國(guó)有企業(yè)的分類改革與治理

李曦輝

明確國(guó)有企業(yè)功能界定和推進(jìn)分類改革，是新時(shí)代深化國(guó)企改革的邏輯起點(diǎn)和鮮明特征。近年來，國(guó)資國(guó)企在更加清晰的功能定位基礎(chǔ)上探索分類改革、分類發(fā)展、分類考核、分類監(jiān)管，已經(jīng)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)更加深入融合。

去年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要深化國(guó)資國(guó)企改革，提高國(guó)企核心競(jìng)爭(zhēng)力。堅(jiān)持分類改革方向，處理好國(guó)企經(jīng)濟(jì)責(zé)任和社會(huì)責(zé)任。

在深入實(shí)施新一輪國(guó)企改革深化提升行動(dòng)的當(dāng)下，分類改革成為國(guó)企改革的一個(gè)重要方向。那么，我們應(yīng)該如何理解和把握國(guó)企分類改革？

為了研究與便于管理，人們對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行了多種分類，有按壟斷、競(jìng)爭(zhēng)與否分類的，有按是否履行社會(huì)責(zé)任分類的，有按是否提供公共產(chǎn)品分類的，還有按規(guī)模大小分類的，這樣的紛繁復(fù)雜的分類現(xiàn)狀，是不利于國(guó)有企業(yè)分類改革與分類治理的。對(duì)于國(guó)有企業(yè)一體化的改革模式，金碚認(rèn)為，“多年的實(shí)踐表明，將國(guó)有企業(yè)等同一般企業(yè)的改革思路是很難取得成功的?！睘榱颂岣咧卫硇?，可以對(duì)國(guó)有企業(yè)實(shí)行分類改革、分類治理。

明確三類國(guó)企功能界定

通過分類改革，可以實(shí)現(xiàn)國(guó)資國(guó)企從宏觀監(jiān)管到微觀機(jī)制的閉環(huán)差異化管理，可以為不同監(jiān)管目標(biāo)和戰(zhàn)略目標(biāo)的國(guó)企提供更有針對(duì)性的改革政策空間。

2015年，國(guó)務(wù)院國(guó)資委、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于國(guó)有企業(yè)功能界定與分類的指導(dǎo)意見》明確提出，國(guó)有企業(yè)從功能上界定為三大類：商業(yè)一類、商業(yè)二類和公益類。

商業(yè)一類和商業(yè)二類的國(guó)有企業(yè)“以增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力、放大國(guó)有資本功能、實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值為主要目標(biāo)，按照市場(chǎng)化要求實(shí)行商業(yè)化運(yùn)作，依法獨(dú)立自主開展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰、有序進(jìn)退。”

同時(shí)，商業(yè)二類國(guó)有企業(yè)是指那些“主業(yè)處于關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、主要承擔(dān)重大專項(xiàng)任務(wù)的商業(yè)類國(guó)有企業(yè)，要以保障國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行為目標(biāo)，重點(diǎn)發(fā)展前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益與安全效益的有機(jī)統(tǒng)一?！?/p>

公益類國(guó)有企業(yè)“以保障民生、服務(wù)社會(huì)、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主要目標(biāo)，必要的產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格可以由政府調(diào)控；要積極引入市場(chǎng)機(jī)制，不斷提高公共服務(wù)效率和能力。”

2021年，國(guó)務(wù)院國(guó)資委召開的深化國(guó)有企業(yè)分類改革專題推進(jìn)會(huì)，對(duì)功能界定的三類國(guó)企，提出了新的定位要求。

具體來說就是，商業(yè)一類國(guó)有企業(yè)，“要聚焦充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)和領(lǐng)域，全面推進(jìn)市場(chǎng)化、國(guó)際化，當(dāng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的‘引領(lǐng)者”。

商業(yè)二類國(guó)有企業(yè)，“要聚焦重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，更好服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略、完成重大專項(xiàng)任務(wù)，爭(zhēng)做國(guó)有經(jīng)濟(jì)控制力、影響力的‘擔(dān)當(dāng)者”。

公益類國(guó)有企業(yè)，“要聚焦保障民生、服務(wù)社會(huì)，高效率提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，做好優(yōu)質(zhì)服務(wù)的‘提供者?！?/p>

以上“三者”的提出，最重要的內(nèi)涵，是在明確“我應(yīng)該屬于哪一類”這個(gè)基本問題后，進(jìn)一步確認(rèn)“我應(yīng)該干到什么程度”這個(gè)核心目標(biāo)要求。

深化國(guó)企分類改革建議

第一，對(duì)提供公共產(chǎn)品且屬于自然壟斷型的國(guó)有企業(yè)，實(shí)行公共預(yù)算方式，最后發(fā)展到“一企一法”，進(jìn)行嚴(yán)格的經(jīng)營(yíng)范圍、經(jīng)營(yíng)規(guī)模管理，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人實(shí)行準(zhǔn)公務(wù)員化選聘，激勵(lì)措施主要靠職務(wù)晉升，同時(shí)兼顧薪酬的雙重激勵(lì)。

第二，對(duì)于收益非排他或消費(fèi)不可分、生產(chǎn)準(zhǔn)公共產(chǎn)品的國(guó)有企業(yè)，實(shí)行規(guī)制式的競(jìng)爭(zhēng)方式，即通過價(jià)格、產(chǎn)量、經(jīng)營(yíng)范圍等方面的依法限制，人為塑造競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，使該類國(guó)有企業(yè)能夠參與競(jìng)爭(zhēng)。這類企業(yè)的管理者還是政府任命，激勵(lì)措施采取晉升和獎(jiǎng)勵(lì)的雙軌激勵(lì)。

第三，對(duì)于承擔(dān)國(guó)家使命的國(guó)有企業(yè)，強(qiáng)調(diào)國(guó)家理由，就像馬克斯·韋伯說的那樣，“在這個(gè)民族國(guó)家中，經(jīng)濟(jì)政策的終極價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)就是‘國(guó)家理由?！币簿褪钦f，為了國(guó)家目標(biāo)，政府可以采取行政的手段建立國(guó)有企業(yè)。這時(shí)，企業(yè)的目標(biāo)就是政府政策，領(lǐng)導(dǎo)人由政府任命，完成政府設(shè)置的目標(biāo)就是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人的激勵(lì)。

第四，對(duì)于行政壟斷性質(zhì)的國(guó)有企業(yè)，就應(yīng)該破除壟斷，與一般商業(yè)性國(guó)有企業(yè)一道，積極參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，完善治理結(jié)構(gòu)，市場(chǎng)化選擇企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人，通過高薪酬、股票期權(quán)等方式對(duì)其進(jìn)行激勵(lì)。