都市圈現(xiàn)代化基礎設施建設要求與導向

丁金學

都市圈是城市群內部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)。近年來，我國都市圈建設呈現(xiàn)較快發(fā)展態(tài)勢，已成為支撐全國經(jīng)濟增長、促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展、參與國際競爭合作的重要平臺。交通、信息、能源、水利、市政等基礎設施是經(jīng)濟社會發(fā)展重要的物質基礎和承載平臺，在都市圈高質量發(fā)展全局中具有戰(zhàn)略性、基礎性、先導性作用。當前，我國都市圈基礎設施建設雖然取得顯著成效，但短板弱項依然明顯，尤其是與都市圈現(xiàn)代化發(fā)展要求相比仍有較大差距，需要加快推動基礎設施高質量發(fā)展，形成區(qū)域競爭新優(yōu)勢，為都市圈現(xiàn)代化經(jīng)濟體系建設和滿足人民日益增長的美好生活需要提供重要支撐和先行引領。

一、都市圈對現(xiàn)代化基礎設施的基本要求

（一）都市圈的“聯(lián)通化”發(fā)展要求圍繞服務和融入構建新發(fā)展格局加快推動基礎設施對外互聯(lián)互通

都市圈是城市群的發(fā)展核心，加強基礎設施對外互聯(lián)互通是都市圈做大做強的重要載體和紐帶。當前，我國正加快構建以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，暢通國民經(jīng)濟循環(huán)，促進資源要素高效有序流動，是構建新發(fā)展格局的內在要求。都市圈是構建新發(fā)展格局的核心節(jié)點，是服務構建新發(fā)展格局的重要承載地，發(fā)揮都市圈外向型經(jīng)濟優(yōu)勢、挖掘國內超大規(guī)模市場優(yōu)勢和內需潛力、率先建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，要求都市圈更好發(fā)揮基礎設施的先行引領作用，加強對外互聯(lián)互通，進一步提升國際資源要素配置能力，大力增強與國內市場的銜接水平，推動基礎設施與現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)深度融合發(fā)展，加快形成國內國際雙循環(huán)發(fā)展格局，更好服務于現(xiàn)代化經(jīng)濟體系建設，實現(xiàn)高質量發(fā)展。為充分發(fā)揮都市圈市場優(yōu)勢和內需潛力，更好利用國內國際兩個市場、兩種資源，要著力推動都市圈區(qū)域重大基礎設施建設，不僅要提高都市圈內部各組團、不同區(qū)域之間互聯(lián)互通水平，還要密切都市圈與周邊區(qū)域的銜接協(xié)同，全面提升對外聯(lián)通水平，增強國內外資源要素配置能力，促進人流、物流、信息流自由便捷流動。

（二）都市圈的“一體化”發(fā)展要求加快布局建設支撐和引領都市圈全域一體銜接的基礎設施網(wǎng)絡

都市圈內中心城市與周邊地區(qū)的一體化發(fā)展是必然趨勢，《國家發(fā)展改革委關于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導意見》明確指出要以促進中心城市與周邊城市（鎮(zhèn)）同城化發(fā)展為方向，以創(chuàng)新體制機制為抓手，推動統(tǒng)一市場建設、基礎設施一體高效、公共服務共建共享、產(chǎn)業(yè)專業(yè)化分工協(xié)作、生態(tài)環(huán)境共保共治、城鄉(xiāng)融合發(fā)展。近年來，雖然我國都市圈建設呈現(xiàn)較快發(fā)展態(tài)勢，但城市間基礎設施一體化水平不高、分工協(xié)作不夠、低水平同質化競爭嚴重、協(xié)同發(fā)展體制機制不健全等問題依然突出，基礎設施的布局過于強調行政區(qū)劃基礎上的行政規(guī)劃與布局，與行政區(qū)劃掛鉤的分級配置方式造成了設施配套不足及地域分布不均衡等問題。為適應都市圈一體化發(fā)展要求，都市圈基礎設施的布局應從傳統(tǒng)的行政區(qū)獨立配置向面向服務域的一體供給進行轉變，協(xié)同聯(lián)動打造一體銜接的基礎設施網(wǎng)絡，在補齊發(fā)展短板的同時，全面加強基礎設施一體銜接，進一步發(fā)揮不同基礎設施整體效率和組合效益，強化資源集約高效利用，推進基礎設施高質量發(fā)展。要充分發(fā)揮基礎設施對經(jīng)濟社會發(fā)展的重要支撐功能，立足都市圈空間結構優(yōu)化，結合都市圈客貨流特征變化，均衡基礎設施對都市圈各重要區(qū)域的服務，加強近郊圈層區(qū)域性設施和功能培育，發(fā)揮近郊新城面向外圍地區(qū)的空間與組織功能，進一步提高都市圈基礎設施發(fā)展的平衡性、協(xié)調性、包容性，增強區(qū)域發(fā)展的平衡性，為在高質量發(fā)展中扎實推進共同富裕當好先行、做好支撐。

（三）都市圈的“圈層化”發(fā)展要求構建與都市圈空間形態(tài)相吻合的“軸輻式”基礎設施空間格局

圍繞構建1小時通勤圈，都市圈將呈現(xiàn)明顯的圈層化發(fā)展趨勢。1小時通勤圈作為都市圈的基本空間界定，體現(xiàn)了經(jīng)濟要素自主有序高效流轉的空間尺度范圍?；A設施網(wǎng)絡是都市圈1小時通勤圈的重要載體，圍繞基礎設施的通道經(jīng)濟和樞紐經(jīng)濟發(fā)展是都市圈經(jīng)濟發(fā)展的重要引擎和都市圈空間拓展的重要支撐，由此形成的“點軸式”發(fā)展格局是都市圈空間形態(tài)演進的重要基礎，是都市圈圈層化發(fā)展的重要推動力。圈層化的都市圈必將產(chǎn)生“軸輻式”的基礎設施發(fā)展格局?！拜S輻式”發(fā)展源于交通運輸領域，其強調將運輸對象由各節(jié)點運輸至樞紐中心，再依據(jù)目的地進行集中運輸，在網(wǎng)絡干線上形成規(guī)模效應，降低單位運輸成本，提高資源利用率，同時產(chǎn)生集群效益，帶動所在區(qū)域及城市的經(jīng)濟發(fā)展。都市圈以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1小時通勤網(wǎng)為紐帶，其依托基礎設施以及依托基礎設施發(fā)展起來的通道經(jīng)濟和樞紐經(jīng)濟所形成的“點軸式”發(fā)展格局促成了都市圈典型的“軸輻式”空間形態(tài)及基礎設施“軸輻式”發(fā)展格局。

（四）都市圈的“通勤化”發(fā)展要求精準提升基礎設施服務水平建設都市圈通勤圈

《國家發(fā)展改革委關于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導意見》明確指出，都市圈是城市群內部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)?？梢?，1小時通勤圈是都市圈的基本空間界定。1小時通勤圈的主要服務對象是通勤客流，通勤客流具有客流強度大、集中度高、潮汐特征明顯等特征，是都市圈的主要出行客流，也是影響都市圈交通網(wǎng)絡布局、職住空間結構和產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展效能的主要因素之一。適應都市圈通勤化發(fā)展要求，要加快推進都市圈各種運輸方式高效銜接，提高綜合交通運輸整體運行效率和服務質量，打造與都市圈國土空間開發(fā)布局相契合的基礎設施網(wǎng)絡體系，為實現(xiàn)都市圈1小時通勤提供重要保障。這就要求突破傳統(tǒng)基礎設施求大求全的發(fā)展導向，轉向發(fā)展專業(yè)化、精細化的基礎設施體系和綜合服務，在都市圈中心城、近郊圈層同步構筑面向都市圈一體化通勤化發(fā)展的基礎設施網(wǎng)絡體系，促進分層次的空間組織，以新設施體系構建分層次的1小時通勤圈和一日生活圈。

（五）都市圈的“品質化”發(fā)展要求基礎設施在精準供需適配的同時提升智慧綠色發(fā)展水平

當前，我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段，正處在轉變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結構、轉換增長動力的攻關期，要求堅持質量第一、效益優(yōu)先，以供給側結構性改革為主線，推動經(jīng)濟發(fā)展質量變革、效率變革、動力變革，提高全要素生產(chǎn)率。都市圈時代，城市發(fā)展品質和客貨流出行品質都顯著提升，都市圈的客貨流特征及城市功能組織正發(fā)生顯著的變化，相應推動基礎設施與城市的關系產(chǎn)生根本變遷，基礎設施將成為城市功能組織的有機部分。都市圈的高質量發(fā)展要求進一步優(yōu)化基礎設施布局、結構、功能和發(fā)展模式，以整體優(yōu)化、協(xié)同融合為導向，統(tǒng)籌存量和增量、傳統(tǒng)和新型基礎設施發(fā)展，打造集約高效、經(jīng)濟適用、智能綠色、安全可靠的現(xiàn)代化基礎設施體系，推動基礎設施供需精準適配。當今世界科技革命和產(chǎn)業(yè)變革方興未艾，帶來社會生產(chǎn)力的重大飛躍，歷次科技革命的結果表明，基礎設施是支撐和引導科學技術變革的重要載體。都市圈是科技創(chuàng)新和應用的先行領域，要堅持把創(chuàng)新擺在我國都市圈建設全局的核心地位，把握好數(shù)字經(jīng)濟時代特征，加快信息、融合、創(chuàng)新類新型基礎設施建設，加強傳統(tǒng)基礎設施數(shù)字化智能化改造，利用好新一代科學技術賦能機遇，提高都市圈基礎設施發(fā)展的質量和效益。踐行生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，是建設生態(tài)文明、實現(xiàn)人與自然和諧共生、貫徹新發(fā)展理念的內在要求，“碳達峰碳中和”對都市圈基礎設施高質量發(fā)展提出了新的挑戰(zhàn)和要求，都市圈的基礎設施發(fā)展必須走綠色低碳的發(fā)展道路。

（六）都市圈的“安全化”發(fā)展要求提升都市圈基礎設施系統(tǒng)韌性和安全應急保障能力

安全是發(fā)展的前提，發(fā)展是安全的保障。面對世界地緣政治局勢震蕩，非傳統(tǒng)安全風險加速集聚，以及國內經(jīng)濟社會發(fā)展的一系列重大困難挑戰(zhàn)，都市圈基礎設施目前的發(fā)展水平同國家發(fā)展和安全保障需要相比還不適應。尤其是我國突發(fā)公共事件頻發(fā)，成災強度大、影響范圍廣、持續(xù)時間長，特別是2020年初突如其來的新冠疫情席卷全球，健全統(tǒng)一的應急物資保障體系成為國家應急管理體系建設的重要內容。都市圈是我國人口活動和經(jīng)濟發(fā)展的集中區(qū)域，在國家發(fā)展大局和社會主義現(xiàn)代化建設全局中具有核心地位。盡管都市圈基礎設施在應對此次疫情防治中發(fā)揮了重要作用，有效保障了特殊時期人員物資快速流轉和供應保障，但也暴露出應急響應與防護保障能力不足、精準化運輸物流組織服務效率偏低、跨領域協(xié)同聯(lián)動保障機制不暢、智能化自動化技術裝備應用水平不高等突出問題。要堅持統(tǒng)籌好發(fā)展和安全兩件大事，牢固樹立安全發(fā)展理念，積極主動應對各種風險挑戰(zhàn)，全面加強都市圈安全基礎設施建設，提高基礎設施系統(tǒng)韌性和安全應急保障水平，增強應對極端情況的能力，為經(jīng)濟社會發(fā)展保駕護航。

二、都市圈現(xiàn)代化基礎設施建設的主要導向

（一）以系統(tǒng)完備的基礎設施筑網(wǎng)

加快推進都市圈基礎設施互聯(lián)互通，更好支撐引領都市圈空間拓展和區(qū)域均衡發(fā)展。重點圍繞區(qū)域協(xié)調發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興以及全面開放等戰(zhàn)略要求，優(yōu)化都市圈基礎設施網(wǎng)絡布局和結構功能，突出對國家區(qū)域重大戰(zhàn)略對接和新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興等的支撐保障，統(tǒng)籌推進構建區(qū)域聯(lián)通、市域暢通、內外聯(lián)動、多向互濟的高質量基礎設施網(wǎng)絡，提升都市圈在全國基礎設施網(wǎng)絡中的位勢能級，以高質量基礎設施網(wǎng)絡更好服務都市圈經(jīng)濟社會發(fā)展。同時，圍繞都市圈擴大內需戰(zhàn)略實施和現(xiàn)代經(jīng)濟體系建設，統(tǒng)籌推進都市圈基礎設施建設，優(yōu)化基礎設施網(wǎng)絡布局，補足基礎設施發(fā)展短板，以高質量基礎設施網(wǎng)絡更好支撐都市圈經(jīng)濟社會發(fā)展。

（二）以高效實用的專業(yè)服務增效

在遵循自然規(guī)律和經(jīng)濟規(guī)律的基礎上，深入貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，以滿足不同群體需要、方便人民生活以及保障人民群眾生命財產(chǎn)安全為根本，切實把握新時代人民日益增長的美好生活需要，立足人民現(xiàn)實需要和長遠戰(zhàn)略需要，著眼基本需求、普遍需求、廣泛需求以及新興需求，強化都市圈現(xiàn)代基礎設施有效供給，提高基礎設施服務安全性、便捷性、舒適性和時效性，推動基礎設施公共服務均等化、普遍化，促進城鄉(xiāng)和諧、公平發(fā)展，實施惠民便民工程，全力增強人們的安全感、幸福感、獲得感。同時，立足基礎設施基礎性、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)地位，順應基礎設施更新?lián)Q代的一般規(guī)律，堅持質量第一、效益優(yōu)先，以供給側結構性改革為主線，以提高發(fā)展質量和效益為路徑，提升都市圈基礎設施網(wǎng)絡效應和規(guī)模效益，打造與都市圈經(jīng)濟社會高質量發(fā)展和現(xiàn)代化經(jīng)濟體系建設相匹配的現(xiàn)代基礎設施體系，推動基礎設施支撐現(xiàn)代經(jīng)濟體系的質量、效率、動力變革。強化都市圈基礎設施區(qū)域城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，增強公共服務能力，擴大多樣化有效供給，全面提升服務質量效率。

（三）以智能綠色的發(fā)展路徑轉型

智能、綠色是先進生產(chǎn)力的代表，符合新時代潮流，是實現(xiàn)都市圈基礎設施現(xiàn)代化的重要標志。把握全球新一代信息革命和產(chǎn)業(yè)變革規(guī)律，構筑都市圈智能化信息化新一代基礎設施，協(xié)同基礎設施與智能設備運用、智能化運行，優(yōu)化資源配置，提高發(fā)展質量和效益，推動行業(yè)全要素生產(chǎn)率顯著提升。全面推廣應用現(xiàn)代信息技術，以智能化帶動基礎設施現(xiàn)代化，著眼下一代基礎設施發(fā)展，推動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈和基礎設施深度融合，協(xié)同都市圈基礎設施與智能設備運用、智能化運行，優(yōu)化資源配置，推動行業(yè)全要素生產(chǎn)率顯著提升。貫徹綠色發(fā)展理念，通過結構優(yōu)化、技術進步和強化管理推進都市圈綠色基礎設施體系建設，推進基礎設施建設運行與資源環(huán)境保護協(xié)調發(fā)展，形成資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的基礎設施發(fā)展模式和動力機制，建設都市圈綠色基礎設施體系。

（四）以安全可靠的韌性系統(tǒng)穩(wěn)基

統(tǒng)籌發(fā)展與安全，牢固樹立安全第一理念，全面提高都市圈基礎設施安全性和可靠性。完善基礎設施全生命周期發(fā)展模式，統(tǒng)籌考慮都市圈基礎設施規(guī)劃、設計、建設、運營、管養(yǎng)、退出等各環(huán)節(jié)，加強基礎設施聯(lián)網(wǎng)監(jiān)測和服務能力，提高基礎設施維護管理水平。始終堅持質量為本、安全第一，全面提升都市圈基礎設施產(chǎn)品質量和發(fā)展韌性，努力打造“百年品質工程”。積極推動新技術、新材料、新設備、新工藝研發(fā)在基礎設施領域廣泛應用，提高基礎設施設計建設及維護管理標準，加強穩(wěn)定性和抗風險能力。顯著降低交通事故發(fā)生率，大幅提高交通運輸服務準點率，提升交通運輸現(xiàn)代文明水平，使綠色、誠信、禮讓的交通理念深入人心。保護關鍵信息基礎設施安全，建立安全預警體系，提升應急響應和恢復能力。

（五）以健全創(chuàng)新的體制機制提能

健全的體制機制是都市圈現(xiàn)代化基礎設施建設的保障。以重點領域先行先試為突破，打破都市圈行政分割、制度藩籬，建立健全基礎設施全鏈條協(xié)同體制機制，消除阻礙都市圈現(xiàn)代化基礎設施體系建設的體制機制障礙。建立健全基礎設施一體化協(xié)同推進機制，強化綜合統(tǒng)籌力度，充分調動都市圈各地積極性，優(yōu)化基礎設施網(wǎng)絡一體化布局，統(tǒng)籌推進基礎設施互聯(lián)互通，協(xié)同推進重大項目，協(xié)調完善跨區(qū)域、跨部門查驗互認、資源共享等重大政策。建立跨市和城市內外基礎設施互聯(lián)互通推進機制，設立都市圈基礎設施互聯(lián)互通項目儲備庫，建立儲備庫項目評估動態(tài)調整機制。結合基礎設施空間布局，建立基礎設施與自然資源等相關部門協(xié)同推進機制，因地制宜，推進都市圈基礎設施一體銜接和資源要素保障。

（作者為國家發(fā)展改革委運輸所副研究員）