發(fā)揮決定性、基礎(chǔ)性作用；必須破除妨害市場有序競爭和資源配置的各種地方保護(hù)主義規(guī)定，對產(chǎn)權(quán)、要素、價格提供全面保護(hù)，著力于建設(shè)區(qū)域利益市場協(xié)調(diào)機(jī)制，完成利益要素的市場化配置。

第二，區(qū)域利益合作機(jī)制。美國學(xué)者亞當(dāng)·布蘭登伯格和巴里奈勒波夫提出，在競爭與合作工作的組織體內(nèi)，利益與目標(biāo)既矛盾又統(tǒng)一。在此背景下，游戲雙方只需放棄傳統(tǒng)的對抗思維，把對手視為互補(bǔ)的一方，通過合作可以創(chuàng)造顯著增值，以實(shí)現(xiàn)雙贏的局面。當(dāng)前，行政區(qū)劃的束縛是地方政府間跨區(qū)域合作的重要障礙，而通過區(qū)域協(xié)同立法建立區(qū)域利益合作機(jī)制有助于突破這一障礙。主要方式是通過立法建立跨區(qū)域合作機(jī)構(gòu)或合作機(jī)制。例如，可建立黨政聯(lián)席會議機(jī)制，由“一把手”牽頭，定期召開專題工作例會，深化對跨區(qū)融合發(fā)展重大問題和重大政策的研究，推動各項(xiàng)工作清單化、項(xiàng)目化、工程化，高位推進(jìn)既定目標(biāo)任務(wù)落地見效。同時，立法也可鼓勵民間合作交流組織建設(shè)，建立全方位、多領(lǐng)域、多層次的交流合作機(jī)制。

第三，區(qū)域利益互助機(jī)制。目前，我國的區(qū)域利益互助機(jī)制主要是在中央或省級政府的指導(dǎo)協(xié)調(diào)之下，進(jìn)行對口幫扶工作，基本上是依據(jù)行政指令，用行政手段建立區(qū)域之間的互助幫扶，從而形成互助結(jié)對的關(guān)系。2但是，一方面，中央對地方區(qū)域進(jìn)行立法，信息傳遞途徑較遠(yuǎn)，且為了考慮區(qū)域地方的特殊性，需要做大量的前期準(zhǔn)備工作。如此，既降低了立法效率，又不能保證立法在地方的可操作性。另一方面，由于地區(qū)政績考核的要求，各地區(qū)之間的競爭非常激烈，因而容易導(dǎo)致只關(guān)注自己區(qū)域經(jīng)濟(jì)情況的地方保護(hù)主義和“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”1。所以，區(qū)域協(xié)同立法有助于打破行政藩籬和利益壁壘，形成區(qū)域互助利益機(jī)制。

第四，區(qū)域利益扶持機(jī)制。區(qū)域利益扶持機(jī)制主要通過橫向轉(zhuǎn)移支付制度完成。目前我國區(qū)域大多采用的是以政府為主導(dǎo)的縱向轉(zhuǎn)移支付方式，這種依賴公權(quán)力來協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境治理的方式，給政府造成了較大的財(cái)政壓力，且效率和可持續(xù)性能均不高。在國際上，除了單一的縱向型財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體制外，還有以縱向?yàn)橹?、地區(qū)間橫向轉(zhuǎn)移支付為輔的復(fù)合型轉(zhuǎn)移支付體制。我國也通過區(qū)域協(xié)同立法先行先試建立區(qū)域復(fù)合型財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體制。比如，在長三角經(jīng)濟(jì)區(qū)，作為金融中心的上海為了實(shí)現(xiàn)金融行業(yè)的高速發(fā)展，將重化工業(yè)向經(jīng)濟(jì)區(qū)其他省份遷移，那么接受其轉(zhuǎn)移的江、浙、皖應(yīng)該通過橫向轉(zhuǎn)移支付向上海提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼。同理，上海也應(yīng)通過橫向轉(zhuǎn)移支付體制向江、浙、皖提供環(huán)境補(bǔ)貼。通過建立復(fù)合型財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體制來健全區(qū)域經(jīng)濟(jì)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，可以有效促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)工作的相互扶持。因此，橫向轉(zhuǎn)移支付體制可以成為我國區(qū)域利益扶持機(jī)制的重要實(shí)施手段。

（二）分步漸進(jìn)推動區(qū)域公共服務(wù)均等化立法

“公與平者，即國之基址也?！?改革開放以來，我國區(qū)域發(fā)展的不平衡問題一直都非常突出。區(qū)域發(fā)展的非均衡化，不僅會對國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略決策產(chǎn)生不利影響，而且會進(jìn)一步壓縮欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展空間并影響其生產(chǎn)活動的積極性，對可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和國家治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生負(fù)面影響，更深層意義上對實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化也形成了極大阻力。推進(jìn)公共服務(wù)共建共享是實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的兜底舉措，是協(xié)調(diào)推進(jìn)四個全面戰(zhàn)略布局、實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的基本要求，也是實(shí)現(xiàn)共同富裕的基礎(chǔ)工程。

區(qū)域基本公共服務(wù)均等化是實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同立法社會統(tǒng)籌發(fā)展功能性要素配置的基本路徑。通過使不同區(qū)域的每個社會成員都能夠享受到保障其基本生存和發(fā)展的權(quán)利，強(qiáng)調(diào)“底線保障作用”，從而促進(jìn)各個地區(qū)的每個社會成員都能夠獲得平等的發(fā)展機(jī)會。當(dāng)前，我國區(qū)域基本公共服務(wù)差別化問題較為突出，直接影響到區(qū)域收入差距的縮小。區(qū)域基本公共服務(wù)均等化縮小區(qū)域收入差距等功能的發(fā)揮，要以相對完善的立法為前提性要件。盡管我國區(qū)域基本公共服務(wù)不均等問題產(chǎn)生的原因眾多，但相關(guān)立法機(jī)制不健全是重要原因之一。3法是理與力的結(jié)合，4區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展非均衡，導(dǎo)致區(qū)域之間基本公共服務(wù)水平差距較大，而通過立法施以作用力，予以剛性規(guī)制，逐步分階段縮小區(qū)域基本公共服務(wù)差距，則會彌合區(qū)域發(fā)展的差距鴻溝，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)朝向均衡化健康發(fā)展。

區(qū)域公共服務(wù)從保障民生、共享普惠到水平均等是一個漸進(jìn)性的發(fā)展過程，不可一蹴而就。公共服務(wù)一體化、均等化要統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，分階段、分步驟、分層次、分輕重緩急地穩(wěn)步推進(jìn)。為發(fā)揮“底線保障作用”，應(yīng)通過協(xié)同立法的契機(jī)，協(xié)調(diào)區(qū)域相關(guān)法律法規(guī)之間不相容、不匹配的矛盾。健全區(qū)域基本公共服務(wù)均等化立法體系，首要問題是要明確重點(diǎn)民生領(lǐng)域區(qū)域基本公共服務(wù)均等化的法定范圍。區(qū)域內(nèi)“各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在較大差異，其提供公共服務(wù)的能力也存在較大的差距，因此均等化的范圍趨不能過寬，也不能過窄”5。同時，區(qū)域發(fā)展問題歸根到底是一個對人權(quán)的認(rèn)識論問題，其他的認(rèn)識角度、解決方式則應(yīng)當(dāng)是人權(quán)價值訴求、人權(quán)價值實(shí)現(xiàn)等在技術(shù)層面的表象和反映。為真正實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展權(quán)，需超越人權(quán)保障本體論與實(shí)踐論的實(shí)施困境。1從保障基本人權(quán)和區(qū)域發(fā)展權(quán)的綜合視角來看，目前在大方向上應(yīng)當(dāng)把義務(wù)教育、基本醫(yī)療、社會保障、就業(yè)等優(yōu)先列入?yún)^(qū)域均等化的基本范圍，在此基礎(chǔ)上逐步推進(jìn)社會服務(wù)、住房保障、公共文化體育等區(qū)域的均等化，從而完成區(qū)域公共服務(wù)均等化的分階段實(shí)現(xiàn)。

就具體措施而言，首先，在立法層面，確認(rèn)區(qū)域性公共服務(wù)清單和最低質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，形成公共服務(wù)一體化的具體法律規(guī)范，按照“成熟一個則推進(jìn)一個”的基礎(chǔ)方案逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，提升公共服務(wù)的便利化和普惠化程度。其次，創(chuàng)新供給模式，拓寬供給渠道，實(shí)現(xiàn)多方參與。在推進(jìn)區(qū)域基本公共服務(wù)均等化工作的進(jìn)程中，僅僅依靠政府權(quán)力的行使難以達(dá)成，應(yīng)注重依靠社會力量，鼓勵各方積極參與，創(chuàng)新區(qū)域基本公共服務(wù)的協(xié)商模式。社會多元主體的有效參與，可以切實(shí)解決和應(yīng)對區(qū)域差距的具體問題，形成一個以政府為主導(dǎo)、社會成員廣泛參與、公辦與民營相結(jié)合、有區(qū)域協(xié)同立法保障的基本公共服務(wù)體系?？梢酝貙捹Y金來源，引入PPP模式，適度放寬公共服務(wù)區(qū)域性社會組織的住所。最后，區(qū)域協(xié)同立法應(yīng)注重加強(qiáng)跨區(qū)域公共服務(wù)平臺的建設(shè)。在區(qū)域公共服務(wù)的跨區(qū)域支付和結(jié)算領(lǐng)域，應(yīng)充分發(fā)揮社會力量的主體作用，引入競爭機(jī)制，促成競爭法治，通過立法支持作為第三方互聯(lián)網(wǎng)平臺的法人承擔(dān)主要業(yè)務(wù)，而政府部門則作為監(jiān)管一方。此舉旨在通過政府與市場的良性互動，共同發(fā)揮政府和社會力量在提供公共服務(wù)方面的各自優(yōu)勢。