基于績(jī)效導(dǎo)向的事業(yè)單位預(yù)算管理探究

■趙亮

近年來，事業(yè)單位隨著內(nèi)外部環(huán)境的改變使得運(yùn)營(yíng)壓力逐步增大，事業(yè)單位基于績(jī)效導(dǎo)向的預(yù)算管理是一種新的管理模式，是通過對(duì)各單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的預(yù)判和分析來進(jìn)行合理的管控，利用和落實(shí)預(yù)算分析、調(diào)控、編制等多個(gè)環(huán)節(jié)的管理措施，結(jié)合事業(yè)單位預(yù)算管理情況制定科學(xué)的管理目標(biāo)，整合資源實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置，以便提升單位自身的工作效率和整體管理水平。

一、實(shí)施基于績(jī)效導(dǎo)向的預(yù)算管理對(duì)于事業(yè)單位的意義

1.有利于提高事業(yè)單位預(yù)算的科學(xué)性

目前，在事業(yè)單位的發(fā)展過程中，提升對(duì)預(yù)算管理的重視程度，及時(shí)找到預(yù)算編制與執(zhí)行過程中遇到的難題，通過完善預(yù)算績(jī)效管理制度，加大預(yù)算績(jī)效管理力度，能夠有效避免財(cái)務(wù)工作過程中的常見問題，有助于提升行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的科學(xué)性和有效性。事業(yè)單位針對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行公開，實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)估的及時(shí)反饋，不僅提升群眾信服力，也可充分發(fā)揮事業(yè)單位的公共服務(wù)性，樹立良好的社會(huì)公眾形象。預(yù)算管理本身具有一定的復(fù)雜性，必須對(duì)其進(jìn)行深入研究，才可及時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)算管理潛在的資金風(fēng)險(xiǎn)。

2.能夠提升事業(yè)單位資金的利用效率

基于績(jī)效的預(yù)算管理可以促進(jìn)事業(yè)單位按照國(guó)家政策相關(guān)要求，積極落實(shí)好預(yù)算管理工作，貼合單位實(shí)際的資金需求，避免出現(xiàn)資金不足或者資金大量結(jié)余的情況，從而提升資金的使用效率。預(yù)算績(jī)效管理的目的在于實(shí)現(xiàn)資金的統(tǒng)籌管理，將有限的資金發(fā)揮更大作用。雖然事業(yè)單位的大部分資金來源于財(cái)政撥款，但為防止資金閑置情況出現(xiàn)，應(yīng)明確預(yù)算績(jī)效管理的意義，以此提升企業(yè)預(yù)算管理水平，結(jié)合預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行等過程做好事業(yè)單位重點(diǎn)工作。事業(yè)單位的資金管理作為核心內(nèi)容，為避免資金浪費(fèi)情況發(fā)生，必須提前做好預(yù)算管理工作，以此為事業(yè)單位提供精確的經(jīng)濟(jì)支持，充分體現(xiàn)資金的利用價(jià)值。

3.有利于提升事業(yè)單位資金監(jiān)管水平

事業(yè)單位為確保各項(xiàng)工作內(nèi)容有序?qū)嵤?，在?duì)單位資金進(jìn)行管理時(shí)，將資金的使用情況進(jìn)行公開，有利于發(fā)揮資金監(jiān)管作用，以此推斷預(yù)算管理是否合理。在開展預(yù)算績(jī)效管理時(shí)，應(yīng)積極引導(dǎo)單位全體人員參與進(jìn)來，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)部門與財(cái)務(wù)部門的全面配合，促使事業(yè)單位設(shè)置更加合理化的預(yù)算績(jī)效管理目標(biāo)，并將責(zé)任準(zhǔn)確落實(shí)到個(gè)人，防止出現(xiàn)權(quán)責(zé)混亂，進(jìn)而提升事業(yè)單位監(jiān)督與管理水平。此外，預(yù)算績(jī)效有利于實(shí)現(xiàn)單位資金全方位監(jiān)管，避免資金違規(guī)行為出現(xiàn)，及時(shí)找到預(yù)算執(zhí)行過程中存在的問題，提升資金管理的規(guī)范性，從預(yù)算管理的全過程實(shí)現(xiàn)資金科學(xué)管控，提升目前事業(yè)單位的資金監(jiān)管水平。

二、事業(yè)單位現(xiàn)階段基于績(jī)效導(dǎo)向的預(yù)算管理存在的主要缺陷

1.事業(yè)單位缺乏明確的基于績(jī)效導(dǎo)向的預(yù)算管理目標(biāo)

事業(yè)單位大多是財(cái)政部門撥款的公益類單位，部分單位的領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)績(jī)效管理認(rèn)識(shí)不足，不重視績(jī)效管理理念，致使內(nèi)部欠缺相應(yīng)的基于績(jī)效導(dǎo)向的預(yù)算管理目標(biāo)，造成實(shí)際工作中出現(xiàn)了一些問題，例如，多數(shù)單位存在濃厚的重支出輕績(jī)效、重投入輕管理的思想認(rèn)識(shí)，領(lǐng)導(dǎo)層更多關(guān)注于申報(bào)項(xiàng)目的審批和財(cái)政資金的爭(zhēng)取，忽視了預(yù)算編制及預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的制定，使單位產(chǎn)生了管進(jìn)不管出的問題。事業(yè)單位的預(yù)算編制工作有待加強(qiáng)，部分單位不重視財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)工作，對(duì)各項(xiàng)預(yù)算支出和收入沒有科學(xué)合理地進(jìn)行統(tǒng)籌，對(duì)預(yù)算收支的準(zhǔn)確性和完整性產(chǎn)生了很大的影響，而且各單位內(nèi)部部門之間缺少應(yīng)有的交流與溝通，都是相對(duì)獨(dú)立地完成各自的工作，導(dǎo)致部門之間難以結(jié)合預(yù)算管理情況進(jìn)行有效分析，無法制定更加明確的預(yù)算管理目標(biāo)。此外，目前財(cái)政預(yù)算缺乏公開性與透明性，不利于發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用，在預(yù)算編制過程中，很容易出現(xiàn)一些財(cái)務(wù)違規(guī)行為，導(dǎo)致實(shí)際執(zhí)行出現(xiàn)超出預(yù)算的狀況；基于績(jī)效導(dǎo)向的預(yù)算管理，在執(zhí)行過程中難以落實(shí)到實(shí)處，受到預(yù)算財(cái)政資金到賬時(shí)間的限制，當(dāng)資金不能按時(shí)到賬時(shí)，便影響項(xiàng)目開展進(jìn)度，造成預(yù)算管理目標(biāo)與編制內(nèi)容脫節(jié)的情況。

2.事業(yè)單位的科學(xué)合理的預(yù)算指標(biāo)體系有待完善

指標(biāo)體系是基于績(jī)效導(dǎo)向的預(yù)算管理機(jī)制中的重要組成部分，可以對(duì)預(yù)算管理目標(biāo)進(jìn)行客觀的細(xì)節(jié)化描述，能夠?yàn)楹笃诘膯挝豢?jī)效評(píng)估、獎(jiǎng)懲分配提供真實(shí)可靠的依據(jù)，但現(xiàn)階段的部分事業(yè)單位，沒有從自身的實(shí)際情況出發(fā)，也沒有對(duì)不同行業(yè)和領(lǐng)域的特性進(jìn)行綜合考慮，在實(shí)踐中使用大量統(tǒng)一化的指標(biāo)，沒有細(xì)化和拆分各類指標(biāo)，缺乏事業(yè)單位各自具有代表性的績(jī)效指標(biāo)，整體管理存在較多漏洞，無法反映各單位的真實(shí)問題，造成單位職能與績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果不一致。除此之外，還有的事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理信息滯后，數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)也欠缺完善，舊有的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)與權(quán)重分值欠缺變化而不能適應(yīng)單位環(huán)境的變化，定性評(píng)估指標(biāo)占據(jù)比重大而定量指標(biāo)不足，難以保障預(yù)算績(jī)效管理的公開性和公平性，也不能體現(xiàn)指標(biāo)體系的層次性，無法發(fā)揮預(yù)算績(jī)效管理的優(yōu)勢(shì)，使得績(jī)效管理與預(yù)算之間相互脫節(jié)，對(duì)預(yù)算管理造成負(fù)面影響。

3.事業(yè)單位基于績(jī)效導(dǎo)向的預(yù)算管理制度有待健全

基于績(jī)效導(dǎo)向的預(yù)算管理模式具有整體性，涉及到很多環(huán)節(jié)的工作內(nèi)容，包括預(yù)算立項(xiàng)、預(yù)算編制、審批執(zhí)行、后期考評(píng)等一系列繁瑣復(fù)雜的流程管理，另外，基于績(jī)效導(dǎo)向的預(yù)算管理在多數(shù)事業(yè)單位中，其推廣實(shí)施的時(shí)間較短，管理制度仍處于起步階段，管理基礎(chǔ)薄弱，現(xiàn)有的制度并沒有涵蓋預(yù)算績(jī)效管理的所有工作內(nèi)容和細(xì)節(jié)，仍然存在制度不健全、規(guī)定不明確、部分條款內(nèi)容不清晰等問題，在實(shí)際管理中，也沒有體現(xiàn)自我約束、自我完善、自我提高的特征，同時(shí)，現(xiàn)階段的事業(yè)單位也尚未制定系統(tǒng)、規(guī)范的績(jī)效管理工作流程和操作細(xì)節(jié)、績(jī)效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，基于績(jī)效導(dǎo)向的預(yù)算管理制度體系建設(shè)尚不完善，未能細(xì)化、量化績(jī)效指標(biāo)，突出各事業(yè)單位的績(jī)效特色，各事業(yè)單位尚未建立比較完善的預(yù)算績(jī)效管理制度，在建設(shè)層面仍然停留在較淺的層面缺乏一定的深度。例如，如果在預(yù)算績(jī)效管理中出現(xiàn)了意外問題，目前的制度沒有明確規(guī)定如何解決這類問題，而是依賴于管理人員的工作經(jīng)驗(yàn)和自身的主觀判斷進(jìn)行處理，降低了預(yù)算績(jī)效管理活動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化。

4.事業(yè)單位的預(yù)算執(zhí)行力度不到位

從預(yù)算執(zhí)行與績(jī)效監(jiān)管的視角看，現(xiàn)階段的事業(yè)單位在預(yù)算執(zhí)行和績(jī)效監(jiān)督方面存在三個(gè)主要問題：監(jiān)督范圍狹窄、獎(jiǎng)懲力度不夠、監(jiān)督結(jié)果應(yīng)用不力。事業(yè)單位在監(jiān)督范圍中依舊使用傳統(tǒng)的粗放型監(jiān)管方式，沒有建立涵蓋預(yù)算管理所有方面的整體過程監(jiān)測(cè)機(jī)制，也沒有進(jìn)行后續(xù)調(diào)查及具體研究，以便解決監(jiān)測(cè)期間發(fā)現(xiàn)的問題；事業(yè)單位現(xiàn)有的獎(jiǎng)懲機(jī)制不完善，欠缺明確的獎(jiǎng)懲規(guī)定條款，沒有公示獎(jiǎng)懲方案的實(shí)施程序，在預(yù)算執(zhí)行過程中，對(duì)私自改變資金用途、不正確的預(yù)算編制和未能實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目成果的質(zhì)量目標(biāo)責(zé)任人所實(shí)施的處罰相對(duì)較輕，不能起到警示作用，造成類似問題多次發(fā)生。由于事業(yè)單位監(jiān)管意識(shí)落后導(dǎo)致監(jiān)督結(jié)果應(yīng)用不力，雖然對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行懲處糾正了部分不規(guī)范操作行為，但是并沒有分析問題的深層次原因，也沒有實(shí)施調(diào)整單位的績(jī)效目標(biāo)，重構(gòu)業(yè)務(wù)流程等措施改進(jìn)管理水平，沒有充分發(fā)揮基于績(jī)效導(dǎo)向的預(yù)算管理的價(jià)值。

三、事業(yè)單位基于績(jī)效導(dǎo)向的預(yù)算管理體系的優(yōu)化路徑

1.科學(xué)制定預(yù)算績(jī)效管理目標(biāo)

事業(yè)單位應(yīng)該轉(zhuǎn)變舊有的管理理念，強(qiáng)化基于績(jī)效導(dǎo)向的預(yù)算管理認(rèn)知，促使單位內(nèi)的在職人員積極樹立起資金、效益、責(zé)任三者相匹配的思想意識(shí)，單位領(lǐng)導(dǎo)層還應(yīng)加大宣傳力度，使用多樣化管理手段來主動(dòng)推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的建設(shè)，各單位要在實(shí)踐中明確各部門的職能和權(quán)限，細(xì)化單位的投入、產(chǎn)出及考核標(biāo)準(zhǔn)，量化績(jī)效目標(biāo)并分解下達(dá)到個(gè)部門崗位當(dāng)中，保障實(shí)現(xiàn)預(yù)算指標(biāo)；強(qiáng)化預(yù)算編制的工作環(huán)節(jié)，在預(yù)算執(zhí)行之前，應(yīng)做好充分的準(zhǔn)備工作，結(jié)合預(yù)算編制內(nèi)容保障預(yù)算編制的精確性，保障預(yù)算管理人員結(jié)合管理目標(biāo)與管理內(nèi)容開展工作，并進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)預(yù)算績(jī)效的執(zhí)行監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)資金的合理運(yùn)用，防止資金風(fēng)險(xiǎn)問題出現(xiàn)，為后期事業(yè)單位開展各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)創(chuàng)造有利條件。在預(yù)算編制工作完成后，應(yīng)重視預(yù)算執(zhí)行相關(guān)工作內(nèi)容，實(shí)時(shí)掌握單位資金的動(dòng)向，避免資金挪用、濫用等違規(guī)行為，從而提高單位的預(yù)算績(jī)效管理水平。

2.優(yōu)化預(yù)算績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)

財(cái)政部門應(yīng)該與各單位管理人員進(jìn)行基于不同維度和視角的全面討論，科學(xué)合理地設(shè)定與各事業(yè)單位實(shí)際情況相符合的績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)，所設(shè)指標(biāo)能體現(xiàn)事業(yè)單位的共性特點(diǎn)之外，還應(yīng)優(yōu)先考慮能反映各單位的產(chǎn)出和效益方面最具代表性和最新合理實(shí)用的核心指標(biāo)，通過各項(xiàng)指標(biāo)達(dá)成率，能夠反應(yīng)各單位的真實(shí)財(cái)務(wù)狀況和存在的問題。在開展績(jī)效考核評(píng)價(jià)工作時(shí)，各單位應(yīng)使用定量與定性相結(jié)合且凸顯定量的方法來制定具體指標(biāo)，科學(xué)地衡量預(yù)算支出的績(jī)效工作，在設(shè)定具體指標(biāo)后，各單位還應(yīng)該設(shè)定與具體指標(biāo)相對(duì)應(yīng)的權(quán)重和評(píng)價(jià)區(qū)域，并確保盡可能多地選擇量化指標(biāo)來強(qiáng)調(diào)績(jī)效考核結(jié)果的客觀性，降低主觀評(píng)價(jià)的影響，強(qiáng)調(diào)績(jī)效評(píng)估的公正性。各事業(yè)單位還需要對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)體系進(jìn)行不斷地完善，在綜合考慮各方面的因素的情況下，科學(xué)地創(chuàng)新現(xiàn)行的績(jī)效評(píng)價(jià)方法，進(jìn)一步豐富績(jī)效評(píng)估的信息和數(shù)據(jù)的多面性，全方位體現(xiàn)出績(jī)效評(píng)估結(jié)果的科學(xué)合理性。

3.完善補(bǔ)充績(jī)效導(dǎo)向預(yù)算管理制度

各事業(yè)單位要根據(jù)自身的實(shí)際狀況來完善補(bǔ)充預(yù)算績(jī)效管理制度，可以借鑒其他機(jī)構(gòu)的成功案例，來優(yōu)化和調(diào)整自身的制度體系和框架，預(yù)算績(jī)效管理模式可以根據(jù)側(cè)重點(diǎn)的不同選擇單式、復(fù)式、零基預(yù)算等；完善和補(bǔ)充業(yè)務(wù)流程、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等制度內(nèi)容，預(yù)算績(jī)效管理形成在預(yù)算種類、內(nèi)容、編制等方面的全覆蓋閉環(huán)管理體系；預(yù)算績(jī)效管理工作涉及到事業(yè)單位內(nèi)多部門的工作，需要明確各部門的職責(zé)權(quán)限并設(shè)置相應(yīng)的考核標(biāo)準(zhǔn)，將績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行分解和量化后下發(fā)至各崗位，領(lǐng)導(dǎo)層可以使各部門和崗位形成協(xié)作機(jī)制，提高預(yù)算績(jī)效管理工作效率，以便更好的進(jìn)行管理工作。

4.加強(qiáng)績(jī)效導(dǎo)向預(yù)算管理的監(jiān)管力度

事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行期間，應(yīng)當(dāng)在財(cái)政批準(zhǔn)績(jī)效目標(biāo)的基礎(chǔ)上，指派專門人員跟蹤監(jiān)督預(yù)算的具體執(zhí)行過程，將實(shí)時(shí)信息與預(yù)期目標(biāo)值進(jìn)行定量分析和比較，當(dāng)目標(biāo)值與實(shí)際值的偏差過大時(shí)，要上報(bào)問題并對(duì)偏差原因進(jìn)行深入研究，要求有關(guān)部門限期整改，復(fù)查整改過程和取得的效果，并將有關(guān)資料匯編成冊(cè)報(bào)送財(cái)政部門，各事業(yè)單位也可按照預(yù)算執(zhí)行的重要程度進(jìn)行不同級(jí)別的監(jiān)管，級(jí)別高的可以一年內(nèi)多次跟蹤問效；各單位預(yù)算計(jì)劃執(zhí)行結(jié)束后開展自我評(píng)價(jià)工作，基于各項(xiàng)資料和報(bào)告探討預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)的績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)的設(shè)定是否合理、監(jiān)管方式是否改變等各種問題，并對(duì)上述問題進(jìn)行解決和優(yōu)化；各單位還需要增強(qiáng)績(jī)效獎(jiǎng)懲力度達(dá)到警示效果，對(duì)項(xiàng)目達(dá)不到效益標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)算資金流向不清、私自改變預(yù)算資金用途等現(xiàn)象應(yīng)按照有關(guān)政策和法律規(guī)定，對(duì)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行懲罰，對(duì)在預(yù)算執(zhí)行過程中達(dá)到績(jī)效目標(biāo)并做出突出貢獻(xiàn)的人應(yīng)給予精神和物質(zhì)上的獎(jiǎng)勵(lì)，這樣的預(yù)算績(jī)效跟蹤監(jiān)管體系更有利于各事業(yè)單位的監(jiān)管工作的開展。