城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育均等化的現(xiàn)狀、成因及實現(xiàn)路徑

譚成佩

“教育是最強有力的武器，你能用它來改變世界?！敝Z貝爾和平獎獲得者納爾遜·曼德拉如此贊譽教育對人類文明發(fā)展的重大貢獻。教育是民族振興和社會進步的基石，是國之大計、黨之大計。隨著“科教興國”“人才強國”戰(zhàn)略的深入實施，我國優(yōu)質(zhì)教育資源得以豐富，基礎(chǔ)公共教育覆蓋面不斷擴大，高質(zhì)量的國民教育體系日益完善?；A(chǔ)教育在國民教育體系中處于基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性地位，它目前包括學(xué)前教育、九年義務(wù)教育和高中階段教育等。近年來，我國在普及基礎(chǔ)教育，即義務(wù)教育方面取得了顯著成效，小學(xué)凈入學(xué)率從1949年的20%提高到2018年的99.95%，政府教育經(jīng)費投入占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例從1952年的1.32%提高至2021年的4.01%。截至2011年年底，全國所有省級行政區(qū)和縣級行政單位全部實現(xiàn)“兩基”計劃，初中階段毛入學(xué)率超100%，青壯年文盲率下降至1.08%。然而，現(xiàn)階段義務(wù)教育最主要的矛盾仍然不可忽視，它主要聚焦于教育資源分配不平衡的問題：義務(wù)教育在地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、校與校之間差異巨大的局面仍未得到根本性扭轉(zhuǎn)，主要體現(xiàn)在教育經(jīng)費、辦學(xué)硬件、師資條件等方面投入差異巨大以及教育質(zhì)量差距顯著。曾任教育部基礎(chǔ)教育一司司長高洪曾指出：“推進均衡發(fā)展的任務(wù)比起實現(xiàn)普及的任務(wù)來說，更艱巨、更復(fù)雜，用的時間會更長?！?/p>

推動城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育均等化的意義重大。第一，教育資源的分配失衡是導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展失衡的重要原因之一。意欲實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，人力資本紅利是關(guān)鍵要素，而促進教育資源均等化可以培育人力資本紅利。第二，扶貧要扶智，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育均等化和提高農(nóng)村地區(qū)教育質(zhì)量是阻斷貧困代際傳遞、促進社會公平的重要途徑。黨的二十大報告指出，要“加快建設(shè)高質(zhì)量教育體系，發(fā)展素質(zhì)教育，促進教育公平。加快義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化”。本文基于我國城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育均等化的現(xiàn)狀和成因，提出了一些改進建議，以供參考。

一、概念界定與文獻回顧

（一）概念界定

從某種意義上來說，“城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育均等化”屬于“基本公共服務(wù)均等化”?！秶鴦?wù)院關(guān)于印發(fā)國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃的通知》明確指出：“基本公共服務(wù)均等化，指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務(wù)，其核心是機會均等，而不是簡單的平均化和無差異化?！睋?jù)此，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育均等化的內(nèi)涵可以被理解為，確保辦學(xué)經(jīng)費、硬件設(shè)施、師資配置等基礎(chǔ)教育資源在城市和鄉(xiāng)村各級各類的學(xué)校中進行合理、公平和大致均等地分配，從而保障受教育者公平接受教育的機會、縮小城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育質(zhì)量的差距。

（二）文獻回顧

許多學(xué)者對基礎(chǔ)教育均等化問題進行了較為深入的探索。有學(xué)者聚焦于重慶市義務(wù)教育均等化水平，從“學(xué)校數(shù)量”“生均教學(xué)用計算機數(shù)量”“生均藏書量”“生均占地面積”“生均校舍建筑面積”“生均固定資產(chǎn)總值”“財政支出”“生均教職工數(shù)”等指標發(fā)現(xiàn)義務(wù)教育條件逐漸變好，但仍存在資源分配不均的問題。有學(xué)者運用變異系數(shù)法研究發(fā)現(xiàn)，在2010～2016年期間，我國省際義務(wù)教育均衡化程度在不斷提升，其中教育均衡化的提升速度快于財政均衡化的提升速度，師資均等化的提升速度最為緩慢。有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，在2005～2011年期間，省域間基本公共教育供給水平在不斷提升，區(qū)域間不均等程度在不斷下降，其中人均GDP、居民消費水平與區(qū)域基本公共教育提供呈正相關(guān)關(guān)系。有學(xué)者構(gòu)建了“平均受教育年限”和“生均教育經(jīng)費支出”的基尼系數(shù)，發(fā)現(xiàn)在1993～2020年期間，雖然從全國層面觀測到教育服務(wù)整體較均等，但城鄉(xiāng)之間的差異較大且差異呈不斷擴大的趨勢。

二、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育均等化的現(xiàn)狀及成因

分析城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育均等化的研究普遍采用“投入”“產(chǎn)出”邏輯。本文也遵循這一分類邏輯，將城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育均等劃分為三個維度，即“硬資源投入均等化”“軟資源投入均等化”“教育收益均等化”。其中“硬資源投入均等化”從“生均教育經(jīng)費支出”“生均校舍面積”“生均藏書量”方面來分析；“軟資源投入均等化”根據(jù)“師生比”“教師本科及以上學(xué)歷占比”“高級職稱占比”分析；“教育收益均等化”則用“文盲率”來衡量。

（一）城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育硬資源投入均等化

從“硬資源投入均等化”維度分析，反映出教育經(jīng)費的投入仍然存在“重城市、輕農(nóng)村”的問題?！吨袊逃?jīng)費統(tǒng)計年鑒2004》中顯示，2003年地方普通小學(xué)生均教育經(jīng)費支出為1295.39元，而地方農(nóng)村普通小學(xué)為1058.25元，地方初級中學(xué)為1667.95元，而地方農(nóng)村初級中學(xué)為1210.75元?！吨袊逃?jīng)費統(tǒng)計年鑒2021》中顯示，2020年地方普通小學(xué)生均教育經(jīng)費支出為14102.55元，而地方農(nóng)村普通小學(xué)為13152.64元，地方初級中學(xué)為20346.15元，而地方農(nóng)村初級中學(xué)為17739.53元。由此可見，農(nóng)村和城市的教育經(jīng)費支出差距雖在縮小，但差距仍然存在。通過《中國教育統(tǒng)計年鑒》可以發(fā)現(xiàn)，“生均校舍面積”“生均圖書藏書量”這兩項指標的城鄉(xiāng)差距不甚明顯，城鄉(xiāng)小學(xué)、初中的生均藏書量均等化一直處在高水平。

總體而言，我國長期致力于有效縮小城鄉(xiāng)硬件資源投入的差距，也切實取得了顯著成效，但仍需繼續(xù)努力。筆者認為，在實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育硬資源投入均等化的道路上，最大的桎梏是義務(wù)教育財政制度的二元化困境。實際上，城鄉(xiāng)二元化現(xiàn)象自我國1985年義務(wù)教育財政體制改革以來就長期存在，遵照義務(wù)教育“由地方負責(zé)、分級管理”的原則，城市義務(wù)教育責(zé)任落實在市或區(qū)政府上，農(nóng)村義務(wù)教育則由縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村負責(zé)。城市相對多元化的資金籌措來源足以保障城市基礎(chǔ)教育的有序發(fā)展，而大部分的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村甚至縣的財政相對困難，使得農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費得不到充分保障。2001年以后，此類狀況逐漸得到改善，《國務(wù)院關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革的通知》指出：“按照‘明確各級責(zé)任、中央地方共擔(dān)、加大財政投入、提高保障水平、分步組織實施的基本原則，逐步將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財政保障范圍，建立中央和地方分項目、按比例分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制?！?/p>

（二）城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育軟資源投入均等化

從“軟資源投入均等化”維度分析，我國小學(xué)和初中城鄉(xiāng)“師生比均等”在2003～2020年間一直處于較高水平?！吨袊逃y(tǒng)計年鑒2003》中顯示，2003年地方普通小學(xué)的師生比為0.0519，地方農(nóng)村普通小學(xué)為0.0474；地方初級中學(xué)的師生比為0.0603，地區(qū)農(nóng)村初級中學(xué)為0.0499。《中國教育統(tǒng)計年鑒2020》中顯示，2020年地方普通小學(xué)的師生比上升至0.0547，地方農(nóng)村普通小學(xué)達到0.0729；地區(qū)初級中學(xué)的師生比為0.0767，地方農(nóng)村初級中學(xué)為0.0872。雖然這18年間師生比仍處于較低水平，但城市和鄉(xiāng)村之間的差距并不是特別大。在“教師本科以上學(xué)歷占比”和“高級職稱占比”方面，《中國教育統(tǒng)計年鑒2003》中顯示，2003年地方普通小學(xué)教師本科以上學(xué)歷的占比為9.42%，地方農(nóng)村普通小學(xué)僅為1.41%；《中國教育統(tǒng)計年鑒2020》中顯示，2020年地方普通小學(xué)教師本科以上學(xué)歷的占比提升至78.95%，地方農(nóng)村普通小學(xué)為53.34%，差距仍然明顯。另外，《中國教育統(tǒng)計年鑒2003》中顯示，2003年地方初級中學(xué)擁有中學(xué)高級和副高職稱的教師占比為12.36%，而同年地方農(nóng)村初級中學(xué)的占比僅為2.33%。

由此可見，城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段存在師資力量懸殊這一問題，究其原因主要有以下幾個方面。首先，社會經(jīng)濟層面。城市和農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展水平、收入水平、生活水平差異是教師資源更傾向于聚集城市地區(qū)的重要因素之一，從而導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)教師資源匱乏。其次，制度安排層面。當前鄉(xiāng)村教師的薪酬福利待遇并不理想，導(dǎo)致鄉(xiāng)村教師向城市學(xué)校流動。從人事制度上來看，農(nóng)村地區(qū)的教師職稱名額相對有限、編制數(shù)量相對較少、高級職稱比例也相對較低，無形之中會打擊鄉(xiāng)村教師留守農(nóng)村的積極性，打擊剛從高校畢業(yè)的青年教師投身農(nóng)村教育的積極性。最后，職業(yè)培訓(xùn)和發(fā)展層面。農(nóng)村地區(qū)的教師相比于城市地區(qū)的教師參加培訓(xùn)的機會更少，鄉(xiāng)村教師缺乏足夠的職業(yè)成長空間和教育素質(zhì)提高的空間。

（三）城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育收益均等化

從“教育收益均等化”維度來看，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育實際成果均等化的狀況堪憂?！吨袊丝诤途蜆I(yè)統(tǒng)計年鑒2004》中顯示，2003年城市文盲人口占15歲及以上人口的比重為5.24%，而鄉(xiāng)村的這一比重為15.34%；《中國人口和就業(yè)統(tǒng)計年鑒2021》中顯示，2020年城市文盲人口占15歲及以上人口的比重大幅縮減至1.26%，而鄉(xiāng)村的比重為5.93%。由此可見，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育收益均等化水平較低，教育質(zhì)量差距較大。

三、促進城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育均等化的路徑

保障基礎(chǔ)教育在城鄉(xiāng)間的均衡發(fā)展不僅能推動區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展，還能保障教育公平，從而推動社會公平。筆者認為，相關(guān)部門應(yīng)當打破城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)，全面理順各級政府的責(zé)任關(guān)系，優(yōu)化城鄉(xiāng)教育硬性和軟性資源的配置，促進城鄉(xiāng)之間資源共享，切實保障農(nóng)村弱勢群體的受教育權(quán)。筆者認為，可以從以下幾個方面著手。

第一，積極破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育公平。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形成是城鄉(xiāng)教育資源、教育機會不均等的重要因素。推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展、快速推進城鎮(zhèn)化建設(shè)、消除城鄉(xiāng)居民身份差異，是從根源上實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育公平的重要舉措。例如，相關(guān)部門應(yīng)推動城鄉(xiāng)二元戶籍制度的改革，逐步剝離依附于戶籍制度的不平等的社會福利安排和不公平的教育資源分配。同時，相關(guān)部門要重點保障農(nóng)村弱勢群體的受教育權(quán)，逐步放寬農(nóng)村勞動力進入大中城市落戶的限制，并且切實保障進城務(wù)工群體的子女公平接受義務(wù)教育的權(quán)利。近年來，許多城市已經(jīng)在這方面邁出了實質(zhì)性的步伐。

第二，加大公共財政對教育的投入。筆者認為，從某種意義上來說，基礎(chǔ)教育屬于公共產(chǎn)品，而政府是公共產(chǎn)品最主要的供給主體，因此，政府應(yīng)當做好基礎(chǔ)教育的保障工作，優(yōu)先保障教育事業(yè)發(fā)展的資金需要。秉承財權(quán)、事權(quán)對等原則，推動建立各級政府合理分擔(dān)公共教育經(jīng)費的機制，強化省級政府在基礎(chǔ)教育中的支出責(zé)任；保持當前教育經(jīng)費投入增長的勢頭，同時不斷加大公共財政向基礎(chǔ)教育領(lǐng)域的傾斜力度并且建立保障教育經(jīng)費投入穩(wěn)定持續(xù)增長的機制；客觀面對城鄉(xiāng)間基礎(chǔ)教育資源的差距，充分發(fā)揮中央預(yù)算調(diào)控功能，優(yōu)化中央預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費在不同地區(qū)的配置，重點支持經(jīng)濟、教育發(fā)展均處于弱勢的地區(qū)，重點關(guān)注經(jīng)濟欠發(fā)達的偏遠地區(qū)、縣鄉(xiāng)地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)；完善基礎(chǔ)教育的財政轉(zhuǎn)移支付制度，堅持一般性轉(zhuǎn)移支付的主導(dǎo)地位，同時輔以專項轉(zhuǎn)移支付，適當擴大某些專項補助的規(guī)模，清理不規(guī)范、效果不理想的專項支付，也可考慮適當賦予地方政府在專項轉(zhuǎn)移支付資金安排上的靈活自主權(quán)；提高財政資金的使用效率，完善監(jiān)督、審計與責(zé)任追究制度，充分發(fā)揮財政、審計、人大的監(jiān)督監(jiān)管功能，保障教育財政長效運轉(zhuǎn)。

第三，完善師資流動機制，利用薪酬激勵和編制管理加強鄉(xiāng)村地區(qū)的師資力量。制定合理的激勵制度，地方財政部門要重點支持和保障偏遠地區(qū)教師的薪酬福利，通過為鄉(xiāng)村教師提供生活補助、建設(shè)周轉(zhuǎn)房等一系列措施，不斷提高鄉(xiāng)村教師的待遇；創(chuàng)新教師編制管理機制，相關(guān)部門可以優(yōu)先保障鄉(xiāng)村教師的編制需求，也可以積極探索城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的編制管理制度，充分發(fā)揮編制“吸引人、留住人和培育人”的功能和價值；建立區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間教師定期流動機制，通過政策傾斜有效促進師資均衡配置，如激勵城區(qū)教師到農(nóng)村輪崗；鼓勵師范院校建設(shè)全科教師培養(yǎng)模式，定向為一些農(nóng)村地區(qū)培養(yǎng)教師，激勵優(yōu)秀畢業(yè)生赴貧困地區(qū)支教、任教；相關(guān)部門應(yīng)強化教育資源網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，依托信息化技術(shù)將優(yōu)質(zhì)教學(xué)課程以音頻、視頻的形式提供給相對貧困和落后地區(qū)的學(xué)校，推動優(yōu)質(zhì)教育資源共享，打破地區(qū)、城鄉(xiāng)限制，全面推動城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育從起點、過程到結(jié)果的均等化。

（作者單位：福泉市馬場坪黃絲小學(xué)）