關(guān)于國防裝備采購成本和競爭問題的思考

曹亞軍

摘 要 本文根據(jù)當(dāng)前國內(nèi)裝備價格改革相關(guān)要求，對美軍裝備價格形成特點(diǎn)與降低成本的競爭策略進(jìn)行研究，通過分析國防裝備采購過程中的成本控制問題，針對性地提出當(dāng)前國內(nèi)裝備價格改革完善的相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞 裝備采購成本；應(yīng)該成本；將要成本；競爭；壟斷

DOI： 10.19840/j.cnki.FA.2023.02.004

裝備采購成本不斷上漲問題直接影響到我國裝備采購效益與國防現(xiàn)代化質(zhì)量。近年來，隨著國內(nèi)裝備價格改革不斷深入推進(jìn)，低成本、高質(zhì)量要求成為裝備建設(shè)發(fā)展的主題。本文針對國防裝備采購成本、市場特點(diǎn)進(jìn)行分析，總結(jié)美國國防部在采辦市場中的改革經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)我國實(shí)際情況，提出相關(guān)建議。

一、國防裝備采購成本特點(diǎn)分析

在市場經(jīng)濟(jì)中，商品或服務(wù)的價格是衡量價值的尺度，價格是由供需競爭力決定的，而在國防裝備采購系統(tǒng)中，價格制定的過程則截然不同。國防裝備定價的基礎(chǔ)是邊際生產(chǎn)成本法，即研制、生產(chǎn)一個增量單位產(chǎn)量時所消耗的貨幣支出。這種邏輯建立在客觀的價值觀之上，在武器裝備整個研制生產(chǎn)階段，將生產(chǎn)要素資源（如勞動力和材料）與貨幣支出聯(lián)系起來，就基本形成了最終決定產(chǎn)品的成本，這是確定武器裝備采購價格的基礎(chǔ)。

這種 “客觀觀點(diǎn)”一直主導(dǎo)著國內(nèi)外國防領(lǐng)域裝備采購實(shí)踐，導(dǎo)致國防裝備價格出現(xiàn)了“硬通貨、軟貶值”的怪象，這一結(jié)果已經(jīng)完全不適應(yīng)當(dāng)前國防裝備技術(shù)的發(fā)展趨勢。自經(jīng)濟(jì)學(xué)所謂的“邊際革命”以來，成本的“主觀觀點(diǎn)”已被經(jīng)濟(jì)學(xué)理論與商業(yè)市場所接受，即生產(chǎn)商品的成本與買方無關(guān)，如陰極射線管電視，一旦平板電視的價格下降到一定程度，盡管生產(chǎn)成本并沒有下降，但是舊款射線管電視價格就基本降到了零。形成裝備成本的物理資源可以實(shí)現(xiàn)追蹤，并重復(fù)產(chǎn)生。但是在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中，一些產(chǎn)品的邊際復(fù)制成本為零，如軟件產(chǎn)品。軟件公司不像結(jié)構(gòu)件制造商那樣擁有實(shí)物資產(chǎn)，他們擁有知識產(chǎn)權(quán)和公司文化，主要體現(xiàn)在代碼、聲譽(yù)和產(chǎn)生偉大想法的潛力上，很多價值是無形的，但苦于定價策略與方法難以實(shí)現(xiàn)其價值。

因此，在國防采購中，以邊際成本為產(chǎn)出定價是一個必須遵循的行政規(guī)則。這就決定了在檢驗(yàn)資源分配效率方面可采用的方法就是將預(yù)算支出與已實(shí)現(xiàn)支出進(jìn)行比較，這也是相關(guān)管理部門癡迷于預(yù)算計(jì)劃和合同成本增長數(shù)字的原因。

二、美國防裝備采購成本的定價方法

國防裝備采購的核心特點(diǎn)是在非市場環(huán)境中產(chǎn)生技術(shù)進(jìn)步，此種環(huán)境由少數(shù)賣家和一個買家主導(dǎo)，這就決定了國防采購成本的定價方法不同于完全競爭市場。

在美軍國防裝備采購的發(fā)展歷史中 ，對于武器系統(tǒng)采購，曾存在兩種主要的邊際成本計(jì)算方法：“應(yīng)該成本”（應(yīng)該成本）和“將要成本”（將要成本）分析。

“應(yīng)該成本”是指“在可達(dá)到的效率和運(yùn)行經(jīng)濟(jì)性的前提下，確定產(chǎn)品應(yīng)該成本的價值量”?！皯?yīng)該成本”方法試圖利用工業(yè)工程和成本審計(jì)的混合方法來挑戰(zhàn)歷史數(shù)據(jù)的低效率?！皯?yīng)該成本”要求顧問小組每次在承包商的工廠居住數(shù)周或數(shù)月?！皯?yīng)該成本”研究一般涉及工廠布局、勞動標(biāo)準(zhǔn)、材料控制、機(jī)器設(shè)備使用情況、生產(chǎn)調(diào)度、自制與外協(xié)策略、分包程序、質(zhì)量控制程序、間接成本控制和分配以及成本估算程序等十個要點(diǎn)。實(shí)際上從定義與應(yīng)用上來看，“應(yīng)該成本”可以確定為基于工程基礎(chǔ)的成本估計(jì)，或者自下而上的方法，著重審查每個功能過程的效率。換句話說，“應(yīng)該成本”不只是描述生產(chǎn)過程，而是對創(chuàng)新生產(chǎn)過程的預(yù)測與估計(jì)。因此“應(yīng)該成本”可描述為技術(shù)成熟度的函數(shù)，技術(shù)越成熟，“應(yīng)該成本”方法就越適用。在美聯(lián)邦收購法規(guī)中，“應(yīng)該成本”屬于審計(jì)和工程類別，僅適用進(jìn)入全速生產(chǎn)的項(xiàng)目，類似國內(nèi)裝備批產(chǎn)審核定價過程。

“將要成本”則是通過參數(shù)化自上而下的，使用成本、技術(shù)或性能參數(shù)和數(shù)量之間的歷史關(guān)系進(jìn)行成本估算來確定。通俗來講，“將要成本”就是基于歷史成本、技術(shù)數(shù)據(jù)建立參數(shù)估算關(guān)系式來估算未來裝備系統(tǒng)成本，其特點(diǎn)就是根據(jù)歷史的成本水平來預(yù)估未來的成本，即所謂的參數(shù)法與類比法。這類似于國內(nèi)立項(xiàng)前研制費(fèi)用與目標(biāo)價格的制定過程。

雖然參數(shù)化的“將要成本”估算方法在預(yù)測資金需求方面有一定的應(yīng)用，但如果想省錢，“應(yīng)該成本”方法則要好得多。美陸軍“應(yīng)該成本”指南指出，兩者的區(qū)別是“分析的深度和政府挑戰(zhàn)承包商運(yùn)營效率低下的程度”。

“將要成本”的估計(jì)不僅意味著糟糕的表現(xiàn)，而且實(shí)際上表明了一場競爭。為了說明這一點(diǎn)，假設(shè)在一個成本補(bǔ)償合同中，一個武器系統(tǒng)的公平合理價格是1 000萬美元。如果承包商以1 200萬美元的價格生產(chǎn)了該系統(tǒng)，那么軍方就損失了價值200萬美元的購買力。如果下一次采購的價格，無論是新系統(tǒng)還是后續(xù)系統(tǒng)均是基于使用經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行的“將要成本”估計(jì)，即1 200萬美元進(jìn)行談判，預(yù)計(jì)軍方將再次損失價值200萬美元的購買力。在第一次嘗試中，成本從1 000萬美元增加到1 200萬美元，增幅為20%。如果承包商在第二次努力中再次獲得20%的成本增長，從1 200萬美元增加到1 440萬美元，軍方只看到成本增長240萬美元，但損失了440萬美元的購買力，剩下的200萬美元購買力損失來自“將要成本”的估計(jì)。在這兩項(xiàng)采購中，軍方損失了640萬美元的累計(jì)購買力。如果進(jìn)行第三次努力，承包商再次經(jīng)歷了20%的成本增長，購買力的增量損失將為728萬美元，這一數(shù)額大于前兩次努力的累計(jì)損失。購買力的損失呈指數(shù)級增長。但是在一個完全競爭的商品市場中，無數(shù)的買賣雙方都擁有完整的信息，“將要成本”和“應(yīng)該成本”的概念逐漸消失，軍方應(yīng)該支付市場價格，它將是一個“價格接受者”。

綜上，“將要成本”主要側(cè)重于預(yù)測資金需求與預(yù)算安排，不適合進(jìn)行項(xiàng)目控制，而應(yīng)作為一種手段，為各軍種對備選計(jì)劃進(jìn)行管理決策提供最可能的資源分析；而“應(yīng)該成本”則屬于審計(jì)和工程類別，僅適用于進(jìn)入大批量生產(chǎn)的項(xiàng)目。

三、關(guān)于國防裝備采購過程中競爭問題的認(rèn)識

從國內(nèi)外國防裝備采購的歷史發(fā)展來看，認(rèn)為裝備武器系統(tǒng)成本增長的根本原因之一是壟斷，成本增長是對壟斷主義做法的反彈。針對壟斷與競爭對裝備成本的影響，本文進(jìn)行了以下分析。

（一）壟斷的單一買方市場（國防裝備采購部門）

首先必須明確什么是競爭與壟斷，傳統(tǒng)上將壟斷定義為“市場內(nèi)只有一個供給者”是錯誤的。市場內(nèi)供給者的數(shù)量跟市場的結(jié)構(gòu)是受價還是覓價（壟斷）其實(shí)毫無關(guān)系。市場里只有一個供給者，也完全可以是受價，市場里即使有無數(shù)供給者，也完全可以不是受價，而是覓價，原因在于存在較高的信息費(fèi)用。簡單來說，競爭市場要具備三個條件：一是所有生產(chǎn)者提供的產(chǎn)品完全一樣，種類、質(zhì)量沒有大的區(qū)別，如果有區(qū)別，價格也會有所不同；二是沒有信息費(fèi)用的干擾，如果信息費(fèi)用較高，生產(chǎn)者就可以利用其所掌握的信息來造價，從而獲得高收入；三是市場外的潛在競爭者能容易地進(jìn)入市場參與競爭。

國防裝備采購部門作為唯一的武器裝備買家，是買方市場的壟斷者，它至少可以在短期內(nèi)控制價格，甚至低于供應(yīng)商的邊際成本。然而，這種情況會嚴(yán)重?fù)p害國防工業(yè)的長期實(shí)力。至于當(dāng)前國內(nèi)裝備價格改革與低成本強(qiáng)力降價對國防工業(yè)部門的長期發(fā)展帶來什么影響，自然不得而知，建議有關(guān)部門應(yīng)該及早開展相關(guān)研究并作出預(yù)判。

國防裝備采購部門在裝備采購整個過程中的壟斷決策權(quán)主要表現(xiàn)在研制與生產(chǎn)選擇決策、選擇承包商、采購系統(tǒng)內(nèi)部管理要求、數(shù)據(jù)報(bào)告制度、財(cái)務(wù)成本內(nèi)容與制度、部分費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置上限等。另外，國防裝備采購部門不會補(bǔ)償“不允許的”成本，如財(cái)務(wù)利息、合同簽訂前的費(fèi)用等[1]，而這些成本是工業(yè)企業(yè)正常運(yùn)作的一部分。

裝備采購部門在合同談判中的特殊劣勢存在回報(bào)的不對稱，缺乏對承制單位方案或建議書進(jìn)行必要技術(shù)和成本評估的技能和資源，談判雙方地位差異等問題。從多年研制合同簽訂與經(jīng)費(fèi)審核過程發(fā)現(xiàn)，在很多方面，國防合同中強(qiáng)制執(zhí)行的一長串規(guī)章制度及文本要求，實(shí)際上是對國防裝備采購部門在合同談判中處于劣勢的反應(yīng)。國防裝備采購部門以特定的方式使用其壟斷權(quán)力，某種意義上不是強(qiáng)迫最低可能的成本，而是抵消其地位固有的信息缺陷和激勵劣勢。合同談判中的平衡談判地位對國防采辦系統(tǒng)來說代表自身權(quán)利的終結(jié)。

弗里德里希？哈耶克（Friedrich Hayek）寫道：“理論上對完全競爭的熱情，與實(shí)踐中對壟斷的支持，確實(shí)經(jīng)常令人驚訝地共存”。這一現(xiàn)象尤其在有主導(dǎo)的采購項(xiàng)目中更為嚴(yán)重。如果我們認(rèn)為壟斷國防承包商是不可接受的命題，難道不應(yīng)該以同樣的擔(dān)憂看待買方壟斷嗎？1972年美陸軍在《主要武器系統(tǒng)成本增長的根本原因》研究報(bào)告中得出“成本增長是買家壟斷行為的反作用”這一結(jié)論。實(shí)際上，美國國會已經(jīng)開始意識到這一問題，并積極采取一系列重要措施進(jìn)行改革治療，主要包括以下幾個方面。

1. 分權(quán)預(yù)算和采購權(quán)限

治療壟斷的一個基本要素是組織，而不是程序，解決買家壟斷的一個關(guān)鍵因素是組織預(yù)算，而不是項(xiàng)目預(yù)算。美國國會已經(jīng)慢慢地向組織采購預(yù)算邁進(jìn)，美國特種作戰(zhàn)司令部自2001年起就有了自己的采購權(quán)限，這一經(jīng)驗(yàn)得到了很多贊揚(yáng)。美國2017年的《國防授權(quán)法案》提供了與網(wǎng)絡(luò)司令部類似的預(yù)算和采購權(quán)限[2]。

2. 通過公私競爭減少政府壟斷

政府的主要職責(zé)聚焦，部分職能可以外包出來。聯(lián)邦機(jī)構(gòu)應(yīng)專注于政府固有的職能，如政策、財(cái)政管理、監(jiān)督和作戰(zhàn)。對于非固有的政府職能，政府從“商品和服務(wù)的提供者”轉(zhuǎn)變?yōu)樯唐泛头?wù)提供者的管理者，除非政府雇員可以比私營部門的同行更有效率和有效，這是通過公私競爭證明的。利用公私競爭，提高在非競爭環(huán)境中執(zhí)行的非固有政府職能的質(zhì)量和效率。

如圖1所示，2008年至2013年間，大約三分之一的美國國防部產(chǎn)品合同承付金額是在有效競爭后授予的，而近三分之二的美國國防部服務(wù)合同承付金額是在有效競爭后授予的。較低的產(chǎn)品競爭率反映了這樣一個事實(shí)，即美國國防部沒有購買足夠數(shù)量的復(fù)雜防御平臺來維持一個以上的供應(yīng)商。許多武器系統(tǒng)都是在開發(fā)中競爭的，但隨后的生產(chǎn)合同通常都是由贏得開發(fā)競爭的承包商獨(dú)家提供的[3]。

3. 強(qiáng)化人才戰(zhàn)略

國防部要想以最具吸引力的價格獲得最好的設(shè)備和服務(wù)，就必須在采辦隊(duì)伍以及供應(yīng)商行業(yè)中擁有最優(yōu)質(zhì)、最有經(jīng)驗(yàn)的員工。國防部新招聘的員工數(shù)量不夠，有可能經(jīng)驗(yàn)也不足，無法完全取代離職員工的工作，這種不平衡的分配造成了離職員工共享的制度和文化知識的流失。為了響應(yīng)21世紀(jì)國家安全戰(zhàn)略要求，國防部必須具有招募和留住最優(yōu)秀、最聰明人才的能力。國防部可以采取以下措施強(qiáng)化人才戰(zhàn)略：一是簡化和改善國防部的招聘流程；二是通過擴(kuò)大實(shí)習(xí)和合作教育項(xiàng)目，重點(diǎn)聘用初級或中級招聘人員來加強(qiáng)招聘；三是修改薪酬方案，確?，F(xiàn)有員工和潛在員工的薪酬與私營部門的員工相比具有競爭力。

（二）承包商市場競爭的促進(jìn)措施

從競爭市場要具備的三個條件來看，由于國防裝備是先進(jìn)技術(shù)的集中體現(xiàn)，因此要發(fā)揮承包商市場競爭力，主要集中在后兩條：沒有信息費(fèi)用的干擾；市場外的潛在競爭者能容易地進(jìn)入市場參與競爭。

在很多領(lǐng)域，商業(yè)公司（這里指主要專注于非國防產(chǎn)品和服務(wù)的公司）擁有比傳統(tǒng)公司更先進(jìn)的技術(shù)、更高的性能和更低成本的設(shè)備。國防裝備需要更好地利用這些商業(yè)能力，然而，這樣做會遇到許多障礙，而且經(jīng)常會遇到組織、制度方面的阻力。國防部可以采取以下主要措施：一是確定優(yōu)先行業(yè)（如機(jī)床、軟件、電子和新材料），這些行業(yè)在軍事和民用經(jīng)濟(jì)之間有很強(qiáng)的聯(lián)系；二是啟動一系列雙重用途示范項(xiàng)目，以確定可能遇到的各種障礙；三是審查和修訂具有雙重用途的抑制程序，包括專門的成本會計(jì)規(guī)則、知識產(chǎn)權(quán)和政府的特有要求；四是最大限度地“全面開放”和加強(qiáng)其他競爭性采購流程。

四、相關(guān)建議

借鑒美軍裝備項(xiàng)目規(guī)劃的競爭模式，需要引入多方面意見，包括工業(yè)、高校部門提升項(xiàng)目規(guī)劃執(zhí)行度、確保項(xiàng)目在作戰(zhàn)體系中的高效費(fèi)比；盡快啟動當(dāng)前裝備價格改革中的相關(guān)措施對軍工行業(yè)發(fā)展及供應(yīng)鏈穩(wěn)定的影響分析，做好預(yù)測與準(zhǔn)備；裝備價格市場化改革中要明確市場化與非市場化的內(nèi)容，哪些由市場來決定，哪些又靠非市場手段；借鑒美軍裝備成本兩種確定方式“將要成本”和“應(yīng)該成本”，進(jìn)一步改革完善我國武器裝備目標(biāo)價格管理的相關(guān)內(nèi)容；創(chuàng)新機(jī)制模式，實(shí)現(xiàn)軍地、部隊(duì)、高校、企業(yè)優(yōu)秀人才雙向流動，發(fā)揮不同系統(tǒng)優(yōu)秀人才的經(jīng)驗(yàn)技能。 AFA

參考文獻(xiàn)

[1] BirklerJohn，G. BrowerAnthony. Competi‐tion and Innovation in the U. S [R]. Fixed-Wing Military Aircraft Industry： RAND，2003.

[2] HarrisonTodd. The Effects of Competition on Defense Acquisitions[J]. Defense Acquisition University Research Symposium，2012（9）：17-18.

[3] Eric M.lofgren.Cost-and-Competition-inU. S. -Defense-Acquisition[J]. International Cost Estimating and Analysis Association（ICEAA）Professional Development & Training Workshop，2018（6）：2-5.

（編輯：張春紅）