提高“西部陸海走廊”對(duì)“西部陸海新通道”建設(shè)的支撐能力

李玉濤　雷鳴濤　高玉銀　郭峰

黨的二十大報(bào)告提出，加快建設(shè)西部陸海新通道。國(guó)家綜合立體交通網(wǎng)主骨架“西部陸海走廊”是在“西部陸海新通道”基礎(chǔ)上提出的新規(guī)劃概念。西部陸海走廊的建設(shè)，除了要在有形的線路形態(tài)、控制點(diǎn)和覆蓋范圍等方面遵循綜合立體交通網(wǎng)主骨架的基本要求，更要在功能內(nèi)涵上增強(qiáng)對(duì)西部陸海新通道建設(shè)的支撐能力。強(qiáng)化西部陸海走廊的“南北貫通”和“客貨兼顧”，有助于進(jìn)一步密切西北與西南地區(qū)的交通聯(lián)系和積極拓展西部陸海新通道建設(shè)的戰(zhàn)略空間。

一、“西部陸海新通道”和“西部陸海走廊”的提出背景和政策語(yǔ)境存在差異

近年來(lái)，在我國(guó)區(qū)域開(kāi)發(fā)和對(duì)外開(kāi)放中，“西部陸海新通道”和“西部陸海走廊”兩個(gè)規(guī)劃概念相繼提出，引起關(guān)注。

（一）“西部陸海新通道”屬于新型物流規(guī)劃范疇，在開(kāi)發(fā)開(kāi)放格局中具有重要地位

西部陸海新通道位于我國(guó)西部地區(qū)腹地，北接絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶，南連21世紀(jì)海上絲綢之路，協(xié)同銜接長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶，在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局中具有重要戰(zhàn)略地位。新通道的前身為中新互聯(lián)互通南向通道，重慶、廣西、貴州、甘肅四省區(qū)市是早期的發(fā)起方。2019年8月，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《西部陸海新通道總體規(guī)劃》（發(fā)改基礎(chǔ)〔2019〕1333號(hào)），提出“重慶經(jīng)貴陽(yáng)、南寧至北部灣出?？冢ū辈繛掣?、洋浦港），自重慶經(jīng)懷化、柳州至北部灣出?？?，以及自成都經(jīng)瀘州（宜賓）、百色至北部灣出?？谌龡l通路，共同形成西部陸海新通道的主通道。圍繞主通道完善西南地區(qū)綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，密切貴陽(yáng)、南寧、昆明、遵義、柳州等西南地區(qū)重要節(jié)點(diǎn)城市和物流樞紐與主通道的聯(lián)系?！彪m然規(guī)劃明確了“加強(qiáng)西南、西北骨干通道銜接”“通過(guò)通道建設(shè)密切西北與西南地區(qū)的聯(lián)系”，但是西北地區(qū)未進(jìn)入規(guī)劃中主通道、重要樞紐和核心覆蓋區(qū)的范圍，而僅列為“輻射延展帶”。

2021年8月國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)的《“十四五”推進(jìn)西部陸海新通道高質(zhì)量建設(shè)實(shí)施方案》（簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施方案》）和2021年12月交通運(yùn)輸部印發(fā)的《西部陸海新通道“十四五”綜合交通運(yùn)輸體系建設(shè)方案》（簡(jiǎn)稱(chēng)《建設(shè)方案》），都延續(xù)了總體規(guī)劃“圍繞主通道完善西南地區(qū)綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)”的政策思路。

（二）“西部陸海走廊”屬于綜合交通規(guī)劃的新概念體系內(nèi)容，重在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

2021年3月，中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》，在優(yōu)化國(guó)家綜合立體交通布局中提出了加快構(gòu)建“6軸7廊8通道”的綜合立體交通網(wǎng)主骨架：依據(jù)國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)格局，結(jié)合未來(lái)交通運(yùn)輸發(fā)展和空間分布特點(diǎn)，將重點(diǎn)區(qū)域按照交通運(yùn)輸需求量級(jí)劃分為3類(lèi)。京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)和成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈4個(gè)地區(qū)作為“極”，長(zhǎng)江中游、山東半島、海峽西岸、中原地區(qū)、哈長(zhǎng)、遼中南、北部灣和關(guān)中平原8個(gè)地區(qū)作為“組群”，呼包鄂榆、黔中、滇中、山西中部、天山北坡、蘭西、寧夏沿黃、拉薩和喀什9個(gè)地區(qū)作為“組團(tuán)”。按照極、組群、組團(tuán)之間交通聯(lián)系強(qiáng)度，打造由主軸、走廊、通道組成的國(guó)家綜合立體交通網(wǎng)主骨架。

作為主骨架7廊之一，西部陸海走廊包括兩條路徑。一條路徑由西寧經(jīng)蘭州、成都／重慶、貴陽(yáng)、南寧、湛江至三亞。另一條路徑由內(nèi)蒙古甘其毛都經(jīng)銀川、寶雞、重慶、畢節(jié)、百色至南寧。西部陸海走廊提出后，很快成為國(guó)家綜合立體交通網(wǎng)主骨架建設(shè)優(yōu)先推進(jìn)的走廊/通道之一。2022年財(cái)政部交通運(yùn)輸部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于支持國(guó)家綜合貨運(yùn)樞紐補(bǔ)鏈強(qiáng)鏈的通知》指出，優(yōu)先選擇位于大陸橋走廊、西部陸海走廊等涉及西部地區(qū)走廊、沿邊通道上的樞紐。

二、西部陸海走廊建設(shè)應(yīng)明確對(duì)西部陸海新通道的繼承性

“西部陸海走廊”是在《西部陸海新通道總體規(guī)劃》之后作為《國(guó)家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》的內(nèi)容提出的。同樣冠以“西部陸?！保f(shuō)明二者在開(kāi)發(fā)開(kāi)放、陸海聯(lián)動(dòng)等方面具有基本的一致性。西部陸海走廊建設(shè)應(yīng)明確對(duì)西部陸海新通道的繼承性。

（一）西部陸海走廊可進(jìn)一步強(qiáng)化既有的陸海聯(lián)動(dòng)格局

雖然二者的覆蓋范圍存在差異，但走廊應(yīng)與新通道一樣，有機(jī)銜接絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路，致力于成為促進(jìn)陸海內(nèi)外聯(lián)動(dòng)、東西雙向互濟(jì)的橋梁和紐帶，需要發(fā)揮鐵路在陸路運(yùn)輸中的骨干作用和港口在海上運(yùn)輸中的門(mén)戶(hù)作用。

西部陸海新通道以中國(guó)西南、西北腹地為主軸，向南聯(lián)通了東盟地區(qū)，向西聯(lián)通幅員遼闊的中亞地區(qū)，向東聯(lián)通了長(zhǎng)江黃金水道和亞歐大陸橋東段。西部陸海走廊在繼承新通道開(kāi)放格局的基礎(chǔ)上有了進(jìn)一步拓展空間。走廊的路徑二北起甘其毛都口岸，這使得蒙俄兩國(guó)通過(guò)西部陸海走廊可建立起與東盟國(guó)家的新通路，從而擴(kuò)大了“一帶一路”陸海聯(lián)動(dòng)的范圍。

（二）都要發(fā)揮成渝和北部灣港口的輻射作用

西部陸海新通道以通道為引擎，以促進(jìn)區(qū)域貿(mào)易及產(chǎn)業(yè)合作為手段，推動(dòng)省級(jí)間合作走向深入，建立新的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制，有助于西部大開(kāi)發(fā)形成新的格局。新通道建設(shè)以開(kāi)放引領(lǐng)開(kāi)發(fā)，既要發(fā)揮毗鄰東南亞的優(yōu)勢(shì)，也要發(fā)揮成渝、北部灣等重點(diǎn)區(qū)域的樞紐輻射作用。

一方面，成渝傳統(tǒng)上是我國(guó)西南地區(qū)的經(jīng)濟(jì)中心，新時(shí)期已經(jīng)成為我國(guó)全國(guó)性的增長(zhǎng)極，理應(yīng)加強(qiáng)對(duì)西北地區(qū)的輻射。從甘肅等西部省區(qū)的“綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要”可以看出，西部陸海走廊西部各省區(qū)在線路設(shè)計(jì)上普遍加強(qiáng)了同成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈的南向?qū)印?/p>

另一方面，北部灣港口的腹地也不能局限于廣西等西南省區(qū)，而應(yīng)向西北各省區(qū)延伸，覆蓋整個(gè)西部地區(qū)。走廊與新通道一樣，需在沿線地區(qū)加快無(wú)水港建設(shè)，形成布局合理、輻射廣泛、系統(tǒng)完整的西部地區(qū)無(wú)水港網(wǎng)絡(luò)。

三、西部陸海走廊應(yīng)著眼拓展西部陸海新通道的戰(zhàn)略空間

與國(guó)家西部陸海新通道布局架構(gòu)相比，西部陸海走廊更加注重“南北貫通”和“客貨兼顧”，有效串聯(lián)了我國(guó)西南和西北地區(qū)的大多省份，更加強(qiáng)調(diào)有效連接我國(guó)西部重要城市群、構(gòu)建客貨兼顧的綜合運(yùn)輸通道。強(qiáng)化西部陸海走廊的“南北貫通”和“客貨兼顧”，可為西部陸海新通道建設(shè)進(jìn)一步拓展戰(zhàn)略空間、增強(qiáng)支撐能力。

（一）走廊實(shí)現(xiàn)了真正意義上的西南西北貫通

雖然《西部陸海新通道總體規(guī)劃》明確了“加強(qiáng)西南、西北骨干通道銜接”“通過(guò)通道建設(shè)密切西北與西南地區(qū)的聯(lián)系”，但是由于作為“輻射延展帶”的西北地區(qū)并未進(jìn)入規(guī)劃主通道、重要樞紐和核心覆蓋區(qū)的范圍，因此目前的西部陸海新通道并非真正意義上的南北貫通。

近年來(lái)，我國(guó)西南地區(qū)借助西部陸海新通道建設(shè)的政策機(jī)遇，圍繞建設(shè)大能力主通道和銜接國(guó)際運(yùn)輸通道，鐵路、公路等交通基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)一步強(qiáng)化，沿海港口功能不斷提升，西南地區(qū)綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)因此得到了優(yōu)化完善的機(jī)會(huì)。相對(duì)而言，因?yàn)檎麄€(gè)西北地區(qū)在《總體規(guī)劃》中的“輻射延展帶”地位，甘肅一直謀求的“把蘭州打造成通道北端樞紐”的目標(biāo)也就失去了意義。同西南地區(qū)借助新通道獲得大量的交通項(xiàng)目機(jī)會(huì)相比，西北地區(qū)僅僅西寧至成都鐵路被納入通道內(nèi)聯(lián)外延重點(diǎn)工程。

相比新通道，走廊最大特征是貫通西南西北。西部陸海走廊不僅向北延伸，而且兩條路徑的設(shè)計(jì)在覆蓋范圍上也已經(jīng)不再局限于甘肅省和蘭渝鐵路沿線，而是進(jìn)一步擴(kuò)大到青海、陜西、寧夏、內(nèi)蒙古等，基本上涵蓋了整個(gè)西北地區(qū)。

（二）走廊聯(lián)結(jié)西部地區(qū)城市群，注重客貨兼顧

作為特定類(lèi)型的物流規(guī)劃，西部陸海新通道的重心顯然在貨運(yùn)。在2019年《西部陸海新通道總體規(guī)劃》中，提高干線運(yùn)輸能力、加快推進(jìn)鐵路建設(shè)針對(duì)的是客貨共線的普通鐵路，并不直接涉及客運(yùn)專(zhuān)線性質(zhì)的高鐵項(xiàng)目。后來(lái)在“十四五”《實(shí)施方案》和《建設(shè)方案》中都出現(xiàn)了較大的調(diào)整變化。為了釋放既有干線貨運(yùn)能力，需要推動(dòng)重要通道客貨分離。因此，處在新通道上的若干高鐵建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)程大大加快。貴陽(yáng)至南寧高鐵、重慶至黔江高鐵等一大批高鐵在建項(xiàng)目因新通道建設(shè)而提速，渝西高鐵、昭通至六盤(pán)水高鐵被列入規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目，重慶至貴陽(yáng)高鐵被列入規(guī)劃研究項(xiàng)目。

如果說(shuō)西部陸海新通道定位于物流規(guī)劃和通道經(jīng)濟(jì)的話，那么西部陸海走廊則更加強(qiáng)調(diào)有效連接我國(guó)西部重要城市群，“6軸7廊8通道”的綜合立體交通網(wǎng)主骨架均隱含了“客貨兼顧”的含義。隨著人口分布和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在全國(guó)層面上向中心城市和城市群集中，以城市群為主體的客運(yùn)需求將成為全社會(huì)客運(yùn)需求增長(zhǎng)的重點(diǎn)。西部陸海走廊的兩條路徑合在一起，不僅聯(lián)通了西南地區(qū)的成渝、黔中、北部灣城市群，同樣聯(lián)通了西北地區(qū)的蘭西、關(guān)中平原、寧夏沿黃、呼包鄂榆城市群，并通過(guò)大陸橋走廊延伸到天山北坡城市群。

四、結(jié)論與建議

（一）新通道和走廊建設(shè)應(yīng)加強(qiáng)協(xié)同融合

從政策背景和演進(jìn)脈絡(luò)看，《西部陸海新通道總體規(guī)劃》和《國(guó)家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》是兩種不同性質(zhì)的規(guī)劃。前者大體屬于物流規(guī)劃的范疇。作為一條復(fù)合型的物流通道，西部陸海新通道依托貨運(yùn)物流向貿(mào)易產(chǎn)業(yè)投資延伸，但并不直接考慮客運(yùn)和人口出行；后者是典型的交通規(guī)劃?！白呃取痹诰C合立體交通網(wǎng)規(guī)劃中有特定的明確含義，是聯(lián)通交通極、組群和組團(tuán)的特定運(yùn)輸需求水平的通道。相比而言，雖然基礎(chǔ)設(shè)施是支撐運(yùn)輸物流的手段和工具，基建也是新通道的重要內(nèi)容，但無(wú)疑新通道的重心在于運(yùn)輸服務(wù)改善和通道經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更關(guān)注海鐵聯(lián)運(yùn)和班列開(kāi)行；而走廊作為綜合立體交通網(wǎng)的內(nèi)容，無(wú)疑更聚焦基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

當(dāng)然，這種差異也是相對(duì)的。二者都不是自成一體的孤立體系。未來(lái)隨著交通設(shè)施和運(yùn)輸服務(wù)的改善，西部陸海新通道的人口和產(chǎn)業(yè)集聚進(jìn)程將明顯加快，從而使該通道從貿(mào)易運(yùn)輸通道拓展成為城鎮(zhèn)化軸帶和產(chǎn)業(yè)走廊。因此，應(yīng)加強(qiáng)西部陸海新通道和西部陸海走廊之間的戰(zhàn)略協(xié)同。從國(guó)家和西南地區(qū)角度，西部陸海新通道應(yīng)借助西部陸海走廊建設(shè)實(shí)現(xiàn)北延目標(biāo)；從西北地區(qū)角度看，應(yīng)加快西部陸海走廊建設(shè)，在走廊建設(shè)中加快融入西部陸海新通道。

（二）西北地區(qū)應(yīng)充分利用西部陸海走廊建設(shè)機(jī)遇加強(qiáng)同成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈的互聯(lián)互通

《西部陸海新通道總體規(guī)劃》發(fā)布近三年來(lái)，無(wú)論是交通項(xiàng)目建設(shè)，還是貨物運(yùn)輸服務(wù)，西北地區(qū)同西南地區(qū)存在明顯的差距，“南熱北冷”趨勢(shì)愈加顯著。西北地區(qū)要真正融入西部陸海新通道建設(shè)，需要尋求新的政策空間改變現(xiàn)有格局。與國(guó)家西部陸海新通道布局架構(gòu)相比，西部陸海走廊更加注重“南北貫通”和“客貨兼顧”，有效串聯(lián)了我國(guó)西南和西北地區(qū)的大多省份，更加強(qiáng)調(diào)有效連接我國(guó)西部重要城市群、構(gòu)建客貨兼顧的綜合運(yùn)輸通道。西部陸海走廊的提出，無(wú)疑為西部地區(qū)加速融入西部陸海新通道提供了重要?dú)v史契機(jī)。

西北地區(qū)應(yīng)充分利用西部陸海走廊建設(shè)機(jī)遇，密切西北城市群同成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈的交通聯(lián)系。路徑一強(qiáng)化蘭西城市群、成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈、天山北坡城市群的通道能力，全面對(duì)接新亞歐大陸橋、中國(guó)—中亞—西亞、中巴經(jīng)濟(jì)走廊；路徑二則暢通呼包鄂榆、寧夏沿黃、關(guān)中平原城市群同成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈的通道，全面對(duì)接中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊，強(qiáng)化與黃河流域的資源互濟(jì)、產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)。

（李玉濤，國(guó)家發(fā)展改革委運(yùn)輸所。雷鳴濤、高玉銀、郭峰，甘肅省公路網(wǎng)規(guī)劃辦公室）