關(guān)于交通基礎(chǔ)設(shè)施投資重點(diǎn)與推進(jìn)路徑的幾點(diǎn)思考

王淑偉　程世東

2023年宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)要求交通基礎(chǔ)設(shè)施投資穩(wěn)定維持在一定規(guī)模和保持較大投入力度。當(dāng)前，我國(guó)交通基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)基本適應(yīng)、部分適度超前經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，未來(lái)投資應(yīng)聚焦短板弱項(xiàng)、精準(zhǔn)識(shí)別有效投資領(lǐng)域，做到能投快投盡早見(jiàn)效。鐵路、高速公路總體適應(yīng)性較好，可在推動(dòng)個(gè)別干線提級(jí)改造和戰(zhàn)略項(xiàng)目建設(shè)基礎(chǔ)上，重點(diǎn)強(qiáng)化普通公路特別是農(nóng)村公路提級(jí)改造及安全設(shè)施。機(jī)場(chǎng)覆蓋和能力都有待提高，可加快投資建設(shè)。城市交通出行條件亟待改善，未來(lái)是統(tǒng)籌優(yōu)化城市交通結(jié)構(gòu)的重要窗口期，人行道、自行車道等綠色出行相關(guān)設(shè)施改善和適老化工程建設(shè)都非常必要和迫切。實(shí)施過(guò)程中以中央資金、中央事權(quán)項(xiàng)目為重點(diǎn)，同時(shí)積極支持地方事權(quán)項(xiàng)目、引導(dǎo)地方資金，改善投資營(yíng)商環(huán)境、吸引社會(huì)資金。

一、宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)要求短期內(nèi)交通基礎(chǔ)設(shè)施投資仍需維持一定規(guī)模和力度

從拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要?jiǎng)右蚩?，短期?nèi)消費(fèi)、凈出口增長(zhǎng)乏力，合理規(guī)模的投資仍十分必要，交通基礎(chǔ)設(shè)施投資的地位舉足輕重。

擴(kuò)大國(guó)內(nèi)消費(fèi)是長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展方向，當(dāng)前制約國(guó)內(nèi)消費(fèi)的核心因素是居民負(fù)債較高和可支配收入較低，短期內(nèi)難有根本性改變。2012—2021年我國(guó)國(guó)內(nèi)消費(fèi)占GDP比重僅為38%，較全球平均水平低18個(gè)百分點(diǎn)，較美國(guó)低30個(gè)百分點(diǎn)。國(guó)內(nèi)消費(fèi)主要受居民消費(fèi)傾向和可支配收入兩大因素影響。消費(fèi)傾向與負(fù)債有很大關(guān)系，人民銀行2020年調(diào)查顯示，我國(guó)有負(fù)債家庭占比為56.5%，其中房貸占比為75.9%，這部分家庭本該成為國(guó)內(nèi)消費(fèi)的中堅(jiān)力量，卻將很大部分收入用于償還房貸。居民可支配收入的提升事關(guān)居民、企業(yè)、政府之間收入分配問(wèn)題，需要在共同富裕背景下持續(xù)、有序、穩(wěn)步推進(jìn)，難以一蹴而就。

全球經(jīng)濟(jì)特別是發(fā)達(dá)國(guó)家衰退跡象明顯，地緣政治沖突、美西方遏華措施不斷加碼，我國(guó)出口形勢(shì)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。2023年達(dá)沃斯世界經(jīng)濟(jì)論壇期間有三分之二受訪經(jīng)濟(jì)學(xué)家預(yù)計(jì)今年將出現(xiàn)全球性衰退，近來(lái)全球尤其西方發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)出現(xiàn)明顯衰退跡象，這將直接影響發(fā)展中國(guó)家出口總量。與此同時(shí)，地緣政治沖突愈演愈烈使得世界經(jīng)濟(jì)逐步向兩個(gè)體系、兩套規(guī)則演進(jìn)，中美戰(zhàn)略博弈又加速了我國(guó)部分制造業(yè)向東南亞、南亞轉(zhuǎn)移，這將對(duì)我國(guó)出口占比產(chǎn)生影響。2022年12月，我國(guó)出口同比下降9.9%，較11月擴(kuò)大1.2個(gè)百分點(diǎn)，未來(lái)發(fā)展形勢(shì)嚴(yán)峻。

全國(guó)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資首現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，長(zhǎng)期難有起色。未來(lái)交通基礎(chǔ)設(shè)施在固定資產(chǎn)投資中的重要作用將進(jìn)一步顯現(xiàn)。2022年我國(guó)固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶）57.21萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)5.1%，為穩(wěn)定全年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作出重要貢獻(xiàn)，但其中占比最大的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資僅為13.29萬(wàn)億元，同比下降10.0%。2020年，我國(guó)一線、二線、三四線城市住房套戶比已經(jīng)分別達(dá)到0.97、1.08、1.12，未來(lái)隨著人口總量下降、老齡化程度提升，預(yù)計(jì)房地產(chǎn)投資規(guī)模很難再有大幅提升。在此背景下，基建投資中占比超過(guò)4成的交通基礎(chǔ)設(shè)施投資在穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的作用將愈加凸顯。

二、在交通基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)基本適應(yīng)、部分適度超前背景下需要更加精準(zhǔn)快速選擇有效投資領(lǐng)域

總體上看，我國(guó)交通基礎(chǔ)設(shè)施與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)系已經(jīng)由瓶頸制約發(fā)展到基本適應(yīng)、部分適度超前階段，大水漫灌式投資的邊際效應(yīng)已經(jīng)大幅降低，甚至為負(fù)，未來(lái)投資應(yīng)聚焦短板弱項(xiàng)、精準(zhǔn)快速識(shí)別有效投資領(lǐng)域。

（一）鐵路網(wǎng)絡(luò)覆蓋率總體較高，高速鐵路能力充足，普速鐵路能力相對(duì)緊張但基本滿足需求，未來(lái)重點(diǎn)在于加快個(gè)別線路提級(jí)改造和戰(zhàn)略性項(xiàng)目建設(shè)

目前我國(guó)普速鐵路對(duì)城區(qū)人口20萬(wàn)以上城市覆蓋率超過(guò)99%，高速鐵路對(duì)城區(qū)人口100萬(wàn)以上城市覆蓋率超過(guò)93%，按“十四五”規(guī)劃方案建成后均可達(dá)到100%，通達(dá)性方面已經(jīng)基本不存在問(wèn)題。能力方面，全國(guó)普速鐵路能力緊張里程（利用率80%以上）占比約14%；高速鐵路能力緊張里程僅占3%，有超過(guò)70%里程能力利用率不到一半。

雖然普速鐵路飽和度相對(duì)較高，但主要集中在繁忙干線、煤運(yùn)通道和部分西部單線鐵路上，未來(lái)隨著產(chǎn)業(yè)升級(jí)和房地產(chǎn)投資熱度的降低，預(yù)計(jì)以煤炭、礦石、建材為代表的大宗散貨運(yùn)輸需求不會(huì)有大的增長(zhǎng)，因此大規(guī)模改擴(kuò)建的必要性不強(qiáng)，可主要考慮對(duì)個(gè)別線路進(jìn)行提級(jí)改造，以及川藏、新藏等戰(zhàn)略性項(xiàng)目建設(shè)。同時(shí)，為打通鐵水聯(lián)運(yùn)“最后一公里”、推動(dòng)貨物運(yùn)輸公轉(zhuǎn)鐵，可視情況支持部分港口、廠區(qū)鐵路專用線建設(shè)。高速鐵路能力利用率總體較低，可按既有規(guī)劃穩(wěn)步推進(jìn)，重點(diǎn)加快繁忙干線的平行線路建設(shè)。由于我國(guó)城市群總體成熟度較低且發(fā)展緩慢，城際鐵路建設(shè)應(yīng)突出差異化，因地制宜、有序推動(dòng)。

（二）高速公路、港口水運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施適應(yīng)性較好，不宜再大規(guī)模建設(shè)，未來(lái)重點(diǎn)在于個(gè)別能力緊張路段和農(nóng)村公路的提級(jí)改造

目前我國(guó)高速公路對(duì)城區(qū)人口20萬(wàn)以上城市覆蓋率已經(jīng)超過(guò)98%，具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村全部通了硬化路，通達(dá)性方面已經(jīng)基本滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求。能力方面，2019年全國(guó)高速公路總體飽和度約為0.4，《國(guó)家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》中的六軸高速公路加權(quán)平均飽和度也僅為0.56，能夠在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，除個(gè)別路段改擴(kuò)建外，不宜再大規(guī)模投入建設(shè)。普通國(guó)省道飽和度高于高速公路，整體在0.6左右，可考慮一定規(guī)模的提級(jí)改造。農(nóng)村公路尤其是縣鄉(xiāng)村道，相當(dāng)部分線路技術(shù)等級(jí)明顯偏低，可考慮較大規(guī)模改擴(kuò)建。另外，當(dāng)前公路交通安全設(shè)施普遍較為薄弱，應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)設(shè)施投資建設(shè)。

港口、水運(yùn)受自然條件影響較大，目前在能力方面基本不存在問(wèn)題。近年來(lái)，雖然我國(guó)大力推動(dòng)交通運(yùn)輸綠色發(fā)展、倡導(dǎo)貨物運(yùn)輸公轉(zhuǎn)水，但受貨運(yùn)需求特點(diǎn)限制，水運(yùn)量并未出現(xiàn)明顯增長(zhǎng)。未來(lái)隨著煤炭、礦石、建材等大宗散貨運(yùn)輸需求的逐步下降，以及我國(guó)貨物出口增速的逐步趨緩，港口吞吐量即使有增量，幅度也不會(huì)很大，因此港口方面應(yīng)更多聚焦既有設(shè)施的效率提升和功能調(diào)整。

（三）機(jī)場(chǎng)覆蓋仍需提升、能力日趨飽和，未來(lái)應(yīng)加大建設(shè)力度

按照100公里服務(wù)半徑計(jì)算，2020年我國(guó)民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)已經(jīng)覆蓋55.0%的國(guó)土面積、88.0%的人口、83.5%的縣級(jí)行政單元和91.7%的地級(jí)行政單元，與美國(guó)、歐州、日本等民航發(fā)達(dá)國(guó)家（聯(lián)盟）相比在布局密度和覆蓋率上還處于較低水平。能力方面，2019年全國(guó)241個(gè)民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)客運(yùn)設(shè)施總設(shè)計(jì)容量為13.7億人次/年，實(shí)際完成13.5億人次，利用率高達(dá)99%，其中41個(gè)樞紐機(jī)場(chǎng)全部處于飽和運(yùn)行狀態(tài)。未來(lái)隨著疫情恢復(fù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，民航需求將長(zhǎng)期持續(xù)增長(zhǎng)，雖然既有設(shè)施有一定挖潛空間，但總體上還是要適度加強(qiáng)民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（四）城市交通出行條件亟待改善，“十四五”時(shí)期是統(tǒng)籌優(yōu)化城市交通結(jié)構(gòu)的重要窗口期

雖然近年來(lái)我國(guó)城市交通供給能力有了很大提升，但全國(guó)仍有約30%的城市擁堵指數(shù)處于上升階段，城市居民特別是大城市居民出行時(shí)間過(guò)長(zhǎng)、舒適性較差問(wèn)題普遍存在。無(wú)論是從城市治理還是低碳發(fā)展角度，都需要把公共交通、步行和自行車等綠色出行設(shè)施發(fā)展好，以此來(lái)引導(dǎo)形成合理的出行結(jié)構(gòu)。分開(kāi)來(lái)看，為更好防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，大城市軌道交通建設(shè)要根據(jù)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)全生命周期投入綜合考慮，保持合理節(jié)奏；都市圈市域（郊）鐵路要根據(jù)當(dāng)前實(shí)際、因地制宜地推動(dòng)；地面常規(guī)公交在場(chǎng)站建設(shè)、車輛購(gòu)置等方面近些年有了較大改善，未來(lái)重點(diǎn)在于優(yōu)化路權(quán)分配和提升管理效率；全國(guó)城市步行、自行車道等綠色出行設(shè)施缺失現(xiàn)象較為普遍，亟待強(qiáng)化建設(shè)。另外，全國(guó)城市停車設(shè)施缺口粗略估計(jì)已經(jīng)超過(guò)8000萬(wàn)個(gè)，是規(guī)模較大的有效投資領(lǐng)域；深度老齡化社會(huì)已經(jīng)來(lái)臨，相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施需要進(jìn)行精細(xì)化、人性化改造，這項(xiàng)任務(wù)也非常迫切。

三、以中央資金、中央事權(quán)項(xiàng)目為重點(diǎn)，同時(shí)積極支持地方事權(quán)項(xiàng)目、引導(dǎo)地方資金，改善投資營(yíng)商環(huán)境、吸引社會(huì)資金

鑒于當(dāng)前地方政府財(cái)政狀況較為緊張，近期交通基礎(chǔ)設(shè)施投資應(yīng)以中央政府為主，同時(shí)大力引導(dǎo)和支持地方政府資金、社會(huì)資金跟進(jìn)。資金來(lái)源方面，建議盡量加強(qiáng)統(tǒng)籌，更好推動(dòng)車購(gòu)稅、燃油稅等在城市交通、鐵路等領(lǐng)域應(yīng)用，因?yàn)閰^(qū)別于機(jī)場(chǎng)建設(shè)投資基金、港口建設(shè)基金等專項(xiàng)資金，稅收本質(zhì)上就應(yīng)該統(tǒng)籌統(tǒng)支，且推動(dòng)運(yùn)輸結(jié)構(gòu)優(yōu)化、綠色低碳發(fā)展等屬于綜合事項(xiàng)，也應(yīng)該統(tǒng)籌。

資金投向上，建議優(yōu)先選擇中央事權(quán)內(nèi)項(xiàng)目予以支持，如部分普通鐵路提級(jí)改造、國(guó)道改擴(kuò)建、戰(zhàn)略鐵路項(xiàng)目建設(shè)、民航項(xiàng)目建設(shè)等。對(duì)于地方事權(quán)項(xiàng)目，從保障基本公共服務(wù)、推動(dòng)綠色低碳發(fā)展等角度，也可使用中央資金對(duì)城市公共交通、自行車道、步行道、農(nóng)村公路等進(jìn)行支持，以此來(lái)引導(dǎo)地方政府加大投資力度。這一做法在西方發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)較為普遍，如美國(guó)聯(lián)邦資金從上世紀(jì)60年代開(kāi)始支持城市交通發(fā)展，2010年聯(lián)邦陸路交通項(xiàng)目資金共約500億美元，其中105億美元用于公共交通。

另外，停車設(shè)施是擁有和使用小汽車的必備品，與購(gòu)買車輛和燃油性質(zhì)類似，絕大部分屬于商業(yè)地產(chǎn)范疇，應(yīng)堅(jiān)持引導(dǎo)社會(huì)資金投資，政府職責(zé)更多在于營(yíng)造良好的投資環(huán)境，從持續(xù)、堅(jiān)定推進(jìn)城市停車執(zhí)法，完善用地、產(chǎn)權(quán)、收費(fèi)管理政策，加強(qiáng)政策宣傳與經(jīng)驗(yàn)交流等方面予以支持。

（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委運(yùn)輸所）