地方政府債務(wù)對(duì)土地資源空間配置的影響研究

冀云陽(yáng) 呂柃瑤

(湖南大學(xué),湖南 長(zhǎng)沙 410079)

一、引言

土地作為生產(chǎn)要素之一,在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和轉(zhuǎn)軌過(guò)程中發(fā)揮了十分獨(dú)特的作用,土地資源配置問(wèn)題也成為各界關(guān)注的熱點(diǎn)。大量研究表明:地方政府利用自身在土地征收和出讓環(huán)節(jié)的雙壟斷地位創(chuàng)造了一套高效的融資模式(劉元春 等,2020),政府的財(cái)政收支和引資競(jìng)爭(zhēng)行為也成為影響土地資源配置的重要因素(張莉 等,2011;楊其靜 等,2014)。

近年來(lái),我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模持續(xù)膨脹。截至2020年6月末,地方政府債務(wù)余額達(dá)到24.16萬(wàn)億元(1)數(shù)據(jù)來(lái)源:財(cái)政部預(yù)算司網(wǎng)站。。那么地方政府的債務(wù)融資行為與土地資源配置有何關(guān)聯(lián)呢?現(xiàn)有研究主要聚焦于“以地融資”模式(張莉 等,2018),即地方政府通過(guò)土地抵押的方式獲取銀行貸款和發(fā)行城投債,但較少關(guān)注它對(duì)地方政府間“以地引資競(jìng)爭(zhēng)”行為的影響。實(shí)際上,大規(guī)模的債務(wù)性資金可能改變政府的財(cái)政收支競(jìng)爭(zhēng)策略,地方政府擁有更大的財(cái)政空間進(jìn)行招商引資競(jìng)爭(zhēng)(范劍勇 等,2014)。例如,地方政府債務(wù)產(chǎn)生的融資效應(yīng)能夠補(bǔ)償?shù)蛢r(jià)出讓工業(yè)用地產(chǎn)生的成本缺口,進(jìn)而促使地方政府之間開(kāi)展更激烈的“以地引資”競(jìng)爭(zhēng)。但值得關(guān)注的是,過(guò)度的引資競(jìng)爭(zhēng)不僅阻礙了產(chǎn)業(yè)的空間集聚、城市間的分工與合作,也導(dǎo)致生產(chǎn)的地理集中度下降,進(jìn)而可能降低經(jīng)濟(jì)福利(楊繼東 等,2018a)。

本文使用工業(yè)用地出讓來(lái)刻畫(huà)土地資源配置,試圖回答:在引資競(jìng)爭(zhēng)背景下,如此大規(guī)模的地方政府債務(wù)在土地供應(yīng)過(guò)程中扮演了怎樣的角色?地方政府債務(wù)擴(kuò)張是否會(huì)導(dǎo)致土地資源空間配置更加分散?如果存在這種效應(yīng),其背后的作用機(jī)制是什么?為此,本文通過(guò)將地方政府的債務(wù)融資行為和土地出讓行為納入統(tǒng)一研究框架,構(gòu)建“地方政府債務(wù)—引資競(jìng)爭(zhēng)—土地資源配置”的分析框架,研究引資競(jìng)爭(zhēng)背景下地方政府通過(guò)外部債務(wù)融資壓低工業(yè)用地出讓價(jià)格進(jìn)而影響土地資源配置的行為。

二、文獻(xiàn)綜述與研究假設(shè)

(一)關(guān)于政府行為與土地資源配置關(guān)系的研究

土地作為政府的空間政策工具、地方財(cái)政工具和產(chǎn)業(yè)政策工具,對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)的我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了極其重要的作用(閆昊生 等,2019)。諸多學(xué)者對(duì)“以地生財(cái)”“以地融資”和“以地引資”問(wèn)題進(jìn)行了廣泛而深入的研究(鄭思齊 等,2014;楊其靜 等,2014),這些都成為理解地方政府土地出讓行為(2)政府干預(yù)行為對(duì)土地資源配置的影響主要體現(xiàn)在土地出讓方式和供應(yīng)面積兩個(gè)方面,前者表現(xiàn)為土地是以劃撥、協(xié)議、掛牌、拍賣(mài)還是以招標(biāo)方式出讓,即市場(chǎng)化程度;后者是指土地供應(yīng)的價(jià)格、數(shù)量和面積,本文關(guān)注后者。和土地資源配置的重要視角。

在中國(guó)式分權(quán)體制之下,地方財(cái)政壓力和官員晉升競(jìng)爭(zhēng)是導(dǎo)致地方政府依賴土地的主要激勵(lì)因素(盧洪友 等,2011;范子英,2015)。分稅制改革后,中央與地方政府間“財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配”,而地方政府完全壟斷著本地建設(shè)用地的供給,因此可以通過(guò)“以地生財(cái)”獲取高額土地出讓金(主要是商服用地和住宅用地)來(lái)彌補(bǔ)地方財(cái)政收入不足(周飛舟,2007;陶然 等,2009),即所謂的“土地財(cái)政”。《中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)顯示:被稱為“第二財(cái)政”的土地出讓金規(guī)模從2000年的595億元迅速增長(zhǎng)到2018年的6.52萬(wàn)億元,占同期地方財(cái)政收入的比例從9.3%上升到66%。土地出讓金在彌補(bǔ)地方財(cái)政缺口的同時(shí),多被用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),保障了城市化發(fā)展的資金需求,進(jìn)而塑造了地方財(cái)政“吃飯靠財(cái)政、建設(shè)靠土地”的結(jié)構(gòu)特征。土地財(cái)政推動(dòng)了中國(guó)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的進(jìn)程(雷瀟雨 等,2014),但由于不可持續(xù),也在一定程度上增大了財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn)(劉守英 等,2005;冀云陽(yáng) 等,2019)。

隨著城市化的持續(xù)推進(jìn),土地征收成本飆升,土地出讓的純收入急劇下滑,利用土地財(cái)政進(jìn)行創(chuàng)收的空間將被進(jìn)一步壓縮(陳金至 等,2021)。此時(shí),“以地融資”模式隨之出現(xiàn),其特征是地方政府通過(guò)向融資平臺(tái)公司注入土地資產(chǎn)并以此作為抵押或信用擔(dān)保獲取銀行貸款、發(fā)行城投債,這極大地增強(qiáng)了土地出讓的融資效應(yīng)(張莉 等,2018)。國(guó)家審計(jì)署的債務(wù)審計(jì)報(bào)告顯示,截至2010年底,地方政府承諾以土地出讓收入作為償債來(lái)源的地方債務(wù)余額占其負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額的比重高達(dá)38%,總量為2.547萬(wàn)億元,這一規(guī)模在2012年底達(dá)到3.49萬(wàn)億元。全社會(huì)的土地抵押貸款規(guī)模也從2008年的1.82萬(wàn)億元迅速飆升至2015年的11.33萬(wàn)億元。一些研究也證實(shí)了“以地融資”模式的存在,如楊繼東等(2018b)的實(shí)證研究表明:上一年城市土地出讓價(jià)格或者土地出讓收入越高,本年度越有可能發(fā)行城投債,且發(fā)行規(guī)模越大,這是由于城投債發(fā)行通常使用土地使用權(quán)作為抵押或承諾用土地出讓收入償還債務(wù)。

除直接獲取土地相關(guān)收入以外,地方政府還將土地作為招商引資的重要工具。在工業(yè)用地市場(chǎng)上,相互競(jìng)爭(zhēng)的地方政府作為土地出讓方,為了競(jìng)爭(zhēng)工業(yè)稅收這一流動(dòng)稅基,通常采用低地價(jià)、零地價(jià)甚至補(bǔ)貼的方式來(lái)吸引外來(lái)企業(yè)入駐和外商直接投資的流入,即“以地引資”(張莉 等,2011)。從我國(guó)工業(yè)化的發(fā)展歷程來(lái)看,從最初的鄉(xiāng)村工業(yè)化到由政府主導(dǎo)的園區(qū)工業(yè)化都離不開(kāi)以地引資模式發(fā)揮的作用(劉元春 等,2020)。從園區(qū)工業(yè)化開(kāi)始,中國(guó)進(jìn)入了“以地謀發(fā)展”的階段,它的實(shí)質(zhì)是政府一方面通過(guò)土地招商引資,低成本供地,另一方面通過(guò)債務(wù)融資開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),優(yōu)化投資環(huán)境。在園區(qū)工業(yè)化的帶動(dòng)下,中國(guó)成為貿(mào)易大國(guó)和世界制造工廠。但不容忽視的是,地方政府競(jìng)相壓低工業(yè)地價(jià)的做法,導(dǎo)致了“只重規(guī)模不重質(zhì)量”的無(wú)序引資,也造成了工業(yè)用地的超量供應(yīng)和城市建設(shè)用地的不合理擴(kuò)張,從而加劇土地資源的錯(cuò)配,給經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)一系列負(fù)面影響。李力行等(2016)的研究表明,土地資源錯(cuò)配會(huì)導(dǎo)致城市內(nèi)部工業(yè)企業(yè)間資源配置效率的下降,進(jìn)而造成生產(chǎn)效率的損失。李勇剛等(2017)認(rèn)為土地資源錯(cuò)配程度會(huì)抑制地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí);余泳澤等(2018)認(rèn)為土地資源錯(cuò)配不利于環(huán)境質(zhì)量的改善;段莉芝等(2019)認(rèn)為土地資源錯(cuò)配對(duì)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)具有長(zhǎng)期影響;謝冬水(2020)發(fā)現(xiàn)土地資源錯(cuò)配降低了城市的創(chuàng)新能力。由此可見(jiàn),在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中應(yīng)當(dāng)足夠重視土地資源錯(cuò)配問(wèn)題,這是提高資源配置效率和保障經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的基本前提。

(二)關(guān)于地方政府債務(wù)資源配置效應(yīng)的研究

近年來(lái),大規(guī)模的債務(wù)性投資正成為地方政府進(jìn)行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和實(shí)施積極財(cái)政政策的重要支撐手段。2019年,中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》,允許將專項(xiàng)債券作為符合條件的重大項(xiàng)目資本金。實(shí)際上,在2008年金融危機(jī)之后,為增強(qiáng)地方安排4萬(wàn)億刺激計(jì)劃配套資金和擴(kuò)大政府投資的能力,大量地方融資平臺(tái)成立,城投債發(fā)行規(guī)模迅速增大。根據(jù)《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》,截至2013年6月底,地方政府負(fù)有償還責(zé)任的總債務(wù)規(guī)模為9.6萬(wàn)億元,僅三年多時(shí)間增速高達(dá)66.93%。在2015年之后,地方政府主要通過(guò)大規(guī)模發(fā)行一般債券和專項(xiàng)債券的方式為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌資,到2019年末,地方政府債務(wù)余額迅速上升至21.3萬(wàn)億元,地方政府負(fù)債率也上升至24.3%。

關(guān)于地方政府債務(wù)擴(kuò)張的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的文獻(xiàn)主要聚焦于地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)的研究,但對(duì)其資源配置效應(yīng)的研究還較少,且主要聚焦于資本配置效應(yīng)。Bai et al.(2016)的研究表明,地方政府優(yōu)先進(jìn)入資本市場(chǎng)開(kāi)展融資惡化了資本市場(chǎng)的整體配置效率,導(dǎo)致中國(guó)總生產(chǎn)率和GDP增長(zhǎng)率潛在地永久性下降。Deng et al.(2015)和Cong et al.(2019)的研究表明:以地方政府債務(wù)為支撐的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃導(dǎo)致更多的資本流向效率低下的國(guó)有部門(mén)和房地產(chǎn)行業(yè),因此存在所有制和行業(yè)間資本錯(cuò)配的可能。鐘軍委(2021)的研究表明:地方政府債務(wù)顯著加劇了資本錯(cuò)配,但對(duì)勞動(dòng)力錯(cuò)配的影響不顯著。這些文獻(xiàn)為本文的研究提供了豐富的理論借鑒和機(jī)制參考,有助于進(jìn)一步加深對(duì)地方政府債務(wù)擴(kuò)張的經(jīng)濟(jì)影響的認(rèn)識(shí),但鮮有文獻(xiàn)對(duì)地方政府債務(wù)影響土地資源配置的效應(yīng)進(jìn)行研究。

相比于已有研究,本文的創(chuàng)新點(diǎn)體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:第一,內(nèi)容方面,本文拓展了關(guān)于土地資源配置影響因素的研究范疇。第二,機(jī)制方面,本文以引資競(jìng)爭(zhēng)為邏輯起點(diǎn),全面分析了地方政府債務(wù)影響土地資源配置的作用機(jī)制,為深刻理解兩者之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)提供了新證據(jù)。第三,政策方面,本文的研究結(jié)論對(duì)于新發(fā)展格局下中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展具有一定的政策啟示意義。未來(lái)應(yīng)關(guān)注地方債務(wù)資金對(duì)政府競(jìng)爭(zhēng)的影響效應(yīng),注重土地資源配置效率,以發(fā)揮其對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的促進(jìn)作用。

(三)假設(shè)提出

通過(guò)以上文獻(xiàn)的梳理可以發(fā)現(xiàn),地方政府的財(cái)政收支和引資競(jìng)爭(zhēng)影響了土地資源的配置,但以低價(jià)出讓工業(yè)用地為主要特征的招商引資競(jìng)爭(zhēng)短期內(nèi)會(huì)導(dǎo)致地方可支配財(cái)力的減少。尤其是在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力和稅收逐底競(jìng)爭(zhēng)持續(xù)的情境下,地方財(cái)政狀況不斷惡化。而地方債務(wù)規(guī)模的不斷擴(kuò)張代表了政府籌集和動(dòng)用資金能力的提高,使政府有更大的財(cái)政空間壓低工業(yè)用地價(jià)格,甚至表現(xiàn)出“預(yù)算軟約束”行為。因此,地方債務(wù)的出現(xiàn)在一定程度上可能加劇地區(qū)之間的引資競(jìng)爭(zhēng)。而引資競(jìng)爭(zhēng)又進(jìn)一步促進(jìn)了土地出讓規(guī)模的無(wú)序擴(kuò)張和價(jià)格的扭曲(楊其靜 等,2014)。根據(jù)《中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》,工業(yè)用地出讓面積占出讓總面積的比重在2006年到達(dá)峰值的50.4%,雖然這幾年逐步下降,但仍高于全球平均水平。從價(jià)格來(lái)看,2008—2016年中國(guó)105個(gè)主要城市商業(yè)、住宅用地平均地價(jià)分別為5820元/平方米、4718元/平方米,而工業(yè)用地平均地價(jià)僅為680元/平方米,是商住用地價(jià)格的1/8。

就地方政府引資競(jìng)爭(zhēng)和土地資源空間配置的關(guān)系來(lái)看,由于土地成本是影響企業(yè)選址的重要因素,而以壓低工業(yè)用地價(jià)格和擴(kuò)大供應(yīng)面積為特征的“以地引資”競(jìng)爭(zhēng)相當(dāng)于是對(duì)企業(yè)的一種實(shí)質(zhì)性補(bǔ)貼(李富有 等,2020)。這種政府干預(yù)行為,一方面可能誘發(fā)企業(yè)過(guò)度拿地,產(chǎn)生過(guò)度投資(黃健柏 等,2015),從而直接導(dǎo)致了工業(yè)用地的不合理擴(kuò)張;另一方面,會(huì)干擾企業(yè)的選址行為,阻礙產(chǎn)業(yè)集聚,導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)布局偏離正常的演進(jìn)狀態(tài)。在經(jīng)濟(jì)地理層面,工業(yè)用地配置在各城市間也將呈現(xiàn)分散化趨勢(shì)。

基于“地方政府債務(wù)擴(kuò)張—以地引資競(jìng)爭(zhēng)—土地價(jià)格扭曲—土地資源空間配置分散化”的理論鏈條,本文提出:

假設(shè)1:地方政府債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)張導(dǎo)致了土地資源空間配置的分散化。

假設(shè)2:地方政府債務(wù)擴(kuò)張影響土地資源空間配置的作用機(jī)制是扭曲工業(yè)用地價(jià)格。

三、研究設(shè)計(jì)

(一)計(jì)量模型設(shè)定

為檢驗(yàn)地方政府債務(wù)擴(kuò)張對(duì)土地資源空間配置的影響,本文構(gòu)建了如下計(jì)量模型:

Landipt=α1+β1debtpt+∑γ1Xpt+μp+δt+λi+εipt

(1)

其中:Landipt為被解釋變量,表示P省份內(nèi)部i產(chǎn)業(yè)的土地出讓在第t年的地理分布熵指數(shù),用以反映各省份內(nèi)部相關(guān)產(chǎn)業(yè)用地在地級(jí)市之間的分布狀況;debtpt為核心解釋變量,表示某省在第t年的地方政府債務(wù)規(guī)模;X為控制變量,包括省份層面影響土地資源配置的供給因素和需求因素,供給因素為人均建成區(qū)面積和某省份在i產(chǎn)業(yè)上出讓的土地總面積,需求因素為經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口規(guī)模、對(duì)外開(kāi)放水平和外商投資水平、財(cái)政缺口;μp、δt、λi分別表示年份固定效應(yīng)、省份固定效應(yīng)和產(chǎn)業(yè)固定效應(yīng);εipt為隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng),服從正態(tài)分布。

(二)變量說(shuō)明

1.被解釋變量

本文的被解釋變量反映的是i產(chǎn)業(yè)的土地出讓在p省份各個(gè)地級(jí)市之間的分布情況。如果i產(chǎn)業(yè)的土地出讓在p省份內(nèi)部越分散,那么Landipt越大;如果i產(chǎn)業(yè)的土地出讓在p省份內(nèi)部分布越集中,那么Landipt越小。以往文獻(xiàn)通常用基尼系數(shù)、EG指數(shù)、熵指數(shù)、赫芬達(dá)爾指數(shù)(HHI)、空間分散指數(shù)等來(lái)衡量和描述產(chǎn)業(yè)地理分布。本文以地理集中熵指數(shù)來(lái)測(cè)算各省份分行業(yè)土地出讓的地理集中水平。

2.解釋變量

本文采用徐軍偉等(2020)構(gòu)造的最新地方融資平臺(tái)公司名單中融資平臺(tái)有息債務(wù)額來(lái)反映地方政府債務(wù)規(guī)模。在2006—2017年,共可獲取2419家融資平臺(tái)公司及其城投債信息,計(jì)13926筆債券。具體計(jì)算公式為:

地方政府債務(wù)總額=短期負(fù)債(短期借債+應(yīng)付票據(jù)+一年內(nèi)到期的非流動(dòng)負(fù)債+其他流動(dòng)負(fù)債+應(yīng)付短期債券)+長(zhǎng)期負(fù)債(長(zhǎng)期借債+應(yīng)付長(zhǎng)期債券)

(2)

3.控制變量

具體包括:(1)國(guó)民生產(chǎn)總值(GDP),用人均實(shí)際國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的自然對(duì)數(shù)進(jìn)行度量;(2)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)(ind),用第二、三產(chǎn)業(yè)增加值之比進(jìn)行衡量;(3)人口規(guī)模(Pop),利用各省份年末人口數(shù)量的自然對(duì)數(shù)進(jìn)行衡量;(4)財(cái)權(quán)缺口(gap),用一般公共預(yù)算內(nèi)人均財(cái)政支出與財(cái)政收入之差進(jìn)行度量;(5)外商投資規(guī)模(FDI),用外商直接投資總額占地區(qū)生產(chǎn)總值比重表示;(6)對(duì)外開(kāi)放水平(Export),用人均進(jìn)出口總額取對(duì)數(shù)進(jìn)行度量;(7)土地面積(jcqmj),用人均建成區(qū)面積進(jìn)行度量;(8)產(chǎn)業(yè)土地出讓面積(Area_ Ind),用省份內(nèi)部各產(chǎn)業(yè)的土地出讓面積進(jìn)行度量。

(三)數(shù)據(jù)說(shuō)明

本文實(shí)證回歸的樣本區(qū)間為2006—2016年,地方融資平臺(tái)數(shù)據(jù)來(lái)源于WIND資訊數(shù)據(jù)庫(kù)和徐軍偉等(2020)整理的融資平臺(tái)公司名單,上市公司的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)源于CSMAR數(shù)據(jù)庫(kù),其它指標(biāo)數(shù)據(jù)源于《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)人口和就業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒》等。關(guān)于工業(yè)用地出讓數(shù)據(jù),本文從中國(guó)土地市場(chǎng)網(wǎng)抓取了全國(guó)工業(yè)用地出讓結(jié)果公告中的數(shù)據(jù),利用其中每宗工業(yè)地塊所在地址、面積和用地類型等重要信息,得到了30個(gè)兩位數(shù)行業(yè)分類的工業(yè)用地情況。具體描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果見(jiàn)表1。

表1 描述性統(tǒng)計(jì)

四、實(shí)證結(jié)果及分析

(一)基準(zhǔn)實(shí)證結(jié)果分析

表2報(bào)告了地方政府債務(wù)擴(kuò)張對(duì)土地資源空間配置影響的基準(zhǔn)回歸結(jié)果。其中,列(1)、(2)為不加控制變量的回歸結(jié)果,列(3)為不控制行業(yè)固定效應(yīng)的回歸結(jié)果。從固定效應(yīng)回歸結(jié)果來(lái)看,核心解釋變量的回歸系數(shù)基本都在5%的水平下顯著為正,這表明地方政府債務(wù)擴(kuò)張顯著提高了省份內(nèi)部各產(chǎn)業(yè)用地的分散化程度,從而驗(yàn)證了假設(shè)1。

從控制變量的回歸結(jié)果來(lái)看,以列(4)為例,產(chǎn)業(yè)土地出讓面積和土地面積的回歸系數(shù)在1%的水平上顯著為正,這是由于土地供給本身是影響土地資源配置的重要因素,地方政府在進(jìn)行招商引資的過(guò)程中也非常依賴土地政策。GDP和對(duì)外開(kāi)放水平的回歸系數(shù)也均在1%的水平上顯著為正,這說(shuō)明隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高,產(chǎn)業(yè)在各城市間的分布會(huì)越來(lái)越均衡;對(duì)外貿(mào)易依存度會(huì)顯著影響產(chǎn)業(yè)多樣性和產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)程度,尤其是在東部沿海發(fā)達(dá)省份。

(二)穩(wěn)健性檢驗(yàn)

一是更換解釋變量。表3中列(1)使用人均城投債(rjct)作為地方政府債務(wù)的替代變量進(jìn)行回歸,核心解釋變量的回歸系數(shù)在1%水平下顯著為正,說(shuō)明基準(zhǔn)回歸結(jié)果較為穩(wěn)健。

表3 穩(wěn)健性檢驗(yàn)

二是更換被解釋變量的度量方式。將地理分布熵指數(shù)換成省份內(nèi)部各個(gè)產(chǎn)業(yè)土地出讓的HHI指數(shù)作為被解釋變量進(jìn)行回歸,結(jié)果(表3列(2))與基準(zhǔn)回歸結(jié)果保持一致。

三是更換樣本范圍。首先,由于直轄市在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占據(jù)重要地位,其行政管轄結(jié)構(gòu)與一般省份有所差別,因此表3在列(3)中刪除直轄市的樣本。其次,為排除融資平臺(tái)數(shù)量突然增加對(duì)實(shí)證結(jié)果造成的影響,我們嘗試?yán)?009年之后的樣本進(jìn)行回歸,具體結(jié)果見(jiàn)表3列(4)。上述結(jié)果顯示,更換樣本范圍后的實(shí)證結(jié)果并未發(fā)生顯著變化,基準(zhǔn)回歸結(jié)果較為穩(wěn)健。

四是處理內(nèi)生性問(wèn)題。本文雖然已經(jīng)控制了地區(qū)、時(shí)間和行業(yè)層面的固定效應(yīng),但依然無(wú)法窮盡所有影響因素,為減弱內(nèi)生性問(wèn)題對(duì)本文實(shí)證結(jié)果的干擾,我們選擇除本身之外的其他省份債務(wù)額和各地區(qū)的銀行金融機(jī)構(gòu)規(guī)模作為工具變量進(jìn)行回歸,具體結(jié)果見(jiàn)表3列(5)。核心解釋變量的回歸系數(shù)依然顯著為正,表明本文回歸結(jié)果較為穩(wěn)健。

五是增加控制變量。為了進(jìn)一步控制城市地形的影響,本文增加地形起伏度作為控制變量,它是描述一個(gè)區(qū)域地形特征的宏觀性指標(biāo)。從列(6)的回歸結(jié)果來(lái)看,核心解釋變量依然顯著為正,表明本文回歸結(jié)果較為穩(wěn)健。

(三)機(jī)制分析

前文基準(zhǔn)回歸的結(jié)果已經(jīng)驗(yàn)證了地方政府債務(wù)擴(kuò)張會(huì)導(dǎo)致土地資源配置的分散化,那么到底是何種原因?qū)е逻@種結(jié)果呢?本文認(rèn)為,地方政府債務(wù)作為彌補(bǔ)地方財(cái)政缺口和地區(qū)之間競(jìng)爭(zhēng)所依賴的重要資金手段,極大地放松了地方政府的預(yù)算約束,進(jìn)而改變了政府的財(cái)政收支競(jìng)爭(zhēng)策略。在引資競(jìng)爭(zhēng)背景下,地方債務(wù)規(guī)模的不斷擴(kuò)張保證了地方政府擁有更大的財(cái)政空間通過(guò)壓低工業(yè)用地出讓價(jià)格和增加工業(yè)土地出讓的方式進(jìn)行招商引資。

為了檢驗(yàn)此種機(jī)制,本文計(jì)算了各地區(qū)工業(yè)用地的價(jià)格扭曲指數(shù),即工業(yè)用地價(jià)格與商住用地價(jià)格之比,同時(shí)加總得到各地區(qū)工業(yè)用地出讓面積,如果地方政府債務(wù)導(dǎo)致了工業(yè)用地價(jià)格扭曲的加重和工業(yè)用地面積的擴(kuò)大,則驗(yàn)證了此種機(jī)制。

表4列(1)的結(jié)果顯示地方政府債務(wù)導(dǎo)致了工業(yè)用地價(jià)格扭曲程度的加重,列(3)的結(jié)果表明地方政府債務(wù)導(dǎo)致各地區(qū)土地出讓面積的增加,假設(shè)2得以驗(yàn)證。為了緩解內(nèi)生性問(wèn)題的影響,選擇除本身之外的其他地區(qū)債務(wù)額和各地區(qū)的銀行金融機(jī)構(gòu)規(guī)模作為工具變量進(jìn)行回歸,列(2)和列(4)的回歸結(jié)果依然顯著。上述結(jié)果說(shuō)明地方政府債務(wù)擴(kuò)張通過(guò)扭曲工業(yè)用地價(jià)格和擴(kuò)大工業(yè)用地面積影響了土地資源的空間配置。

表4 機(jī)制分析回歸結(jié)果

(四)異質(zhì)性分析

為引導(dǎo)資金流向和合理配置資源,各級(jí)政府會(huì)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要制定重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)政策,并給予配套政策支持,比如形成偏向于重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的供地政策以干預(yù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。由此,在促進(jìn)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過(guò)程中,各地區(qū)土地資源的配置呈現(xiàn)產(chǎn)業(yè)異質(zhì)性。除此之外,政府間引資競(jìng)爭(zhēng)會(huì)扭曲土地資源的空間配置,而政府競(jìng)爭(zhēng)與我國(guó)財(cái)政分權(quán)體制密切相關(guān)。財(cái)政分權(quán)一方面影響地方政府直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的能力,另一方面激勵(lì)地方政府增加財(cái)政收入,用以緩解財(cái)政壓力和增加經(jīng)濟(jì)性支出,而招商引資便是其中最重要的一個(gè)手段。因此,財(cái)政分權(quán)可能會(huì)影響地方政府配置土地動(dòng)機(jī),在一定程度上加劇地區(qū)間土地資源空間錯(cuò)配?；诖?為檢驗(yàn)地方政府債務(wù)影響土地資源空間配置呈現(xiàn)的產(chǎn)業(yè)和地區(qū)異質(zhì)性,參考張莉等(2017)的研究以及《工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)》的兩位數(shù)行業(yè)分類,把中央政府和省級(jí)政府在五年規(guī)劃工業(yè)發(fā)展部分中提及的產(chǎn)業(yè)作為“重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)”,進(jìn)而比較地方政府債務(wù)在影響產(chǎn)業(yè)空間布局過(guò)程中在“重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)”與“非重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)”上表現(xiàn)出的差異。此外,對(duì)于財(cái)政分權(quán)程度的度量,本文旨在強(qiáng)調(diào)中央與地方在財(cái)政方面的分配關(guān)系對(duì)地區(qū)之間引資競(jìng)爭(zhēng)的強(qiáng)化作用,因此選擇支出分權(quán)度指標(biāo)(3)為減輕多重共線性問(wèn)題,對(duì)于在交乘項(xiàng)中出現(xiàn)的財(cái)政分權(quán)指標(biāo)和地方政府債務(wù)指標(biāo)作了去中心化處理。,即各地區(qū)預(yù)算內(nèi)人均財(cái)政支出與全國(guó)預(yù)算內(nèi)人均財(cái)政支出之比。從回歸結(jié)果(表5)來(lái)看,相比于非重點(diǎn)產(chǎn)業(yè),地方政府債務(wù)對(duì)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的空間布局產(chǎn)生了更明顯的影響,并且財(cái)政分權(quán)都強(qiáng)化了地方政府債務(wù)對(duì)土地資源空間配置的影響。

表5 異質(zhì)性分析回歸結(jié)果

五、結(jié)論與政策建議

本文構(gòu)建了“地方政府債務(wù)—引資競(jìng)爭(zhēng)—土地資源空間配置”的邏輯框架,使用新口徑地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)和工業(yè)土地出讓微觀數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)。研究結(jié)果表明:地方政府債務(wù)擴(kuò)張導(dǎo)致了相關(guān)產(chǎn)業(yè)的土地出讓在空間分布上更加分散,而地區(qū)間“以地引資”競(jìng)爭(zhēng)是導(dǎo)致此種空間扭曲效應(yīng)的主要機(jī)制;以上影響呈現(xiàn)地區(qū)異質(zhì)性,在重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和財(cái)政分權(quán)度越高的地區(qū)空間扭曲效應(yīng)越突出?；谏鲜鼋Y(jié)論,提出如下政策含義:

第一, 在利用地方政府債務(wù)資金推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中,應(yīng)注重其對(duì)土地資源配置產(chǎn)生的影響,尤其是地方政府將債務(wù)資金作為競(jìng)爭(zhēng)手段而引發(fā)的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)和資源配置效率低下的問(wèn)題。應(yīng)進(jìn)一步削弱政府競(jìng)爭(zhēng)造成土地政策扭曲的體制基礎(chǔ)。一方面,轉(zhuǎn)變政府官員選拔和激勵(lì)機(jī)制,從過(guò)去單純強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和社會(huì)福利等多重目標(biāo),從源頭上降低政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)度干預(yù)動(dòng)機(jī)。另一方面,完善政府間財(cái)政關(guān)系,重新構(gòu)建地方主體稅種,提高地方財(cái)政自主權(quán),矯正財(cái)政分權(quán)造成的激勵(lì)扭曲。

第二,應(yīng)加快地方政府投融資體制改革,按照“開(kāi)前門(mén)、堵后門(mén)”的政策思路,持續(xù)推進(jìn)地方政府債券市場(chǎng)化發(fā)行制度,遏制隱性債務(wù)無(wú)序增長(zhǎng),加快地方融資平臺(tái)的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。此外,還應(yīng)發(fā)揮市場(chǎng)主體對(duì)地方債券發(fā)行和使用的監(jiān)督作用,形成市場(chǎng)化的約束機(jī)制,讓市場(chǎng)成為資金配置的主體,從而降低地方政府債務(wù)融資造成的資源錯(cuò)配。統(tǒng)籌考慮規(guī)范地方政府債券市場(chǎng)化發(fā)行和推進(jìn)土地資源市場(chǎng)化配置,促進(jìn)投資主體多樣化,破除阻礙產(chǎn)業(yè)集聚和市場(chǎng)一體化的各種因素。

第三,構(gòu)建全方位、全過(guò)程、全覆蓋的地方政府債務(wù)預(yù)算績(jī)效管理體系,規(guī)范地方政府舉債行為,提高債務(wù)資金使用效益和配置效率,從而有效發(fā)揮政府債務(wù)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的促進(jìn)作用。未來(lái)在實(shí)行積極財(cái)政政策的同時(shí),要注重發(fā)揮地方政府債務(wù)的激勵(lì)和引導(dǎo)功能,著眼于擴(kuò)大有效投資,改善投資環(huán)境,激發(fā)民間投資活力,優(yōu)化資金投向,將資源導(dǎo)向本地優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。注重產(chǎn)業(yè)和地區(qū)差異,在重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和競(jìng)爭(zhēng)更激烈的城市更加強(qiáng)調(diào)債券資金使用效率,合理分配地方債資金限額,建立地方政府預(yù)算制定和監(jiān)督的長(zhǎng)效激勵(lì)機(jī)制。