重塑南京:新中國(guó)城市管理體制創(chuàng)始的地方樣本*

田 圓

1948年,中國(guó)共產(chǎn)黨“五一”口號(hào)的發(fā)布開(kāi)啟了全國(guó)建政的時(shí)間窗口,工作重心隨之轉(zhuǎn)向城市。中共再次挺進(jìn)都市,不僅要立足,更要自主管理、發(fā)展城市。面對(duì)陌生的城市,尤其是江南城市,建立什么樣的基層政權(quán)體系和基層治理格局,如何穩(wěn)定城區(qū)的社會(huì)秩序,同時(shí)又能執(zhí)行來(lái)自中央的指令,進(jìn)而建立和鞏固城市政權(quán),這是擺在共產(chǎn)黨人面前的難題。在新中國(guó)成立之初的政權(quán)結(jié)構(gòu)中,盡管城市管理體制的建構(gòu)具有一般性特征,但作為舊政權(quán)的首都,南京市管理體制的建構(gòu)有其特殊性,尤其是居委會(huì)的建立經(jīng)歷了“試建—質(zhì)疑—確立”的過(guò)程。在制度結(jié)構(gòu)中,自上而下的政治設(shè)計(jì)與自下而上的社會(huì)驅(qū)動(dòng)形成了革命理想與政治現(xiàn)實(shí)之間的張力。在政治過(guò)程中,城市管理體制的生成并不存在區(qū)、街、居委會(huì)先后設(shè)立的次序,“只是在正式體制設(shè)置上,存在一個(gè)先后獲得中央政府承認(rèn)和統(tǒng)一的過(guò)程”。(1)郭圣莉、張良、劉曉亮:《新中國(guó)成立初期我國(guó)城市管理體制的建立及其層級(jí)結(jié)構(gòu)研究》,《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2021年第3期。以南京為考察對(duì)象可以發(fā)現(xiàn),新中國(guó)城市管理體制的生成是自上而下的政治設(shè)計(jì)(即制度結(jié)構(gòu)的調(diào)適)與自下而上的組織建構(gòu)(即行動(dòng)者的效能)相向而行的結(jié)果,而街道辦事處是其交匯點(diǎn),最終成就了垂直的城市管理體制。

學(xué)界對(duì)新中國(guó)城市管理體制的研究多從宏觀和微觀層面出發(fā),既有國(guó)家政權(quán)建構(gòu)的討論,又有基層組織(居委會(huì))建立的分析。(2)參見(jiàn)張濟(jì)順:《國(guó)家治理的最初社會(huì)空間——二十世紀(jì)五十年代前期的上海居民委員會(huì)》,《中共黨史研究》2015年第10期;郭圣莉:《城市社會(huì)重構(gòu)與新生國(guó)家政權(quán)建設(shè)——建國(guó)初期上海國(guó)家政權(quán)建設(shè)分析》,天津人民出版社2006年版。過(guò)往的研究多從結(jié)構(gòu)的視角探討新中國(guó)城市管理體制的建構(gòu)過(guò)程,相對(duì)忽略了行動(dòng)者對(duì)制度結(jié)構(gòu)的影響,(3)歷史制度主義中的行動(dòng)者包括個(gè)人、社會(huì)組織、政治團(tuán)體等,主要關(guān)注制度如何通過(guò)各種機(jī)制來(lái)規(guī)范政治生活,這些機(jī)制既構(gòu)成了行動(dòng)者,也約束他們的行為。參見(jiàn)James G. March, Johan P.Olsen,“The New Institutionalism: Organizational Factors in Political Life”, American Political Science Review, Vol.78, No.3, 1984, pp.734-749。本文的行動(dòng)者特指城市居民、基層干部和南京市主政人員,并不包含中央政府,重在分析行動(dòng)者在基層組織建構(gòu)中的作用。兩者在關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的協(xié)同作用形塑了新制度。本文嘗試以南京為研究對(duì)象,回到復(fù)雜的歷史情境中探索新中國(guó)城市管理體制的生成。

建政之初南京城市二級(jí)政府的建立

建政之初,陌生的江南城市讓中共既要依賴過(guò)去的經(jīng)驗(yàn),更需要地方政府在治理城市的過(guò)程中積極探索新的制度結(jié)構(gòu)。

城市接管之初,中共普遍實(shí)行軍事管制委員會(huì)制度,隨后自上而下地建立市級(jí)政權(quán)與市級(jí)行政體制。但城市的二級(jí)政府體制并非中共最初的政治設(shè)計(jì),根據(jù)地時(shí)期的建政實(shí)踐為中共接管老解放區(qū)提供了經(jīng)驗(yàn)。很快,中共就發(fā)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)驗(yàn)的適用性有限,無(wú)法直接移植到城市管理中。新政權(quán)的性質(zhì)決定了中共不能接續(xù)舊政權(quán)的市政體制,因此,中共在接管東北、華北的城市后只能通過(guò)新的探索來(lái)積累城市管理經(jīng)驗(yàn),凡此也為中共接管長(zhǎng)江以南的大都市提供參照。

新中國(guó)城市管理體制的確立是一個(gè)從北到南、試驗(yàn)—調(diào)適的過(guò)程。1949年3月,北平解放后就建立了四級(jí)政權(quán)組織系統(tǒng),即“市—區(qū)政府—街政府—閭(或居民小組代表)”。(4)《北平市人民政府關(guān)于廢除偽保甲制度建立街鄉(xiāng)政府初步草案》(1949年3月),北京市檔案館編:《北平解放》(下),中國(guó)文史出版社2017年版,第545頁(yè)。關(guān)于政權(quán)系統(tǒng)的確立,葉劍英市長(zhǎng)指出:“本市(北平市)政權(quán)體系,目前暫定市以下分區(qū)、區(qū)以下分街、街以下分閭?！?5)《葉劍英關(guān)于北平政權(quán)建設(shè)等工作在北平市人民政府干部會(huì)議上的講話》(1949年4月21日),北京市檔案館編:《北平解放》(下),第557頁(yè)。然而四級(jí)管理體系并不適用于大城市,層級(jí)過(guò)多容易造成政出多門(mén)、多頭執(zhí)政的局面。針對(duì)這一現(xiàn)象,劉少奇指出:“城市是集中的,一切應(yīng)該以集中為原則?！?6)《劉少奇同志在中共天津市委員會(huì)上的講話》,天津市檔案館編:《解放初期天津城市經(jīng)濟(jì)宏觀管理(1949—1952)》,天津市檔案館出版社1995年版,第51—52頁(yè)。市、區(qū)、街、閭四級(jí)管理體系在北平僅維持了三個(gè)月,收縮城市政權(quán)體系的鏈條勢(shì)在必行。6月30日,北平市軍管會(huì)在總結(jié)接管的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)時(shí)明確指出:“在城市政權(quán)組織形式上,機(jī)械地搬運(yùn)了鄉(xiāng)村中的一套,在區(qū)下建立街政權(quán),并將街政權(quán)當(dāng)作城市政權(quán)的一級(jí),以致在日常工作中‘政出多門(mén)’,‘步調(diào)紊亂’?！蓖瑫r(shí),北平市軍管會(huì)還對(duì)區(qū)街政權(quán)組織進(jìn)行改革,“在城市中,街一級(jí)的政權(quán)和群眾組織根本就不應(yīng)設(shè)立。區(qū)應(yīng)設(shè)區(qū)公所,但也不應(yīng)成為政權(quán)的一級(jí)”。(7)《北平市軍管會(huì)關(guān)于改革區(qū)街政權(quán)組織及公安局派出所的決定(草案)》(1949年6月30日),北京市檔案館編:《北平解放》(下),第566頁(yè)。這種模式類(lèi)似于舊政權(quán)的一級(jí)政府體制,即只設(shè)立市級(jí)政府,下設(shè)區(qū)公所,保甲由區(qū)公所領(lǐng)導(dǎo)。(8)南京市地方志編纂委員會(huì)編:《南京民政志》,海天出版社1994年版,第52頁(yè)。當(dāng)四級(jí)政權(quán)組織結(jié)構(gòu)在大城市遇到困難后,中共中央明文規(guī)定回歸一級(jí)政府體制。1949年7月,東北安東、吉林兩市取消區(qū)、街政府及公安分局,采用市一級(jí)政府體制。盡管這一模式取得了一定的成績(jī),但在運(yùn)行過(guò)程中亦存在諸多困難,“在區(qū)、街政府取消后,兩市都經(jīng)過(guò)了一度新舊不接的時(shí)期。舊的組織和制度改變了,新的制度和辦法還不周全,也還未成為習(xí)慣,因此特別影響到市政府與群眾的聯(lián)系”。(9)《改變區(qū)街政權(quán)形式 建立新的工作方法》,《人民日?qǐng)?bào)》1950年1月23日。新政權(quán)的性質(zhì)及其工作路線決定了僅有市一級(jí)政府難以維持城市的日常運(yùn)轉(zhuǎn)。

人民性是中共的生命之源,也是克服困難的力量之本。既然城市從反動(dòng)政權(quán)回到人民手中,城市管理必須依靠人民。成就中共發(fā)展壯大的“群眾路線”與組織建設(shè)不僅在戰(zhàn)爭(zhēng)年代壯大了革命隊(duì)伍,在中共探索城市行政體制的過(guò)程中同樣發(fā)揮了重要作用。這一工作方式要求按系統(tǒng)自上而下地將群眾組織起來(lái),這就需要增加行政層級(jí),一級(jí)政府的管理體制顯然無(wú)法承載此任務(wù)。然而,中共中央對(duì)市級(jí)政府以下到底要不要建區(qū)級(jí)政權(quán)并無(wú)定見(jiàn)。1950年2月,北京市委書(shū)記彭真發(fā)出警示:“我們一進(jìn)城就成立街政府是錯(cuò)誤的,但區(qū)是否成為一級(jí)還得研究,莫斯科有區(qū)政權(quán)一級(jí)?！?10)彭真:《在北京市黨代表會(huì)議上的報(bào)告》(1950年2月14日),北京市檔案館、中共北京市委黨史研究室編:《北京重要文獻(xiàn)選編》第2冊(cè),中央文獻(xiàn)出版社2001年版,第68頁(yè)?？梢?jiàn),中共在建構(gòu)城市管理體制的過(guò)程中,既學(xué)習(xí)革命根據(jù)地的經(jīng)驗(yàn),又參考蘇聯(lián)城市建制的特點(diǎn),同時(shí)還借鑒舊政權(quán)的城市治理模式。

作為江南地區(qū)第一個(gè)解放的大城市,“南京人口多,幅員廣,事務(wù)繁,生產(chǎn)不發(fā)達(dá),一般無(wú)組織的居民很多,所有工作都由市一級(jí)來(lái)管又是管不了的”。(11)《關(guān)于城市民主建政問(wèn)題》,1951年4月1日,南京市檔案館藏,檔案號(hào):5012-0000001-0008-0003。無(wú)論是四級(jí)政府還是一級(jí)政府,應(yīng)對(duì)南京市的日常管理均缺少可行性,設(shè)立區(qū)級(jí)政權(quán)遂成了不二的選擇。接管之初,地方主政人員就對(duì)如何管理好南京進(jìn)行了自主性探索。1949年5月10日,南京市人民政府宣告成立,劉伯承任市長(zhǎng),柯慶施、張齡之任副市長(zhǎng)。(12)《市人民政府關(guān)于劉伯承等任職之布告》(1949年5月10日),南京市檔案館編:《南京解放》,江蘇古籍出版社1990年版,第137頁(yè)。6月,南京市軍管會(huì)決定在各區(qū)成立區(qū)政府以取代國(guó)民政府時(shí)期的區(qū)公所?！?號(hào)上午,宣布(第)三區(qū)(今秦淮區(qū))人民政府成立,布告上墻、牌子掛出,由夏國(guó)光副區(qū)長(zhǎng)和接收組召集偽區(qū)公所全體員工開(kāi)會(huì),宣布(第)三區(qū)人民政府成立,即日推行政令,宣布偽公所組織機(jī)構(gòu)即日解散,招牌即日拆除,宣布接收?！?13)《接收偽區(qū)公所總結(jié)》,1949年6月22日,南京市檔案館藏,檔案號(hào):4003-0000001-0009-0022。這一決策與同時(shí)期的天津、北平存在巨大差異。6月中旬,天津根據(jù)“市級(jí)為城市工作之基本單位”與“警政合一”之原則,完成了區(qū)街政府改組,“確定區(qū)公所為市人民政府之派出機(jī)關(guān)”,(14)《天津市人民政府關(guān)于區(qū)公所組織與任務(wù)的決定》(1949年7月29日),天津市檔案館編:《天津解放》,中國(guó)文史出版社2017年版,第359頁(yè)。但“區(qū)政府改為區(qū)公所后,一般區(qū)長(zhǎng)均感無(wú)下層組織之苦。機(jī)構(gòu)雖經(jīng)縮小,而許多具體工作則未擺脫,致工作有被動(dòng)和忙亂狀態(tài)”。(15)《天津完成區(qū)街政府改組 工作效率顯著提高》,《人民日?qǐng)?bào)》1949年7月30日。6月底,北平市軍管會(huì)明確提出“各區(qū)政府應(yīng)即一律改為區(qū)公所……區(qū)公所為市政府之派出機(jī)關(guān)”。(16)《北平市軍管會(huì)關(guān)于改革區(qū)街政權(quán)組織及公安局派出所的決定》(1949年6月30日),北京市檔案館編:《北平和平解放前后》,北京出版社1988年版,第224頁(yè)。由此可見(jiàn),城市接管之初,地方政府都在因地制宜探索可行的基層治理模式。

盡管南京市在6月就已經(jīng)建立了區(qū)政府,但起初的區(qū)政府有名無(wú)實(shí),經(jīng)過(guò)7月整編之后,南京市“區(qū)政府與中共區(qū)工作委員會(huì)(簡(jiǎn)稱(chēng)區(qū)公委)合署辦公”,“對(duì)外兩塊牌子,內(nèi)部一套班子”。(17)南京市地方志編纂委員會(huì)編:《南京民政志》,第53頁(yè)。軍事管制時(shí)期,大量城市管理工作集中在市政府層面,區(qū)政府組織機(jī)構(gòu)并不健全,職權(quán)范圍僅限于政策宣傳、調(diào)解糾紛等基層工作,與其他城市政權(quán)的派出機(jī)構(gòu)無(wú)異。因?yàn)檐娛鹿苤茣r(shí)期需要權(quán)力集中以確保接管工作順利進(jìn)行。由于區(qū)政府組織機(jī)構(gòu)尚不健全、職權(quán)范圍過(guò)窄,其在城市接管過(guò)程中發(fā)揮的作用有限。隨著城市接管任務(wù)基本完成,各項(xiàng)工作進(jìn)入常態(tài)化管理階段,軍管會(huì)逐漸退出地方行政事務(wù),召開(kāi)區(qū)級(jí)各界人民代表會(huì)議和成立區(qū)政府的工作提上了議事日程。

與此同時(shí),中央層面的意向日漸明確,區(qū)級(jí)政權(quán)“非要不可”已形成共識(shí)。1950年7月,北京市委書(shū)記彭真在全國(guó)民政會(huì)議城市小組座談會(huì)上指出:“區(qū)政府是非要不可的,不然,很多事情堆在市一級(jí),包而不辦,誤了很多事,也無(wú)從辨別主從,容易陷入事務(wù)主義?！?18)《彭真同志在全國(guó)民政會(huì)議城市小組座談會(huì)上關(guān)于城市工作幾個(gè)問(wèn)題的發(fā)言》,1950年4月—11月,南京市檔案館藏,檔案號(hào):5012-0000002-00075-0001。1950年11月,中央政務(wù)院頒布《大城市區(qū)人民政府組織通則》,正式確定設(shè)立區(qū)級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān),區(qū)人民政府為區(qū)的行使政權(quán)機(jī)關(guān),并規(guī)定了區(qū)級(jí)政府的組織架構(gòu)。(19)《大城市區(qū)人民政府組織通則》(1950年11月13日),中央人民政府法制委員會(huì)編:《中央人民政府法令匯編(1949—1950)》,人民出版社1952年版,第166頁(yè)。自此,地方開(kāi)始組織召開(kāi)區(qū)各界人民代表會(huì)議,選舉產(chǎn)生區(qū)級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān),加強(qiáng)區(qū)政府的組織建設(shè)。在區(qū)政府的建設(shè)上,南京的地方實(shí)踐在時(shí)間上先于中共中央出臺(tái)的文件政策,在內(nèi)容上更是細(xì)化了權(quán)責(zé)劃分。

1950年8月,南京市委、市政府發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)區(qū)政府工作和機(jī)構(gòu)的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》),提出加強(qiáng)區(qū)級(jí)政權(quán)建設(shè),并著手改組和擴(kuò)大區(qū)政府?！稕Q定》界定了區(qū)政府的組織性質(zhì),“是市政府下的一級(jí)政府,但不是完全獨(dú)立的一級(jí),而是承上啟下的一級(jí)”;厘清了市、區(qū)政府的關(guān)系,“區(qū)政府之工作由市政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”;限定了區(qū)政府的職能范圍,“區(qū)只能就市政府所決定的原則、方針、計(jì)劃和工作步驟范圍之內(nèi)結(jié)合本區(qū)情況,保證任務(wù)的執(zhí)行與完成”,區(qū)政府在行政實(shí)踐的過(guò)程中“不能變更和違背上級(jí)的決定和指示”。(20)《南京市政府關(guān)于試行〈南京市人民政府關(guān)于加強(qiáng)區(qū)政府工作和機(jī)構(gòu)的決定〉的通知》(1950年8月9日),中共南京市委黨史工作辦公室、南京市檔案局編:《城市的接管與社會(huì)改造(江蘇卷·南京分冊(cè))》,中共黨史出版社1997年版,第208頁(yè)。《決定》還規(guī)范了區(qū)政府的組織機(jī)構(gòu)及各部門(mén)的工作業(yè)務(wù),在區(qū)長(zhǎng)、副區(qū)長(zhǎng)之下設(shè)秘書(shū)室、民政等六科、衛(wèi)生事務(wù)所、城區(qū)人民法院及郊區(qū)司法科。(21)《南京市政府關(guān)于試行〈南京市人民政府關(guān)于加強(qiáng)區(qū)政府工作和機(jī)構(gòu)的決定〉的通知》(1950年8月9日),中共南京市委黨史工作辦公室、南京市檔案局編:《城市的接管與社會(huì)改造(江蘇卷·南京分冊(cè))》,第209—210頁(yè)?！稕Q定》從組織性質(zhì)、職能權(quán)限和組織架構(gòu)等方面確立了區(qū)政府的建立,區(qū)級(jí)政府規(guī)模在組織架構(gòu)上得以擴(kuò)大。1951年,在南京市政府的集中領(lǐng)導(dǎo)下,對(duì)召開(kāi)區(qū)各界人民代表會(huì)議下達(dá)指示:“各城區(qū)除(第)四區(qū)(今建鄴區(qū))外,在三月份前后,應(yīng)普遍召開(kāi)區(qū)各界人民代表會(huì)議一次?！?22)《南京市人民政府關(guān)于普遍召開(kāi)區(qū)各界人民代表會(huì)議的指示》,1951年3月10日,南京市檔案館藏,檔案號(hào):5003-0000002-0021-0001。同時(shí),南京市政府進(jìn)一步細(xì)化市與區(qū)之間的分工問(wèn)題,制定了分工原則:“屬于全市性重大問(wèn)題的決定、掌握與領(lǐng)導(dǎo),歸市一級(jí),在方針、任務(wù)、步驟、要求確定之后,具體工作應(yīng)盡可能多交給區(qū)去做,如救濟(jì)疏散、擁軍優(yōu)屬、小教與人民文化館的管理、管理攤販、群眾性的生產(chǎn)自救與運(yùn)銷(xiāo)、合作工作、小手工業(yè)作坊的指導(dǎo)管理,以及環(huán)境衛(wèi)生、防疫保健、馬路水電保養(yǎng)修補(bǔ)等居民福利工作?！?23)《關(guān)于城市民主建政問(wèn)題》,1951年4月1日,南京市檔案館藏,檔案號(hào):5012-0000001-0008-0003。

建立區(qū)政府既可以分擔(dān)市級(jí)政府的壓力,也因明確行政區(qū)劃而提高治理效率,更重要的是能夠加強(qiáng)政府與居民的聯(lián)系。但對(duì)于像南京這樣的大城市,區(qū)級(jí)政府下轄數(shù)十萬(wàn)人口,在有效聯(lián)系群眾方面還存在困難,也很難將政治任務(wù)貫徹到基層社會(huì)。因此,中共接管之初,大量的地區(qū)性居民組織自發(fā)建立起來(lái)。1950年3月,內(nèi)務(wù)部部長(zhǎng)謝覺(jué)哉指出:“人民對(duì)于建政,不止?jié)M足于召開(kāi)代表會(huì)議,還需要人民有各種組織,來(lái)做建政的基礎(chǔ)?！痹诔鞘谢鶎由鐣?huì),人口集中,數(shù)量眾多,面對(duì)日常生活中的各種問(wèn)題,無(wú)法完全依靠政府集中處理,尤其是建政之初高頻次的政治運(yùn)動(dòng)需要進(jìn)行宣傳與動(dòng)員。因此,群眾需要建立各種基層組織進(jìn)行日常管理。另外,建政之初的區(qū)級(jí)政府干部少、任務(wù)重?！霸S多開(kāi)了人民代表會(huì)議的鄉(xiāng)或城市的區(qū),決定了辦法,同時(shí)又決定了怎樣做,做就要有組織,于是城市區(qū)以下,除各職業(yè)團(tuán)體外,創(chuàng)出了居民小組、居民委員會(huì)、福利委員會(huì)等”。(24)《全國(guó)各級(jí)各界人民代表會(huì)議建設(shè)情況》(1951年3月12日),謝覺(jué)哉:《謝覺(jué)哉文集》,人民出版社1989年版,第761頁(yè)。

居民委員會(huì)的創(chuàng)建

居民委員會(huì)作為自治組織,成立的目的是將城市居民組織起來(lái)。舊政權(quán)遺留了大量“無(wú)法納入行業(yè)性組織中的舊式人口”,(25)陳明明:《黨治國(guó)家的理由、形態(tài)與限度——關(guān)于中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的一個(gè)討論》,《復(fù)旦政治學(xué)評(píng)論》2009年第7輯,第192—255頁(yè)。他們處于無(wú)組織狀態(tài),被稱(chēng)為“無(wú)組織的人”。對(duì)中共而言,“如何深入群眾,團(tuán)結(jié)群眾的多數(shù),做好群眾工作,成為南京黨目前一個(gè)非常迫切與嚴(yán)重的任務(wù)”。(26)《中共南京市委關(guān)于試行組織區(qū)居民委員會(huì)的通知》(1950年11月),中共南京市委黨史工作辦公室、南京市檔案局編:《城市的接管與社會(huì)改造(江蘇卷·南京分冊(cè))》,第216頁(yè)。居委會(huì)的建立,將城市基層社會(huì)組織化,把組織的力量延伸至每個(gè)個(gè)體?！盁o(wú)組織的人”通過(guò)居委會(huì)被重新納入組織體系中,實(shí)現(xiàn)了“再組織化”,這是新中國(guó)成立后各項(xiàng)政治運(yùn)動(dòng)能夠?qū)崿F(xiàn)基層動(dòng)員的組織基礎(chǔ)。南京市第一個(gè)居民委員會(huì)于1951年5月中旬正式成立,(27)南京市政協(xié)文史和學(xué)習(xí)委員會(huì)編:《紅日照鐘山——南京解放初期史料專(zhuān)輯》,南京出版社1999年版,第312—313頁(yè)。但在正式將其作為統(tǒng)一的基層組織之前,地方政府一直在探索中。南京市基層干部與城市居民之間的互動(dòng),就反映出建立居委會(huì)的復(fù)雜過(guò)程,以及居委會(huì)在城市管理鏈條中的特殊地位。

保甲制是國(guó)民政府時(shí)期國(guó)民黨管理基層社會(huì)的主要制度,城市接管之初,新政權(quán)廢除了保甲組織,但“城市的群眾沒(méi)進(jìn)一步組織起來(lái),區(qū)政府和廣大群眾之間脫節(jié)的現(xiàn)象未解決”。(28)《市民政局關(guān)于廢除偽保甲制度之總結(jié)》(1949年底),南京市檔案館編:《南京解放》,第377頁(yè)。城市基層工作需要展開(kāi),因此已解放的城市紛紛建立居民自治組織,沒(méi)有統(tǒng)一建制,名稱(chēng)不盡相同,如居民小組、居民委員會(huì)、治安保衛(wèi)委員會(huì)等。南京市的群眾組織主要有:治安保衛(wèi)委員會(huì)和人民服務(wù)隊(duì),分別管理“有組織的人”和“無(wú)組織的人”。

治安保衛(wèi)委員會(huì)是以城市機(jī)關(guān)、工廠、街道一級(jí)農(nóng)村的行政村為單位建立的。到1951年10月,南京市已建立所一級(jí)的委員會(huì)62個(gè),委員723人,街巷一級(jí)的委員會(huì)402個(gè),委員2495人。治安保衛(wèi)委員會(huì)在核對(duì)戶口、鎮(zhèn)壓反革命等工作中發(fā)揮了積極作用,但也存在問(wèn)題,主要是代替了公安人員的工作,行使了公安人員的權(quán)力,“更有攤派群眾送禮,產(chǎn)生鋪張浪費(fèi)現(xiàn)象”。(29)《關(guān)于南京市人民政府公安局治安行政會(huì)議的經(jīng)過(guò)情形報(bào)告》,1951年9月18日,南京市檔案館藏,檔案號(hào):5007-0000002-0002-0005。本來(lái)治安保衛(wèi)委員會(huì)的任務(wù)之一就是協(xié)助人民政府公安機(jī)關(guān)開(kāi)展工作,但在實(shí)際中,治安保衛(wèi)委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系卻沒(méi)有得到明確界定。人民服務(wù)隊(duì)面向的是無(wú)組織的居民,在維護(hù)社會(huì)治安、政治動(dòng)員等方面發(fā)揮了一定作用,但其在領(lǐng)導(dǎo)成份、成員結(jié)構(gòu)、工作作風(fēng)等方面都不符合新政權(quán)的要求。首先,在隊(duì)員和領(lǐng)導(dǎo)上都存在成份和動(dòng)機(jī)不純的現(xiàn)象,“如三分局菱角寺所有兩個(gè)人民服務(wù)除中隊(duì)長(zhǎng),一個(gè)是干過(guò)偽防護(hù)團(tuán)團(tuán)長(zhǎng),義務(wù)警察隊(duì)長(zhǎng)、偽警廳警員;一個(gè)是干過(guò)偽坊長(zhǎng)(相當(dāng)鄉(xiāng)長(zhǎng)),已在這次鎮(zhèn)壓反革命中被捕”。其次,成員結(jié)構(gòu)不合理,“如鼓樓所服務(wù)隊(duì)中,女隊(duì)員有224名,占了全數(shù)一半,其中帶孩子的很多,家庭負(fù)擔(dān)很重,而且有七個(gè)是五十歲以上的老太婆”。再次,工作作風(fēng)問(wèn)題,由于成員成份不純,導(dǎo)致“有些服務(wù)隊(duì)員表現(xiàn)了高出居民一等,欺壓群眾”。(30)《關(guān)于南京市人民政府公安局治安行政會(huì)議的經(jīng)過(guò)情形報(bào)告》,1951年9月18日,南京市檔案館藏,檔案號(hào):5007-0000002-0002-0005。

無(wú)論是治安保衛(wèi)委員會(huì)還是人民服務(wù)隊(duì),其負(fù)責(zé)人多由上級(jí)公安派出所指派干部擔(dān)任,其成員也多由公安人員擔(dān)任。由于權(quán)責(zé)并未劃分清楚,兩者與派出所之間的工作存在諸多矛盾。由于基層任務(wù)太多,服務(wù)隊(duì)已經(jīng)不是一個(gè)單純的維護(hù)治安組織,而是一個(gè)全面工作的組織。服務(wù)隊(duì)什么都干,甚至代替了公安人員,并且已超越了公安人員的權(quán)限。由于上面所有的任務(wù)交到派出所,所交到戶籍員,戶籍員交到服務(wù)隊(duì),一層到一層,服務(wù)隊(duì)隔離了群眾與戶籍員的聯(lián)系,同時(shí)造成戶籍員脫離群眾的現(xiàn)象。(31)《關(guān)于南京市人民政府公安局治安行政會(huì)議的經(jīng)過(guò)情形報(bào)告》,1951年9月18日,南京市檔案館藏,檔案號(hào):5007-0000002-0002-0005。盡管如此,在全面推廣居民委員會(huì)之前,治安保衛(wèi)委員會(huì)和人民服務(wù)隊(duì)還是承擔(dān)了基層社會(huì)治理的功能。

城市居民自發(fā)地建立了諸多基層組織,新政權(quán)對(duì)于統(tǒng)一的基層組織模式的探索采取了先試點(diǎn)后推廣的方式。“1950年第四季度,中共南京市委決定在第四區(qū)(今建鄴區(qū))進(jìn)行民主建政試點(diǎn),組建區(qū)第一屆各界人民代表會(huì)議,并探索建立城市居民委員會(huì)?！?32)南京市政協(xié)文史和學(xué)習(xí)委員會(huì)編:《紅日照鐘山——南京解放初期史料專(zhuān)輯》,第310頁(yè)。8月,中共南京市委決定借鑒北京、天津的經(jīng)驗(yàn)在城區(qū)各區(qū)試行建立居民委員會(huì),提出“各區(qū)得以派出所轄區(qū)范圍為單位,逐漸建立居民委員會(huì)”。(33)《南京市政府關(guān)于試行〈南京市人民政府關(guān)于加強(qiáng)區(qū)政府工作和機(jī)構(gòu)的決定〉的通知》(1950年8月9日),中共南京市委黨史工作辦公室、南京市檔案局編:《城市的接管與社會(huì)改造(江蘇卷·南京分冊(cè))》,第210頁(yè)。在此過(guò)程中,針對(duì)治安保衛(wèi)委員會(huì),南京市政府提出:“未建立的暫不建立,已建立的將予凍結(jié),暫時(shí)不交給任務(wù),并以一切力量協(xié)助各區(qū)建立好居民委員會(huì)?！比嗣穹?wù)隊(duì)則擬予撤銷(xiāo)或經(jīng)整頓后縮減。為深入發(fā)動(dòng)群眾,南京市副市長(zhǎng)柯慶施在市委聯(lián)合辦公會(huì)議上提出:“區(qū)以下可試行建立居民委員會(huì),它是一個(gè)群眾性的組織。作為我們聯(lián)系群眾、深入群眾的橋梁”。(34)《深入發(fā)動(dòng)群眾——柯慶施同志在市委聯(lián)合辦公會(huì)議上的發(fā)言紀(jì)要》,1950年11月18日,南京市檔案館藏,檔案號(hào):4003-0000001-0021-0001。11月,南京市委發(fā)布了試行組織區(qū)的居民委員會(huì)的通知。此時(shí)居委會(huì)的建立依然采用試行的方式,居委會(huì)的組織關(guān)系依附派出所,領(lǐng)導(dǎo)核心由1—3名民政干事?lián)?進(jìn)步之處在于其他委員由市民產(chǎn)生,但委員并沒(méi)有專(zhuān)職化,要求其不能脫離生產(chǎn)。此時(shí)的居委會(huì)是一種群眾性組織,主要任務(wù)是協(xié)助政府完成與市區(qū)公共衛(wèi)生、居民福利相關(guān)事務(wù)。即使在試行階段,南京市委依然強(qiáng)調(diào):“它不同于一般工人、學(xué)生、婦女等群眾組織;同時(shí)也絕不是一種政權(quán)性質(zhì)的基層組織。在初期建立階段,難免有壞人混入,因此要提高警惕慎重發(fā)展?！?35)《中共南京市委關(guān)于試行組織區(qū)的居民委員會(huì)的通知》(1950年11月),中共南京市委黨史工作辦公室、南京市檔案局編:《城市的接管與社會(huì)改造(江蘇卷·南京分冊(cè))》,第216—217頁(yè)。試行階段的居委會(huì),其存在的必要性遭到基層干部的質(zhì)疑。

根據(jù)天津經(jīng)驗(yàn),在區(qū)政權(quán)組織不健全、區(qū)各界代表會(huì)議未召開(kāi)之前,在民主建政過(guò)程中,通過(guò)居民委員會(huì)來(lái)聯(lián)系群眾貫徹政策有一定成效。但南京市民政局認(rèn)為運(yùn)行居民委員會(huì)存在問(wèn)題:

(1)區(qū)政府長(zhǎng)期苦于下邊“無(wú)腿”。組織居民委員會(huì)后很容易通過(guò)它來(lái)布置各種工作,易于把居民委員會(huì)變成一級(jí)政權(quán)使用;(2)市民在舊政權(quán)概念存在的今天,居民代表與所代表的幾十戶間極易形成1人管多少戶的關(guān)系,變成了變相的保甲長(zhǎng);(3)在目前情況還很難掌握代表的成份。一個(gè)區(qū)城內(nèi)居民成份與職業(yè)甚復(fù)雜,工作推動(dòng)起來(lái)也很困難。比如一個(gè)小攤販就很難代表一個(gè)大學(xué)教授或工程師(當(dāng)然街道衛(wèi)生等要求可能是一致的)。(36)《關(guān)于城市民主建政問(wèn)題》,1951年4月1日,南京市檔案館藏,檔案號(hào):5012-0000001-0008-0003。

基于此,南京市民政局建議居民委員會(huì)的組織應(yīng)不設(shè)立。為了更好地貫徹群眾路線,南京市民政局給出了解決方案:“(1)普遍召開(kāi)與健全區(qū)各代會(huì)議;(2)各派出所內(nèi)普遍設(shè)立民政干事;(3)有計(jì)劃的培養(yǎng)群眾中的積極分子;(4)區(qū)政府可在各代會(huì)相當(dāng)健全時(shí)成立由各界代表人物參加的各種委員會(huì),幫助政府工作,如調(diào)解、優(yōu)撫、生救、福利等?！?37)《關(guān)于城市民主建政問(wèn)題》,1951年4月1日,南京市檔案館藏,檔案號(hào):5012-0000001-0008-0003。

但基層社會(huì)的復(fù)雜,城市居民的基本需求依然未得到很好解決。居委會(huì)的建立源于基層群眾的需求:直到1951年,南京基層社會(huì)依然存在大量的無(wú)組織居民。據(jù)第三區(qū)(今秦淮區(qū))石壩街派出所統(tǒng)計(jì),“無(wú)組織的居民數(shù)字很大,沒(méi)有參加職業(yè)性和階層性的群眾有9101人,占全區(qū)人口64%,以長(zhǎng)樂(lè)路段言,經(jīng)調(diào)查就占總?cè)丝?7%”。在生產(chǎn)自救運(yùn)動(dòng)中,群眾存在依靠政府的慣性思維,但依然希望能有專(zhuān)門(mén)的組織帶領(lǐng)他們自救,“目前只是聽(tīng)?wèi)T了生產(chǎn)自救,但在群眾中還不如學(xué)習(xí)搞得熱烈,主要是缺少群眾性的基層組織領(lǐng)導(dǎo)”。與城市居民息息相關(guān)的生產(chǎn)福利問(wèn)題讓地方政府意識(shí)到建立居民委員會(huì)相當(dāng)必要,“無(wú)論派出所與婦聯(lián)都是全力搞學(xué)習(xí),而把居民福利生產(chǎn)自救工作的組織未能很好的開(kāi)展起來(lái)”,針對(duì)城市居民的內(nèi)在需求,“我們認(rèn)為有普遍建立居民委員會(huì)的必要。只有居民委員會(huì)建立起來(lái),才能逐步解決群眾切身的一切問(wèn)題”。(38)《第三區(qū)石壩街派出所轄區(qū)居民情況調(diào)查材料》,南京市檔案館藏,檔案號(hào):5012-0000002-0132-0009。

1951年,南京市政府規(guī)定居委會(huì)下不設(shè)居民小組,以減少組織層級(jí),加強(qiáng)居委會(huì)與居民的直接聯(lián)系。5月中旬,在民主建政工作試點(diǎn)組的指導(dǎo)幫助下,水西門(mén)外派出所轄區(qū)內(nèi)成立了第四區(qū)第一個(gè)、也是全市最早的居民委員會(huì)——水西門(mén)外大街居民委員會(huì)。居民委員會(huì)設(shè)主任1名、副主任2名,下設(shè)治安、調(diào)解、婦女、生產(chǎn)自救、文教等5個(gè)部門(mén)委員會(huì)。原先為推選人民代表而組成的居民協(xié)商小組就順理成章地成了居民委員會(huì)管轄的居民小組。(39)南京市政協(xié)文史和學(xué)習(xí)委員會(huì)編:《紅日照鐘山——南京解放初期史料專(zhuān)輯》,第312—313頁(yè)。1952年6月,南京市城區(qū)約有三分之二的地區(qū)建立了居民委員會(huì)。從質(zhì)疑到認(rèn)可,再到迅速發(fā)展,可見(jiàn)居民委員會(huì)的建立并非出自新政權(quán)的政治設(shè)計(jì),而是基于群眾需求逐漸獲得了新政權(quán)的認(rèn)可。為了與舊政權(quán)的保甲制度區(qū)分開(kāi)來(lái),南京市政府一度建議不設(shè)立居民委員會(huì),但群眾的內(nèi)在需求驅(qū)動(dòng)了居民委員會(huì)的建立。居委會(huì)作為一種自治組織,在建立之初,其負(fù)責(zé)的干部均是義務(wù)職,并沒(méi)有工資或者生活補(bǔ)貼等福利。而且建政之初基層工作極其繁重,兼職過(guò)多的居委會(huì)干部既需要時(shí)間成本,也會(huì)影響自身的生產(chǎn)生活。另外,居委會(huì)干部在推行政策的過(guò)程中可能存在避重就輕、敷衍了事的情況,還可能存在為了自身利益而違背中央政策精神等現(xiàn)象。因此,為了加強(qiáng)政府對(duì)基層社會(huì)的管理,居委會(huì)的規(guī)范化和行政化有其必然性,但居民委員會(huì)建制化的過(guò)程主要是“自上而下的政府行為”。(40)張濟(jì)順:《國(guó)家治理的最初社會(huì)空間——二十世紀(jì)五十年代前期的上海居民委員會(huì)》,《中共黨史研究》2015年第10期。

街居制度的奠立

居委會(huì)的創(chuàng)生源于基層社會(huì)的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力,如公共衛(wèi)生、居民福利等,地方政府在基層組織形式上進(jìn)行了積極探索。但無(wú)論是居委會(huì)的行政化還是區(qū)政府派出機(jī)構(gòu)——街道辦事處的設(shè)立,都是在中國(guó)共產(chǎn)黨的主導(dǎo)之下完成的。這一政治實(shí)踐體現(xiàn)了建政之初國(guó)家政權(quán)下沉到基層社會(huì)的進(jìn)程。

中共的建政路線及工作方式既推動(dòng)了層級(jí)政府的建立,同時(shí)也為地方政權(quán)建設(shè)保留了一定的彈性空間,尤其是對(duì)基層社會(huì)的重組。通過(guò)考察南京市居民委員會(huì)的發(fā)展?fàn)顩r,可以發(fā)現(xiàn)在地方層面城市基層組織的建制化早已開(kāi)始,中央通過(guò)法律的形式正式確立遲至1954年。不同于農(nóng)村基層組織的建構(gòu)模式,城市基層組織的建構(gòu)是自下而上的,城市基層社會(huì)先自發(fā)地成立居民委員會(huì)、居民小組等自治組織,然后由中共中央考察、調(diào)研、試點(diǎn)、推廣以完成統(tǒng)一建制,這一進(jìn)程也體現(xiàn)了中共中央在基層政權(quán)建設(shè)中的審慎。

1952年6月,根據(jù)華東軍政委員會(huì)頒布的《關(guān)于十萬(wàn)人口以上城市建立居民委員會(huì)試行方案(草案)》,南京市的居民委員會(huì)建設(shè)自8月起就開(kāi)始了規(guī)范化和建制化進(jìn)程。首先,組織結(jié)構(gòu)變化,增設(shè)居民小組。基層組織的結(jié)構(gòu)形式一直處于調(diào)適狀態(tài),從最初的居民小組,到居民委員會(huì)(不設(shè)居民小組),再到增設(shè)居民小組,基層組織結(jié)構(gòu)形式呈現(xiàn)規(guī)范化趨勢(shì)。1952年底,南京市共有居民小組6266個(gè),南京市文化娛樂(lè)、公共衛(wèi)生、調(diào)解糾紛的專(zhuān)門(mén)代表人數(shù)分別為4220、6231、3607人。(41)《南京市城區(qū)(郊區(qū)鎮(zhèn))1952年建居民委員會(huì)情況統(tǒng)計(jì)表》,南京市檔案館藏,檔案號(hào):5012-0000001-0009-0036。其次,居委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人由選舉產(chǎn)生,而非政府機(jī)關(guān)委派。居委會(huì)建立之初,為了貫徹和落實(shí)政府各項(xiàng)政策,居委會(huì)的主要干部都由上級(jí)政府機(jī)構(gòu)委派。隨著居委會(huì)的規(guī)范化,委員由小組選舉產(chǎn)生并兼本小組的組長(zhǎng),在充分發(fā)揚(yáng)民主的基礎(chǔ)上選舉居民委員和副組長(zhǎng)。再次,居委會(huì)職能范圍擴(kuò)展,工作任務(wù)增加。除了早期負(fù)責(zé)辦理居民的公共福利工作(如擁優(yōu)、救濟(jì)、文教、衛(wèi)生)外,南京市居委會(huì)還負(fù)責(zé)動(dòng)員居民響應(yīng)政府號(hào)召,貫徹政策法令;在公安部門(mén)的具體指導(dǎo)下,領(lǐng)導(dǎo)群眾性的治安保衛(wèi)委員會(huì)開(kāi)展工作;在基層法院的指導(dǎo)下進(jìn)行調(diào)解居民糾紛工作;開(kāi)展街道婦女工作等。(42)《南京市街道工作情況》,1955年11月28日,南京市檔案館藏,檔案號(hào):5012-0000002-0314-0003。

職能范圍的擴(kuò)展、工作任務(wù)的增加促進(jìn)了居委會(huì)數(shù)量的不斷增加。1952年8月,南京市區(qū)的居委會(huì)數(shù)量從1951年的55個(gè)增加至132個(gè)。1953年共計(jì)137個(gè),1954年共計(jì)152個(gè)。到1955年底,南京市共成立了499個(gè)居民委員會(huì),“參加居民委員會(huì)的居民有216709戶,813927人,占城區(qū)(包括鎮(zhèn))總?cè)丝诘?8.76%,占全市總?cè)丝诘?5.47%”。(43)《南京市街道工作情況》,1955年11月28日,南京市檔案館藏,檔案號(hào):5012-0000002-0314-0003。1956年6月,南京市共建立了500個(gè)居民委員會(huì),下設(shè)居民小組6111個(gè),家屬委員會(huì)6336個(gè)。(44)《南京市1956年度街道組織情況綜合表》,南京市檔案館藏,檔案號(hào):5012-0000001-0022-0005。最后,居委會(huì)行政化的重要表現(xiàn)在于其財(cái)政預(yù)算來(lái)源于政府,“由各區(qū)政府編造預(yù)決算,向市政府辦公廳行政處報(bào)領(lǐng)”。(45)南京市地方志編纂委員會(huì)編:《南京民政志》,第60頁(yè)。由此可見(jiàn),區(qū)政府掌握了居委會(huì)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算,市政府負(fù)責(zé)經(jīng)費(fèi)發(fā)放,從市級(jí)到區(qū)級(jí)政府,自上而下地加強(qiáng)了政府對(duì)居委會(huì)的管控。另外,居委會(huì)干部也從義務(wù)職變成領(lǐng)生活補(bǔ)貼的專(zhuān)職。1952年底,南京市脫產(chǎn)的委員(即專(zhuān)職人員)共284人,僅占居民委員總數(shù)的16.1%。居委會(huì)干部的專(zhuān)職化,一方面克服了政府政策與基層社會(huì)存在利益不一致的問(wèn)題,另一方面提高居委會(huì)干部的工作效率,促進(jìn)了政策的貫徹和落實(shí)。

回到中央層面,面對(duì)地方政府的自主探索,各城市的街道組織很不一致,且存在領(lǐng)導(dǎo)不統(tǒng)一和工作混亂的現(xiàn)象,具體表現(xiàn)為“組織設(shè)的(得)多,會(huì)議多,指揮多頭;居民積極分子雖然忙得受不了,可是應(yīng)該給群眾做的主要事情,并沒(méi)有做好,因而滿足不了群眾組織起來(lái)的愿望”。(46)中華人民共和國(guó)內(nèi)務(wù)部民政司編:《做好城市居民工作》,通俗讀物出版社1956年版,第1頁(yè)。1953年6月,彭真在搜集各城市的材料和意見(jiàn)加以研究后認(rèn)為:“街道居民委員會(huì)的組織是需要建立的?！?47)《城市應(yīng)建立街道辦事處和居民委員會(huì)》(1953年6月8日),彭真:《論新中國(guó)的政法工作》,中央文獻(xiàn)出版社1992年版,第79頁(yè)。1954年12月,“城市居民委員會(huì)”以法律的形式正式確立,其性質(zhì)是“群眾自治性居民組織”,(48)中華人民共和國(guó)內(nèi)務(wù)部民政司編:《做好城市居民工作》,第7頁(yè)。非國(guó)家基層政權(quán)組織。其自治性質(zhì)具體表現(xiàn)在:第一,在權(quán)力來(lái)源上,居委會(huì)委員“由居民小組各選取委員一人組成”,主任、副主任“由委員互推”產(chǎn)生;第二,在權(quán)力行使上,居委會(huì)的管理雖有一定的約束性,但不具有強(qiáng)制性,以居民自愿為原則,“居民委員會(huì)在進(jìn)行工作的時(shí)候,不得強(qiáng)迫命令”;(49)《城市居民委員會(huì)組織條例》(1954年12月),屠基遠(yuǎn)編:《城市居民委員會(huì)工作》,上海人民出版社1955年版,第55—56頁(yè)。第三,在工作職責(zé)上,居委會(huì)將各種“單位”之外的無(wú)組織居民組織起來(lái),主要負(fù)責(zé)與居民生活息息相關(guān)的日常事務(wù),做好“上傳下達(dá)”的工作,將政府的政策貫徹落實(shí)到基層,并收集居民的建議和意見(jiàn)反饋給上級(jí)政府。

根據(jù)1954年中央出臺(tái)的《城市居民委員會(huì)組織條例》,各地政府再一次完善居民委員會(huì)建制,南京市委對(duì)居民委員會(huì)從組織架構(gòu)、人口范圍、工作任務(wù)方面又進(jìn)行了調(diào)整。首先,在居民委員會(huì)的管理范圍上,以300-500戶為主;其次,居民委員的產(chǎn)生方式上發(fā)生改變,“居民委員由小組選舉產(chǎn)生,委員兼任小組組長(zhǎng),不另設(shè)專(zhuān)門(mén)代表”;(50)為了克服組織重疊、工作忙亂的現(xiàn)象,南京市取消了小組的居民代表和專(zhuān)門(mén)代表?！蛾P(guān)于整頓居民委員會(huì)典試工作的情況和今后工作意見(jiàn)》,南京市檔案館藏,檔案號(hào):5012-0000002-0326-0010。最后,在職能范圍上,除辦理居民的公共福利事項(xiàng),還需要在上級(jí)政府的指導(dǎo)下開(kāi)展文教、衛(wèi)生、調(diào)解等工作。自此,傳統(tǒng)的城市里弄空間從一個(gè)主要生活場(chǎng)域,變成了國(guó)家政權(quán)與基層社會(huì)互動(dòng)的政治空間。國(guó)家權(quán)力逐漸延伸至城市的每個(gè)角落。

居委會(huì)雖然是城市自治組織,但實(shí)際生活中卻充當(dāng)了“國(guó)家代理人”的角色。(51)郭圣莉:《城市社會(huì)重構(gòu)與新生國(guó)家政權(quán)建設(shè)——建國(guó)初期上海國(guó)家政權(quán)建設(shè)分析》,第213頁(yè)。首先,居委會(huì)的建制化是自上而下的政府行為,填補(bǔ)了組織之外的“空白”。(52)張濟(jì)順:《上海里弄:基層政治動(dòng)員與國(guó)家社會(huì)一體化走向(1950—1955)》,《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2004年第2期。從組織性質(zhì)而言,居委會(huì)作為城市自治組織并不是基層政權(quán)的“腿”,(53)《城市應(yīng)建立街道辦事處和居民委員會(huì)》(1953年6月8日),彭真:《論新中國(guó)的政法工作》,第79頁(yè)。但它依然需要負(fù)擔(dān)行政職能,貫徹落實(shí)政府的各項(xiàng)政策,因此在政治功能上,它一直扮演著政府的“腿”的角色。其次,居民委員會(huì)與政府機(jī)構(gòu)依然存在很強(qiáng)的依附關(guān)系,“居民委員會(huì)必須在街道辦事處的指導(dǎo)下工作”,且居委會(huì)的工作需要由“區(qū)政府核準(zhǔn)備案”。(54)中華人民共和國(guó)內(nèi)務(wù)部民政司編:《做好城市居民工作》,第39頁(yè)。最后,居委會(huì)并未實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)獨(dú)立,居委會(huì)的經(jīng)費(fèi)源于政府財(cái)政支出,專(zhuān)職化的居委會(huì)干部雖然不享有政府編制,但其工資福利由政府支付。在基層政權(quán)與城市居民之間設(shè)立居委會(huì),并將其規(guī)范化和建制化,逐步形成了具有“自治性和行政性雙重屬性的居民委員會(huì)制度”,(55)高中偉:《新中國(guó)成立初期城市基層社會(huì)組織的重構(gòu)研究》,四川大學(xué)出版社2011年版,第153頁(yè)。是新中國(guó)在城市基層治理方面重要的制度創(chuàng)新。

1952年6月,居民委員會(huì)開(kāi)始建制化。中央明確區(qū)以下不設(shè)一級(jí)政權(quán),區(qū)政府如何加強(qiáng)與自治組織居委會(huì)的聯(lián)系?作為區(qū)級(jí)政權(quán)的派出機(jī)構(gòu),街道辦事處成為自上而下的行政體制與自下而上的社會(huì)組織之間的連接點(diǎn),構(gòu)成了垂直的城市管理體制。街道辦事處向上對(duì)區(qū)政府負(fù)責(zé),向下指導(dǎo)居民委員會(huì)工作,實(shí)現(xiàn)了區(qū)政府(行政機(jī)構(gòu))與居民委員會(huì)(自治組織)之間政策下達(dá)和“民情”上傳。在正式設(shè)立并推廣街道辦事處之前,為了加強(qiáng)區(qū)政府與基層群眾的聯(lián)系,解決政策落實(shí)執(zhí)行到基層社會(huì)的問(wèn)題,不同地區(qū)采取了不同的方案。南京采用“警政合一”的方式,由公安派出所兼任部分民政工作,“特在城區(qū)各派出所管轄區(qū)城內(nèi)設(shè)置民政干事1—3人,辦理街道工作”。(56)《南京市街道工作情況》,1955年11月28日,南京市檔案館藏,檔案號(hào):5012-0000002-0314-0003。但在民政干部由誰(shuí)領(lǐng)導(dǎo)方面存在分歧,“派出所設(shè)民政干事雖有區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo),也應(yīng)接受派出所長(zhǎng)指導(dǎo),很好的與派出所的工作密切結(jié)合?！倍鴧^(qū)政府與派出所之間權(quán)責(zé)劃分也存在一些矛盾,“雙方關(guān)系與認(rèn)識(shí)上還有問(wèn)題,把派出所當(dāng)作區(qū)政府的一個(gè)部份去使用是不對(duì)的,想另搞一套完全不依靠派出所的‘分家思想’也是不對(duì)的”。(57)《關(guān)于城市民主建政問(wèn)題》1951年4月1日,南京市檔案館藏,檔案號(hào):5012-0000001-0008-0003。

隨著城市經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)、城市秩序的穩(wěn)定、城市現(xiàn)代化進(jìn)程加快、城市人口的增加,城市基層工作量不斷增加,“警政合一”的方式無(wú)法滿足基層管理需要。區(qū)政府與公安分局及派出所在工作配合上亦存在矛盾,“如區(qū)政府往往不通過(guò)分局直接向派出所布置任務(wù),甚至有時(shí)過(guò)分依賴派出所。個(gè)別分局及派出所有時(shí)則強(qiáng)調(diào)工作的獨(dú)立性,認(rèn)為配合區(qū)的工作是額外負(fù)擔(dān)等”。(58)《南京市人民政府關(guān)于加強(qiáng)區(qū)政府工作的補(bǔ)充指示(草稿)》,1951年,南京市檔案館藏,檔案號(hào):5003-0000002-0021-0002。另外,由于不同地區(qū)采取不同的基層管理形式,出現(xiàn)了基層組織嚴(yán)重忙亂、積極分子兼職過(guò)多等現(xiàn)象。為統(tǒng)一各地區(qū)的基層組織形式,提高治理效率,加強(qiáng)地方政權(quán)對(duì)基層社會(huì)的管理,中央政務(wù)院于1953年派出調(diào)查組,調(diào)研結(jié)果表明“城市街道不需要再建立一級(jí)政權(quán)”。因?yàn)槌鞘械募刑攸c(diǎn)使許多工作依然需要統(tǒng)一處理,政府層級(jí)過(guò)多會(huì)導(dǎo)致政出多門(mén),降低行政效率;但在區(qū)政府與居民委員會(huì)之間還需要設(shè)立區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu),一方面可以減輕區(qū)政府和派出所的負(fù)擔(dān),另一方面也可以加強(qiáng)區(qū)政府與居民自治組織之間的聯(lián)系。關(guān)于區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu),彭真指出:“我們的意見(jiàn)是設(shè)立街道辦事處”。(59)《城市應(yīng)建立街道辦事處和居民委員會(huì)》(1953年6月8日),彭真:《論新中國(guó)的政法工作》,第79頁(yè)。因此,1954年12月,全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)《城市街道辦事處組織條例》,要求在10萬(wàn)人口以上的市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市設(shè)立街道辦事處,作為市(區(qū))人民政府的派出機(jī)關(guān)。

為了貫徹執(zhí)行《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會(huì)組織條例》的規(guī)定,1955年3月,南京市政府制訂了《南京市建立街道辦事處和整頓居民委員會(huì)工作計(jì)劃(草案)》,計(jì)劃在城區(qū)各派出所管轄區(qū)城內(nèi)建立街道辦事處,并對(duì)已建的居民委員會(huì)做一次全面的整頓工作,這一草案規(guī)定了建立街道辦事處的時(shí)間、方法,細(xì)化了街道辦事處的地區(qū)名稱(chēng)、組織形式、數(shù)量、轄區(qū)、干部來(lái)源及配備等內(nèi)容。在時(shí)間上,南京市計(jì)劃4月份開(kāi)始,在6月份之前就建立起來(lái);在方法上,采取“先建立辦事處,后整頓居民委員會(huì)”和“先典試、后分批推開(kāi)”的辦法;在數(shù)量上,“在本市城區(qū)擬建立58個(gè)街道辦事處,須配備干部共115名”;在轄區(qū)和地區(qū)名稱(chēng)上,街道辦事處的管轄區(qū)域和地區(qū)名稱(chēng),都應(yīng)與所在地區(qū)派出所的名稱(chēng)相同;街道辦事處的干部“由市和區(qū)的人民委員會(huì)研究確定,經(jīng)區(qū)人民委員會(huì)派至各街,成立街道辦事處”,干部的配備原則“按照工作繁簡(jiǎn)和管轄區(qū)域的大小來(lái)確定”,如“街道人口在1萬(wàn)以下者,設(shè)立主任和干事共3—4人;街道人口在1萬(wàn)以上1萬(wàn)5千以下者,設(shè)主任和干事共4—6人;街道人口在1萬(wàn)5千人以上者,設(shè)主任和干事共5—7人”。(60)《南京市建立街道辦事處和整頓居委會(huì)工作計(jì)劃(草案)》,1955年3月,南京市檔案館藏,檔案號(hào):5012-0000002-0326-0001。6月,南京市第一至七區(qū)街道辦事處共配備干部243人,主任41人,干事202人,干部編制人數(shù)290人,尚缺少干部7人,如新街口辦事處配有主任1名,干事3名。(61)《南京市街道辦事處干部配備情況統(tǒng)計(jì)》,1955年6月30日,南京市檔案館藏,檔案號(hào):5012-0000001-0002-0022。12月,南京市共設(shè)立了58個(gè)街道辦事處。(62)《南京市1955年街道辦事處、居民委員會(huì)數(shù)字統(tǒng)計(jì)表》,1955年12月,南京市檔案館藏,檔案號(hào):5012-0000002-0311-0010。

南京市“二級(jí)政府與街居制”確立,集中體現(xiàn)了中共的建政路線與“群眾路線”相結(jié)合的工作方式,以及在城市管理體制建構(gòu)過(guò)程中地方政府的自主性?！敖志又啤辈⒎鞘加陧攲拥恼卧O(shè)計(jì),如果說(shuō)它“是地方政府自下而上‘倒逼’的結(jié)果”,(63)郭圣莉、張良、劉曉亮:《新中國(guó)成立初期我國(guó)城市管理體制的建立及其層級(jí)結(jié)構(gòu)研究》,《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2021年第3期。又似乎削弱了黨在建構(gòu)城市管理體制中的主導(dǎo)作用,由此可見(jiàn)建政之初國(guó)家政權(quán)下沉與城市管理之間的張力。在實(shí)際工作中,黨一方面極力避免市、區(qū)、街、閭的疊床架屋式的城市管理體制,又計(jì)劃在基層社會(huì)建立組織以加強(qiáng)新政權(quán)與群眾的直接聯(lián)系。中共的理想設(shè)計(jì)是“市級(jí)政府、各種單位組織、人民群眾團(tuán)體”的城市管理模式。(64)郭圣莉:《城市社會(huì)重構(gòu)與新生國(guó)家政權(quán)建設(shè)——建國(guó)初期上海國(guó)家政權(quán)建設(shè)分析》,第225頁(yè)。但工會(huì)、工商聯(lián)、青年團(tuán)、婦聯(lián)、合作社等各職業(yè)團(tuán)體,既是弱組織,又是各自獨(dú)立的自上而下的系統(tǒng),而且管理對(duì)象也多與各機(jī)關(guān)、學(xué)校、企業(yè)、工廠等單位重合。城市的日常業(yè)務(wù)工作,尤其是一些政治活動(dòng)的宣傳與動(dòng)員對(duì)象是基層群眾,很難將工作分解給這些團(tuán)體組織,自上而下的各項(xiàng)政令無(wú)法通過(guò)這些弱組織落實(shí)下去,因此需要建立垂直的行政體系。

城市二級(jí)政府的確立經(jīng)歷了四級(jí)政府、一級(jí)政府的調(diào)適,只是到區(qū)以下,隨著幅度的縮小,不再設(shè)置與上級(jí)相對(duì)應(yīng)的垂直一級(jí)政府,但上級(jí)各部門(mén)的工作仍然要層層落實(shí),這大大增加了城市基層管理的壓力。由于基層組織權(quán)責(zé)尚未明晰,“公安派出所、區(qū)婦聯(lián)和街道辦事處是街道中的三大系統(tǒng),而且在街道中都有自己的組織可抓,但是這三個(gè)部門(mén)在街道中的對(duì)象是一致的,都是居民群眾”。(65)《對(duì)街道辦事處工作情況調(diào)查的報(bào)告》,1956年4月14日,南京市檔案館藏,檔案號(hào):5003-0000002-0120-0002。因此,街道工作中曾出現(xiàn)會(huì)議沖突等現(xiàn)象。據(jù)調(diào)查,自1955年6月街道辦事處建立以來(lái),南京市白下、建鄴、鼓樓等區(qū)“街道工作比較混亂,不但中心工作接踵而來(lái),任務(wù)額緊迫,而且有關(guān)的業(yè)務(wù)工作如救濟(jì)、擁護(hù)、文教衛(wèi)生、調(diào)解等也隨之交由辦事處或居民委員會(huì)辦理。因此,街道工作很忙,幾個(gè)月來(lái)辦事處的干部沒(méi)有學(xué)習(xí)、沒(méi)有假日,一天工作在十小時(shí)以上”。(66)《對(duì)街道辦事處工作情況調(diào)查的報(bào)告》,1956年4月14日,南京市檔案館藏,檔案號(hào):5003-0000002-0120-0002。針對(duì)這一現(xiàn)象,1956年4月,南京市政府就區(qū)對(duì)街道辦事處的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、干部分工、業(yè)務(wù)范圍及其與居委會(huì)的關(guān)系提出改進(jìn)意見(jiàn)。8月,為克服街道辦事處和居民委員會(huì)工作忙亂的現(xiàn)象,南京市政府進(jìn)一步規(guī)范街道辦事處的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,調(diào)整工作制度安排,以解決干部配備不足的問(wèn)題。(67)《關(guān)于克服街道辦事處工作忙亂現(xiàn)象的指示》,1956年8月16日,南京市檔案館藏,檔案號(hào):5003-0000002-0120-0001。中共的建政路線及工作方式實(shí)現(xiàn)了中央與地方的良性互動(dòng),從地方經(jīng)驗(yàn)到中央建制,再推廣到全國(guó),新中國(guó)最終確立了“二級(jí)政府與街居制”的城市管理體制。

余論:關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)與制度生成

在制度變遷的過(guò)程中,關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)(critical juncture)一方面可能導(dǎo)致路徑依賴,另一方面也可能引發(fā)制度變革,進(jìn)而催生新制度。從局部建政到全國(guó)建政是中國(guó)共產(chǎn)黨制度建構(gòu)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn),在這一特定的歷史時(shí)期,新的城市管理體制的生成與中共的建政路線直接相關(guān)。中共的建政路線是,先在局部地區(qū)建政,然后逐步創(chuàng)立全國(guó)性政權(quán),繼而推動(dòng)各級(jí)地方政權(quán)的建立。(68)賴靜萍:《包容性民主與政治共識(shí)——新中國(guó)成立初期中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)民主選舉的認(rèn)知》,《中共黨史研究》2012年第5期。1948年“五一口號(hào)”的發(fā)布,開(kāi)啟了中共全國(guó)建政的時(shí)間窗口。宏觀來(lái)看,條塊式的行政管理體制與黨組織成為新政權(quán)的“毛細(xì)血管”,彌補(bǔ)了局部建政時(shí)期黏合式的馬賽克特性,使新政權(quán)成為上下貫通的有機(jī)金字塔。然而,聚焦建政之初的基層社會(huì),可以發(fā)現(xiàn)城市中的基層黨組織是先在單位、工廠中發(fā)展,并未深入無(wú)組織居民當(dāng)中。如何深入動(dòng)員和組織群眾是建政之初地方政府面臨的一大難題,各大城市都進(jìn)行了積極探索。不同于經(jīng)濟(jì)中心上海,南京是舊政權(quán)的首都,中共接管南京有其特殊性和典型性。透視南京城市管理體制的生成,可以發(fā)現(xiàn)“街居制”在南京的確立自有其特色,尤其是行動(dòng)者與結(jié)構(gòu)的互動(dòng)推動(dòng)了新制度的生成。還原這一歷史進(jìn)程,可以為新中國(guó)城市管理體制研究提供一份有價(jià)值的地方樣本。

新的城市管理體制確立之后,基層社會(huì)依然存在待解的難題,如組織之間亦存在權(quán)責(zé)不分、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系不明的情況。城市政權(quán)建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)的這些問(wèn)題與新政權(quán)的革命目標(biāo)及中共的建政方式密切相關(guān)。為了實(shí)現(xiàn)全面改造社會(huì)的革命目標(biāo),中共延續(xù)了革命時(shí)期的路徑和經(jīng)驗(yàn),采用運(yùn)動(dòng)式治理來(lái)實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)的全面動(dòng)員與再組織化。在建政之初這一關(guān)鍵節(jié)點(diǎn),國(guó)家政權(quán)的下沉與城市居民的利益訴求匯集于基層社會(huì)這一特定場(chǎng)域,如何協(xié)調(diào)兩者的關(guān)系考驗(yàn)地方主政人員的建政能力和治理水平。在地方政權(quán)有限彈性的原則下,經(jīng)過(guò)地方政府的自主探索,再由中共中央自上而下地試點(diǎn)推廣,“街居制”模式最終得以確立。這一體制既不是完全照搬蘇聯(lián),也不是革命經(jīng)驗(yàn)的直接應(yīng)用,而是中共探索城市管理體制過(guò)程中的制度創(chuàng)新,凸顯了中共的建政能力。這種從地方經(jīng)驗(yàn)到中央建制,最后推廣到全國(guó)的治理模式無(wú)論在建政時(shí)期還是在當(dāng)下的城市治理中都發(fā)揮著重要作用。