鎮(zhèn)羅營鎮(zhèn)系統(tǒng)集成改革統(tǒng)籌解決特大都市郊區(qū)鄉(xiāng)村振興難點痛點問題

楊宜勇　陳雪原

鎮(zhèn)羅營鎮(zhèn)位于北京市平谷區(qū)最北部，始建于明代，是古代邊關(guān)重鎮(zhèn)?？箲?zhàn)時期，八路軍第四縱隊挺進冀東后，成為冀東地區(qū)重要的敵后根據(jù)地和對日斗爭主戰(zhàn)場。鎮(zhèn)域總面積80.9平方公里，轄20個行政村，1.1萬戶籍人口，0.76萬常住人口。自2022年7月，鎮(zhèn)羅營鎮(zhèn)成功獲批中央彩票公益金支持革命老區(qū)國家鄉(xiāng)村振興示范區(qū)項目以來，在中央、市、區(qū)各級部門支持和指導下，針對長期存在的“經(jīng)營規(guī)模小、生產(chǎn)方式散、產(chǎn)業(yè)層次低”的難點痛點問題，立足進入減量發(fā)展階段的首都特大都市遠郊山區(qū)的時空特征與生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的功能定位，系統(tǒng)集成改革成果，形成了“黨建引領(lǐng)、系統(tǒng)觀念、鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌、村級重構(gòu)”的四條經(jīng)驗，探索出一條首都特點的特大都市郊區(qū)全面推進鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)實路徑。

一、強化動力源：鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委為核心通過政府統(tǒng)籌與聯(lián)社統(tǒng)籌推進組織體制變革

傳統(tǒng)農(nóng)村的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，不可能在“村自為戰(zhàn)”的基礎(chǔ)上獨立完成，更不可能在“戶自為戰(zhàn)”的條件下推進，必須在村以上、縣以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)節(jié)（含縣城）建立產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和本土性經(jīng)濟、人口集聚的節(jié)點和平臺，以便于在比村級更大空間范圍上集中優(yōu)化配置資源和培育主導產(chǎn)業(yè)，完成現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。這一趨勢的本質(zhì)要求是深化對家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制的農(nóng)村基本經(jīng)營制度，特別是在“統(tǒng)”的層面的理解，提升統(tǒng)籌的層級，發(fā)展跨越村級組織的經(jīng)濟共同體，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟聯(lián)合組織，并以此種集體經(jīng)濟體制為依托實現(xiàn)農(nóng)民本土型城鎮(zhèn)化社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。

鎮(zhèn)羅營鎮(zhèn)黨委、鎮(zhèn)政府與鎮(zhèn)聯(lián)社構(gòu)成了從決策到執(zhí)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級“統(tǒng)”的組織架構(gòu)，而鎮(zhèn)農(nóng)資委的成立進一步明確了三者之間的權(quán)責關(guān)系，標志著統(tǒng)籌層級由村級上升到鎮(zhèn)級的組織體制變革基本完成。鎮(zhèn)黨委作為決策主體，主要負責重大決策與協(xié)調(diào)職能，發(fā)揮中樞神經(jīng)的作用，與鎮(zhèn)政府、鎮(zhèn)聯(lián)社之間是領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系；鎮(zhèn)政府作為管理主體，發(fā)揮了解基層、熟悉政策、協(xié)調(diào)各方等領(lǐng)域的專業(yè)化優(yōu)勢，主要工作包括計劃制定與落地、政策資源集成、規(guī)劃引領(lǐng)與布局調(diào)整、政策與標準制定（土地折股標準、拆除標準、建設標準、產(chǎn)業(yè)準入標準）、基礎(chǔ)設施投資和專業(yè)化服務等；鎮(zhèn)聯(lián)社作為產(chǎn)權(quán)主體，主要職責是土地資源整合、主導產(chǎn)業(yè)培育及產(chǎn)業(yè)鏈打造、各村級團體股東收益分配等。鎮(zhèn)政府與鎮(zhèn)聯(lián)社是監(jiān)管與被監(jiān)管的關(guān)系，并主要通過鎮(zhèn)農(nóng)資委貫徹和落實。

二、更新方法論：以系統(tǒng)觀念作為全面推進鄉(xiāng)村振興認識與實踐活動的基本理論工具

黨的二十大報告指出要“把握好新時代中國特色社會主義思想的世界觀和方法論”，強調(diào)“必須堅持系統(tǒng)觀念”。鎮(zhèn)羅營鎮(zhèn)國家鄉(xiāng)村振興示范區(qū)運用普遍聯(lián)系、全面系統(tǒng)、發(fā)展變化的觀點，不局限于某一個主題或某一個領(lǐng)域的探索或創(chuàng)新，力求從多領(lǐng)域、深層次、全方位視角思考和探索推進鄉(xiāng)村全面振興。實際上，從“分”到“統(tǒng)”的經(jīng)濟機制的轉(zhuǎn)換出發(fā)推進體制改革的目標和步驟，不能是單項改革，而只能是總體性的系統(tǒng)設計。

實踐探索形成的五條新鮮經(jīng)驗，也高度契合了“創(chuàng)新（人才聚集與產(chǎn)業(yè)鏈構(gòu)建）、協(xié)同（鄉(xiāng)村社會治理）、綠色（舊村更新與生態(tài)環(huán)境建設）、開放（村組織戶并鏈接城市經(jīng)濟）、共享（互助居家養(yǎng)老）”的新發(fā)展理念，較為全面地揭示和反映了全面推進鄉(xiāng)村振興的前提、基礎(chǔ)、動力、關(guān)系、價值目標以及實施步驟等，形成了組織振興撬動人才振興、生態(tài)振興、文化振興與產(chǎn)業(yè)振興，“五大振興相互耦合”，實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興的新模式，系統(tǒng)性、整體性地展示了特大都市郊區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的共性特征。

三、拓展實施路徑：以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本單元推進“體制統(tǒng)籌、空間統(tǒng)籌與產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌”

習近平總書記指出：“統(tǒng)籌兼顧是中國共產(chǎn)黨的一個科學方法論。它的哲學內(nèi)涵就是馬克思主義辯證法。中國共產(chǎn)黨特別強調(diào)統(tǒng)籌兼顧。”早在1957年，毛澤東同志就指出：“我們的方針是統(tǒng)籌兼顧、適當安排?！?/p>

“三統(tǒng)籌”是對系統(tǒng)觀念的具體落實，彼此之間相互滲透，相互制約，存在著協(xié)同發(fā)展的要求。體制統(tǒng)籌是前提條件，主要靠組織體制改革實現(xiàn)；空間統(tǒng)籌同樣是基礎(chǔ)條件，主要靠舊村更新改變土地利用結(jié)構(gòu)來承載城市功能；產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌是邏輯起點和落腳點，貫穿鄉(xiāng)村振興實施的全過程，最終完成鎮(zhèn)域為基本單元的立體化復合式統(tǒng)籌。

體制統(tǒng)籌的目的是首先在鎮(zhèn)域范圍內(nèi)由鎮(zhèn)、村、戶三個層級形成“一盤棋”式的全社會聯(lián)合勞動的生產(chǎn)方式。目前，已經(jīng)延伸到了平谷全區(qū)層面，初步形成了區(qū)、鎮(zhèn)、村的“大三級體制”。平谷區(qū)國資委發(fā)起成立了北京市平谷區(qū)聯(lián)扶公司，通過統(tǒng)籌國家、市、區(qū)各級相關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟扶持資金，承擔起一個村、一個鎮(zhèn)難以完成的發(fā)展任務，并將收益反哺于全區(qū)274個村集體經(jīng)濟組織。具體包括三個方面：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌，建立鎮(zhèn)農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，完善鄉(xiāng)村兩級集體經(jīng)濟組織體制，實施政社功能分開、鄉(xiāng)村兩級治理邊界分開、產(chǎn)權(quán)方與經(jīng)營方分開，實現(xiàn)“鄉(xiāng)組織村、村組織戶”，逐步化解和破除“村村點火、戶戶冒煙”的長期痼疾。二是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，在桃園、東四道嶺等村，引導國有企業(yè)、高校及科研院所等國有經(jīng)濟發(fā)揮資金、技術(shù)、人才和品牌優(yōu)勢，采取多種形式參與鄉(xiāng)村建設行動，全方位開展與鄉(xiāng)村兩級集體經(jīng)濟的對接幫扶與深度合作，加快農(nóng)村集體產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。其政治意義在于夯實黨領(lǐng)導下的工農(nóng)聯(lián)盟的經(jīng)濟基礎(chǔ)。三是政策統(tǒng)籌，破除“條”“塊”分割的體制痼疾，搭建縱向行政層級（“塊”）之間與橫向職能部門（“條”）之間政策集成和執(zhí)行的平臺。大廟峪村休閑康養(yǎng)項目的快速推進和落地集中體現(xiàn)了市、區(qū)、鎮(zhèn)各級以及規(guī)劃與自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等多層級、多部門之間政策統(tǒng)籌與集成改革的積極效果。

空間統(tǒng)籌的實質(zhì)是按照城鎮(zhèn)化社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的規(guī)律和趨勢集中優(yōu)化配置農(nóng)村土地資源。北京市城市新總規(guī)要求“以區(qū)為主體制定集體建設用地規(guī)劃和實施計劃，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本單元統(tǒng)籌規(guī)劃實施”。按照平谷分區(qū)國土空間規(guī)劃標準，鎮(zhèn)羅營鎮(zhèn)立足鎮(zhèn)域村落分化演變的客觀規(guī)律和要求，從城鎮(zhèn)化、新村化和空心化三個維度，優(yōu)化城鄉(xiāng)空間功能的規(guī)劃布局。目前，鎮(zhèn)羅營鎮(zhèn)域國土空間規(guī)劃編制工作已經(jīng)基本完成?？傮w思路是建立健全以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本單元的鄉(xiāng)村規(guī)劃實施管控體系，在一個村域、鎮(zhèn)域或跨村片區(qū)內(nèi)，構(gòu)建“一基地（精品農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地）+一園區(qū)（都市農(nóng)業(yè)休閑園區(qū)）＋兩類社區(qū)（城鎮(zhèn)組團狀社區(qū)與新農(nóng)村社區(qū)）”的空間生產(chǎn)分布格局。

產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌的重點是打造支柱性集體產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建鎮(zhèn)域現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，破解鄉(xiāng)村兩級集體經(jīng)濟“小、散、低”的問題。以桃園村、東四道嶺村等為例，產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌主要包括農(nóng)業(yè)科技園區(qū)與農(nóng)業(yè)基地統(tǒng)籌、農(nóng)業(yè)一二三產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌以及一產(chǎn)內(nèi)部供、產(chǎn)、銷等環(huán)節(jié)統(tǒng)籌等三種基本方式。一般是先明確區(qū)域主導產(chǎn)業(yè)，再按照不同層級設計配套產(chǎn)業(yè)，并逐步豐富各類集體產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)，融通產(chǎn)業(yè)主體鏈，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)價值鏈，并按產(chǎn)業(yè)鏈分配農(nóng)民就業(yè)，保障經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

四、細化操作步驟：在鎮(zhèn)級組織體制變革和重構(gòu)基礎(chǔ)上，先后完成村級“五次結(jié)構(gòu)重構(gòu)”

對于特大都市郊區(qū)而言，“五個結(jié)構(gòu)重構(gòu)”具有一般性意義，可以作為建設宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村一般要歷經(jīng)的“五步走”。

第一步，村集體把農(nóng)戶組織起來，農(nóng)戶經(jīng)濟由“小而全”的封閉型生產(chǎn)方式走向開放后的專業(yè)化生產(chǎn)，完成農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)組織體系的重構(gòu)。這是很多地區(qū)重新建立或恢復農(nóng)村集體經(jīng)濟體制的必然要求，因而也成為全面推進鄉(xiāng)村振興的先決條件。行政村或自然村是農(nóng)村社會的微觀基礎(chǔ)。以村為單位把農(nóng)民組織起來，從“統(tǒng)”的層面對家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制進行鞏固和完善，這意味著農(nóng)村經(jīng)濟體制矛盾的主要方面由“分”轉(zhuǎn)到了“統(tǒng)”。東四道嶺村集體通過“全過程服務”把農(nóng)戶組織起來，發(fā)展有機大桃，促進農(nóng)民增收，為后續(xù)舊村改造、人才與國資引入、發(fā)展全域旅游等重構(gòu)工作解決了至關(guān)重要的集體統(tǒng)一行動問題。近年來，從大西南的畢節(jié)到大東北的北大荒，通過國有經(jīng)濟、集體經(jīng)濟、合作經(jīng)濟、家庭經(jīng)濟之間的城鄉(xiāng)融合發(fā)展，共同的結(jié)果是農(nóng)戶經(jīng)濟由封閉走向了開放，隨著專業(yè)化程度的不斷提升逐步由“全能型”的市場主體蛻變成了生產(chǎn)主體。因此，可以把村組織戶作為打響鄉(xiāng)村全面振興的“第一槍”。

第二步，村集體主導進行舊村更新，完成村莊土地利用和空間功能結(jié)構(gòu)的重構(gòu)，實現(xiàn)集體土地資源資產(chǎn)化和重新定價，踐行“綠水青山就是金山銀山”。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會條件下，村與村之間的產(chǎn)業(yè)和功能是扁平化、分散化、無差異的?？缭搅宿r(nóng)業(yè)經(jīng)濟、工業(yè)經(jīng)濟，進入數(shù)字經(jīng)濟時代后，城鄉(xiāng)人口分布趨于穩(wěn)定和定型，村莊承載的城市功能趨于穩(wěn)定，呈現(xiàn)出立體化、專業(yè)化、差異化的特征。適應鄉(xiāng)村地區(qū)生產(chǎn)方式深刻變革的趨勢和要求，需要按照新編制的鎮(zhèn)域國土空間規(guī)劃的要求，由村集體經(jīng)濟組織發(fā)揮主體作用，推動舊村更新，打破傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會、工業(yè)社會時期形成的土地利用結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)土地資源的集中優(yōu)化配置。玻璃臺、東四道嶺、桃園等村莊，抓住新農(nóng)村建設與險村搬遷的契機，村集體經(jīng)濟組織主導實施低成本改造，隨著從傳統(tǒng)村落到新型農(nóng)村社區(qū)的物理形態(tài)轉(zhuǎn)型，瞄準鄉(xiāng)村旅游、生態(tài)農(nóng)莊、高端度假等差異化的產(chǎn)業(yè)定位，農(nóng)村土地利用結(jié)構(gòu)的單一化農(nóng)用模式轉(zhuǎn)向多元化利用模式，承載新的城市功能，培育綠色健康活力小鎮(zhèn)，保障村集體經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，發(fā)揮了有力的基礎(chǔ)支撐作用。

第三步，人才聯(lián)合引發(fā)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的升級，完成產(chǎn)業(yè)價值鏈的重構(gòu)。桃園村村支書、北京農(nóng)林科學院的技術(shù)人員和民營企業(yè)經(jīng)理人的“三結(jié)義”，代表了本土化人才、科技人才、經(jīng)營人才等三類人才的有機融合。在人才聯(lián)合激發(fā)下，通過植物工廠以及后續(xù)的多元化服務產(chǎn)品植入，快速盤活了村里的閑置資源，促成了資源要素的重新整合，促使集體產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)不斷豐富和完善，推動集體經(jīng)濟的提質(zhì)增效與可持續(xù)發(fā)展。創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，培育民宿、旅游、度假等新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，引領(lǐng)新的產(chǎn)業(yè)向價值高端方向發(fā)展，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上的“升級”。相應的，本地農(nóng)民的勞動力就業(yè)結(jié)構(gòu)也逐步從一產(chǎn)向一二三產(chǎn)融合方向發(fā)生深刻變化。

第四步，推進鄉(xiāng)村協(xié)同治理，完成農(nóng)村社會治理結(jié)構(gòu)與治理機制的重構(gòu)。通過集中辦公、接訴即辦、力量下沉、積分管理、數(shù)字賦能等一系列改革措施，建立健全了“黨委領(lǐng)導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制。通過加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理和服務能力建設，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成鄉(xiāng)村治理與服務的中心。鄉(xiāng)村協(xié)同治理機制的優(yōu)化與完善，也是鄉(xiāng)村集體主義觀念和文化生發(fā)的過程。

第五步，鄉(xiāng)村互助居家養(yǎng)老，有力推進了農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)的重構(gòu)。老齡化是國內(nèi)大部分鄉(xiāng)村地區(qū)普遍面臨的一個棘手問題，互助方式破解農(nóng)戶養(yǎng)老難題，是構(gòu)建宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村、完成傳統(tǒng)村落社會向現(xiàn)代鄉(xiāng)村社區(qū)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵一環(huán)。鎮(zhèn)羅營鎮(zhèn)作為遠郊山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鎮(zhèn)區(qū)缺乏足夠的基礎(chǔ)設施、開闊空間和產(chǎn)業(yè)規(guī)模，除了建設少量的集租房性質(zhì)的農(nóng)民保障房外，短期缺乏對周邊村莊資源和要素的吸引和集聚能力。山區(qū)地區(qū)鎮(zhèn)域村落分化演變的趨勢，主要是立足空間地理單元功能和特征，呈現(xiàn)不同塊狀、條狀的組團化發(fā)展格局，由此決定了養(yǎng)老事業(yè)的基本發(fā)展路徑。鎮(zhèn)羅營鎮(zhèn)在上鎮(zhèn)、五里廟、下營、桃園、關(guān)上等謀劃和布局五個養(yǎng)老驛站，并以此輻射帶動附近的互助點。五個組團的雛形，為下一步組建跨村聯(lián)營公司，統(tǒng)籌片區(qū)資源要素，培育精品農(nóng)業(yè)與休閑度假康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)，向未來組團狀鄉(xiāng)村社會空間格局主動轉(zhuǎn)型提供了重要的方向?qū)б?。隨著對小于100戶的村莊原則上不再新增審批宅基地，老人養(yǎng)老可以依托鎮(zhèn)區(qū)、養(yǎng)老驛站、互助點等不同方式安置，騰退出來的土地，可以發(fā)展高端度假、中高端宜居服務業(yè)或大眾化的鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)，吸引城里市民融入鄉(xiāng)村，最終完成鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)的重構(gòu)。

半年多來，鎮(zhèn)羅營鎮(zhèn)先后啟動了下營村千畝梯田農(nóng)業(yè)觀光區(qū)、上鎮(zhèn)村生態(tài)農(nóng)耕體驗區(qū)、薊平密聯(lián)合縣抗日民主政府等紅色文化節(jié)點、休閑配套工程、石河生態(tài)及紅色文化產(chǎn)業(yè)帶、梨花大道休閑旅游體驗區(qū)等鄉(xiāng)村振興示范區(qū)項目，取得了顯著的經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益。農(nóng)業(yè)和文旅產(chǎn)業(yè)質(zhì)量效益和競爭力水平不斷提升，千畝梯田、湖畔耕讀園等特色休閑農(nóng)旅產(chǎn)業(yè)初具規(guī)模，農(nóng)村居民人均增收額超過1000元；實現(xiàn)19個經(jīng)濟薄弱村全部消薄，集中供水率、垃圾集中處理率都達到100%，基礎(chǔ)設施提升、人居環(huán)境改善、紅色文化傳承都成果顯著；煤改清潔能源、“一微克”攻堅行動、碳惠產(chǎn)業(yè)等得到有效實施，節(jié)能減排改善明顯。耕地保護任務完成率達到100%。

新時代鄉(xiāng)村全面振興，單靠“闖”已不能適應新形勢，單靠“摸著石頭過河”也已不能滿足新要求，迫切需要科學理論來武裝頭腦。目前，“鎮(zhèn)羅營模式”的示范意義與實踐路徑正處于不斷探索推進階段，尚需要付出更多的汗水和努力，進一步完善提升，直至通過鄉(xiāng)村建設行動成功實踐的足夠積累，凝練形成一套完整的科學理論和標準體系和一條具有首都特點的代表特大都市郊區(qū)推進鄉(xiāng)村全面振興的可推廣、可復制的經(jīng)驗道路。

（楊宜勇，中國宏觀經(jīng)濟研究院研究員。陳雪原，北京市農(nóng)村經(jīng)濟研究中心研究員）