科學(xué)編制立法規(guī)劃助推我省高質(zhì)量發(fā)展（上篇）
——《廣東省第十四屆人大常委會立法規(guī)劃（2023-2027年）》編制解讀

黃偉忠 李 瓊 亓 飛

立法規(guī)劃是指一定的國家機關(guān)依照一定的職權(quán)在立法政策和原則的指導(dǎo)下根據(jù)一定的方式程序和技術(shù)對立法及其進(jìn)程進(jìn)行系統(tǒng)的安排和設(shè)計。從性質(zhì)上講，立法規(guī)劃本身不具有法的性質(zhì)。立法規(guī)劃是一種特殊的指引，是將立法政策轉(zhuǎn)化為法的重要方式，體現(xiàn)了立法政策法定的程序化，具有一定的政策性。立法規(guī)劃也是正式立法程序的準(zhǔn)備階段，是正式立法程序的開端，立法規(guī)劃需要對立法項目進(jìn)行科學(xué)的規(guī)劃，具有一定的技術(shù)性。因此，立法規(guī)劃是政策性、技術(shù)性和程序性的結(jié)合，是今后五年乃至更長時期立法工作的行動指南，具有重要而長遠(yuǎn)的意義。

編制立法規(guī)劃行為由法而定，依法編制方才行之有效。立法法規(guī)定：全國人民代表大會常務(wù)委員會通過立法規(guī)劃、年度立法計劃等形式，加強對立法工作的統(tǒng)籌安排?！稄V東省立法條例》規(guī)定：省人民代表大會常務(wù)委員會通過立法規(guī)劃、年度立法計劃等形式，加強對立法工作的統(tǒng)籌安排，提高立法的及時性、針對性和系統(tǒng)性。《廣東省地方性法規(guī)立項工作規(guī)定》：省人大常委會法制工作機構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)論證情況，結(jié)合省人大常委會總體工作安排，擬訂立法規(guī)劃草案和年度立法計劃草案，經(jīng)省人大法制委員會審議后報省人大常委會主任會議決定并報省委批準(zhǔn)，向常委會會議報告。

經(jīng)過前期一系列法定程序，2023年4月14日，廣東省委批準(zhǔn)轉(zhuǎn)發(fā)了《廣東省第十四屆人大常委會立法規(guī)劃（2023—2027年）》，正式成為指引和約束廣東未來五年立法工作的重要政策規(guī)范。對于立法規(guī)劃的編制和法規(guī)項目的立項，總體上可以從以下幾個方面去理解和認(rèn)識。

指導(dǎo)思想

新時代10年，在全面依法治國的偉大變革實踐中，習(xí)近平總書記不斷推進(jìn)馬克思主義法治理論中國化創(chuàng)新，形成的習(xí)近平法治思想，是全面依法治國必須長期堅持的指導(dǎo)思想，是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分。黨的二十大報告首次提出“全面推進(jìn)國家各方面工作法治化”“在法治軌道上全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家”，進(jìn)一步豐富和發(fā)展了習(xí)近平法治思想，為加快推進(jìn)新時代法治中國建設(shè)提供了根本遵循。習(xí)近平總書記視察廣東重要講話、重要指示精神是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想在廣東的具體化，為廣東奮進(jìn)新征程、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的廣東實踐指明了前進(jìn)方向。

在立法規(guī)劃編制過程中，省人大常委會始終堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的二十大精神，深入貫徹習(xí)近平總書記對廣東所作的系列重要講話和重要指示精神，忠誠擁護(hù)“兩個確立”、堅決做到“兩個維護(hù)”，深入踐行全過程人民民主，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一，堅持問題導(dǎo)向，緊扣實踐需求，深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，著力提高立法質(zhì)量和效率，努力為廣東在推進(jìn)中國式現(xiàn)代化建設(shè)中走在前列提供有力法治保障。

編制過程

省人大常委會黨組高度重視立法規(guī)劃編制工作，多次召開會議進(jìn)行專題部署和研究。省人大常委會主任黃楚平親自審定工作方案，明確指導(dǎo)思想和要求，多次聽取匯報，作出具體指示。省人大常委會副主任黃寧生擔(dān)任編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長，多次開會研究部署、帶隊開展立項調(diào)研，全程指導(dǎo)抓好落實。

2022年6月初省人大常委會法工委擬制立法規(guī)劃編制工作方案，經(jīng)法制委法工委辦公會議研究，并聽取省人大各專門委員會、省司法廳意見后，提交7月21日召開的常委會主任會議通過，正式啟動編制工作。

2022年8月初，省人大常委會辦公廳發(fā)出明電，向21個地級以上市人大常委會、78個省直有關(guān)單位、21個基層立法聯(lián)系點廣泛征集規(guī)劃和年度計劃項目建議，共收到立法項目建議198件次。同時，法工委組織梳理省十三屆人大常委會立法規(guī)劃、公共衛(wèi)生法治保障立法修法專項計劃、2022年度立法工作計劃、“小切口”立法需求調(diào)研報告、本屆以來歷次人大會議代表提出的立法議案，以及中央、全國人大常委會的立法修法要求和委托項目研究成果等，形成了存量項目庫，并對征集到的立法項目建議逐項研究，匯總形成規(guī)劃計劃初步建議項目，發(fā)編制工作專班成員單位征求意見。9月27日，召開編制工作專班會議，逐項研究審議規(guī)劃、計劃建議項目，對建議項目作了通盤梳理和調(diào)整，并再次征求專班成員單位意見。經(jīng)過先后3輪征求意見和反復(fù)溝通協(xié)調(diào)，基本達(dá)成一致意見，形成草案征求意見稿。

在起草、征求意見稿過程中，省人大常委會分管領(lǐng)導(dǎo)帶隊赴廣州、珠海、汕尾、梅州、茂名等地開展立項調(diào)研，實地征求各級人大常委會、各基層立法聯(lián)系點和聯(lián)絡(luò)單位、各有關(guān)部門及人大代表的意見，現(xiàn)場聽取各方面意見建議，不斷調(diào)整完善草案征求意見稿。同時委托華南農(nóng)業(yè)大學(xué)對促進(jìn)粵港澳大灣區(qū)青少年交流條例、保障粵港澳大灣區(qū)律師執(zhí)業(yè)條例、預(yù)制菜產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)條例、人臉識別技術(shù)應(yīng)用管理條例等開展立法立項論證，充分借助“外腦”作用，推進(jìn)立法決策民主化、科學(xué)化。

2022年10月21日，省人大常委會辦公廳向21個地級以上市人大常委會、78個省直有關(guān)單位、21個基層立法聯(lián)系點發(fā)出草案征求意見稿征求意見，收到意見建議70余條。經(jīng)編制工作專班認(rèn)真研究采納，形成《廣東省第十四屆人大常委會立法規(guī)劃（2023—2027年）和2023年度立法工作計劃（公開征求意見稿）》，11月25日通過廣東人大網(wǎng)向社會公開征求意見，同時向在粵全國人大代表、省人大代表、省立法工作人才、省立法咨詢專家等征求意見。12月13日，為更好貫徹落實省委十三屆二次全會精神，法工委再次發(fā)文征求項目微調(diào)意見，并委托省人大各專委、省司法廳結(jié)合部門職能會同有關(guān)單位認(rèn)真研究，對需要調(diào)整立法項目名稱或者個別急需增補項目等提出意見建議。2023年1月9日，向編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組報告編制情況，并抄送各起草單位提前謀劃和開展工作。

編制過程中，為更好地圍繞中心服務(wù)大局，在省委十三屆二次全會召開后，我們會同有關(guān)單位，對需要調(diào)整或者增補項目專門進(jìn)行研究，提出完善建議；在省十四屆人大一次會議召開后，我們聽取了新一屆在粵全國人大代表、省人大代表的意見；在全省高質(zhì)量發(fā)展大會召開后，我們向有關(guān)部門征求新的立法需求，將個別項目補充列入立法規(guī)劃。今年2月初，省人大常委會主任黃楚平主持召開省人大常委會黨組會議，審議了立法規(guī)劃草案，形成了報省委的送審請示稿。

基本原則

在確定立法項目時，我們主要從以下四個方面考慮安排：

一是堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。自覺堅持黨對立法工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，胸懷“國之大者”，心系“省之要事”，謀劃和推進(jìn)編制工作，切實做到省委中心工作在哪里，人大立法工作就跟進(jìn)到哪里。

二是發(fā)揮人大主導(dǎo)作用。加強省人大及其常委會對編制工作的統(tǒng)籌安排和組織協(xié)調(diào)，在表達(dá)、平衡、調(diào)整社會利益方面廣泛凝聚共識，更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的保障作用，為推進(jìn)廣東現(xiàn)代化建設(shè)營造公平法治環(huán)境。

三是踐行全過程人民民主。堅持以人民為中心，健全吸納民意、匯集民智的工作機制，通過多種方式多種渠道問需于民問計于民，確保編制工作全過程都聽到來自人民群眾的聲音。更好發(fā)揮人大代表作用，認(rèn)真聽取、充分吸納人大代表的意見建議，邀請人大代表參加調(diào)研、論證。注重發(fā)揮基層立法聯(lián)系點民意“直通車”的作用。

四是注重把握“四個優(yōu)先”。聚焦實現(xiàn)習(xí)近平總書記賦予廣東的使命任務(wù)，優(yōu)先安排保障國家重大戰(zhàn)略和本省中心工作的立法項目；維護(hù)國家法治統(tǒng)一，優(yōu)先安排保障國家重要法律、行政法規(guī)實施相配套的立法項目；圍繞廣東父老鄉(xiāng)親對美好生活的向往，優(yōu)先安排持續(xù)提高就業(yè)質(zhì)量和收入水平、建設(shè)高質(zhì)量教育體系、發(fā)展衛(wèi)生健康事業(yè)、綠美廣東等方面的立法項目；堅持立足省情實際，認(rèn)真梳理人大代表和政協(xié)委員提出的立法建議，優(yōu)先安排本省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際需要的“小快靈”立法項目。

遴選辦法

在遴選項目時重點考量以下情形，作為立項取舍的具體標(biāo)準(zhǔn)和條件：

一是統(tǒng)籌兼顧五年規(guī)劃項目和年度計劃項目。兼顧省十三屆人大常委會立法規(guī)劃、公共衛(wèi)生法治保障立法修法專項計劃和2022年度立法工作計劃的延續(xù)性，將擬結(jié)轉(zhuǎn)項目納入立法規(guī)劃一類項目繼續(xù)審議。同時，考慮到2023年是執(zhí)行省十四屆人大常委會立法規(guī)劃的開局之年，將2023年度立法工作計劃的初次審議項目和預(yù)備項目全部納入立法規(guī)劃，并安排在規(guī)劃一類項目。

廣州南沙港碼頭（資料圖片）

二是原則安排各方認(rèn)識達(dá)成一致的法規(guī)項目。綜合考慮，原則安排既在存量項目庫中，又有省人大有關(guān)專門委員會重點關(guān)注的項目；既在存量項目庫中，又有省司法廳及有關(guān)部門提出立法建議的項目；既在存量項目庫中，又有代表提出相關(guān)立法議案的項目；既在存量項目庫中，又有基層提出立法實際需求的項目。

三是重點選擇符合我省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要的法規(guī)項目。重點選擇屬于落實重大國家戰(zhàn)略，為縱深推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)、深圳先行示范區(qū)和橫琴、前海、南沙等三大平臺建設(shè)提供法治保障的立法項目；重點選擇屬于探索中國式現(xiàn)代化的廣東實踐，在全國范圍內(nèi)具有先行性、首創(chuàng)性的立法項目；重點選擇屬于重點領(lǐng)域、新興領(lǐng)域，聚焦建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、推動制造業(yè)高端化智能化綠色化發(fā)展的立法項目；重點選擇屬于豐富立法形式的立法項目。

四是合理分配立法資源，控制數(shù)量保證質(zhì)量。在安排規(guī)劃項目時，堅持“在精不在多”，同一個起草責(zé)任部門負(fù)責(zé)的法規(guī)項目不超過5件，規(guī)劃一類項目控制在60件以內(nèi)。

經(jīng)過廣泛征求意見、深入調(diào)查研究、充分協(xié)調(diào)論證、不斷調(diào)整完善，共確定立法規(guī)劃法規(guī)項目103項，分為三類，第一類是條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請審議的立法項目，第二類是需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的立法項目，第三類是立法條件尚不完全具備，需要繼續(xù)研究論證、視情況作出安排的立法項目。我們本著區(qū)分輕重緩急、堅持急用先行的原則，同步編制了《廣東省人大常委會2023年度立法工作計劃》，將立法規(guī)劃中的18項列為今年立法工作計劃繼續(xù)審議和初次審議項目，其中部分立法項目已經(jīng)付諸實施。■