地方政府債務(wù)對土地資源空間配置的影響研究

冀云陽 呂柃瑤

(湖南大學(xué),湖南 長沙 410079)

一、引言

土地作為生產(chǎn)要素之一,在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和轉(zhuǎn)軌過程中發(fā)揮了十分獨特的作用,土地資源配置問題也成為各界關(guān)注的熱點。大量研究表明:地方政府利用自身在土地征收和出讓環(huán)節(jié)的雙壟斷地位創(chuàng)造了一套高效的融資模式(劉元春 等,2020),政府的財政收支和引資競爭行為也成為影響土地資源配置的重要因素(張莉 等,2011;楊其靜 等,2014)。

近年來,我國地方政府債務(wù)規(guī)模持續(xù)膨脹。截至2020年6月末,地方政府債務(wù)余額達(dá)到24.16萬億元(1)數(shù)據(jù)來源:財政部預(yù)算司網(wǎng)站。。那么地方政府的債務(wù)融資行為與土地資源配置有何關(guān)聯(lián)呢?現(xiàn)有研究主要聚焦于“以地融資”模式(張莉 等,2018),即地方政府通過土地抵押的方式獲取銀行貸款和發(fā)行城投債,但較少關(guān)注它對地方政府間“以地引資競爭”行為的影響。實際上,大規(guī)模的債務(wù)性資金可能改變政府的財政收支競爭策略,地方政府擁有更大的財政空間進(jìn)行招商引資競爭(范劍勇 等,2014)。例如,地方政府債務(wù)產(chǎn)生的融資效應(yīng)能夠補(bǔ)償?shù)蛢r出讓工業(yè)用地產(chǎn)生的成本缺口,進(jìn)而促使地方政府之間開展更激烈的“以地引資”競爭。但值得關(guān)注的是,過度的引資競爭不僅阻礙了產(chǎn)業(yè)的空間集聚、城市間的分工與合作,也導(dǎo)致生產(chǎn)的地理集中度下降,進(jìn)而可能降低經(jīng)濟(jì)福利(楊繼東 等,2018a)。

本文使用工業(yè)用地出讓來刻畫土地資源配置,試圖回答:在引資競爭背景下,如此大規(guī)模的地方政府債務(wù)在土地供應(yīng)過程中扮演了怎樣的角色?地方政府債務(wù)擴(kuò)張是否會導(dǎo)致土地資源空間配置更加分散?如果存在這種效應(yīng),其背后的作用機(jī)制是什么?為此,本文通過將地方政府的債務(wù)融資行為和土地出讓行為納入統(tǒng)一研究框架,構(gòu)建“地方政府債務(wù)—引資競爭—土地資源配置”的分析框架,研究引資競爭背景下地方政府通過外部債務(wù)融資壓低工業(yè)用地出讓價格進(jìn)而影響土地資源配置的行為。

二、文獻(xiàn)綜述與研究假設(shè)

(一)關(guān)于政府行為與土地資源配置關(guān)系的研究

土地作為政府的空間政策工具、地方財政工具和產(chǎn)業(yè)政策工具,對改革開放以來的我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了極其重要的作用(閆昊生 等,2019)。諸多學(xué)者對“以地生財”“以地融資”和“以地引資”問題進(jìn)行了廣泛而深入的研究(鄭思齊 等,2014;楊其靜 等,2014),這些都成為理解地方政府土地出讓行為(2)政府干預(yù)行為對土地資源配置的影響主要體現(xiàn)在土地出讓方式和供應(yīng)面積兩個方面,前者表現(xiàn)為土地是以劃撥、協(xié)議、掛牌、拍賣還是以招標(biāo)方式出讓,即市場化程度;后者是指土地供應(yīng)的價格、數(shù)量和面積,本文關(guān)注后者。和土地資源配置的重要視角。

在中國式分權(quán)體制之下,地方財政壓力和官員晉升競爭是導(dǎo)致地方政府依賴土地的主要激勵因素(盧洪友 等,2011;范子英,2015)。分稅制改革后,中央與地方政府間“財權(quán)與事權(quán)不匹配”,而地方政府完全壟斷著本地建設(shè)用地的供給,因此可以通過“以地生財”獲取高額土地出讓金(主要是商服用地和住宅用地)來彌補(bǔ)地方財政收入不足(周飛舟,2007;陶然 等,2009),即所謂的“土地財政”?！吨袊鴩临Y源統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)顯示:被稱為“第二財政”的土地出讓金規(guī)模從2000年的595億元迅速增長到2018年的6.52萬億元,占同期地方財政收入的比例從9.3%上升到66%。土地出讓金在彌補(bǔ)地方財政缺口的同時,多被用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),保障了城市化發(fā)展的資金需求,進(jìn)而塑造了地方財政“吃飯靠財政、建設(shè)靠土地”的結(jié)構(gòu)特征。土地財政推動了中國城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的進(jìn)程(雷瀟雨 等,2014),但由于不可持續(xù),也在一定程度上增大了財政和金融風(fēng)險(劉守英 等,2005;冀云陽 等,2019)。

隨著城市化的持續(xù)推進(jìn),土地征收成本飆升,土地出讓的純收入急劇下滑,利用土地財政進(jìn)行創(chuàng)收的空間將被進(jìn)一步壓縮(陳金至 等,2021)。此時,“以地融資”模式隨之出現(xiàn),其特征是地方政府通過向融資平臺公司注入土地資產(chǎn)并以此作為抵押或信用擔(dān)保獲取銀行貸款、發(fā)行城投債,這極大地增強(qiáng)了土地出讓的融資效應(yīng)(張莉 等,2018)。國家審計署的債務(wù)審計報告顯示,截至2010年底,地方政府承諾以土地出讓收入作為償債來源的地方債務(wù)余額占其負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額的比重高達(dá)38%,總量為2.547萬億元,這一規(guī)模在2012年底達(dá)到3.49萬億元。全社會的土地抵押貸款規(guī)模也從2008年的1.82萬億元迅速飆升至2015年的11.33萬億元。一些研究也證實了“以地融資”模式的存在,如楊繼東等(2018b)的實證研究表明:上一年城市土地出讓價格或者土地出讓收入越高,本年度越有可能發(fā)行城投債,且發(fā)行規(guī)模越大,這是由于城投債發(fā)行通常使用土地使用權(quán)作為抵押或承諾用土地出讓收入償還債務(wù)。

除直接獲取土地相關(guān)收入以外,地方政府還將土地作為招商引資的重要工具。在工業(yè)用地市場上,相互競爭的地方政府作為土地出讓方,為了競爭工業(yè)稅收這一流動稅基,通常采用低地價、零地價甚至補(bǔ)貼的方式來吸引外來企業(yè)入駐和外商直接投資的流入,即“以地引資”(張莉 等,2011)。從我國工業(yè)化的發(fā)展歷程來看,從最初的鄉(xiāng)村工業(yè)化到由政府主導(dǎo)的園區(qū)工業(yè)化都離不開以地引資模式發(fā)揮的作用(劉元春 等,2020)。從園區(qū)工業(yè)化開始,中國進(jìn)入了“以地謀發(fā)展”的階段,它的實質(zhì)是政府一方面通過土地招商引資,低成本供地,另一方面通過債務(wù)融資開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),優(yōu)化投資環(huán)境。在園區(qū)工業(yè)化的帶動下,中國成為貿(mào)易大國和世界制造工廠。但不容忽視的是,地方政府競相壓低工業(yè)地價的做法,導(dǎo)致了“只重規(guī)模不重質(zhì)量”的無序引資,也造成了工業(yè)用地的超量供應(yīng)和城市建設(shè)用地的不合理擴(kuò)張,從而加劇土地資源的錯配,給經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來一系列負(fù)面影響。李力行等(2016)的研究表明,土地資源錯配會導(dǎo)致城市內(nèi)部工業(yè)企業(yè)間資源配置效率的下降,進(jìn)而造成生產(chǎn)效率的損失。李勇剛等(2017)認(rèn)為土地資源錯配程度會抑制地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級;余泳澤等(2018)認(rèn)為土地資源錯配不利于環(huán)境質(zhì)量的改善;段莉芝等(2019)認(rèn)為土地資源錯配對經(jīng)濟(jì)波動具有長期影響;謝冬水(2020)發(fā)現(xiàn)土地資源錯配降低了城市的創(chuàng)新能力。由此可見,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中應(yīng)當(dāng)足夠重視土地資源錯配問題,這是提高資源配置效率和保障經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的基本前提。

(二)關(guān)于地方政府債務(wù)資源配置效應(yīng)的研究

近年來,大規(guī)模的債務(wù)性投資正成為地方政府進(jìn)行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和實施積極財政政策的重要支撐手段。2019年,中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》,允許將專項債券作為符合條件的重大項目資本金。實際上,在2008年金融危機(jī)之后,為增強(qiáng)地方安排4萬億刺激計劃配套資金和擴(kuò)大政府投資的能力,大量地方融資平臺成立,城投債發(fā)行規(guī)模迅速增大。根據(jù)《全國政府性債務(wù)審計結(jié)果》,截至2013年6月底,地方政府負(fù)有償還責(zé)任的總債務(wù)規(guī)模為9.6萬億元,僅三年多時間增速高達(dá)66.93%。在2015年之后,地方政府主要通過大規(guī)模發(fā)行一般債券和專項債券的方式為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌資,到2019年末,地方政府債務(wù)余額迅速上升至21.3萬億元,地方政府負(fù)債率也上升至24.3%。

關(guān)于地方政府債務(wù)擴(kuò)張的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的文獻(xiàn)主要聚焦于地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)的研究,但對其資源配置效應(yīng)的研究還較少,且主要聚焦于資本配置效應(yīng)。Bai et al.(2016)的研究表明,地方政府優(yōu)先進(jìn)入資本市場開展融資惡化了資本市場的整體配置效率,導(dǎo)致中國總生產(chǎn)率和GDP增長率潛在地永久性下降。Deng et al.(2015)和Cong et al.(2019)的研究表明:以地方政府債務(wù)為支撐的經(jīng)濟(jì)刺激計劃導(dǎo)致更多的資本流向效率低下的國有部門和房地產(chǎn)行業(yè),因此存在所有制和行業(yè)間資本錯配的可能。鐘軍委(2021)的研究表明:地方政府債務(wù)顯著加劇了資本錯配,但對勞動力錯配的影響不顯著。這些文獻(xiàn)為本文的研究提供了豐富的理論借鑒和機(jī)制參考,有助于進(jìn)一步加深對地方政府債務(wù)擴(kuò)張的經(jīng)濟(jì)影響的認(rèn)識,但鮮有文獻(xiàn)對地方政府債務(wù)影響土地資源配置的效應(yīng)進(jìn)行研究。

相比于已有研究,本文的創(chuàng)新點體現(xiàn)在以下幾個方面:第一,內(nèi)容方面,本文拓展了關(guān)于土地資源配置影響因素的研究范疇。第二,機(jī)制方面,本文以引資競爭為邏輯起點,全面分析了地方政府債務(wù)影響土地資源配置的作用機(jī)制,為深刻理解兩者之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)提供了新證據(jù)。第三,政策方面,本文的研究結(jié)論對于新發(fā)展格局下中國經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展具有一定的政策啟示意義。未來應(yīng)關(guān)注地方債務(wù)資金對政府競爭的影響效應(yīng),注重土地資源配置效率,以發(fā)揮其對經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的促進(jìn)作用。

(三)假設(shè)提出

通過以上文獻(xiàn)的梳理可以發(fā)現(xiàn),地方政府的財政收支和引資競爭影響了土地資源的配置,但以低價出讓工業(yè)用地為主要特征的招商引資競爭短期內(nèi)會導(dǎo)致地方可支配財力的減少。尤其是在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力和稅收逐底競爭持續(xù)的情境下,地方財政狀況不斷惡化。而地方債務(wù)規(guī)模的不斷擴(kuò)張代表了政府籌集和動用資金能力的提高,使政府有更大的財政空間壓低工業(yè)用地價格,甚至表現(xiàn)出“預(yù)算軟約束”行為。因此,地方債務(wù)的出現(xiàn)在一定程度上可能加劇地區(qū)之間的引資競爭。而引資競爭又進(jìn)一步促進(jìn)了土地出讓規(guī)模的無序擴(kuò)張和價格的扭曲(楊其靜 等,2014)。根據(jù)《中國國土資源統(tǒng)計年鑒》,工業(yè)用地出讓面積占出讓總面積的比重在2006年到達(dá)峰值的50.4%,雖然這幾年逐步下降,但仍高于全球平均水平。從價格來看,2008—2016年中國105個主要城市商業(yè)、住宅用地平均地價分別為5820元/平方米、4718元/平方米,而工業(yè)用地平均地價僅為680元/平方米,是商住用地價格的1/8。

就地方政府引資競爭和土地資源空間配置的關(guān)系來看,由于土地成本是影響企業(yè)選址的重要因素,而以壓低工業(yè)用地價格和擴(kuò)大供應(yīng)面積為特征的“以地引資”競爭相當(dāng)于是對企業(yè)的一種實質(zhì)性補(bǔ)貼(李富有 等,2020)。這種政府干預(yù)行為,一方面可能誘發(fā)企業(yè)過度拿地,產(chǎn)生過度投資(黃健柏 等,2015),從而直接導(dǎo)致了工業(yè)用地的不合理擴(kuò)張;另一方面,會干擾企業(yè)的選址行為,阻礙產(chǎn)業(yè)集聚,導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)布局偏離正常的演進(jìn)狀態(tài)。在經(jīng)濟(jì)地理層面,工業(yè)用地配置在各城市間也將呈現(xiàn)分散化趨勢。

基于“地方政府債務(wù)擴(kuò)張—以地引資競爭—土地價格扭曲—土地資源空間配置分散化”的理論鏈條,本文提出:

假設(shè)1:地方政府債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)張導(dǎo)致了土地資源空間配置的分散化。

假設(shè)2:地方政府債務(wù)擴(kuò)張影響土地資源空間配置的作用機(jī)制是扭曲工業(yè)用地價格。

三、研究設(shè)計

(一)計量模型設(shè)定

為檢驗地方政府債務(wù)擴(kuò)張對土地資源空間配置的影響,本文構(gòu)建了如下計量模型:

Landipt=α1+β1debtpt+∑γ1Xpt+μp+δt+λi+εipt

(1)

其中:Landipt為被解釋變量,表示P省份內(nèi)部i產(chǎn)業(yè)的土地出讓在第t年的地理分布熵指數(shù),用以反映各省份內(nèi)部相關(guān)產(chǎn)業(yè)用地在地級市之間的分布狀況;debtpt為核心解釋變量,表示某省在第t年的地方政府債務(wù)規(guī)模;X為控制變量,包括省份層面影響土地資源配置的供給因素和需求因素,供給因素為人均建成區(qū)面積和某省份在i產(chǎn)業(yè)上出讓的土地總面積,需求因素為經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口規(guī)模、對外開放水平和外商投資水平、財政缺口;μp、δt、λi分別表示年份固定效應(yīng)、省份固定效應(yīng)和產(chǎn)業(yè)固定效應(yīng);εipt為隨機(jī)擾動項,服從正態(tài)分布。

(二)變量說明

1.被解釋變量

本文的被解釋變量反映的是i產(chǎn)業(yè)的土地出讓在p省份各個地級市之間的分布情況。如果i產(chǎn)業(yè)的土地出讓在p省份內(nèi)部越分散,那么Landipt越大;如果i產(chǎn)業(yè)的土地出讓在p省份內(nèi)部分布越集中,那么Landipt越小。以往文獻(xiàn)通常用基尼系數(shù)、EG指數(shù)、熵指數(shù)、赫芬達(dá)爾指數(shù)(HHI)、空間分散指數(shù)等來衡量和描述產(chǎn)業(yè)地理分布。本文以地理集中熵指數(shù)來測算各省份分行業(yè)土地出讓的地理集中水平。

2.解釋變量

本文采用徐軍偉等(2020)構(gòu)造的最新地方融資平臺公司名單中融資平臺有息債務(wù)額來反映地方政府債務(wù)規(guī)模。在2006—2017年,共可獲取2419家融資平臺公司及其城投債信息,計13926筆債券。具體計算公式為:

地方政府債務(wù)總額=短期負(fù)債(短期借債+應(yīng)付票據(jù)+一年內(nèi)到期的非流動負(fù)債+其他流動負(fù)債+應(yīng)付短期債券)+長期負(fù)債(長期借債+應(yīng)付長期債券)

(2)

3.控制變量

具體包括:(1)國民生產(chǎn)總值(GDP),用人均實際國內(nèi)生產(chǎn)總值的自然對數(shù)進(jìn)行度量;(2)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)(ind),用第二、三產(chǎn)業(yè)增加值之比進(jìn)行衡量;(3)人口規(guī)模(Pop),利用各省份年末人口數(shù)量的自然對數(shù)進(jìn)行衡量;(4)財權(quán)缺口(gap),用一般公共預(yù)算內(nèi)人均財政支出與財政收入之差進(jìn)行度量;(5)外商投資規(guī)模(FDI),用外商直接投資總額占地區(qū)生產(chǎn)總值比重表示;(6)對外開放水平(Export),用人均進(jìn)出口總額取對數(shù)進(jìn)行度量;(7)土地面積(jcqmj),用人均建成區(qū)面積進(jìn)行度量;(8)產(chǎn)業(yè)土地出讓面積(Area_ Ind),用省份內(nèi)部各產(chǎn)業(yè)的土地出讓面積進(jìn)行度量。

(三)數(shù)據(jù)說明

本文實證回歸的樣本區(qū)間為2006—2016年,地方融資平臺數(shù)據(jù)來源于WIND資訊數(shù)據(jù)庫和徐軍偉等(2020)整理的融資平臺公司名單,上市公司的財務(wù)數(shù)據(jù)源于CSMAR數(shù)據(jù)庫,其它指標(biāo)數(shù)據(jù)源于《中國城市統(tǒng)計年鑒》《中國城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒》《中國人口和就業(yè)統(tǒng)計年鑒》《中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計年鑒》等。關(guān)于工業(yè)用地出讓數(shù)據(jù),本文從中國土地市場網(wǎng)抓取了全國工業(yè)用地出讓結(jié)果公告中的數(shù)據(jù),利用其中每宗工業(yè)地塊所在地址、面積和用地類型等重要信息,得到了30個兩位數(shù)行業(yè)分類的工業(yè)用地情況。具體描述性統(tǒng)計結(jié)果見表1。

表1 描述性統(tǒng)計

四、實證結(jié)果及分析

(一)基準(zhǔn)實證結(jié)果分析

表2報告了地方政府債務(wù)擴(kuò)張對土地資源空間配置影響的基準(zhǔn)回歸結(jié)果。其中,列(1)、(2)為不加控制變量的回歸結(jié)果,列(3)為不控制行業(yè)固定效應(yīng)的回歸結(jié)果。從固定效應(yīng)回歸結(jié)果來看,核心解釋變量的回歸系數(shù)基本都在5%的水平下顯著為正,這表明地方政府債務(wù)擴(kuò)張顯著提高了省份內(nèi)部各產(chǎn)業(yè)用地的分散化程度,從而驗證了假設(shè)1。

從控制變量的回歸結(jié)果來看,以列(4)為例,產(chǎn)業(yè)土地出讓面積和土地面積的回歸系數(shù)在1%的水平上顯著為正,這是由于土地供給本身是影響土地資源配置的重要因素,地方政府在進(jìn)行招商引資的過程中也非常依賴土地政策。GDP和對外開放水平的回歸系數(shù)也均在1%的水平上顯著為正,這說明隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高,產(chǎn)業(yè)在各城市間的分布會越來越均衡;對外貿(mào)易依存度會顯著影響產(chǎn)業(yè)多樣性和產(chǎn)業(yè)競爭程度,尤其是在東部沿海發(fā)達(dá)省份。

(二)穩(wěn)健性檢驗

一是更換解釋變量。表3中列(1)使用人均城投債(rjct)作為地方政府債務(wù)的替代變量進(jìn)行回歸,核心解釋變量的回歸系數(shù)在1%水平下顯著為正,說明基準(zhǔn)回歸結(jié)果較為穩(wěn)健。

表3 穩(wěn)健性檢驗

二是更換被解釋變量的度量方式。將地理分布熵指數(shù)換成省份內(nèi)部各個產(chǎn)業(yè)土地出讓的HHI指數(shù)作為被解釋變量進(jìn)行回歸,結(jié)果(表3列(2))與基準(zhǔn)回歸結(jié)果保持一致。

三是更換樣本范圍。首先,由于直轄市在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占據(jù)重要地位,其行政管轄結(jié)構(gòu)與一般省份有所差別,因此表3在列(3)中刪除直轄市的樣本。其次,為排除融資平臺數(shù)量突然增加對實證結(jié)果造成的影響,我們嘗試?yán)?009年之后的樣本進(jìn)行回歸,具體結(jié)果見表3列(4)。上述結(jié)果顯示,更換樣本范圍后的實證結(jié)果并未發(fā)生顯著變化,基準(zhǔn)回歸結(jié)果較為穩(wěn)健。

四是處理內(nèi)生性問題。本文雖然已經(jīng)控制了地區(qū)、時間和行業(yè)層面的固定效應(yīng),但依然無法窮盡所有影響因素,為減弱內(nèi)生性問題對本文實證結(jié)果的干擾,我們選擇除本身之外的其他省份債務(wù)額和各地區(qū)的銀行金融機(jī)構(gòu)規(guī)模作為工具變量進(jìn)行回歸,具體結(jié)果見表3列(5)。核心解釋變量的回歸系數(shù)依然顯著為正,表明本文回歸結(jié)果較為穩(wěn)健。

五是增加控制變量。為了進(jìn)一步控制城市地形的影響,本文增加地形起伏度作為控制變量,它是描述一個區(qū)域地形特征的宏觀性指標(biāo)。從列(6)的回歸結(jié)果來看,核心解釋變量依然顯著為正,表明本文回歸結(jié)果較為穩(wěn)健。

(三)機(jī)制分析

前文基準(zhǔn)回歸的結(jié)果已經(jīng)驗證了地方政府債務(wù)擴(kuò)張會導(dǎo)致土地資源配置的分散化,那么到底是何種原因?qū)е逻@種結(jié)果呢?本文認(rèn)為,地方政府債務(wù)作為彌補(bǔ)地方財政缺口和地區(qū)之間競爭所依賴的重要資金手段,極大地放松了地方政府的預(yù)算約束,進(jìn)而改變了政府的財政收支競爭策略。在引資競爭背景下,地方債務(wù)規(guī)模的不斷擴(kuò)張保證了地方政府擁有更大的財政空間通過壓低工業(yè)用地出讓價格和增加工業(yè)土地出讓的方式進(jìn)行招商引資。

為了檢驗此種機(jī)制,本文計算了各地區(qū)工業(yè)用地的價格扭曲指數(shù),即工業(yè)用地價格與商住用地價格之比,同時加總得到各地區(qū)工業(yè)用地出讓面積,如果地方政府債務(wù)導(dǎo)致了工業(yè)用地價格扭曲的加重和工業(yè)用地面積的擴(kuò)大,則驗證了此種機(jī)制。

表4列(1)的結(jié)果顯示地方政府債務(wù)導(dǎo)致了工業(yè)用地價格扭曲程度的加重,列(3)的結(jié)果表明地方政府債務(wù)導(dǎo)致各地區(qū)土地出讓面積的增加,假設(shè)2得以驗證。為了緩解內(nèi)生性問題的影響,選擇除本身之外的其他地區(qū)債務(wù)額和各地區(qū)的銀行金融機(jī)構(gòu)規(guī)模作為工具變量進(jìn)行回歸,列(2)和列(4)的回歸結(jié)果依然顯著。上述結(jié)果說明地方政府債務(wù)擴(kuò)張通過扭曲工業(yè)用地價格和擴(kuò)大工業(yè)用地面積影響了土地資源的空間配置。

表4 機(jī)制分析回歸結(jié)果

(四)異質(zhì)性分析

為引導(dǎo)資金流向和合理配置資源,各級政府會根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要制定重點產(chǎn)業(yè)政策,并給予配套政策支持,比如形成偏向于重點產(chǎn)業(yè)的供地政策以干預(yù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。由此,在促進(jìn)重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中,各地區(qū)土地資源的配置呈現(xiàn)產(chǎn)業(yè)異質(zhì)性。除此之外,政府間引資競爭會扭曲土地資源的空間配置,而政府競爭與我國財政分權(quán)體制密切相關(guān)。財政分權(quán)一方面影響地方政府直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動的能力,另一方面激勵地方政府增加財政收入,用以緩解財政壓力和增加經(jīng)濟(jì)性支出,而招商引資便是其中最重要的一個手段。因此,財政分權(quán)可能會影響地方政府配置土地動機(jī),在一定程度上加劇地區(qū)間土地資源空間錯配。基于此,為檢驗地方政府債務(wù)影響土地資源空間配置呈現(xiàn)的產(chǎn)業(yè)和地區(qū)異質(zhì)性,參考張莉等(2017)的研究以及《工業(yè)項目建設(shè)用地控制指標(biāo)》的兩位數(shù)行業(yè)分類,把中央政府和省級政府在五年規(guī)劃工業(yè)發(fā)展部分中提及的產(chǎn)業(yè)作為“重點產(chǎn)業(yè)”,進(jìn)而比較地方政府債務(wù)在影響產(chǎn)業(yè)空間布局過程中在“重點產(chǎn)業(yè)”與“非重點產(chǎn)業(yè)”上表現(xiàn)出的差異。此外,對于財政分權(quán)程度的度量,本文旨在強(qiáng)調(diào)中央與地方在財政方面的分配關(guān)系對地區(qū)之間引資競爭的強(qiáng)化作用,因此選擇支出分權(quán)度指標(biāo)(3)為減輕多重共線性問題,對于在交乘項中出現(xiàn)的財政分權(quán)指標(biāo)和地方政府債務(wù)指標(biāo)作了去中心化處理。,即各地區(qū)預(yù)算內(nèi)人均財政支出與全國預(yù)算內(nèi)人均財政支出之比。從回歸結(jié)果(表5)來看,相比于非重點產(chǎn)業(yè),地方政府債務(wù)對重點產(chǎn)業(yè)的空間布局產(chǎn)生了更明顯的影響,并且財政分權(quán)都強(qiáng)化了地方政府債務(wù)對土地資源空間配置的影響。

表5 異質(zhì)性分析回歸結(jié)果

五、結(jié)論與政策建議

本文構(gòu)建了“地方政府債務(wù)—引資競爭—土地資源空間配置”的邏輯框架,使用新口徑地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)和工業(yè)土地出讓微觀數(shù)據(jù)進(jìn)行實證檢驗。研究結(jié)果表明:地方政府債務(wù)擴(kuò)張導(dǎo)致了相關(guān)產(chǎn)業(yè)的土地出讓在空間分布上更加分散,而地區(qū)間“以地引資”競爭是導(dǎo)致此種空間扭曲效應(yīng)的主要機(jī)制;以上影響呈現(xiàn)地區(qū)異質(zhì)性,在重點產(chǎn)業(yè)和財政分權(quán)度越高的地區(qū)空間扭曲效應(yīng)越突出?；谏鲜鼋Y(jié)論,提出如下政策含義:

第一, 在利用地方政府債務(wù)資金推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中,應(yīng)注重其對土地資源配置產(chǎn)生的影響,尤其是地方政府將債務(wù)資金作為競爭手段而引發(fā)的無序競爭和資源配置效率低下的問題。應(yīng)進(jìn)一步削弱政府競爭造成土地政策扭曲的體制基礎(chǔ)。一方面,轉(zhuǎn)變政府官員選拔和激勵機(jī)制,從過去單純強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長轉(zhuǎn)向注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和社會福利等多重目標(biāo),從源頭上降低政府對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過度干預(yù)動機(jī)。另一方面,完善政府間財政關(guān)系,重新構(gòu)建地方主體稅種,提高地方財政自主權(quán),矯正財政分權(quán)造成的激勵扭曲。

第二,應(yīng)加快地方政府投融資體制改革,按照“開前門、堵后門”的政策思路,持續(xù)推進(jìn)地方政府債券市場化發(fā)行制度,遏制隱性債務(wù)無序增長,加快地方融資平臺的市場化轉(zhuǎn)型。此外,還應(yīng)發(fā)揮市場主體對地方債券發(fā)行和使用的監(jiān)督作用,形成市場化的約束機(jī)制,讓市場成為資金配置的主體,從而降低地方政府債務(wù)融資造成的資源錯配。統(tǒng)籌考慮規(guī)范地方政府債券市場化發(fā)行和推進(jìn)土地資源市場化配置,促進(jìn)投資主體多樣化,破除阻礙產(chǎn)業(yè)集聚和市場一體化的各種因素。

第三,構(gòu)建全方位、全過程、全覆蓋的地方政府債務(wù)預(yù)算績效管理體系,規(guī)范地方政府舉債行為,提高債務(wù)資金使用效益和配置效率,從而有效發(fā)揮政府債務(wù)對經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的促進(jìn)作用。未來在實行積極財政政策的同時,要注重發(fā)揮地方政府債務(wù)的激勵和引導(dǎo)功能,著眼于擴(kuò)大有效投資,改善投資環(huán)境,激發(fā)民間投資活力,優(yōu)化資金投向,將資源導(dǎo)向本地優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。注重產(chǎn)業(yè)和地區(qū)差異,在重點產(chǎn)業(yè)和競爭更激烈的城市更加強(qiáng)調(diào)債券資金使用效率,合理分配地方債資金限額,建立地方政府預(yù)算制定和監(jiān)督的長效激勵機(jī)制。